Mardi 14 mars 2000

- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -

Transports - Aviation - Elargissement du conseil d'administration d'Air France - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-François Le Grand sur le projet de loi n° 254 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'élargissement du conseil d'administration de la société Air France et aux relations de cette société avec l'Etat, et portant modification du code de l'aviation civile.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a d'abord indiqué que ce texte technique, adopté par l'Assemblée nationale sans modification, était l'occasion d'une réflexion de fond sur l'avenir d'Air France. Rappelant qu'en 1993 avait été adoptée une loi autorisant le Gouvernement à privatiser par décret, entre autres entreprises, Air France, il a souligné que la question soulevée par le projet de loi n'était donc pas celle de la privatisation d'Air France -le Parlement s'étant déjà prononcé-, mais celle des conséquences juridiques de l'ouverture de son capital opérée en 1998.

Avant d'aborder l'examen du projet de loi, il a exposé le contexte où celui-ci s'inscrivait.

Evoquant l'adaptation de la compagnie Air France à un environnement de plus en plus concurrentiel, il a fait observer que la libéralisation du transport aérien communautaire avait imposé à celle-ci un processus de restructuration, d'autant plus important qu'elle y était mal préparée. Après avoir indiqué que la faible rentabilité de la compagnie avait ainsi entraîné des pertes d'un montant cumulé de 14 milliards de francs, il a souligné qu'Air France n'avait pu engager cette restructuration qu'avec le soutien de l'Etat, qui avait procédé en 1994 à sa recapitalisation pour un montant de 20 milliards de francs.

Il a estimé que le plan de redressement financier et commercial consécutif à la recapitalisation commençait à porter ses fruits, relevant que l'exercice comptable 1998-1999 avait été clos, pour la quatrième année consécutive, avec un résultat d'exploitation positif. Il s'est, en outre, félicité de ce qu'en 1998 Air France ait conquis le troisième rang européen, derrière British Airways et Lufthansa et devant KLM.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a considéré que ces résultats montraient que les actions structurelles mises en oeuvre par Air France depuis 1994 lui avait permis de profiter pleinement de la bonne conjoncture du transport aérien. Il a précisé qu'outre la fusion de 1997 avec Air Inter, de Air France et Air Inter, la restructuration du réseau d'Air France et l'accroissement des recettes s'étaient appuyés sur :

- la fermeture systématique des escales n'ayant pas de perspective de rentabilité à court ou moyen terme ;

- la densification du réseau par des augmentations de fréquence sur les lignes les plus porteuses et par un accroissement du nombre de destinations desservies par un vol quotidien ;

- le développement du " hub " ;

- la mise en oeuvre d'un nouveau système de tarification des sièges dit de " yield management " ;

- la conclusion d'une " alliance globale " avec Delta Airlines ;

- l'adoption d'un plan spécifique d'économies de 3 milliards de francs comprenant plus de 500 mesures de réduction des coûts ou d'augmentation de productivité.

Il a rappelé que la réduction des dépenses avait également été poursuivie par la réduction des coûts salariaux des pilotes grâce à un accord global pluriannuel passé entre le Syndicat national des pilotes de ligne et la direction d'Air France en octobre 1998, prévoyant la cession de 12 % des actions de la société Air France aux salariés qui avaient consenti à des réductions de leur salaire.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a jugé que la poursuite de cette stratégie passait par la privatisation d'Air France.

Estimant que la poursuite du redressement d'Air France impliquait qu'elle puisse être guidée par un actionnaire capable d'exercer entièrement les responsabilités d'un gestionnaire d'entreprise, c'est-à-dire d'accompagner financièrement son développement et d'assumer sans faiblesse les décisions propres à favoriser son succès, il a rappelé qu'en 1993 le Gouvernement de M. Edouard Balladur avait considéré qu'un tel objectif ne pouvait être atteint que par le transfert d'Air France dans le secteur privé. Il a regretté que le Gouvernement issu des élections de 1997 se soit engagé à ne pas procéder à l'ouverture d'une deuxième tranche du capital de la compagnie aux investisseurs privés, figeant ainsi la situation de l'entreprise.

