Séance du 4 décembre 2017

Mme la présidente. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, ce PLF est le tout premier depuis l’élection d’Emmanuel Macron, mais ceux qui s’attendaient à y trouver une traduction budgétaire de la vision internationale esquissée, non sans talent, au gré des déplacements présidentiels ou devant l’Assemblée des Français de l’étranger en seront pour leurs frais.

Le budget de la mission « Action extérieure de l’État » est, peu ou prou, une copie de celui du dernier PLF de François Hollande, marquant une stabilisation au point bas des crédits d’un ministère qui a été bien plus que la plupart des autres mis à contribution, ces dernières années, pour réduire la dépense publique. À titre d’exemple, les crédits du programme 185 avaient diminué de 9,2 % au cours du quinquennat Hollande. Plutôt que de redresser la barre, le Gouvernement a décidé, durant l’été, une annulation en gestion de 60 millions d’euros, aux effets particulièrement désastreux pour l’AEFE.

Sur l’ensemble des crédits de la mission, 160 millions d’euros ont été gelés en juillet. Si l’on tient compte de cela et des évolutions de périmètre, c’est un budget non pas stable mais sensiblement en baisse qui nous est proposé, et les projections pour 2019 et 2020 ne sont guère rassurantes…

On a l’impression d’être en présence d’un budget d’attente, se bornant à prolonger une situation pourtant difficilement soutenable à bien des égards, sans offrir de nouvelle impulsion. Pour passer des belles paroles aux résultats, il manque une feuille de route, une vraie stratégie de développement de notre politique d’influence.

Notre réseau ne fonctionne pas en vase clos. C’est par sa capacité à engager et à animer des partenariats culturels, scientifiques ou universitaires avec des acteurs locaux qu’il fait grandir notre influence. Cela nécessite évidemment des crédits.

Un grand plan de promotion du français et du plurilinguisme a été annoncé, mais, dans le même temps, les subventions aux Alliances françaises diminuent de 11 %. Certes, ce réseau est autofinancé à 96 %, mais c’est justement ce type de modèle qu’il nous faut encourager : investir dans des structures qui, à partir de 1 euro public, seront capables de lever des fonds privés et de vendre des prestations de grande qualité.

Il existe aujourd’hui une véritable inquiétude des opérateurs quant à leur capacité de continuer à se développer à moyen et long termes. À l’heure où la concurrence fait rage, en matière tant d’audiovisuel extérieur que d’éducation internationale, nous ne pouvons nous contenter de laisser vivoter nos réseaux. Il faut insuffler un nouvel élan.

Pour ne pas répéter ce qui a déjà été excellemment dit par plusieurs de mes collègues, dont je partage l’essentiel du point de vue, je me bornerai à rappeler la teneur de deux propositions de loi que j’ai déposées et qui pourraient faire l’objet d’un débat parlementaire ou de discussions avec les ministres concernés.

Il s’agit d’abord d’un projet de création d’une fondation pour le rayonnement français à l’étranger. C’est un projet déjà ancien. Je remarque que les engagements ministériels de pallier la suppression de la réserve parlementaire, qui avait abondé l’année dernière les crédits de la mission « Action extérieure de l’État » à hauteur de 3,5 millions d’euros, renouvelés encore tout récemment par Jean-Baptiste Lemoyne en réponse à mon intervention lors du débat sur l’Institut français, n’ont pas encore trouvé de traduction budgétaire dans le PLF.

M. Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Mais si !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. J’ai donc cosigné un amendement en ce sens, mais nous ne pouvons plus continuer de déshabiller Pierre pour habiller Paul. Il semblerait plus judicieux de créer une fondation, de manière à permettre à l’État d’y investir une somme minimale destinée à servir d’amorce pour lever d’autres fonds, d’origine privée.

