M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Je vous remercie, mesdames, messieurs les sénateurs, de vos observations. Sans revenir sur celles qui traduisent le soutien ou l’adhésion de leurs auteurs au projet de loi, je concentrerai mon propos sur quelques remarques critiques qui ont été formulées.
Sauf erreur de ma part, madame la présidente Assassi, ce texte ne comporte guère de demandes d’autorisation à légiférer par ordonnance. Il y en a en fait une seule, mais la commission a déposé un amendement, auquel j’apporterai mon soutien, visant à revenir à un texte « en dur ». Je sais que, dans cette maison, on n’aime guère les ordonnances ; j’ai donc été vigilante sur ce point…
Vous avez également évoqué, madame Assassi, les conditions d’indépendance des procureurs européens délégués en France. Je rappelle qu’ils seront détachés auprès du Parquet européen et payés par lui. Ils bénéficieront de garanties statutaires précises, puisque le Parquet européen pourra récuser les nominations proposées par les États membres. La cheffe du Parquet européen pourra révoquer les PED pour des raisons disciplinaires. Enfin, les États membres ne pourront, à leur niveau, lancer de poursuites disciplinaires qu’avec l’accord de la cheffe du Parquet européen.
Comme je l’ai indiqué dans mon propos introductif, je ne pourrai pas adresser aux PED d’instructions générales ni, cela va de soi, particulières – je n’adresse pas non plus, bien entendu, d’instructions particulières aux procureurs de la République français.
Monsieur le sénateur Jacques Bigot, vous avez développé une vision critique de la convention judiciaire écologique.
Je crois que cet outil permettra d’apporter une réponse efficace et très rapide, sous le contrôle du juge. C’est cela qui est important. Je reviendrai dans le cours du débat sur les mesures de réparation et de compensation qui pourront résulter des conventions judiciaires écologiques.
Les moyens dédiés à cette justice environnementale s’inscrivent dans le cadre de l’augmentation des moyens mis à disposition de la justice. Je rappelle que la loi de finances de 2020 prévoit la création de cent magistrats supplémentaires et que le taux de vacance des magistrats s’établit aujourd’hui à 0,8 % ; il s’agit donc d’une vacance frictionnelle.
M. Jacques Bigot. Et la vacance administrative ?
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. MM. Labbé et Maurey ont évoqué les dispositions pénales de fond.
Ce qui nous a incités à proposer, dans un délai certes un peu court, la création de la justice environnementale, c’est le rapport de l’inspection générale de la justice et du CGEDD, qui comportait également des amendements de fond. Nous étions assez disposés à accepter les propositions relatives à la création et à l’organisation de cette justice et à la mise en œuvre de la convention judiciaire écologique, ainsi qu’aux travaux d’intérêt général « verts ». Plus complexe est l’articulation de l’aggravation des sanctions de fond. Je sais qu’il y a des amendements d’appel portant sur ce point, mais nous devons y réfléchir de manière plus approfondie. La navette parlementaire nous en donnera sans doute l’occasion. J’observe d’ailleurs que ces sujets ont été abordés lors d’un très intéressant colloque organisé à l’Assemblée nationale à la fin du mois dernier, qui a également stimulé notre réflexion. Je serai très attentive aux amendements que vous présenterez.
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée
TITRE Ier
DISPOSITIONS RELATIVES AU PARQUET EUROPÉEN
Chapitre Ier
Dispositions modifiant le code de procédure pénale
Article 1er
Après le titre X du livre IV du code de procédure pénale, il est inséré un titre X bis ainsi rédigé :
« TITRE X bis
« DU PARQUET EUROPÉEN
« CHAPITRE IER
« Compétence et attributions des procureurs européens délégués
« Art. 696-108. – Les procureurs européens délégués sont compétents sur l’ensemble du territoire national, pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne mentionnées aux articles 4, 22, 23 et 25 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, qui sont commises après le 20 novembre 2017.
« Art. 696-109. – Pour les infractions relevant de leur compétence, les procureurs européens délégués exercent, en application des articles 4 et 13 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 précité, les attributions du procureur de la République et du procureur général près la cour d’appel, y compris pour l’application des articles 12, 12-1, 225 et 229-1 du présent code et pour l’exercice des voies de recours.
« Les dispositions de l’article 30, la première phrase de l’article 33, les quatre premiers alinéas de l’article 35, les articles 36, 37, 39-1, 39-2, 40-3, le troisième alinéa de l’article 41, et l’article 44 ne sont pas applicables.