Il a souligné que dans un secteur marqué par un désengagement progressif de l'Etat dans l'ensemble des grandes compagnies aériennes européennes, Air France risquait à la fin 2000 d'être la seule grande compagnie européenne encore publique. Relevant que les choix industriels étaient biaisés et le dialogue social faussé dès lors que les ministres apparaissaient comme des recours, il s'est déclaré convaincu que le choix du secteur privé permettrait de disposer des moyens financiers nécessaires pour développer Air France.

Abordant l'économie du projet de loi, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a estimé qu'il s'agissait d'une réforme a minima, qui se contentait de tirer les conséquences juridiques de l'ouverture partielle du capital d'Air France.

Il a indiqué que les deux premiers articles tendaient à supprimer certaines procédures relatives aux relations entre l'Etat et l'entreprise, précisant que l'article 1er supprimait :

- les dispositions de l'article L.341-1 du code de l'aviation civile relatives aux conditions générales d'exploitation du transport aérien par Air France ainsi qu'à l'allocation de subventions pour les lignes exploitées en concurrence avec d'autres sociétés françaises de transport aérien, celles-ci relevant désormais de règlements communautaires applicables à tous les transporteurs aériens communautaires ;

- l'autorisation préalable des deux ministres de tutelle en matière de prise de participation d'Air France dans des entreprises présentant un caractère annexe par rapport à son activité principale.

Il a relevé que l'article 2 prévoyait d'abroger les dispositions relatives à la contrainte d'équilibre financier figurant à l'article L.342-2, superfétatoires au regard de l'objet même de l'entreprise, ainsi que les dispositions relatives aux obligations devant faire l'objet de contrats préalables qui lui sont imposées dans l'intérêt général, afin de prendre en compte le cas spécifique des obligations de service public définies par le règlement communautaire du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aux liaisons aériennes intracommunautaires.

Evoquant enfin l'article 3 -qui substitue aux dispositions relatives à la possibilité, pour la compagnie, d'émettre des emprunts dans le public pouvant bénéficier de la garantie de l'Etat de nouvelles dispositions relatives à l'élargissement du conseil d'administration de la société Air France-, il a souligné qu'il s'agissait de la principale disposition du projet de loi, permettant de prendre en compte, dans la composition du conseil d'administration, l'entrée de nouveaux actionnaires privés et le renforcement de l'actionnariat des salariés.

Il a jugé que les autres dispositions du projet de loi n'étaient pas indispensables au bon fonctionnement de l'entreprise. L'augmentation du nombre d'administrateurs, seule mesure relative au conseil d'administration qui exigeait le recours à la loi, n'était elle-même pas indispensable -a-t-il indiqué- à l'introduction de nouveaux administrateurs représentant les actionnaires privés et au renforcement de la présence des salariés actionnaires. Il a précisé qu'il était, en effet, possible d'atteindre cet objectif sans modifier le nombre global d'administrateurs, mais que cette solution avait été écartée en raison de la crainte que les " personnalités qualifiées ", pourtant nommées par l'Etat, ne manifestent, à l'occasion de certains votes, une trop grande indépendance.

Il a fait valoir qu'il était sans doute naturel que l'actionnaire majoritaire souhaite s'assurer le contrôle effectif du conseil d'administration, mais qu'on pouvait regretter que la voie empruntée par le gouvernement n'entraîne l'interruption du mandat d'administrateurs désignés il y a à peine trois ans et ne provoque de nouvelles élections, relevant que les campagnes électorales avaient souvent, par le passé, été l'occasion de raviver les tensions entre les différentes catégories de personnels.

Il a néanmoins estimé que les dispositions du projet de loi s'inscrivaient dans une logique d'ouverture du capital et d'allégement de la tutelle de l'Etat qui engageait Air France dans une étape vers la privatisation.

La suppression de la procédure d'autorisation préalable en matière de création, de gestion de prise de participation par Air France dans des entreprises présentant un caractère annexe par rapport à son activité principale, a-t-il indiqué, permettra, par exemple, à Air France d'engager sa parole dans des négociations sans devoir demander pour chaque opération l'approbation des services de l'Etat.