Il existe aussi un moyen peu coûteux de renforcer l’enseignement du français et en français à l’étranger, tout en ouvrant des perspectives internationales à des jeunes ou moins jeunes. Le volontariat international en entreprise connaît un succès impressionnant ; pourquoi ne pas en imaginer une déclinaison dédiée à l’enseignement francophone ? Financée par les structures d’accueil et pilotée par notre réseau culturel, elle ne pèserait pas dans le budget de l’État, augmenterait notre exposition internationale et constituerait une belle opportunité pour des Français qui sont, ne l’oublions pas, nos premiers ambassadeurs.

Je conclurai en évoquant la situation de nos compatriotes à l’étranger. Là encore, le budget est marqué par la stagnation : pas de traduction des engagements présidentiels en matière de modernisation des services consulaires, blocage du Gouvernement sur la question de la CSG et de la CRDS indûment payées par les expatriés, malgré une condamnation européenne, pas d’évolution non plus sur la reconnaissance de la résidence unique en France.

Si je me réjouis de l’annonce de la création d’une mission parlementaire sur ces sujets, il ne faudrait pas que cette annonce soit, encore une fois, prétexte à l’inertie. Monsieur le ministre, je vous fais confiance pour avancer sur ces dossiers. (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Hélène Conway-Mouret.

Mme Hélène Conway-Mouret. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je souscris aux propos de M. Gilbert-Luc Devinaz.

Je souhaite revenir sur deux points qui me semblent soulever de nombreuses questions, et profiter de ce débat pour souligner très librement les difficultés que ce projet de budget me paraît ignorer.

Ces difficultés sont en premier lieu celles d’un réseau unique, l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, qui scolarise actuellement 350 000 élèves français dans 137 pays et emploie 21 400 personnes. Il constitue aussi, aux dires de tous, un pilier de notre rayonnement en assurant l’éducation de nombreux élèves étrangers.

Or, au lieu d’accompagner la forte croissance des demandes, due à l’excellente réputation de l’enseignement que les élèves reçoivent dans ses établissements, Bercy rogne sa dotation depuis 2009. En 2017, l’annulation de 33 millions d’euros de crédits doublera sa dette structurelle. Pourquoi affaiblir ainsi financièrement ce bel outil, sans qu’aucune rationalité autre que comptable n’appuie ces réductions de crédits ?

Un mouvement de grève très suivi a eu lieu, le 27 novembre dernier, dans les établissements du réseau. Les parents d’élèves et les enseignants se sont mobilisés parce qu’ils sont inquiets pour l’avenir de ce dernier. Le désengagement de l’État fait peser un risque de déconventionnement, donc de privatisation, des établissements, dont la contribution passerait de 6 % à 9 %. Le manque de visibilité sur les efforts financiers qui leur seront demandés risque d’inciter les familles à choisir une autre école.

Si l’État ne peut pas tout, les familles non plus, et encore moins celles, françaises ou étrangères, qui entendent transmettre notre langue et notre culture à leurs enfants. Cette baisse de la dotation entraînera inéluctablement une forte augmentation des frais de scolarité dans de nombreux établissements, qui devront remplacer les professeurs résidants ou détachés par des recrutés locaux. Mais la presse a déjà relevé l’indifférence de Bercy pour un tel mouvement.

Je voudrais ensuite évoquer la situation des recrutés locaux qui ne relèvent pas de la législation française. Le projet de loi de finances pour 2018 ne fait pas mention des 80 postes d’expatrié et des 100 postes de résident qui seront supprimés. Sur trois ans, plus de 500 postes disparaîtront et seront remplacés par des enseignants recrutés localement, qui n’ont malheureusement pas toujours les bonnes qualifications, dont le vivier se tarit au fil des recrutements, et qui sont à la charge des établissements.

Au moment même où les frais de scolarité risquent d’augmenter pour les parents, la qualité du service public –auquel certains croient encore, même si une concertation nationale, à l’instar de celle qui a eu lieu en 2013, serait certainement la bienvenue – est tout simplement remise en question.