« Art. 696-110. – Les procédures dont sont saisis les procureurs européens délégués relèvent de la compétence des juridictions de jugement de Paris, tant en première instance qu’en appel.
« Par dérogation aux articles 206, 207, 207-1, 221-1 à 221-3, la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris ne peut pas évoquer ces procédures.
« CHAPITRE II
« Procédure
« Section 1
« Saisine du Parquet européen
« Art. 696-111. – Les signalements prévus aux 1 à 3 et au 5 de l’article 24 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen sont adressés au Parquet européen par l’intermédiaire du procureur de la République compétent, lui-même informé sur le fondement de l’article 19, du deuxième alinéa de l’article 40, ou de l’article 80 du présent code.
« Art. 696-112. – Lorsque le Parquet européen décide d’exercer sa compétence, le procureur de la République ou le juge d’instruction saisi d’une enquête ou d’une information portant sur des faits relevant de l’article 696-108 est tenu de se dessaisir de la procédure au profit du Parquet européen en application du 1 de l’article 25 et du 5 de l’article 27 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 précité.
« Le procureur de la République requiert le juge d’instruction initialement saisi de se dessaisir au profit du Parquet européen. Le juge d’instruction notifie son ordonnance de dessaisissement aux parties.
« Section 2
« Cadres procéduraux
« Art. 696-113. – Dans les procédures relevant de sa compétence, le procureur européen délégué conduit les investigations conformément aux dispositions applicables à l’enquête de flagrance ou à l’enquête préliminaire et à celles du code des douanes.
« Art. 696-114. – Toutefois, lorsqu’il est nécessaire soit de mettre en examen une personne ou de la placer sous le statut de témoin assisté, soit de recourir à des actes d’investigation qui ne peuvent être ordonnés qu’au cours d’une instruction, en raison de leur durée ou de leur nature, le procureur européen délégué conduit les investigations conformément aux dispositions applicables à l’instruction, sous réserve des dispositions de la section 3 du présent chapitre.
« Art. 696-115. – Lorsque le procureur de la République se dessaisit au profit du Parquet européen, les investigations se poursuivent dans le cadre de l’article 696-113 ou, s’il y a lieu, de l’article 696-114.
« Lorsque le juge d’instruction rend une ordonnance de dessaisissement au profit du Parquet européen, les investigations se poursuivent dans le cadre du même article 696-114.
« Section 3
« Dispositions spécifiques à la procédure prévue à l’article 696-114
« Art. 696-116. – La présente section précise les dispositions spécifiques à la procédure prévue à l’article 696-114, qui s’applique dès lors que le procureur européen délégué conduit les investigations conformément à cet article.
« Dans le cadre de cette procédure, ne sont pas applicables l’article 80 relatif au réquisitoire introductif et aux réquisitoires supplétifs et les autres dispositions du présent code prévoyant que le ministère public adresse des réquisitions ou des avis au juge d’instruction.
« Art. 696-117. – Dans le cadre de cette procédure, les actes et décisions mentionnés à la présente section sont pris, selon les distinctions prévues aux sous-sections 1 à 3 :
« – soit par le procureur européen délégué ;
« – soit par le juge des libertés et de la détention saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.
« Sous-section 1
« Actes et décisions relevant de la procédure prévue à l’article 696-114
« Art. 696-118. – Au cours de la procédure prévue à l’article 696-114, le procureur européen délégué accomplit les actes et prend les décisions en matière :
« 1° De mise en examen ;
« 2° D’interrogatoire et de confrontation ;
« 3° D’audition de témoins, y compris du témoin assisté ;
« 4° De recevabilité de la constitution de partie civile et d’audition de la partie civile ;
« 5° De transport ;
« 6° De commission rogatoire ;
« 7° D’expertise ;
« 8° De mandat de recherche, de comparution ou d’amener.
« Art. 696-119. – Les décisions en matière de placement, de maintien et de modification du contrôle judiciaire sont prises par le procureur européen délégué. Ces décisions peuvent être prises tant dans le cadre de la procédure prévue à l’article 696-114 que dans le cadre des procédures de convocation par procès-verbal ou de comparution à délai différé prévues aux articles 394 et 397-1-1.
« La personne placée sous contrôle judiciaire par le procureur européen délégué peut immédiatement contester cette décision devant le juge des libertés et de la détention, qui statue dans un délai maximum de soixante-douze heures sur cette contestation lors d’un débat contradictoire. Si le juge confirme le placement sous contrôle judiciaire, la personne peut faire appel de cette décision devant la chambre de l’instruction.
