SEANCE DU 4 DECEMBRE 2001
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant
la décentralisation.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Michel Mercier,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, nous abordons ce débat sur les relations
financières entre l'Etat et les collectivités locales à une heure très tardive,
aussi essaierai-je d'être bref.
Monsieur le ministre, lors de votre audition par la commission des finances du
Sénat, vous nous avez présenté votre projet de budget pour la décentralisation
comme étant proche de la perfection. En tout cas, vous nous avez dit à
plusieurs reprises qu'il était excellent.
Toutefois, en matière de crédits, il y a les apparences et la réalité.
Les apparences sont tout à fait en votre faveur, monsieur le ministre. Il est
vrai que les concours de l'Etat aux collectivités locales augmentent. Entre
1998 et 2002, ils ont progressé de 92 milliards de francs, ce qui est
extrêmement élevé. Pour l'exercice 2002, votre projet de budget prévoit une
augmentation importante, à hauteur de 4,67 %, de la dotation « phare » que
l'Etat verse aux collectivités locales, à savoir la dotation globale de
fonctionnement, la DGF.
Ce chiffre est satisfaisant. On pourrait donc estimer, si l'on s'en tenait là,
que 2002 est un bon cru pour les collectivités locales.
Cependant, monsieur le ministre, ce sont là les apparences. Je voudrais, en
quelques minutes, essayer d'examiner la réalité des relations financières entre
l'Etat et les collectivités locales. Il me semble que celle-ci doit être
envisagée sous un double point de vue.
En premier lieu, il faut analyser la qualité, en quelque sorte, de la
progression des concours de l'Etat ; en second lieu, il convient d'étudier si
ce dernier, au-delà du montant des crédits, laisse les collectivités locales
utiliser librement les dotations ou s'il tend de plus en plus à leur indiquer
quelles doivent être leurs décisions dans tel ou tel domaine, à leur imposer,
en somme, des dépenses.
En ce qui concerne le premier point, que recouvre l'augmentation des concours
de l'Etat aux collectivités ? Elle est tout à fait considérable - 92 milliards
de francs sur quatre ans, je le rappelle - mais elle est due, pour l'essentiel,
aux compensations que l'Etat doit aux collectivités locales, parce qu'il a
décidé de supprimer en tout ou partie certains impôts.
Le montant de ces compensations s'est accru de 213 % sur les quatre exercices
que j'ai précisés, ce qui est époustouflant ! Toutefois, c'est autant
d'autonomie fiscale enlevée aux collectivités locales. On peut discuter le
contenu de l'enveloppe financière accordée, mais, quoi qu'il en soit, l'Etat
donne ce qu'il doit, et l'on ne peut donc porter à son crédit l'augmentation
des compensations.
Si l'on s'intéresse maintenant à la seule DGF, on constate qu'elle n'a
progressé que de 8 %. Ce n'est pas négligeable, il est vrai, mais l'ampleur
n'est pas non plus tout à fait la même.
Tel est le premier point que je voulais soulever.
En ce qui concerne le second, je voudrais souligner, monsieur le ministre, que
si vous disposiez d'une marge financière cette année, qui serait un bon cru,
n'était-ce pas alors l'occasion d'améliorer la qualité du financement des
collectivités locales ? Fallait-il véritablement affecter l'augmentation de la
DGF d'une façon un peu aveugle, au chapitre habituel ? N'était-ce pas le moment
de mieux financer l'intercommunalité ? N'était-ce pas le moment de proposer
quelques pistes de réflexion, plutôt que de s'en tenir à une application tout à
fait correcte, je vous en donne acte, mais sans vrai souffle de la législation
actuelle, alors que nous savons tous qu'un vrai problème de financement se
pose, notamment pour l'intercommunalité ?
A ce propos, les deux dotations les plus favorables à la péréquation,
c'est-à-dire la dotation de solidarité urbaine, la DSU, et la dotation de
solidarité rurale, la DSR, vont supporter un déficit du fait de la réforme que
vous proposez pour financer les communautés d'agglomération. Je ne voudrais pas
reprendre un thème qui a été largement utilisé tout à l'heure par certains de
mes collègues, mais il s'agit tout de même là d'un paradoxe que vous auriez pu,
je le crois, éviter.
La qualité de l'augmentation des concours de l'Etat nous amène donc à
relativiser fortement le caractère idyllique que pourrait suggérer une
présentation hâtive des crédits de votre ministère.
Cela étant, si nous mettons en perspective ces crédits et la liberté qu'ont
les collectivités locales de les utiliser, l'année 2002 est alors vraiment un
très mauvais cru pour les collectivités locales.
Tout d'abord, les augmentations que j'ai évoquées sont largement gagées par
des dépenses décidées par l'Etat et touchant au fonctionnement même des
collectivités locales. En effet, la moitié de l'augmentation de la dotation
globale de fonctionnement sera, en quelque sorte, absorbée par la hausse des
traitements de la fonction publique. S'il n'est nullement dans notre intention
de nous opposer à la majoration des traitements des fonctionnaires, nous
regrettons que le Gouvernement décide seul, sans jamais consulter les
collectivités locales ni les associer à la décision.
Ne pensez-vous pas, monsieur le ministre, que le temps est venu de changer
d'attitude ? Si le Gouvernement est mû par une véritable volonté
décentralisatrice, ne peut-il trouver le moyen d'associer les collectivités
locales, d'une façon ou d'une autre, à la détermination des traitements des
agents des collectivités locales ?
De surcroît, lorsque le Gouvernement prend des décisions dans ce domaine, il a
tendance à vouloir augmenter les salaires les plus bas plutôt que les salaires
les plus élevés, ce que nous ne condamnons d'ailleurs pas. Or, historiquement,
dans la structure de la fonction publique locale, les fonctionnaires relevant
du bas de l'échelle sont les plus nombreux. Aussi, les décisions que vous
prenez pèsent plus sur les collectivités locales que sur l'Etat. Ce temps-là
est révolu. Un gouvernement qui se dit décentralisateur ne peut pas continuer
dans cette voie. Là, un problème se pose. En effet, sur l'augmentation de la
DGF, la moitié sera consacrée à l'augmentation du traitement des fonctionnaires
et les collectivités locales ne participent pas à la discussion.
Par ailleurs, en 2002, de nouvelles dépenses seront mises à la charge des
collectivités locales. Je serai très bref car chacun les connaît. Je pense au
sort particulièrement néfaste réservé aux départements.
M. Jean-Jacques Hyest.
Effectivement !
M. Michel Mercier,
rapporteur spécial.
Je prendrai quelques exemples.
Le premier concerne la nouvelle allocation pour les personnes âgées. Je
rappelle que, pour les départements, le coût de cette allocation s'établit à
5,5 milliards de francs,...
M. Jean-Jacques Hyest.
Au moins !
M. Michel Mercier,
rapporteur spécial.
... soit un montant légèrement supérieur au montant
de la progression de la DGF. C'est donc une charge extrêmement lourde, et nous
n'y pouvons rien car elle résulte d'une décision du Gouvernement. Là encore,
nous ne contestons pas le bien-fondé de l'allocation. Cependant, le
Gouvernement aurait dû débattre du financement avec les collectivités
locales.
Monsieur le ministre, vous avez abordé tout à l'heure les questions que
j'avais soulevées concernant les sapeurs-pompiers. Je n'y reviens pas en
l'instant car nous aurons l'occasion d'en reparler lors de l'examen du projet
de loi relatif à la démocratie de proximité. Je rappellerai simplement que les
six décrets du 30 juillet dernier ont été pris sans concertation ni
consultation, les collectivités n'ayant plus qu'à payer.
Autre exemple : Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité a, au cours de
négociations qu'elle a menées avec ses fonctionnaires comme vous en avez
vous-même menées avec les policiers, sur la réduction du temps de travail,
décidé de créer 45 000 emplois dans le secteur hospitalier et médico-social,
sans la moindre consultation ou concertation avec les collectivités locales.
Or, la semaine dernière, nous avons appris, par hasard - et si j'ai bien
compris, nous n'étions pas les seuls, puisque ni votre ministère ni Bercy
n'étaient au courant - que, sur ces 45 000 emplois, plusieurs milliers étaient
à la charge des collectivités locales. Cette méthode est inadmissible !
Monsieur le ministre, si nous prenons les augmentations de recettes que vous
avez annoncées et qui sont incontestables, si nous regardons ce qu'elles
recouvrent vraiment et si nous les mettons en perspective avec les dépenses que
vous imposez pour 2002 aux collectivités locales, force est de constater que
l'exercice 2002 sera pour les collectivités locales, du fait de leurs relations
financières avec l'Etat, un très mauvais cru. C'est la raison pour laquelle, au
nom de la commission des finances, je ne peux qu'inviter notre assemblée à
rejeter les crédits du ministère de l'intérieur pour 2002.
(Applaudissements
sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration
générale.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers
collègues, la commission des lois s'est en particulier intéressée, lors de
l'examen des crédits relatifs à la décentralisation, à deux problèmes : d'une
part, l'évolution des concours financiers aux collectivités locales et, d'autre
part, l'évolution vers une nouvelle étape de la décentralisation.