Ce plan social déguisé et ces économies, modestes au regard du budget du ministère, risquent de nous coûter fort cher, plus cher en tout cas qu’ils ne nous rapporteront, en matière d’image, de signal négatif, voire de régression, alors même que le Président de la République a affirmé le « souci majeur pour nos compatriotes de l’étranger d’offrir à leurs enfants un enseignement de qualité qui conserve un lien fort avec la France ».

Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, le projet de budget de l’action extérieure de l’État fait peser une menace directe et certaine sur nos outils d’influence, ce qui motivera l’abstention des membres du groupe socialiste et républicain. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – Mme Jacky Deromedi applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Monsieur le président Cambon, vous avez raison, comme souvent (Sourires.) : la mission « Action extérieure de l’État » est bien le socle de notre politique étrangère, qui doit nous permettre de disposer des moyens de faire entendre la voix de la France dans un monde en proie à de profonds bouleversements et aux tensions les plus fortes que l’on ait connues depuis la fin de la guerre froide.

C’est un débat non pas sur la politique étrangère, mais sur le projet de budget de mon ministère, qui nous réunit aujourd’hui ; je ne reviendrai donc pas sur les louanges adressées par M. Frassa à M. Kim Jong-un… (Sourires. – M. Christophe-André Frassa s’exclame.)

Ce qui est certain, c’est que nous vivons une période de tensions considérables, marquée par la survenue quotidienne d’événements. C’est dans ce contexte qu’il nous faut maintenir un outil diplomatique de premier niveau.

Or, vous l’avez rappelé, depuis de nombreuses années, ce ministère subit une diminution continue et significative de ses moyens, tandis que le périmètre de son action ne cessait de s’étendre. Il fallait donc inverser cette tendance, tout en poursuivant l’effort de rationalisation et d’amélioration de l’efficience de notre action.

C’est pourquoi, pour la première fois depuis longtemps, le budget de ce ministère connaît une hausse, certes modeste, de 95 millions d’euros, pour s’élever, après transferts, à 4,7 milliards d’euros. C’est le début d’une inversion de tendance que je voulais souligner et que certains entre vous ont bien voulu relever.

La mission « Action extérieure de l’État » représente les trois cinquièmes de ce budget. Elle sera dotée, en 2018, de 3 milliards d’euros, dont 923 millions d’euros de dépenses de personnel. Pour ma part, je m’en tiens au budget pour 2018, monsieur Delahaye ; la discussion du budget pour 2019 viendra en son temps.

La mission « Action extérieure de l’État » nous permet de mettre en œuvre, en particulier, trois priorités budgétaires.

La première priorité, c’est la sécurité et la protection des Français à travers le monde. La protection de nos emprises à l’étranger vient au premier rang de nos responsabilités, à l’égard tant de nos agents que de nos compatriotes ; c’est donc pour moi un impératif absolu. Elle exigeait une planification et une augmentation des moyens : plus de 75 millions d’euros seront consacrés à la sécurisation des emprises de notre réseau diplomatique et consulaire, ainsi qu’à nos établissements d’enseignement à l’étranger et aux Alliances françaises.

Protéger les Français à l’étranger implique également un engagement face aux crises internationales qui affectent nos intérêts, à commencer par la menace terroriste qui pèse sur l’Europe et sur la France. L’action du ministère fait partie intégrante de notre stratégie de sécurité et de contre-terrorisme. En appui à nos efforts diplomatiques et militaires, nous devons notamment aider les pays en crise à faire face aux tensions, à développer leur propre sécurité, à se stabiliser puis à se reconstruire, comme aujourd’hui en Irak et en Syrie. Cela relève aussi de la sécurité et de la protection des Français, et c’est pourquoi les crédits de gestion de sortie de crise augmentent de 14 millions d’euros, pour atteindre plus de 86 millions d’euros en 2018. Cet effort devra se poursuivre ; il est indispensable à la crédibilité de notre action diplomatique.