« Art. 696-120. – Les décisions en matière de placement, de prolongation et de modification de l’assignation à résidence avec surveillance électronique sont prises par le juge des libertés et de la détention, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué et après, le cas échéant, un débat contradictoire organisé conformément aux articles 142-6 et 142-7.
« Art. 696-121. – Les décisions en matière de placement et de prolongation de la détention provisoire sont prises par le juge des libertés et de la détention qui, après avoir été saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, statue à l’issue d’un débat contradictoire organisé conformément aux dispositions de l’article 145.
« Art. 696-122. – Toutefois, le procureur européen délégué est compétent pour ordonner les mesures suivantes, d’office ou à la demande de la personne mise en examen :
« 1° Supprimer tout ou partie des obligations comprises dans l’assignation à résidence avec surveillance électronique, ou accorder une dispense occasionnelle ou temporaire de les observer ;
« 2° Ordonner la main levée de l’assignation à résidence avec surveillance électronique ;
« 3° Modifier, ou autoriser, en application de l’article 142-9, le chef d’établissement pénitentiaire ou le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation, à modifier les horaires de présence de la personne mise en examen au domicile ou dans les lieux d’assignation lorsqu’il s’agit de modifications favorables à cette dernière ne touchant pas à l’équilibre de la mesure de contrôle ;
« 4° Ordonner la mise en liberté, le cas échéant assortie d’un contrôle judiciaire, d’une personne placée en détention provisoire.
« Si le procureur européen délégué ne fait pas droit à la demande de la personne dans les cinq jours de celle-ci, il transmet le dossier, assorti de son avis motivé, au juge des libertés et de la détention qui statue dans les trois jours ouvrables à compter de cette transmission, selon les modalités prévues par les articles 140, 147 et 148.
« Art. 696-123. – Le procureur européen délégué est également compétent pour prendre les décisions relatives aux modalités d’exécution d’une détention provisoire ou à l’exercice de ses droits par une personne placée en détention provisoire en application des articles 145-4 à 145-4-2 et 148-5 et aux articles 35, 36, 39 et 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
« Art. 696-124. – La décision de décerner un mandat d’arrêt est prise par le juge des libertés et de la détention, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.
« Art. 696-125. – Le procureur européen délégué met le mandat d’arrêt à exécution sous la forme d’un mandat d’arrêt européen conformément à l’article 695-16.
« Art. 696-126. – Les perquisitions, visites domiciliaires et saisies doivent, en l’absence de flagrance ou d’assentiment exprès de la personne chez laquelle elles ont lieu, être effectuées avec l’autorisation du juge des libertés et de la détention saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué dans les conditions prévues à l’article 76.
« Art. 696-127. – Les décisions ordonnant une interception de correspondance émise par la voie des télécommunications, une géolocalisation, une enquête sous pseudonyme ou une technique spéciale d’enquête prévue à la section 6 du chapitre II du titre XXV du présent livre sont prises par le juge des libertés et de la détention, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, sauf si ces mesures sont ordonnées dans des conditions d’utilisation et de durée permettant au procureur de la République d’y recourir dans le cadre de l’enquête de flagrance ou de l’enquête préliminaire.
« Art. 696-128. – Les décisions ordonnant les saisies spéciales prévues au titre XXIX du présent livre et les mesures conservatoires prévues à l’article 706-166 sont prises par le juge des libertés et de la détention, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, sous réserve des pouvoirs propres du procureur prévus au premier alinéa de l’article 706-154.
« Sous-section 2
« Des droits des parties
« Art. 696-129. – Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 696-114, les personnes mises en examen, témoins assistés ou parties civiles exercent l’intégralité des droits qui leur sont reconnus par le présent code au cours de l’instruction, en particulier le droit d’être assisté par un avocat et d’avoir accès au contenu de la procédure, de formuler une demande d’acte auprès du procureur européen délégué, de présenter une requête en annulation ou de former un recours devant la chambre de l’instruction.
« Art. 696-130. – Dès lors que le procureur européen délégué a procédé à la mise en examen d’une personne ou l’a placée sous le statut de témoin assisté, ou dès lors que le juge des libertés et de la détention a autorisé l’un des actes prévus aux articles 696-124 ou 696-127 dans des conditions ne permettant pas d’y recourir dans le cadre de l’enquête de flagrance ou de l’enquête préliminaire, le procureur européen délégué :
« 1° Applique les dispositions de l’article 105 à l’ensemble des personnes à l’encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d’avoir participé aux faits ;
« 2° Avise la victime de l’infraction de son droit de se constituer partie civile dans les conditions prévues à l’article 80-3.