Il s'est félicité de la volonté ainsi manifestée par le gouvernement de conforter l'autonomie de gestion d'Air France et de recentrer la tutelle de l'Etat sur le seul conseil d'administration.

Réaffirmant avec force que la privatisation d'Air France était le moyen le plus efficace pour assurer l'avenir de la compagnie nationale, il a indiqué qu'il ne voyait pas de raisons de s'opposer à un texte technique, approuvé par tous les acteurs du secteur, qui permettrait une avancée dans la bonne direction.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a proposé, en conséquence, d'adopter les dispositions du projet de loi sans modification.

M. Philippe François, constatant que le rapporteur avait émis des doutes sérieux sur l'utilité réelle des dispositions du projet de loi, s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles il proposait de les adopter sans modification.

M. Dominique Braye a observé qu'en matière de privatisations, le bilan de l'actuel gouvernement était en fait plus important que celui des gouvernements précédents.

Evoquant un projet de loi de portée limitée, M. Jean-Pierre Plancade a estimé qu'il avait néanmoins l'avantage, d'une part, de mettre en conformité le code de l'aviation civile avec le droit communautaire et, d'autre part, de concrétiser l'accord passé entre la direction de la compagnie Air France et le syndicat des pilotes. Il a relevé que la place accordée aux pilotes par cet accord et les dispositions du projet de loi étaient une conséquence de l'accord " actions contre salaire " par lequel les pilotes avaient concédé de substantielles réductions de salaires en échange de 12 % du capital de la compagnie.

M. Pierre Lefebvre a considéré qu'il était quelque peu abusif de voir dans ce projet de loi une étape vers la privatisation, estimant que le transfert de la société Air France au secteur privé exigerait un grand débat. Il a souligné que le statut public d'Air France, tant décrié par les partisans de la privatisation, n'avait pas empêché la compagnie de conclure une alliance stratégique avec Delta Airlines. Evoquant les tensions entre les différentes catégories de personnel, il s'est déclaré confiant dans la capacité de leurs représentants à trouver un accord au sein de l'entreprise. Il a enfin jugé paradoxale la position d'un rapporteur qui, tout en critiquant toutes les dispositions du projet de loi, proposait in fine de l'adopter sans modification.

En réponse à ces différentes interventions, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a tout d'abord fait observer qu'il était naturel qu'un texte engageant Air France dans une première étape vers une privatisation mette dans une situation inconfortable les représentants du groupe communiste républicain et citoyen. Il a relevé que si la privatisation pouvait donner lieu à un grand débat, il suffirait dans les faits que l'Etat cède 3 % du capital d'Air France pour que celle-ci soit transférée au secteur privé.

Il a estimé que l'application du projet de loi pourrait être une source de difficulté entre les différentes catégories de personnel, qui manifestaient déjà une certaine irritation devant la sur-représentation du personnel navigant technique dans le comité d'audit et le comité stratégique. Il a enfin souligné que ce texte prenait acte de l'ouverture du capital d'Air France aux investisseurs privés et aux salariés.

M. Ladislas Poniatowski a relevé qu'on ne pouvait pas considérer ce projet de loi comme un grand pas vers la privatisation. Il s'est demandé si l'accord passé avec le syndicat des pilotes ne créerait pas un précédent incitant les autres catégories de personnel à réclamer un siège au conseil d'administration.

En réponse, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué qu'on pouvait effectivement s'interroger sur l'évolution future de la composition du capital d'Air France et sur ses conséquences sur celle du conseil d'administration. Il a estimé que l'avancée vers la privatisation proposée par le projet de loi était l'entrée pour la première fois, dans le conseil d'administration de la compagnie, d'actionnaires privés autres que les salariés.

M. Jean-Pierre Plancade a rappelé que la représentation des personnels navigants techniques au sein du conseil d'administration résultait de leur participation massive à l'opération actions contre salaire. Il a jugé qu'il importait peu de savoir si l'Etat détenait 49 % ou 53 % des actions d'Air France, l'important étant que la compagnie soit aujourd'hui pleinement compétitive face à ses nombreux concurrents.

La commission, à l'issue de ce débat, a adopté le projet de loi sans modification.