Parallèlement, nous développons des outils de prévention qui soutiennent directement nos actions en matière de sécurité nationale. Je pense au budget consacré à la coopération de sécurité et de défense, qui s’élève à plus de 36 millions d’euros, hors dépenses de personnel, 2 millions d’euros supplémentaires venant renforcer nos interventions dans le domaine de la lutte antiterroriste, de la sécurité aéroportuaire et maritime et de la lutte contre le trafic de migrants.

Enfin, notre sécurité comme le maintien de notre rang international passent aussi par notre action en faveur de la sécurité collective. C’est le rôle des opérations de maintien de la paix menées sous l’égide des Nations unies, pour lesquelles notre contribution obligatoire s’établit à 384 millions d’euros. C’est également le cas de notre action au sein des organisations internationales, comme l’OTAN ou l’Agence internationale de l’énergie atomique, aux fins de défense collective avec nos alliés ou de non-prolifération, telle que l’organise le traité de non-prolifération, le TNP. Nos contributions à ce titre s’élèvent à 372 millions d’euros.

La deuxième priorité de ce projet de budget, c’est l’action en faveur de l’attractivité de notre pays. Cette action doit être renforcée.

Je pense bien sûr à la diplomatie économique offensive que le Gouvernement entend promouvoir. J’ai entendu les observations de M. Cadic sur ce point ; je compte bien faire en sorte que la tendance commence à s’inverser, car cette dégradation de notre commerce extérieur, très ancienne, est en voie d’accélération. Cela suppose de développer une culture de l’exportation parmi nos entreprises et de modifier notre dispositif dans son ensemble. Jean-Baptiste Lemoyne et moi y travaillons ; nous serons amenés à faire, au début de l’année prochaine, des propositions assez audacieuses en vue de mobiliser nos entreprises autour de l’exportation.

Je pense également au rôle joué par mon ministère dans la promotion du tourisme. En 2018, 32,6 millions d’euros seront affectés à Atout France. Je souhaite que nous puissions développer des partenariats et des dispositifs innovants pour dégager des financements et assurer la promotion du tourisme. Les acteurs y sont prêts, et c’est dans cette perspective que nous avons confié à trois personnalités la mission de définir rapidement les nouveaux modes de financement qui permettront de compléter utilement le dispositif actuel et d’atteindre, au travers d’actions de promotion, l’objectif de 100 millions de touristes étrangers en France à l’horizon 2020. Il faudra pour cela prolonger la trajectoire que nous connaissons aujourd’hui.

Notre réseau culturel et nos établissements scolaires à l’étranger sont un instrument essentiel du rayonnement et de l’influence de la France dans le monde. Vous m’avez beaucoup interrogé sur l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. Je rappellerai d’abord que, en termes budgétaires, l’AEFE est la première priorité de notre diplomatie d’influence – elle représente 60 % du programme 185 – et qu’elle le restera.

Certes, nous avons dû demander à l’AEFE un effort en 2017, en raison de la répartition budgétaire de fin de gestion rendue nécessaire par la situation des finances publiques. La diminution de la subvention en exécution pour cette année a été de 33 millions d’euros. Nous avons pris une série de mesures, en veillant toujours à une juste répartition des efforts entre les services centraux et les établissements scolaires.

Dans ce contexte, j’entends, comme vous, les inquiétudes aujourd’hui exprimées. Je voudrais rappeler ici, à la suite de plusieurs d’entre vous, l’engagement du Président de la République, qui a salué, devant l’Assemblée des Français de l’étranger, le travail de l’AEFE et de son personnel, et a confirmé que ses crédits seraient préservés en 2018 et en 2019. Nous sommes tout à fait disposés à écouter les propositions qui pourront nous être faites quant à l’avenir de l’AEFE au-delà de 2019. Des questions ont été soulevées, en particulier par M. del Picchia. Il convient de réfléchir à une meilleure organisation de nos filières d’enseignement à l’étranger. Ce dispositif essentiel pour notre influence doit évoluer.

Je veux aussi aborder le sujet des aides aux associations à l’étranger.