« Art. 696-131. – La victime ne peut se constituer partie civile conformément aux articles 87 et 89 que lorsqu’il a été procédé à un des actes mentionnés au premier alinéa de l’article 696-130.
« La partie civile dispose des droits prévus à l’article 89-1.
« Sous-section 3
« De la clôture de la procédure
« Art. 696-132. – Aussitôt que la procédure prévue à l’article 696-114 lui paraît terminée, le procureur européen délégué en avise les parties et leurs avocats conformément au I de l’article 175.
« Si les parties en ont fait la demande conformément au III de l’article 175, elles disposent d’un délai d’un mois si une personne mise en examen est détenue ou de trois mois dans les autres cas pour lui adresser des observations selon les modalités prévues par l’avant-dernier alinéa de l’article 81, ou pour formuler des demandes ou présenter des requêtes sur le fondement du neuvième alinéa de l’article 81, des articles 82-1 et 82-3, du premier alinéa de l’article 156 et du troisième alinéa de l’article 173, sous réserve qu’elles ne soient pas irrecevables en application des articles 82-3 et 173-1. À l’expiration de ce délai, elles ne sont plus recevables à adresser de telles observations ou à formuler ou présenter de telles demandes ou requêtes.
« À l’issue du délai, le procureur européen délégué procède alors au règlement du dossier au vu des observations éventuelles des parties. Il rend son ordonnance conformément aux articles 176 à 184, sous réserve de la compétence du juge des libertés et de la détention pour, sur réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, ordonner le maintien de la personne sous assignation à résidence avec surveillance électronique ou en détention provisoire.
« En matière correctionnelle, s’il ne renvoie pas la personne mise en examen devant le tribunal correctionnel et si les conditions prévues à l’article 180-1 sont réunies, le procureur européen délégué peut lui proposer de faire application de la procédure de comparution volontaire sur reconnaissance de culpabilité, dont il prononce la mise en œuvre par ordonnance.
« Si les conditions prévues à l’article 180-2 sont réunies, le procureur européen délégué peut prononcer, par ordonnance, la mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 41-1-2. Dans les cas mentionnés au dernier alinéa de l’article 180-2, la procédure prévue à l’article 696-114 est reprise à l’égard de la personne morale.
« Les dispositions des deux premiers alinéas du présent article sont également applicables au témoin assisté.
« CHAPITRE III
« De l’articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l’autorité judiciaire française
« Art. 696-133. – Lorsque le procureur européen conduit personnellement l’enquête en application du 4 de l’article 28 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, il exerce les attributions du procureur européen délégué.
« Art. 696-134. – Lorsque le Parquet européen décide de ne pas exercer sa compétence, le procureur de la République saisi de l’enquête ou le juge d’instruction saisi de l’information demeurent compétents, y compris dans les cas mentionnés au 6 de l’article 25 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 précité.
« Tant que le Parquet européen n’a pas statué sur l’exercice de sa compétence, il n’y a pas lieu d’examiner la recevabilité d’une plainte avec constitution de partie civile déposée devant le juge d’instruction pour des faits susceptibles de relever de l’article 696-108 du présent code. La prescription de l’action publique est suspendue jusqu’à la réponse du Parquet européen.
« Art. 696-135. – Lorsque, dans les cas mentionnés au 6 de l’article 25 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 précité, le procureur de la République saisi de l’enquête refuse de se dessaisir au profit du Parquet européen, le procureur général compétent désigne le magistrat compétent pour poursuivre les investigations.
« Art. 696-136. – Lorsque, dans les cas mentionnés au 6 de l’article 25 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 précité, le juge d’instruction saisi de l’information refuse de se dessaisir au profit du Parquet européen, il invite les parties à faire connaître leurs observations dans un délai de cinq jours.
« À l’issue de ce délai, le juge d’instruction rend une ordonnance de refus de dessaisissement qui est notifiée au procureur de la République et aux parties.
« Dans les cinq jours de sa notification, cette ordonnance peut être déférée, à la requête du Parquet européen, du procureur de la République ou des parties, à la chambre criminelle de la Cour de cassation.