En ce qui concerne les concours de l'Etat, il convient, en toute objectivité,
de reconnaître qu'ils augmentent sensiblement, en particulier s'agissant de la
dotation globale de fonctionnement. Cette évolution prévue pour 2002 ne doit
cependant pas faire oublier un certain nombre d'inquiétudes, et j'en relèverai
cinq.
Première préoccupation : les règles d'indexation de l'enveloppe normée ne
permettent pas d'associer pleinement les collectivités locales aux fruits de la
croissance, à laquelle elles apportent pourtant une contribution majeure.
Depuis 1999, l'indexation prenait en compte une part croissante du PIB et on
aurait pu souhaiter que cette part, déjà en sensible augmentation par rapport à
une situation précédente mais dans des contextes économiques et budgétaires non
comparables, soit portée à 50 % en 2002.
Deuxième préoccupation : le contrat de croissance et de solidarité n'établit
aucun lien entre l'évolution des concours de l'Etat et l'évolution des charges
des collectivités locales. Or ces charges sont elles-mêmes fortement
évolutives, en particulier sous l'effet de décisions prises par l'Etat seul
mais applicables automatiquement aux collectivités locales, par exemple pour la
rémunération des fonctionnaires et en matière de normes. Je n'évoquerai pas les
charges évolutives fortes concernant les départements puisque le rapporteur
spécial M. Michel Mercier l'a très bien fait.
Troisième préoccupation : l'ajustement de l'enveloppe normée par le biais de
la dotation de compensation de la taxe professionnelle aboutit, année après
année, à une amputation forte de cette dotation, pourtant destinée à compenser
des pertes de recettes fiscales. Il en résulte un manque à gagner évident pour
les collectivités locales.
Quatrième préoccupation : le montant de deux milliards de francs, prélevé pour
partie sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle et intégré
dans la dotation globale de fonctionnement des groupements, risque d'être
insuffisant pour financer les communautés d'agglomération, ce qui pourrait
entraîner une ponction et sur la dotation de solidarité rurale et sur la
dotation de solidarité urbaine.
Enfin, cinquième et dernière préoccupation : la multiplication des abondements
dits exceptionnels hors enveloppe normée, le poids croissant des compensations
d'exonération de fiscalité locale traduisent l'impasse dans laquelle est engagé
un système de financement local qui,à bien des égards, semble « à bout de
souffle », pour reprendre la formulation employée par le président du Sénat, M.
Christian Poncelet, devant le dernier congrès de l'Association des maires de
France.
A l'heure où se profile une nouvelle étape de la décentralisation, la
commission des lois s'est, par ailleurs, intéressée à trois questions.
La première concerne les conditions d'exercice des mandats locaux. Au cours
des dernières années, en particulier sous l'impulsion du Sénat, des progrès ont
été accomplis pour renforcer la sécurité juridique des mandats locaux.
La loi Fauchon du 10 juillet 2000 a utilement clarifié la définition des
délits non intentionnels. Je pense également, pour 2001, à l'entrée en vigueur
du nouveau code des marchés publics et à la réforme des chambres régionales des
comptes.
Ces progrès devraient être amplifiés par l'élaboration d'un véritable statut
de l'élu. Sur le rapport de notre collègue M. Jean-Paul Delevoye, le Sénat a
adopté, en janvier dernier, une proposition de loi relative à la démocratie
locale qui s'inscrit dans le droit fil de ces orientations. Nous ne doutons
pas, monsieur le ministre, qu'elle servira de base pour l'examen du projet de
loi relatif à la démocratie de proximité.
Deuxième élément qui doit être souligné : le mouvement en cours de
renforcement de la coopération intercommunale doit être poursuivi à partir de
la libre volonté des communes dans un cadre juridique simplifié et ménageant la
souplesse nécessaire.
Ce développement de la coopération intercommunale ne doit pas se faire au
détriment de l'identité communale.
M. Gilbert Barbier.
Bravo !
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur pour avis.
A ce sujet, nous avons entendu vos propos, monsieur
le ministre, au cours du dernier congrès de l'Association des maires de France.
Nous devons souligner d'une manière positive la concordance de vues qui est
apparue, notamment dans votre intervention lors de ce congrès, avec les
orientations précisées au cours dudit congrès.
Cette dimension devra évidemment être prise en compte dans les réflexions sur
la désignation au suffrage universel direct des délégués intercommunaux. Nous
aurons l'occasion, là encore, d'y revenir au cours du débat sur le projet de
loi relatif à la démocratie de proximité.
Enfin, dernier élément à propos de l'évolution de la décentralisation,
l'avenir du système de financement local suscite incontestablement de légitimes
inquiétudes et des incertitudes.
Les recettes fiscales représentent désormais moins de la moitié des ressources
globales des collectivités locales. Ce constat doit être relativisé lorsque
l'on compare notre système de financement local avec celui qui est en vigueur
chez certains de nos partenaires européens. Toutefois, ce point devait être
relevé et la commission des lois l'a fait.
Il en résulte un certain brouillage entre fiscalité et compensations et la
menace d'une dépendance financière accrue des collectivités locales à l'égard
de l'Etat.
Le Sénat a souhaité mettre un coup d'arrêt à cette dérive en adoptant, sur le
rapport de notre collègue M. Patrice Gélard, la proposition de loi
constitutionnelle qui avait été présentée par M. le président Christian
Poncelet. D'ailleurs, la commission Mauroy va dans la même direction. Ne
s'est-elle pas prononcée très clairement, elle aussi, pour la préservation de
l'autonomie fiscale des collectivités locales ?
A ce stade, et je conclurai sur ce point, il a semblé utile à notre commission
des lois de souligner que la réforme du système de financement local devra
reposer sur deux piliers : l'autonomie fiscale des collectivités et la
péréquation.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des lois a émis, à la
majorité, un avis défavorable sur l'adoption des crédits consacrés à
l'administration territoriale et à la décentralisation dans le projet de loi de
finances pour 2002. Elle reconnaît qu'un effort certain avait été entrepris, en
particulier en direction des dotations de l'Etat aux collectivités locales.
Cependant, les inquiétudes quant à l'avenir l'ont emporté sur les
considérations immédiates.
(Applaudissements sur les travées de l'Union
centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République : 7 minutes ;
Groupe socialiste : 17 minutes ;
Groupe de l'Union centriste : 14 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants : 13 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen : 12 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen : 12 minutes.
Je vous rappelle qu'en application des décisions de la conférence des
présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix
minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Biwer.
M. Claude Biwer.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons
déjà eu, dans cette enceinte, un débat sur les recettes des collectivités
locales. Je me permettrai donc de formuler quelques remarques sur les concours
de l'Etat pour 2002.
Il me paraît nécessaire, tout d'abord, de réformer profondément le mécanisme
de la DGF et d'améliorer le statut des élus locaux.
Permettez-moi cependant, monsieur le ministre, d'attirer en tout premier lieu
votre attention sur une anomalie : le titre VII de votre budget, « réparations
et dommages de guerre », n'est pas abondé, et il pourrait difficilement l'être
puisqu'il ne figure même plus dans la nomenclature budgétaire de votre
ministère !
M. Gérard Longuet.
C'est exact !
M. Claude Biwer.
Or, aussi étonnant que cela puisse paraître, dans le département de la Meuse,
quatorze ponts ont été détruits pour faits de guerre en 1940 mais n'ont
toujours pas été reconstruits. Seules des structures provisoires, qui
vieillissent bien mal, ont été mises en place.
De plus, ces ponts sont situés sur des voies communales et sur le territoire
de petites communes rurales comme Regnéville-Samogneux, Champneuville,
Boncourt, Champougny, Pagny-sur-Meuse, Bislée, Montblainville, Sorcy,
Saint-Germain, Troyon, Quincy-Landzécourt, Martincourt-sur-Meuse, Inor,
Vacherauville. Je pourrais en citer d'autres, mais je crois que nous savons de
quoi nous parlons.
En conséquence, quelle initiative comptez-vous prendre, monsieur le ministre,
au besoin au niveau interministériel, afin que des crédits soient à nouveau
ouverts pour pouvoir reconstruire ces édifices et garantir, ainsi, la sécurité
de leurs utilisateurs, assurant, du même coup, la reconnaissance qui s'impose
aux communes concernées, car elles ont beaucoup souffert au cours des conflits
du siècle dernier ?
Vous nous avez présenté, monsieur le ministre, un budget faisant apparaître
une évolution positive des dotations de l'Etat aux collectivités locales pour
2002. Mais la hausse de 4 % de la DGF risque d'entraîner ultérieurement une
régularisation négative, pour certaines structures intercommunales en
particulier. J'observe, en effet, que, malgré cette progression, vous êtes dans
l'obligation de maintenir des majorations exceptionnelles de la DGF pour
assurer une revalorisation correcte de la dotation de solidarité urbaine, la
DSU, et de la dotation de solidarité rurale, la DSR, ce qui démontre, s'il en
était besoin, à quel point la DGF est à bout de souffle.