Vous le savez, la réserve parlementaire ayant été supprimée, l’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité, lors de l’examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2018, un amendement présenté par le Gouvernement visant à affecter 25 millions d’euros au financement de projets portés par des associations, au travers de l’abondement du Fonds pour le développement de la vie associative. Sur ces 25 millions d’euros, 2 millions d’euros seront consacrés spécifiquement au financement des associations à l’étranger. La gestion de ce montant sera affectée, de manière bien identifiée, au programme 151 du budget du ministère de l’Europe et les affaires étrangères. Nous proposerons, pour administrer ces crédits, une méthode associant à la fois des représentants de l’Assemblée des Français de l’étranger et des parlementaires représentant les Français de l’étranger, sur le modèle des commissions existant en matière d’aide sociale versée aux Français de l’étranger. J’espère que ces précisions sur le dispositif à venir seront de nature à vous rassurer.

M. Robert del Picchia, rapporteur pour avis. Très bien !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. La troisième priorité de ce projet de budget, c’est la refondation de l’Europe. Notre diplomatie est active à Bruxelles, mais aussi dans toutes les capitales européennes, pour expliquer et mettre en œuvre les lignes d’action arrêtées par le Président de la République : agir pour l’Europe souveraine, pour l’Europe unie, pour l’Europe démocratique. Vous le savez, nos investissements en faveur de la construction européenne ne sont pas supportés par le budget de mon ministère, mais ils revêtent une importance majeure et connaîtront de nouveaux développements. La ligne action européenne de ce budget est principalement composée de contributions aux organisations européennes, qui connaissent une légère augmentation.

Lors de vos interventions, vous vous êtes interrogés, avec pertinence, sur la politique immobilière du ministère.

Au cours des cinq dernières années, le montant des cessions à l’étranger s’est élevé à 456 millions d’euros, avec un pic en 2015, lié à la cession exceptionnelle du site de Kuala Lumpur. En 2016 et en 2017, le rythme des cessions a ralenti, leur montant s’établissant respectivement à 41,3 millions d’euros et à 29,7 millions d’euros. Ce ralentissement s’explique notamment par le fait que les cessions récentes sont plus complexes et plus difficiles. Je tiens à préciser, comme je l’ai déjà fait en commission, que je n’ai pas l’intention de céder des biens emblématiques de la présence et du rayonnement de la France dans le monde. (Très bien ! sur les travées du groupe Les Républicains et sur des travées du groupe Union Centriste.)

Pour autant, une optimisation de notre politique immobilière est envisageable, en particulier dans le cadre d’opérations de colocalisation avec des partenaires européens, notamment l’Allemagne. La construction d’une chancellerie franco-allemande à Khartoum en est un exemple, de même que les coopérations avec le Service européen pour l’action extérieure à Tbilissi et à Quito.

Je voudrais préciser quelques chiffres concernant le financement de l’entretien de notre réseau, certains d’entre vous s’étant interrogés à ce sujet. Le coût de l’entretien du réseau s’est élevé en 2015 à 2 millions d’euros, à 7 millions d’euros en 2016, et il sera de 12 millions d’euros en 2017. En 2018, nous engagerons trois nouvelles opérations pluriannuelles d’entretien lourd à Kaboul, à Bagdad et à Tripoli, trois lieux de tensions où des travaux de sécurisation et de reconstruction partielle sont nécessaires. Je me suis personnellement rendu sur ces trois sites, y compris à Kaboul ; le volume de travaux à réaliser est assez considérable, et il nous faudra être au rendez-vous.

Je voudrais répondre rapidement à la question de l’impact de l’évolution des taux de change sur le budget du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Le budget pour 2018 est sécurisé. Le ministère a procédé en 2017 à des ordres d’achat à terme de 532 millions de dollars et de 34,6 millions de francs suisses, ce qui permet de couvrir plus de 80 % de la prévision de dépenses en devises de 2018 pour les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix.