Mercredi 15 mars 2000

- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats proposés à la nomination du Sénat

La commission a tout d'abord procédé à la désignation de M. Louis Moinard, candidat titulaire, et M. André Cléach, candidat suppléant, tous deux proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil national de l'habitat.

Elle a ensuite désigné M. Pierre André, candidat proposé à la nomination du Sénat, pour siéger au sein du Comité de liaison pour l'accessibilité des transports et du cadre bâti (COLIAC), qui se substitue au Comité de liaison pour personnes handicapées (COLITRAH).

Nomination de rapporteurs

Puis elle a nommé, à titre officieux, M. Louis Althapé, rapporteur sur le projet de loi n° 2131 (AN) relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.

Enfin, elle a procédé à la nomination de M. Paul Vergès -en remplacement de M. Jean Besson, démissionnaire- comme rapporteur sur sa proposition de loi n° 159 (1999-2000) tendant à conférer à la lutte contre l'effet de serre et à la prévention des risques liés au réchauffement climatique la qualité de priorité nationale et portant création d'un observatoire national sur les effets du réchauffement climatique en France métropolitaine et dans les départements et territoires d'outre-mer.

Aménagement du territoire - Modernisation du droit de l'urbanisme - Examen du rapport d'information

Puis la commission a examiné le rapport d'information relatif aux conclusions du groupe de travail sur la modernisation du droit de l'urbanisme.

Après avoir rappelé que le groupe de travail sur la modernisation du droit de l'urbanisme, créé au début de 1999, avait rencontré environ 250 personnes, tant au cours d'auditions que dans le cadre de déplacements en province et en banlieue parisienne, M. Pierre Hérisson, président du groupe de travail, a souhaité que l'Etat simplifie et décentralise davantage les procédures du droit de l'urbanisme. Le bilan des transferts de compétences est, a-t-il estimé, positif, mais susceptible d'être substantiellement amélioré, car le document de base qu'est le plan d'occupation des sols (POS) semble manifestement inadapté pour les petites communes. En outre, le rôle de l'Etat demeure trop important en ce qui concerne tant l'élaboration des documents d'urbanisme que la délivrance des autorisations d'occupation du sol.

Evoquant la complexité des procédures, le président du groupe de travail a jugé indispensable de faciliter les changements d'affectation des terrains, en zone urbaine comme en zone rurale, et d'organiser un véritable débat public avant l'élaboration des documents d'urbanisme et de protection contre les risques. Le nécessaire allégement des procédures et le recours à la concertation et à la conciliation doivent désormais, a-t-il déclaré, permettre de limiter l'ampleur d'un contentieux que certains qualifient de " pathologique ".

M. Pierre Hérisson, président du groupe de travail, a enfin souligné la nécessité d'amender la loi " littoral " afin, notamment, de faciliter le passage des piétons le long des lacs de plus de 1.000 hectares de surface, de préciser la notion d'équipement public exigeant la proximité immédiate de l'eau, et de mieux protéger le domaine du Conservatoire du littoral.

Il a également jugé utile, s'agissant de la loi " montagne ", de reconnaître le droit des communes à une " constructibilité minimale " lorsque l'enchevêtrement des textes rend toute construction impossible, et d'assouplir le régime des unités touristiques nouvelles.

M. Louis Althapé, rapporteur, a tout d'abord présenté un bilan des transferts de compétences en matière d'urbanisme, montrant que les résultats positifs obtenus depuis 1983 sont susceptibles d'être substantiellement améliorés. Pour ce faire, a-t-il estimé, il serait nécessaire de fonder les documents d'urbanisme sur un véritable projet communal et de faciliter l'élaboration de cartes communales constituant des " mini POS ".

Evoquant la nécessité de mieux prendre en compte les préoccupations des habitants, le rapporteur a indiqué qu'en zone urbanisée il convenait, notamment, d'améliorer l'apparence des entrées de ville et de définir des règles souples pour la création des places de parking. En zone rurale, a-t-il observé, il faut faciliter l'attribution de prêts locatifs aidés pour construire des logements sociaux et lutter contre " l'obsession du mitage " qui inspire l'attitude de certaines directions départementales de l'équipement, très réticentes face à la réalisation de nouvelles constructions.