A la vérité, cette DGF est devenue, au fil des années, un véritable monstre.
J'ai en effet remarqué que, pour répartir certaines de ses composantes, il
fallait prendre en compte pas moins de seize critères ou paramètres différents
: comment voulez-vous que les élus locaux, voire les parlementaires, s'y
retrouvent ?
Mais la DGF souffre également, me semble-t-il, de vices cachés de conception,
qui sont au nombre de trois : le critère de population différenciée dans
l'ancienne dotation de base, l'ancienne dotation ville-centres et, surtout, la
garantie de progression minimale.
Ce dernier mécanisme permet à chaque commune de bénéficier d'une progression
annuelle de sa DGF allant de 0,5 % à 2 % suivant les années. Mais
qu'adviendrait-il si cette garantie n'existait pas ? Assisterait-on à une
diminution généralisée de la DGF pour toutes les communes ou, au contraire,
comme il est permis de le penser, à une baisse importante de la DGF des villes
riches et à une hausse de cette même dotation pour les autres communes ?
Je serais très heureux que notre commission des finances se penche sur cette
question, car j'ai le sentiment que, lointaine héritière du VRTS, le versement
représentatif de la taxe sur les salaires, la DGF ne fait que pérenniser des
situations acquises qui constituent autant d'injustices au détriment des
communes rurales. N'est-il pas choquant de constater, par exemple, que la DGF
de certaines de ces communes est tellement faible que leurs maires et adjoints
n'osent même pas percevoir la totalité des indemnités auxquelles ils peuvent
prétendre ?
Ce qui me paraît également inquiétant, c'est le financement de
l'intercommunalité. De nombreuses communautés de communes rurales ont vu leur
DGF diminuer dans des proportions importantes au fil des années. J'ose espérer
que l'on n'a pas déshabillé Pierre pour habiller Paul, en d'autres termes que
le financement des communautés d'agglomération, par définition urbaines et pour
lesquelles des dotations précises sont prévues, ne s'est pas fait au détriment
des communautés de communes plutôt rurales. Il convient d'observer, en effet,
qu'il y a de plus en plus de communautés de communes ; or la dotation
d'intercommunalité ne progresse pas suffisamment pour répondre à la demande.
Je souhaiterais qu'un effort financier soit réalisé en faveur de la DGF des
communautés de communes ; mais cet effort doit être financé par le budget de
l'Etat et non pas pris sur la masse globale de la DGF.
Monsieur le ministre, les collectivités locales supportent toujours plus de
charges nouvelles sans véritable compensation. C'est notamment vrai en matière
d'infrastructures routières et de transport dans le cadre des contrats de plan,
lesquels font financer par les régions et les départements des programmes que
l'Etat est incapable de prendre en charge.
De ce point de vue, le département de la Meuse souhaite que la nécessaire
réflexion sur le doublement de l'autoroute A 31 sur le sillon mosellan - M.
Longuet ne me démentira pas en sa qualité de président de région -...
M. Gérard Longuet.
Je confirme !
M. Claude Biwer.
... s'accompagne de réalisations concrètes concernant directement notre
département.
Ainsi, la liaison Nord-Sud par une route nationale partant de Luxembourg-Arlon
pourrait traverser le département de la Meuse par Verdun et Bar-le-Duc pour
relier la vallée de la Loire et le réseau autoroutier Sud vers la vallée du
Rhône. De son côté, la rocade Nord-Lorraine, axe routier national Calais-Bâle,
permettrait d'assurer le désenclavement du Nord meusien et de son environnement
transfrontalier, porteur de dynamisme économique.
Par ailleurs, monsieur le ministre, je souhaiterais attirer votre attention
sur le statut de l'élu. Les conditions d'exercice des mandats locaux ne se
limitent pas, bien évidemment, à des problèmes indemnitaires. Mais la gestion
de nos communes et des structures intercommunales est devenue si complexe et
prenante qu'il est de plus en plus difficile de concilier vie professionnelle
et exercice d'une responsabilité locale.
Les indemnités des maires ont été, fort heureusement, revalorisées. Cependant,
comme je l'indiquais tout à l'heure, certains d'entre eux ne peuvent bénéficier
de cette revalorisation, faute de moyens. De plus, de façon tout à fait
inexplicable, les indemnités des maires-adjoints et des présidents
d'établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, n'ont pas été
concernées par cette revalorisation, ce qui est parfaitement regrettable.
Je suis, par ailleurs, persuadé que la répartition socioprofessionnelle des
maires ne correspond pas à la moyenne nationale : ainsi, j'observe que peu de
salariés et de cadres du secteur privé et de moins en moins de membres des
professions libérales s'engagent dans la vie publique. Il apparaît clairement
que, pour ces derniers, la conciliation de la vie professionnelle et l'exercice
d'un mandat est quasi impossible. Il s'agit là d'un appauvrissement de notre
démocratie, et je ne suis pas certain que le niveau actuel des indemnités,
voire la majoration des crédits d'heures, soient suffisants pour inverser cette
tendance.
Monsieur le ministre, cela a souvent été dit, la démocratie a un prix.
Celui-ci peut être sans grande contrainte supporté par les grandes
collectivités, mais c'est beaucoup moins vrai pour les communes rurales.
L'indispensable amélioration du statut des élus locaux devra donc également
s'accompagner d'une augmentation des dotations - DGF, dotation en faveur de
l'élu local - versées aux communes rurales ; sinon, nous aurons une France à
deux vitesses : d'une part, des villes et des intercommunalités urbaines
relativement aisées, gérées par des élus disposant d'une indemnisation correcte
et, d'autre part, des communes ou des intercommunalités rurales toujours aussi
pauvres, gérées par des élus faiblement indemnisés.
M. le président.
Il faut conclure, mon cher collègue.
M. Claude Biwer.
Je conclus, monsieur le président.
Je regrette qu'au cours de cette législature le Gouvernement n'ait pas
entrepris les chantiers essentiels qu'attendent les élus locaux pour
l'approfondissement de la décentralisation. Nous avons assisté, au contraire, à
une recentralisation rampante. La nécessaire complémentarité ville-campagne a
été totalement méconnue par la loi sur l'aménagement durable du territoire.
Vous n'avez pas davantage engagé la nécessaire réforme de la fiscalité locale.
Vous n'avez rien fait pour consolider la DGF et assurer de façon pérenne le
financement de l'intercommunalité, et vous n'avez réalisé qu'une timide amorce
d'amélioration du statut des élus.
Il me sera donc agréable, monsieur le ministre, d'entendre vos réponses à mes
interrogations. En attendant, pour les raisons que je viens d'énoncer, je serai
amené, comme l'ensemble du groupe de l'Union centriste, à ne pas voter votre
budget.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et
des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à Mme Mathon.
Mme Josiane Mathon.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, s'agissant
de la décentralisation, l'année 2002 apparaît, sous de nombreux aspects, comme
une année de transition. En effet, peu de mesures significatives ont été prises
au regard de ce qui a déjà été accompli les années précédentes, comme la mise
en oeuve de la réforme de la taxe professionnelle ou la clarification des
conditions de dégrèvement et d'allégement de la taxe d'habitation.
S'agissant des dispositions relatives aux dotations, on se retrouve, en cette
année 2002, avec un budget prévoyant expressément la prolongation du pacte de
croissance et de solidarité. Tout au plus, devons-nous rappeler que, dans le
cadre de la discussion de la première partie de la présente loi de finances, le
Gouvernement a été, une fois de plus, confronté à la nécessité de proposer des
abondements exceptionnels de dotation et a dû, dans un autre cadre, intégrer la
résolution du contentieux né de l'arrêt Ville de Pantin.
Ces abondements exceptionnels, au demeurant, posent une fois de plus une
question importante : celle de la nécessaire remise à plat du mécanisme des
dotations, notamment du devenir de la dotation d'intercommunalité.
Ma première observation portera sur le volume des sommes engagées par le
Gouvernement dans le cadre de la décentralisation. Nous nous inscrivons, cette
année encore, dans le processus de croissance et de solidarité. La progression
de l'enveloppe normée est patente, même si, dans la loi de finances initiale,
elle nous paraissait insuffisante.
Un débat a eu lieu dans cette enceinte sur cette question. Sur ce débat, je ne
reviendrai pas en détail, mais il m'inspire, pour le moins, quelques
commentaires.
La dotation de compensation de la taxe professionnelle continue, dans les
faits, à jouer le rôle de variable d'ajustement de l'enveloppe normée, ce qui a
pour conséquence de la décrocher de ce qu'elle est censée prendre en charge,
c'est-à-dire la compensation du célèbre allégement transitoire des bases de 16
% voté en 1986 dans la loi de financement pour 1987.
Deuxième observation : l'enveloppe normée progresse, outre le cadre du contrat
de croissance et de solidarité, selon les règles fixées par la réforme de la
dotation globale de fonctionnement votée à l'automne 1993. Nous en connaissons
les conséquences : progression plus qu'erratique de la dotation forfaitaire,
abondements exceptionnels des différents élements de la dotation d'aménagement
et, par ricochet, de la dotation des groupements, notamment de la dotation des
communautés d'agglomération, au détriment des dotations de solidarité.