« La chambre criminelle de la Cour de cassation désigne, dans les huit jours suivant la date de réception du dossier, le magistrat compétent pour poursuivre les investigations. L’arrêt de la chambre criminelle est porté à la connaissance du Parquet européen, du juge d’instruction et du ministère public et notifié aux parties. Le juge d’instruction demeure saisi jusqu’à ce que cet arrêt soit porté à sa connaissance.
« Art. 696-137. – Lorsque le Parquet européen décide de renvoyer l’affaire aux autorités nationales en application de l’article 34 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 précité, le procureur européen délégué en informe :
« 1° Le procureur de la République compétent dans les cas mentionnés aux 1 à 3 du même article 34 ;
« 2° Le procureur général compétent dans le cas mentionné au 6 dudit article 34.
« Le procureur de la République doit alors indiquer, dans les cas mentionnés aux 2 et 3 du même article 34, s’il accepte ou non de se charger de l’affaire dans un délai maximum de trente jours à compter de la réception de l’information.
« Lorsque le Parquet européen se dessaisit dans le cadre de la procédure prévue à l’article 696-113 du présent code, les investigations se poursuivent dans le cadre de l’enquête de flagrance ou de l’enquête préliminaire.
« Lorsque le Parquet européen se dessaisit dans le cadre de la procédure prévue par l’article 696-114, les investigations se poursuivent dans le cadre d’une information judiciaire. »
M. le président. L’amendement n° 30 rectifié, présenté par MM. Labbé, Arnell, Artano, Collin et Corbisez, Mme Costes, MM. Dantec, Gabouty et Gold, Mmes Guillotin et Laborde et M. Requier, est ainsi libellé :
Alinéas 9 et 10
Remplacer le mot :
Paris
par le mot :
Grenoble
La parole est à M. Joël Labbé.
M. Joël Labbé. Cet amendement tend à établir le procureur européen délégué à Grenoble plutôt qu’à Paris.
Il s’agit d’ouvrir ainsi un débat sur la concentration à Paris des instances à compétence nationale et des juridictions spécialisées. Cette concentration a en effet des conséquences négatives, suscitant notamment, chez les citoyens qui habitent hors de la région parisienne, un sentiment de distance par rapport à la justice.
À l’heure où s’exprime, de plus en plus fortement, le sentiment d’abandon de certains territoires, où l’on s’inquiète de la désertification de certaines zones rurales, où certains citoyens ont l’impression d’une bulle parisienne déconnectée des réalités du pays, installer le procureur européen délégué en région enverrait un signal important.
Plus globalement, c’est l’aménagement du territoire français qui est en jeu. Poursuivre le mouvement de concentration en région parisienne nous semble aller à contre-courant d’un développement équilibré des territoires, ainsi que de l’accessibilité et de la proximité des services publics.
En outre, cette concentration à Paris est aussi au détriment de la qualité de vie des acteurs de la justice.
M. François Bonhomme. C’était donc ça !
M. Joël Labbé. Dans cette logique, cet amendement vise à proposer la ville de Grenoble comme siège du procureur européen délégué.
M. Michel Savin. Et Vierzon ?
M. Joël Labbé. Ce n’est pas du chauvinisme : j’aurais pu proposer la Bretagne !
Il semble en effet pertinent, la vocation du Parquet européen étant de renforcer la lutte contre la fraude aux ressources de l’Union européenne, de localiser cette institution dans une région frontalière, comme la région grenobloise.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. À la fin de son intervention dans la discussion générale, M. Labbé nous a démontré qu’il se passionnait pour la philosophie. J’invoquerai pour ma part la poésie, et plus précisément ce vers, que chacun a gardé en mémoire depuis son enfance, tiré de la Ballade des femmes de Paris, de François Villon : « Il n’est bon bec que de Paris. »
C’est bien cela, en réalité, que vous dénoncez, monsieur Labbé, au travers de votre proposition. En tant que représentants des territoires, nous pouvons parfaitement le comprendre, mais il faut aussi avoir le souci de l’efficacité. Or, l’étude d’impact du projet de loi le souligne, les deux procureurs européens délégués ont leur place à côté du parquet national financier (PNF), dont le champ des incriminations n’est pas très éloigné.
La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Je dirai, avec moins de poésie, que les infrastructures et le parquet national financier, avec lequel des compétences pourront être mutualisées, sont localisés à Paris. Je souhaite donc que le procureur européen délégué soit sis à Paris.
Par ailleurs, je le rappelle, la justice est sans doute le service public le plus décentralisé, le plus proche des territoires. Le renforcement des compétences des tribunaux de proximité que j’ai souhaité témoigne de l’importance de la vie judiciaire dans les territoires.