Nous poursuivons notre réflexion, monsieur Poniatowski, pour aller plus loin et renforcer le dispositif de couverture de change. Nous avons effectivement mis en place, à la suite de la remise au Parlement du rapport du Gouvernement, un groupe de travail réunissant les services des ministères financiers. Nous aurons l’occasion de vous rendre compte des propositions qui seront faites. Nous avons également proposé la mise en place d’ordres d’achat à terme pluriannuels, qui permettraient de sécuriser de 50 % à 70 % des dépenses en devises prévisibles.

Enfin, nous travaillons à l’actualisation de la convention qui nous lie à l’agence France Trésor ; la signature est prévue à la fin de cette année. C’est un travail que nous poursuivons avec beaucoup de détermination.

J’aurai peut-être l’occasion de revenir sur certains points lors de l’examen des amendements. En conclusion, je dirai qu’il suffit de passer un peu de temps hors de notre territoire pour constater que toutes les puissances renforcent aujourd’hui les moyens de leur politique étrangère. Dans la période instable que nous traversons, il ne peut y avoir de souveraineté sans un instrument diplomatique efficace, agile et capable de défendre nos intérêts. La diplomatie française présente aujourd’hui ces caractéristiques et le projet de budget que j’ai l’honneur de vous présenter s’inscrit dans cette perspective. Je vous remercie par anticipation de bien vouloir le soutenir. (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche et sur des travées du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains. – Mme Hélène Conway-Mouret applaudit également.)

Organisation des travaux

Mme la présidente. Mes chers collègues, je souhaite faire un rapide point sur l’organisation de nos travaux.

Je dois en effet vous rappeler que nous ne pourrons pas poursuivre la séance au-delà de minuit trente, horaire de rigueur. En effet, la nuit n’a pas été ouverte par la conférence des présidents et la séance doit reprendre demain matin, dès neuf heures trente, pour des questions orales.

Nous avons 19 amendements à examiner sur les crédits de la mission et sur l’article rattaché. Si nous ne l’avions pas achevée ce soir, leur discussion devrait être reportée à vendredi matin, avant l’examen des articles non rattachés.

J’invite donc chacun à respecter scrupuleusement son temps de parole.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Action extérieure de l’État », figurant à l’état B.

ÉTAT B

Mme la présidente. L’amendement n° II-215, présenté par M. Delahaye, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. Il s’agit d’un amendement d’appel, ou plutôt d’incitation.

La France accueillera le sommet du G7 en 2019. Une somme de 36,4 millions d’euros a été inscrite à cette fin au budget pour 2018 et 2019. Le choix du lieu par le Président de la République et le Gouvernement influera sur le coût de l’organisation de ce sommet.

L’objet de cet amendement est de réduire de 1 million d’euros les autorisations d’engagement, de façon à montrer que la représentation nationale souhaite que le choix du site soit fondé aussi sur des critères financiers, et non pas uniquement sur des considérations de prestige.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. Je comprends la vigilance de l’auteur de cet amendement, mais les prévisions en vue de la préparation de ce sommet du G7 ont été faites de manière extrêmement stricte. Je l’invite à comparer les sommes prévues à des engagements antérieurs ou voisins. Ce budget sera maîtrisé avec la plus grande rigueur. La même rigueur prévaudra pour le choix du lieu, qui prendra en considération le critère des coûts. J’entends bien que le montant de dépense prévu ne soit pas dépassé ; je m’en porte garant.

Je souhaiterais, monsieur le rapporteur spécial, que vous retiriez cet amendement, au vu des éléments que je viens de porter à votre connaissance.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. Je vous remercie, monsieur le ministre, de ces précisions, mais je maintiens cet amendement d’appel. Le coût de l’organisation du sommet du G20 à Cannes, en 2011, s’était élevé à 25,8 millions d’euros, contre 36,4 millions d’euros ici prévus…

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-215.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° II-176, présenté par Mme Prunaud, M. Foucaud et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

I. – Créer le programme :

Coopération culturelle et promotion du français

II. – En conséquence, modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à Mme Christine Prunaud.