Que l'on nous comprenne bien : il n'est pas contestable en soi que
l'intercommunalité soit financée au travers d'une dotation spécifique, et nous
ne pouvons d'ailleurs que constater que le financement des communautés
d'agglomération pèse lourdement aujourd'hui sur les moyens attribués aux
communautés de communes en milieu rural.
Ce qui est discutable, c'est que l'insuffisance globale de la marge offerte
par la loi conduise à des arbitrages douloureux, qui finissent toujours par
affecter l'une ou l'autre des dotations. Il sera donc temps, au terme de
l'exécution du contrat de croissance et de solidarité, de tirer les conclusions
qui s'imposent, c'est-à-dire, en particulier, la nécessité de réformer la
dotation globale de fonctionnement.
Nous sommes entrés dans une phase de concertation et mise en avant de
propositions nouvelles.
Le développement de l'intercommunalité est en train de modifier profondément
le paysage institutionnel local. Dans certains départements, les communautés
d'agglomération qui viennent de se constituer disposent de moyens parfois plus
importants que ceux des conseils généraux ou des conseils régionaux
alentour.
Les missions dévolues aux EPCI nécessiteraient naturellement l'attribution de
moyens adaptés, pour éviter que ne ressurgisse la poussée de fièvre fiscale qui
a accompagné la première loi sur l'intercommunalité, celle de 1992.
Dans un certain nombre de cas, on observe d'ores et déjà cette dérive nouvelle
de la fiscalité, notamment à l'échelon communal, dès lors que se met en place
la taxe professionnelle unique ou d'agglomération.
La situation est particulièrement préoccupante pour les communautés de
communes situées en zone rurale et pour les communes urbaines riches en taxe
professionnelle mais à la population modeste.
Lors de l'examen de la première partie, nous avons formulé des propositions
tendant notamment à accroître le produit de la taxe professionnelle au travers
de la taxation des actifs financiers des entreprises. Cette taxation pourrait
devenir un outil efficace de péréquation réelle des ressources et de solidarité
bien comprise.
Cette proposition reste pertinente aujourd'hui et sera donc versée au
débat.
S'agissant de la progression globale des dotations, il ne nous semble pas que
la solution réside dans un partage entre dotation forfaitaire et dotation
d'aménagement, ce partage étant d'ailleurs de moins en moins équilibré.
En cette période où des menaces très sérieuses pèsent sur la poursuite du
cycle de croissance, il nous semble nécessaire de donner aux collectivités
locales la possibilité, à travers leurs dépenses de fonctionnement et
d'équipement, de contribuer à soutenir cette croissance.
La décentralisation est une forme de collaboration naturelle et mutuellement
avantageuse entre l'Etat et les collectivités locales, pour un développement
harmonieux, équitable et solidaire de parcelles de territoire.
Je ne saurais terminer cette intervention sans évoquer les acquis de la
décentralisation et ses perspectives.
Notre pays dispose d'infrastructures de qualité, notamment en matière de
réseau routier, d'équipements scolaires ou culturels. Ces infrastructures
doivent beaucoup à la mise en oeuvre des orientations fondamentales des lois de
décentralisation.
Cependant, certaines questions cruciales, en particulier dans le domaine de
l'action sociale, demeurent posées et font l'objet de controverses.
Ainsi, le financement de la couverture maladie universelle, celui de
l'allocation personnalisée d'autonomie ou des services départementaux
d'incendie et de secours sont des sujets de conflit. Il faudra bien, à cet
égard, trouver dans les années à venir des solutions plus satisfaisantes que
celles qui sont proposées aujourd'hui.
Nous persistons d'ailleurs à nous demander si le financement de l'autonomie ou
celui de la CMU ne devraient pas être recentrés sur les formes naturelles de
financement de la protection sociale, c'est-à-dire hors du champ de compétences
des collectivités locales.
Mais un autre enjeu nous attend, sur un plan plus directement politique, dans
les semaines qui viennent : celui de la discussion du projet de loi sur la
démocratie de proximité.
La décentralisation a, dans un premier temps, conduit les collectiviétés
locales à assumer un rôle nouveau dans le paysage économique et social du pays.
Elle a aussi favorisé l'émergence d'une nouvelle forme de citoyenneté, que de
multiples démarches originales de consultation des populations ont permis de
mesurer et d'amplifier. Désormais les choix de gestion des élus locaux
résultent de plus en plus souvent de la consultation la plus large possible de
la population.
Ce mouvement nous semble à la fois irréversible, parce qu'il traduit une
profonde évolution des mentalités dans le rapport au politique, et intéressant,
parce qu'il est un facteur de dialogue, de cohésion sociale et d'intervention
des citoyens dans la vie politique.
Nous voyons se dessiner une étape nouvelle de la décentralisation, au-delà du
dialogue parfois complexe entre l'Etat et les collectivités. Nous nous
attacherons, le moment venu, à réussir aussi cette étape.
Pour l'heure, nous nous contenterons de voter les crédits de la
décentralisation.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste
républicain et citoyen et sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en premier
lieu, je ferai justice de la prétendue recentralisation dont ce gouvernement se
rendrait coupable. En second lieu, je m'efforcerai de montrer que ce même
gouvernement a, au contraire, fait beaucoup progresser la décentralisation.
Enfin, je n'aurai besoin que de quelques mots pour expliquer les raisons qui
nous conduisent, mes amis et moi, à voter les crédits de la décentralisation
qui nous sont présentés.
Mais je souhaite d'abord faire une observation sur l'atmosphère de cette
discussion.
Il m'a semblé que le ton se durcissait quelque peu. Même M. Michel Mercier m'a
semblé moins objectif que d'habitude, alorsque l'objectivité est l'une des
qualités qui lui sont généralement reconnues. Qu'il me permette de relever la
contradiction qu'il y a à réclamer l'autonomie, à exiger des compétences
fortes, d'une part, et à protester contre les dépenses supplémentaires que cela
ne peut manquer d'entraîner, d'autre part.
L'APA est, à ce titre, exemplaire. Puisque nous sommes entre nous, nous
pouvons bien le dire : si l'APA n'était pas instituée, que deviendrions-nous,
nous présidents de conseils généraux ?
(Sourires.)
Bien sûr, l'APA a un
coût, mais nous allons essayer de nous en sortir ! Et je suis sûr que le
département du Rhône s'en sortira plutôt beaucoup mieux que d'autres !
(Nouveaux sourires.)
J'en viens maintenant au premier point que j'ai annoncé : il est injuste de
parler de recentralisation à propos de l'action de ce gouvernement. Certes,
l'administration a toujours tendance à recentraliser, mais ce n'est pas nouveau
!
Cela dit, sur le plan des ressources, cette critique n'est peut-être pas
totalement illégitime. Pour autant, je ne crois pas que cela tienne à une
volonté recentralisatrice du Gouvernement. Celui-ci est essentiellement
soucieux, en l'espèce, d'utiliser des impôts à forte vocation de levier
économique ; je pense aux droits de mutation ou à la part salariale de la taxe
professionnelle.
Quels que soient les motifs, je vous le concède, ce qui compte, c'est le
résultat, et la transformation d'un certain nombre d'impôts locaux ou d'une
part d'entre eux en dotation compensatoire aboutit en effet à réduire la marge
de manoeuvre des collectivités. On atteint désormais des pourcentages de
dotation et de compensation cumulés qui mettent à mal le principe d'autonomie :
plus de 40 % pour les départements, 50 % pour les communes et même 60 % pour
les régions. Ce sont là, c'est vrai, des niveaux tout à fait excessifs.
Si l'on veut que, selon la tradition française d'un Etat unitaire tempéré par
la décentralisation, l'élu soit non un simple répartiteur, mais un responsable
de l'ampleur et de la qualité des équipements et des services, le citoyen étant
le seul juge, il faut maintenir un volume de ressources modulable par l'élu.
Au regard de ce principe, nous sommes désormais, monsieur le ministre, à la
limite de l'acceptable.
Je ne suis pas hostile à ce que, d'une façon ou d'une autre, les ressources
des collectivités locales soient assurées de façon solennelle, pourvu qu'il ne
s'agisse pas d'un « coup » politique comme il en a été tenté, et sans oublier
que le modèle qu'on nous propose souvent, celui de l'Allemagne, est très
éloigné de nos traditions d'Etat unitaire.
Je crois, comme M. Michel Mercier, que le temps est venu de mettre en place
une conférence nationale qui nous permette de discuter avec l'Etat, avec les
syndicats, peut-être avec d'autres interlocuteurs, des salaires et des
conventions collectives, lesquelles ont quelquefois des répercussions très
lourdes sur nos budgets. Ainsi les collectivités pourraient-elles faire
entendre leur voix.
L'atteinte au principe d'autonomie qui est effectivement perceptible
s'agissant des ressources des collectivités suffit-elle pour déclarer, comme
l'a fait le président Christian Poncelet devant le congrès des maires, que ce
gouvernement a incontestablement manqué le rendez-vous de la relance, de la
décentralisation ? Je ne le crois pas. Je crois même qu'il faut être atteint
d'une certaine cécité pour émettre une telle assertion.