Désireux d'accroître la marge d'appréciation des collectivités locales, le rapporteur a insisté sur la nécessité de faciliter l'élaboration de cartes communales par les communes, après enquête publique, et de donner au maire la possibilité de délivrer, sur la base de ces documents, les autorisations d'occupation du sol. Puis il a jugé urgent de lutter contre les recours abusifs et des pratiques telles que le désistement monnayé.

S'agissant du renforcement de la concertation, le rapporteur a émis le souhait qu'un inévitable débat public en amont de l'élaboration des documents d'urbanisme permette de trouver les bases de compromis acceptées par tous.

Après avoir souscrit aux propos du président Pierre Hérisson au sujet des lois " montagne " et " littoral ", M. Louis Althapé, rapporteur, a enfin jugé indispensable de promouvoir la qualité architecturale des constructions et, dans ce cadre, de remédier à la situation " plus qu'alarmante " des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement.

M. Charles Revet a souligné que, selon les résultats du dernier recensement, les Français aspiraient à vivre autrement, avant de déplorer que, bien souvent, les services déconcentrés de l'Etat s'opposent à toute construction nouvelle en zone rurale, en invoquant le risque de " mitage ". Il a souhaité que des documents d'urbanisme simples et clairs, adaptés aux spécificités du milieu rural, soient élaborés.

M. Dominique Braye a, quant à lui, estimé que la procédure de révision du POS permettait d'adapter celui-ci aux besoins de la commune et qu'elle méritait, à ce titre, d'être préservée. Puis il a considéré que la création de structures intercommunales permettrait de mieux résoudre les problèmes d'urbanisme, avant de juger souhaitable que les propriétaires de terrains urbanisables les ouvrent à l'urbanisation dans un délai raisonnable. Il a enfin regretté que de nombreux recours abusifs occasionnent des retards et, partant, des coûts pour les collectivités publiques.

Se déclarant convaincue de la nécessité de moderniser et de simplifier le droit de l'urbanisme, Mme Odette Terrade a indiqué qu'elle ne partageait pas les conclusions du rapporteur, pour qui l'Etat jouerait un rôle excessif en matière d'urbanisme. Elle a estimé qu'il serait dangereux d'instituer des types de réglementation spécifiques pour chaque commune ou chaque département.

Après avoir rappelé que le prix du foncier était très largement fonction de son caractère urbanisable ou non, M. Gérard Cornu a jugé que si les plans d'occupation des sols (POS) étaient, dans leurs grandes lignes, adaptés aux besoins des petites communes, il convenait cependant qu'ils laissent une marge de liberté suffisante pour faire face à la multitude de situations imprévisibles que connaissent les collectivités locales. Aussi bien, a-t-il estimé, convient-il d'élargir le champ des procédures de modification mineure des documents de planification.

M. Gérard César s'est déclaré opposé à la suppression de l'appellation " POS " et a souligné les difficultés rencontrées par les collectivités locales, en zone rurale, pour délivrer des permis de construire, du fait de la rigidité des règles relatives au mitage.

M. Jacques Bellanger a estimé que, compte tenu de la variété des thèmes abordés par le rapport, il ne lui était pas possible d'émettre un avis sur ces sujets extrêmement sensibles sans avoir consulté ce document.

Après avoir fait part de son inquiétude face au risque de multiplication d'" officines " d'instruction des permis de construire, M. Henri Revol a considéré que les élus n'avaient pas toujours la compétence technique nécessaire en la matière et devaient pouvoir s'appuyer utilement sur les services existants. Il s'est déclaré attaché à ce que la délivrance d'autorisations de construire ne favorise pas l'enrichissement sans cause de propriétaires de terrains dépourvus d'accès aux voies et réseaux divers, ces derniers devant participer financièrement à la viabilisation de leurs parcelles.

M. Jean François-Poncet, président, a enfin observé que toutes les conclusions allaient, s'agissant de l'urbanisme en zone rurale, dans le sens d'un desserrement des modalités d'application, par les services déconcentrés de l'Etat, de la règle de constructibilité limitée.

Puis la commission a adopté les conclusions du rapport, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen s'abstenant.

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