Le simple rappel des réformes qui sont intervenues le démontre.
L'intercommunalité, après les échecs nombreux des gouvernements antérieurs ou
les ciblages manqués, progresse à très grands pas : c'est la loi Chevènement.
On peut ergoter sur tel ou tel aspect, telle ou telle insuffisance, sur
l'évolution de quelques points de la DGF, mais cette loi va structurer pour
longtemps la hiérarchie des pouvoirs dans la République, et c'est là
l'essentiel.
La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du
territoire met en place, avec les pays, des organismes moins structurants mais
utiles à la concertation, à la réflexion, à la programmation, à la
prospective.
Qui dirait honnêtement que la loi sur la solidarité et le renouvellement
urbains n'a pas de grandes conséquences, même si certaines sont contestables
?
Qui dirait honnêtement que nous n'avons pas progressé sur le cumul des
mandats, sur la parité, que nous n'allons pas progresser de façon tout aussi
importante sur le statut de l'élu avec le projet de loi sur la démocratie de
proximité, lequel est amendable, ainsi que vous l'avez rappelé à plusieurs
reprises, monsieur le ministre ?
Qui dira que nous n'avons pas progressé sur la représentativité des pouvoirs
élus des communautés de communes ? Sur ce point, nous serons très attentifs à
ce que le cadre communal soit bien maintenu et que l'élection des délégués de
l'intercommunalité se fasse dans ce cadre.
D'autres réformes ont traité d'aspects plus techniques mais ô combien
importants pour les élus. Je pense au contrôle des chambres régionales des
comptes ou à la réforme du code des marchés publics.
On me dira que le préfet, ici ou là, retrouve du pouvoir. Et pourquoi pas, y
compris dans la mise en oeuvre de politiques locales lorsque les collectivités
territoriales sont défaillantes ? Songeons aussi aux schémas d'accueil des gens
du voyage, au contingent de logements sociaux ou au schéma départemental
d'élimination des déchets. Pourquoi, dans ces domaines, le préfet ne
pourrait-il pas intervenir ? L'Etat existe !
La décentralisation ne s'est pas faite contre le pouvoir du préfet. Bien au
contraire, dès 1982, Gaston Defferre affirmait la nécessité de coordonner
l'action des services déconcentrés de l'Etat sous l'autorité préfectorale,
réforme qui reste, hélas ! largement à faire ou du moins à approfondir. On le
voit bien pour la commission d'aide sociale d'urgence comme pour la politique
de la famille et de l'enfance, où l'Etat doit ou devrait d'abord assurer la
cohésion de ses propres services avant de se tourner vers les collectivités
locales.
Je dirai enfin que, sans surprise, nous voterons le budget des collectivités
locales pour 2002, comme l'ont annoncé mes collègues socialistes lors du vote
de la partie recettes du projet de loi de finances.
Il est bien vrai, monsieur le ministre, que, quand on se rappelle les maigres
évolutions que nous garantissait le pacte de stabilité de M. Juppé, on ne peut
que se féliciter de voir le Gouvernement, en indexant les concours de l'Etat
sur la progression de l'inflation et de 33 % du PIB - on aurait certes pu faire
mieux, monsieur Hoeffel -, assurer aux collectivités territoriales une
augmentation très significative de ces dotations : entre 4 % et 5 %, pour une
inflation de 1,5 %.
Et n'oublions pas non plus que la bonne santé économique de la France, malgré
le trou d'air que nous traversons - espérons que ce n'est qu'un trou d'air ! -,
associée à la baisse des taux d'intérêt, accélérée par le trou d'air en
question, a donné aux communes, départements et régions une aisance, visible en
particulier dans leur désendettement, aisance qui se confirmera largement en
2002, grâce à la politique du Gouvernement.
(Applaudissements sur les
travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Nachbar.
M. Philippe Nachbar.
Monsieur le ministre, il y a un an, le 6 décembre 2000, à l'occasion du vote
de votre budget, j'étais intervenu auprès de vous pour vous alerter sur la
situation des communes forestières et les menaces risquant de compromettre
leurs finances pour de nombreuses années. Vous m'aviez alors indiqué que le
principe de la subvention d'équilibre ou de fonctionnement serait prolongé
au-delà de 2001 pour tenir compte de la réalité du préjudice subi par les
communes et que, dans ce but, les commissions départementales, qui réunissent
généralement dans de bonnes conditions les services de l'Etat et les
représentants des collectivités locales, seraient associées aux études engagées
pour définir les besoins de chaque commune sinistrée.
Au début de 2001, le Premier ministre est venu en Lorraine et a annoncé, à
Lunéville, la création d'une commission interministérielle chargée de dresser
un état des lieux, commune par commune, dans les départements concernés, et ce
d'ici à la fin de 2001.
Je souhaite aujourd'hui, monsieur le ministre, réitérer mon intervention en ma
qualité d'élu d'un département forestier et au nom de la fédération nationale
des communes forestières, dont je me plais à souligner l'excellent travail,
qu'elle mène d'ailleurs en collaboration avec votre cabinet.
C'est en effet à partir de 2002 que les conséquences de la tempête vont peser
lourdement et durablement sur les budgets communaux, privés d'une ressource
essentielle, puisque les ventes de chablis sont, pratiquement, terminées.
A titre d'exemple, dans mon département, la Meurthe-et-Moselle, la forêt
communale représente 163 000 hectares sur lesquels 90 000 sont endommagés ou à
terre. Certaines communes ont perdu 90 % de leurs forêts, soit 40 % du montant
global de leurs budgets, toutes sections confondues.
Dès lors, les fonds d'investissements que ces communes ont engagés, se voient
durablement compromis, avec les conséquences que chacun peut imaginer pour les
entreprises qui travaillaient jusqu'alors pour elles. Comment les communes
pourront-elles assurer le maintien des services nécessaires à la population et
reconstituer une forêt, ce qui nécessite la réfection des chemins et la
régénération des massifs ?
En 2000 et 2001, les commissions d'aide aux communes forestières ont
fonctionné dans chaque département pour assurer la mise en place d'un
dispositif que l'on peut assimiler à une subvention de fonctionnement. Mais
l'augmentation - considérable, on peut le prévoir aisément - du nombre de
communes éligibles à partir de 2002 nécessite que le dispositif gagne sans
doute en simplication, en efficacité, à coup sûr.
C'est pourquoi je souhaiterais, monsieur le ministre, vous interroger.
La mission interministérielle chargée de l'inventaire des communes sinistrées
a rendu son rapport il y a quelque semaines. Quand sera-il rendu public ?
Est-il possible de connaître ses principales conclusions sans attendre cette
publicité, subordonnée, je le sais, à des conditions de transmission dans les
différentes administrations concernées ? Nous serions particulièrement
intéressés par un état des lieux, même sommaire, de la situation de la forêt
communale dans les régions sinistrées en cette fin d'année.
Un crédit de l'ordre de 40 millions de francs a été inscrit au budget de 2001.
Qu'en est-il des reports que l'on pouvait prévoir en 2002 ? Quel sera le
montant global des crédits disponibles l'année prochaine ?
Quels critères permettront aux communes de bénéficier, à partir de 2002, de la
subvention de fonctionnement en sachant - et je m'en félicite comme l'ensemble
des élus des communes forestières - que la notion de déséquilibre budgétaire,
envisagée il y a plusieurs mois, a été définitivement écartée.
Ce qu'attendent les communes forestières, monsieur le ministre, c'est que
l'Etat mesure pleinement l'ampleur du sinistre qu'elles ont subi et des
difficultés qu'elles vont connaître dans les mois et les années à venir.
Elles ont besoin d'un dispositif perfectionné et pérennisé pour leur permettre
une programmation raisonnée de leurs investissements.
Nous sommes tous attachés à la commune, cellule de base de la démocratie, on
ne le dira jamais assez. Comment pourrions-nous nous résigner à voir des
centaines d'entre elles désormais dans l'impossibilité d'assurer, pour les
décennies à venir, le renouvellement de leurs investissements et, donc,
l'équipement de leur territoire ?
Disons-le très simplement, il y va à la fois de l'équilibre du territoire et
de cette ardente obligation qu'est la solidarité nationale.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Barbier.
M. Gilbert Barbier.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, conformément
à sa vocation constitutionnelle de représentant des collectivités territoriales
de la République, le Sénat s'est posé en « veilleur » de la décentralisation et
je ne peux que m'en réjouir.
La volonté affirmée du président du Sénat de renforcer ce rôle s'est
d'ailleurs concrétisée par une large opération de consultation sur le terrain,
avec les états généraux des élus locaux dans les régions et la mise en place
d'une mission commune d'information fin 1998. Celle-ci a été l'occasion de
dresser un bilan de la décentralisation et de dégager des propositions de
nature à améliorer l'exercice des compétences locales.
Comme M. Daniel Hoeffel l'a souligné, les échanges qui ont animé il y a deux
semaines le 84e congrès de l'Association des maires de France ont montré
combien ces améliorations sont attendues par tous les élus locaux.
Que constate-t-on en effet ? En préalable, il faut relever la performance
incontestable des collectivités locales. En utilisant pleinement les
compétences qui leur ont été dévolues, elles se sont affirmées comme des
acteurs économiques de premier plan. Elles ont apporté des réponses adaptées à
différentes questions de société, plus rapidement, plus efficacement et à
moindre coût que l'Etat n'aurait peut-être pu le faire.
Malheureusement plusieurs évolutions inquiétantes viennent aujourd'hui
tempérer cette appréciation positive.
La première évolution inquiétante est la complexité croissante qui caractérise
la décentralisation sur le plan institutionnel, juridique ou financier.
Eprouvante pour les élus, cette complexité nuit à la lisibilité de l'action
publique pour nos concitoyens.
L'environnement normatif de l'action locale est tellement complexe qu'il
requiert désormais des capacités d'analyse juridique, qui peuvent faire défaut
dans les petites collectivités.
Cela m'amène à évoquer le contrôle de légalité, les irrégularités constatées
étant souvent le fait d'une méconnaissance ou d'une maîtrise insuffisante du
droit. Dans certains départements, il n'y a aucun déféré préfectoral, alors
que, dans d'autres, ils atteignent ou dépassent la centaine. Le contrôle de
légalité doit continuer à s'exercer dans les préfectures, mais sans doute
conviendrait-il d'en rénover le cadre et de renforcer le conseil aux
collectivités locales.
M. Philippe Arnaud.
Très bien !
M. Gilbert Barbier.
La transformation de l'organisation territoriale, avec la réforme de
l'intercommunalité et l'émergence de territoires de projet tels que les pays,
modifiera à coup sûr les relations entre les différents niveaux de
collectivités.
La loi du 12 juillet 1999 confie des pouvoirs accrus aux préfets qui peuvent
désormais prendre l'initiative, soit d'un projet de structure, soit de
l'extension d'une structure existante.
Dans certains cas, les communes ont le sentiment d'être « mariées » les unes
aux autres, malgré elles, et de perdre une partie de leur autonomie.
L'imprécision des rôles, des méthodes et des financements de toutes ces
nouvelles strates administratives locales renforce les doutes, les craintes,
voire les oppositions.
Enfin, la multiplication des formules de cogestion ne contribue pas à une
clarification des compétences entre l'Etat et les différents niveaux de
collectivités, objectif pourtant recherché par les lois de 1983. Parfois
indispensables pour réaliser des équipements dont le coût ne pourrait être
assumé par une seule collectivité, les financements croisés sont source de
complexité et de confusion, voire de résurgence d'un certain clientélisme. Le
citoyen finit par ne plus savoir qui fait quoi et qui paie quoi.
La deuxième évolution inquiétante est la tendance à la recentralisation que
combattait à l'instant M. Peyronnet.
Le recours à la technique contractuelle permet à l'Etat, bien que n'étant
qu'un financeur parmi d'autres, de conserver la maîtrise du pilotage de
l'action ou tout simplement de la décision de l'action. Le contrat, qui peut
être très efficcace pour favoriser des synergies responsables, est
malheureusement marqué par des relations davantage placées sous le signe des
rapports de force et de l'opacité que sous celui du droit et de la
transparence.
On assiste ainsi à une véritable recentralisation par la règle. Les
compétences locales sont en effet encadrées par des contraintes juridiques et
des réglementations de plus en plus nombreuses et rigides. Cette démarche est
notamment illustrée par des dispositifs législatifs récents tels que la lutte
contre les exclusions, l'accueil des gens de voyage, la loi relative à la
solidarité et au renouvellement urbains, ou encore l'organisation et le
fonctionnement des conseils en développement des pays.
Enfin, la troisième évolution inquiétante est l'inadéquation des moyens à la
disposition des collectivités locales et la remise en cause de leur autonomie
fiscale, que de nombreux orateurs ont soulignées.
Dans la ville que j'ai l'honneur de diriger, la part des dotations et des
compensations diverses, notamment au titre de la taxe professionnelle versée
par l'Etat, est passée de 32 % à 45 % entre 1983 et 2000.
Face à ce constat plutôt mitigé, le projet de budget de la décentralisation
pour 2002 est-il adapté ? Les hausses affichées des concours de l'Etat aux
collectivités locales ne doivent pas susciter un excès d'admiration.
La mulitiplication des abondements dits exceptionnels hors enveloppe normée et
le poids croissant des compensations d'exonération de fiscalité locale
traduisent l'immaturité des relations financières entre l'Etat et les
collectivités locales.
Ces dotations ne garantissent pas aux élus locaux une possibilité de prévision
pluriannuelle de l'évolution de leurs recettes, pas plus qu'une participation
accrue aux fruits de la croissance.
Opacité, recentralisation larvée, naufrage de la fiscalité, lourdeur des
financements croisés, tout indique la fin d'un cycle de décentralisation. Il
est temps de définir un nouveau contrat de confiance entre l'Etat et les
collectivités locales. Celui-ci devra clarifier les compétences dans le sens
d'une décentralisation renforcée, donner des moyens aux collectivités locales
adaptés à la réalité de leurs charges et rétablir le lien entre l'élu et le
citoyen - contribuable, usager et électeur - en garantissant le principe de
l'autonomie fiscale et décisionnelle.
Je conclurai sur un point largement abordé lors de la deuxième journée du
congrès de l'AMF, l'Association des maires de France, et discuté au début de
cette soirée, la sécurité de nos concitoyens.
Monsieur le ministre, comment expliquez-vous que, selon les départements, la
possibilité d'armement des polices municipales soit laissée au bon vouloir d'un
préfet ou d'un autre ? J'attends une réponse sur cette question, ainsi que sur
les orientations qui se dessinent dans la réforme de la fiscalité locale.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Dufaut.
M. Alain Dufaut.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme l'ont
dit l'ensemble des orateurs, la lecture des documents consacrés au volet «
décentralisation » du projet de loi de finances pourrait laisser penser que «
tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes possible » puisque les
concours de l'Etat aux collectivités locales sont en progression sensible pour
l'année 2002. Comme l'a dit Michel Mercier, on pourrait croire qu'il s'agit
d'un bon cru.
Pourtant, et puisque ce débat sur les crédits du ministère de l'intérieur est
le dernier de la législature, il convient d'analyser ces chiffres dans le cadre
plus général de l'action du Gouvernement depuis 1997 en la matière.
Apparaissent alors clairement les insuffisances criantes d'un politique qui
manque singulièrement d'ambition et de courage : ambition, tout d'abord, à
donner un nouveau souffle à la décentralisation, vingt ans après les lois
Defferre ; courage, ensuite, de lancer une réforme, aussi indispensable que
difficile à mettre en oeuvre.
Aujourd'hui, monsieur le ministre, j'ai l'impression de me revoir, l'année
dernière à la même place, lorsque nous regrettions dans cet hémicycle que vous
n'ayez pas été capable d'amorcer cet acte II de la décentralisation. La
démonstration de notre rapporteur spécial est, de ce point de vue, tout à fait
limpide. Celui-ci a en effet parfaitement expliqué que la forte augmentation
des concours de l'Etat aux collectivités locales annoncée par le Gouvernement
ne compense pas, loin s'en faut, cette absence de volonté publique. Cette
augmentation est principalement liée, par exemple, à la disparition progressive
de la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires
ou à la disparition de nos produits fiscaux, comme la vignette pour les
conseils généraux.
Mais ce qui est plus grave, c'est le manque d'ambition qui caractérise votre
action dans le domaine des collectivités locales - à l'exception notable, il
est vrai, de la loi Chevènement sur l'intercommunalité -, qui s'est accompagné
d'une recentralisation rampante, symbolisée par la baisse de l'autonomie
fiscale de nos collectivités.
Je vous épargnerai les différentes mesures ayant placé les communes, les
départements ou les régions en situation de dépendance financière accrue
vis-à-vis de l'Etat. Aujourd'hui, bien au-delà des clivages politiques, les
Français et leurs représentants s'accordent pourtant sur la nécessité d'une
véritable refondation locale rendue nécessaire par l'évolution de notre
société, à l'intérieur ou au-delà de nos frontières.
Cette voie réformiste dans laquelle vous n'avez pas voulu totalement vous
engager, nous en percevons pourtant tous les contours souhaitables : il s'agit
enfin de clarifier, d'approfondir et de démocratiser la décentralisation pour
passer, vingt ans après, à une seconde phase de réforme tout à fait nécessaire
et urgente.
Je ne reviendrai pas dans le détail sur chacun de ces aspects, le Sénat
s'étant déjà largement exprimé sur le sujet ces derniers mois et ayant formulé
des propositions très concrètes que vous connaissez, monsieur le ministre, tout
comme vous connaissez l'avis récemment formulé par le Comité des finances
locales sur les aspects financiers et fiscaux d'une telle réforme.
Je me contenterai de rappeler que cette réforme très attendue doit, à mon
sens, non seulement s'appuyer sur l'architecture territoriale existante, mais
surtout conduire à sa rénovation.
Permettez-moi, par exemple, d'insister sur le rôle que doit jouer, dans cette
perspective, la collectivité départemenale que je connais bien en ma qualité de
premier vice-président de l'Union des conseillers généraux de France,
l'UCGF.
Dans le cadre de cette structure, nous avons récemment lancé une
consultation-sondage qui va de la période du 1er au 31 octobre 2001, et que
nous avons adressée à l'ensemble des 4 280 conseillers généraux de France. Nous
avons eu l'agréable surprise d'obtenir un taux de retour de 11,17 %, ce qui
constitue un très bon résultat bien réparti sur l'ensemble du territoire
national.
Les questions posées concernaient les pistes de réforme qui peuvent affecter,
dans le futur, l'institution départementale, que ce soit dans l'évolution de sa
structure, de ses fonctions, de ses compétences ou, enfin, de son mode
d'élection. Il s'agit donc de résultats particulièrement significatifs sur ce
que pensent les élus départementaux.
Monsieur le ministre, 87,96 % d'entre eux souhaitent ardemment une nouvelle
étape de la décentralisation. Et si 95,32 % sont, bien entendu, attachés à
l'entité départementale et à son existence, 87,73 % d'entre eux, en revanche,
reconnaissent que le conseil général doit évoluer et être réformé dans le cadre
d'une décentralisation accentuée.
Enfin, 86,96 % d'entre eux souhaitent une répartition totale et définitive des
compétences, 83,64 % une autonomie financière et fiscale des départements, et
71,50 % une spécificité de l'impôt par niveau de collectivité.
Ce sont là, je crois, des pistes de réflexion intéressantes, qui témoignent du
souhait des élus locaux d'aller de l'avant et d'adapter les strates
administratives de ce pays à la réalité des besoins économiques du territoire
et de son aménagement.
La complexité actuelle du système de financement des collectivités locales
fait que, désormais, plus personne n'y comprend rien, et le citoyen ne sait
plus qui est responsable. Monsieur le ministre, il ne peut pas exister
d'autonomie véritable des collectivités locales sans autonomie fiscale. La
fiscalité locale réclame de la transparence et de la lisibilité pour tous. Le
dispositif actuel, fondé sur des stocks, est totalement inadapté. Il est donc
nécessaire et urgent d'aboutir à une fiscalité fondée sur des flux pour les
collectivités locales.
Tout le monde sait cela mais, malgré les rapports, les avis et les sondages
qui se succèdent, malgré les groupes de travail sur le sujet, les débats
budgétaires se suivent et se ressemblent. Combien faudra-t-il de propositions
pour que le Gouvernement se décide à agir ? C'est la question qui revient,
hélas ! chaque année comme une antienne.
Monsieur le ministre, une nouvelle fois, nous serons donc amenés à nous
prononcer contre ce budget, qui symbolise le manque d'ambition du Gouvernement
pour créer les conditions de l'avènement d'une véritable « République
territoriale », que le président du Sénat appelle de ses voeux.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Longuet.
M. Gérard Longuet.
J'ai deux bonnes raisons, monsieur le ministre, de ne pas balayer l'ensemble
du budget « décentralisation » du ministère de l'intérieur. La première, c'est
que je partage totalement les excellentes conclusions des rapporteurs, MM.
Mercier et Hoeffel ; la seconde, c'est qu'à cette heure tardive j'aurai
quelques scrupules à vous infliger une réflexion d'ensemble sur les
collectivités locales, même si mes fonctions de président de région m'invitent
à le faire. Je vais donc me censurer pour ne retenir qu'une question, une
observation et un acte de foi.
La question que je souhaite vous poser, d'ordre pratique, porte sur les
conséquences du décret sur les marchés publics qui est paru cette année et qui
est opérationnel depuis le 9 septembre dernier. Il a des incidences sur le
fonctionnement d'un certain nombre d'activités, telles la formation,
l'insertion et la qualification professionnelles, qui sont à la charge des
régions et qui ressortissent désormais au code des marchés publics, alors que
nous sommes dans une logique de subventions.
Actuellement, le débat est ouvert. Nous aimerions qu'il soit tranché très
rapidement pour savoir quel type de relations nous pouvons garder avec les
organismes de formation, en particulier avec les GRETA, qui, dépendent de
l'éducation nationale et qui, aux termes du décret précité, devraient répondre
désormais à des appels d'offre, ce qui rend le partenariat de long terme
quelque peu compliqué.
L'observation que je souhaite vous faire est liée à un débat - que nous
reprendrons d'ailleurs, lors de l'examen du texte sur la démocratie de
proximité - celui qui est relatif au statut de l'élu et aux modalités
d'exercice du mandat local. Les chiffres sont très intéressants. Entre 1977 et
1995 - nous n'avons pas encore les statistiques pour 2001 -, le nombre d'élus
retraités a pratiquement doublé dans notre pays, puisqu'il est passé de 15 % à
29 %.
Certes, ce n'est pas une tragédie. Nous avons, les uns et les autres,
l'intention d'être retraités un jour. Mais, entre les deux extrêmes que sont,
d'un côté, le doublement du nombre de retraités et, de l'autre, la diminution
de moitié des actifs agricoles - ce qui peut se comprendre pour la France
rurale -, les professions actives : cadres, chefs d'entreprise, commerçants,
artisans, travailleurs indépendants, ont plutôt diminué. Les salariés du public
et du privé, eux, ont légèrement augmenté. Mais les salariés du privé, qui
représentent les trois quarts des salariés, ne représentent cependant
aujourd'hui qu'environ 12 % des maires des communes de France - chiffre
légèrement inférieur à celui de l'ensemble des maires issus du secteur
public.
Je me réjouis que les enseignants, les fonctionnaires et les salariés des
entreprises publiques exercent de plus en plus des mandats municipaux, mais
nous avons le sentiment que l'accès des jeunes actifs du secteur privé aux
mandats municipaux est moins aisé. Je ne souhaite pas - aucun élu ne le
souhaite - que les collectivités locales deviennent l'apanage de cette
catégorie, sympathique, que sont les retraités, ni de celle des salariés du
secteur public.
Cette question doit être traitée à l'occasion du texte sur la démocratie de
proximité, par exemple.
J'en viens, enfin, à un acte de foi qui est partagé par l'Association des
maires de France et par tous ceux qui craignent que, de façon insidieuse, un
nouvel étage de collectivités locales ne se crée à travers l'élection directe
au suffrage universel des délégués des institutions intercommunales.
Ce sont les modes de scrutin qui structurent la démocratie. Si nous créons,
avec les meilleures intentions du monde, des délégués élus au suffrage
universel pour les intercommunalités, nous allons immanquablement créer un
grand malaise chez les élus conseillers municipaux des petites communes. Ils
auront en effet le sentiment de n'être légitimés que pour des tâches
d'exécution quotidienne, d'être en première ligne, en quelque sorte, pour les
tâches médiocres, les élus de l'intercommunalité prenant en charge la noblesse
des investissements ou des grands services collectifs.
Nous risquons de déboucher sur des contradictions politiques et d'aboutir, par
conséquent, à la création d'un étage intermédiaire. Si l'on a la malice
d'ajouter les pays, qui se structureront un jour, nous aurons donc : communes,
intercommunalités, pays, départements, régions, c'est-à-dire une complexité qui
promet assurément de très longs débats et des séances nocturnes interminables !
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Fortassin.
M. François Fortassin.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'heure
étant effectivement très tardive, je n'entrerai pas dans de longues
considérations budgétaires, d'autant que cela a été fait !
Je tiens toutefois à dire, même si c'est un lieu commun, que la
décentralisation va avoir vingt ans. J'ai entendu, ici ou là, un certain nombre
de chantres de la décentralisation ayant appartenu - comme un certain nombre
d'entre vous, mes chers collègues, - à cette catégorie d'élus qui ont exercé
leurs fonctions avant la mise en oeuvre de la décentralisation, dont je
rappelle qu'il s'agit avant tout d'une idée de gauche chère à son créateur,
Gaston Defferre. Il ne faudrait pas l'oublier, au moment où cette superbe femme
de vingt ans est, si je puis dire, la maîtresse de tous les élus, quelle que
soit, au demeurant, leur sensibilité politique !
(Sourires.)
M. Gérard Longuet.
Soyez honnêtes, les Girondins existaient avant Gaston Defferre, pour qui j'ai
le plus grand respect !
M. François Fortassin.
C'est exact, mais je n'avais pas le plaisir, mon cher collègue, d'être élu à
cette époque.
(Nouveaux sourires.)
M. Gérard Longuet.
Moi non plus !
M. François Fortassin.
Je veux insister sur la philosophie de la décentralisation, car c'est
peut-être ce qui, au fond, est le plus important ; en effet, elle a entraîné de
profondes mutations dans le comportement de nos concitoyens et dans leurs
relations avec les élus. N'oublions tout de même pas que la décentralisation a,
avant tout, donné aux élus la responsabilité et la dignité. De plus, elle a
rapproché les citoyens des décideurs.
J'insisterai surtout sur une collectivité qui me paraît avoir joué un rôle
très important en matière de décentralisation : je peux parler du département
en tant que collectivité de proximité, mais aussi et surtout compte tenu de ses
champs de compétence dans le domaine social. En effet, les élus, quelles que
soient leurs sensibilités, doivent bien évidemment s'occuper de tous leurs
concitoyens. Mais reconnaissons que nous sommes avant tout beaucoup plus utiles
aux plus démunis d'entre eux.
De même, le rôle joué par le conseil général en matière d'aide sociale est
absolument irremplaçable. Il est également d'une importance capitale dans le
domaine de l'éducation, au travers, bien entendu, des collèges. Le conseil
général, en tant que collectivité de proximité, est, à l'évidence, la
collectivité qui colle certainement le mieux au terrain pour un aménagement
équilibré et harmonieux de l'ensemble du territoire national.
Aujourd'hui, il est indispensable, c'est vrai, que cette décentralisation
connaisse ce que j'appellerai un toilettage. Monsieur le ministre, je vous fais
confiance, car vous avez ouvert un certain nombre de chantiers qui me
paraissent aller dans le bon sens. Cependant, force est de constater que, du
fait de la déconcentration, on a parfois une sorte de « recentralisation
rampante ».
Est-ce logique, par exemple, que les préfets qui allouent les fonds d'Etat
dans les départements, ce qui est tout à fait normal, octroyent aussi les fonds
européens, ce qui pourrait relever d'une responsabilité partagée entre les élus
et le responsable de l'Etat ?
Est-ce logique que Natura 2000 ait fait l'objet de concertations dans un
certain nombre de départements et ait été, en revanche, imposée par le
représentant de l'Etat, dans d'autres ? Il faut poser ces question.
On voit également apparaître certaines règles européennes qui ôtent toute
possibilité d'initiative au conseil général. Dans le domaine agricole, par
exemple, un conseil général ne peut intervenir que s'il s'agit de fonds d'Etat
ou de fonds européens.
Voilà, monsieur le ministre, ce que je voulais vous dire. Bien entendu, je
voterai le projet de budget que vous présentez. Si nous devons aller vers une
nouvelle étape de la décentralisation, je n'oublie pas, comme vous l'avez dit
dans votre propos introductif, et j'en suis très fier, que c'est avant tout une
idée de gauche et qu'il vaut mieux utiliser à ce niveau le whisky que le Canada
dry.
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du
groupe communiste républicain, citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Mesdames , messieurs les sénateurs, vous avez
déjà, lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances,
longuement débattu des recettes des collectivités locales. Mais, vous venez de
le souligner dans vos interventions, la séance d'aujourd'hui consacrée aux
crédits inscrits au budget du ministère de l'intérieur ne prend tout son sens
qu'à la lumière de l'examen de l'ensemble des relations financières entre
l'Etat et les collectivités locales.
En tant que ministre de l'intérieur, je souhaite vous entretenir de l'ensemble
des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales de ma compétence et
ne pas limiter mon propos aux seuls crédits budgétaires.
Dans un premier temps, je veux donc présenter rapidement les principes qui
sous-tendent ce projet de budget pour 2002 pour les collectivités locales,
avant de répondre aux questions posées par les rapporteurs et par les
différents intervenants.
L'engagement constant de ce gouvernement d'établir entre l'Etat et les
collectivités locales des relations financières permettant à ces dernières de
bénéficier des fruits de la croissance économique et de la garantie d'une
évolution régulière de leurs ressources s'exprime dans deux directions
complémentaires. Il s'inscrit d'abord dans ce projet de loi de finances pour
2002, qui traduit trois objectifs principaux.
Tout d'abord, le Premier ministre a pris l'engagement, dès la fin de l'année
2000, et l'a confirmé lors du débat d'orientation générale sur la
décentralisation à l'Assemblée nationale le 17 janvier dernier, de prolonger
d'une année le contrat de croissance et de solidarité.
Cette annonce a été effectuée il y a un an, avant les élections municipales,
dans un souci de prévisibilité de l'évolution des concours financiers de
l'Etat, sans obérer la prochaine réforme des finances locales, qui est l'une
des priorités de la nouvelle étape de la décentralisation.
Il s'agit d'une enveloppe quadriennale, en quelque sorte ! Mais il est vrai,
messieurs les rapporteurs, qu'à la fin de chaque période un débat doit avoir
lieu.
Je pense qu'il est sage et en même temps novateur que ce débat parlementaire
soit précédé d'une étude précise des diverses hypothèses de réformes émises par
tous les acteurs et experts des finances locales que sont le comité des
finances locales, les associations d'élus locaux et, bien sûr, les
parlementaires.
La reconduction de la fraction du PIB de 33 % qui s'ajoute à l'inflation pour
déterminer l'index de croissance de l'enveloppe des concours de l'Etat, dits
«actifs », permettait en outre de faire bénéficier en 2002 les collectivités
locales de ce taux. En 2002, comme en 2001, les collectivités locales devraient
donc avoir été associées à la croissance selon la proportion la plus forte
depuis 1995.
Cet index permettrait aux collectivités de percevoir, en 2002, 6,7 milliards
de francs de recettes de plus que ce qu'elles auraient reçu en application du
pacte de stabilité voté sur l'initiative du précédent gouvernement et indexé
sur la seule inflation. Là, effectivement, les collectivités locales n'étaient
pas associées aux fruits de la croissance.
(M. le rapporteur spécial
s'exclame.)
L'application des règles du contrat de croissance et de solidarité telle
qu'elle est prévue par le projet de loi de finances initial du Gouvernement
assure une croissance théorique de 2,26 % de l'enveloppe normée, croissance qui
est portée à 2,9 % du fait des différents abondements de l'Etat.
Le montant total de cette enveloppe s'établirait ainsi à 28,7 milliards
d'euros, c'est-à-dire 188,3 milliards de francs, soit une croissance de plus de
5,3 milliards de francs par rapport à 2001.
Au sein de ce contrat, la dotation globale de fonctionnement connaîtra une
croissance de 4,07 % par rapport à la loi de finances initiale de 2001. Ce taux
de progression, le plus important depuis 1993, comme l'ont souligné vos
rapporteurs, MM. Hoeffel et Mercier, sera également appliqué à la dotation
spéciale « instituteur », à la dotation générale de décentralisation, cette
dernière étant inscrite au budget du ministère de l'intérieur.
Toutes les communes percevront ainsi une dotation forfaitaire en progression
d'environ 2 % par rapport à cette année.
Je souhaite d'ailleurs revenir quelques instants sur les inquiétudes exprimées
par vos rapporteurs quant aux hypothèses économiques qui détermineront
l'évolution de ces dotations.
Il est certain, d'ores et déjà, que la croissance de l'année 2001 - celle qui
est utilisée pour la DGF 2002 et pour le calcul du contrat de croissance et de
solidarité - atteindra au minimum 2 % voire plus, et nous ne pouvons
aujourd'hui être sûrs que l'inflation ne sera pas de 1,65 % au lieu de 1,5 %,
ce qui suffirait à neutraliser l'écart maximal possible.
Dans la pire de vos hypothèses, la différence est de 150 millions de francs.
On est très loin des régularisations négatives de 1996 ou 1997...
En outre, je vous rappelle que les sommes globales versées au titre du contrat
de croissance et de solidarité ne subissent pas de régularisation à la baisse
et que le taux de croissance du PIB utilisé pour ce calcul est bien de 2,3 % et
non de 2 %.
Le deuxième objet de ce projet de loi de finances pour 2002 réside dans la
pérennisation du financement de l'intercommunalité.
Du fait de l'extinction du dispositif d'alimentation légale de la dotation des
communautés d'agglomération, et dans le souci de répondre aux demandes des élus
locaux qui regrettaient la baisse de la DCTP ayant pu en résulter pour
certaines collectivités, le Gouvernement a souhaité pérenniser et simplifier ce
financement en intégrant la dotation des communautés d'agglomération au sein de
la dotation globale de fonctionnement.
Dans le même temps, la dotation d'aménagement faisait l'objet d'un versement
d'un peu plus de 309 millions d'euros, ce qui correspondait au montant réservé
en 2001 pour assurer le financement de la DGF des communautés
d'agglomération.
Je veux m'arrêter quelques instants sur la situation de la DCTP proposée par
le Gouvernement. Du fait de cette disposition, elle ne serait plus ponctionnée
pour assurer le financement des communautés d'agglomération et elle connaîtrait
une baisse de 2,4 % par rapport à 2001.
Ce calcul, vous le savez, est le résultat de la baisse théorique de 7,5 % de
la DCTP, suivi d'une majoration des sommes destinées à prendre en compte l'«
arrêt Pantin » du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000, soit 80,4 millions d'euros
en 2002.
Ce dernier montant correspond à un remboursement de DCTP et abonde donc tout
naturellement cette dotation, mais nous aurons certainement l'occasion de
parler ensemble des évolutions de cette dotation à partir de 2003.
M. Michel Mercier,
rapporteur spécial.
C'est de l'optimisme forcené !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je suis un optimiste forcené, mais surtout
déterminé !
M. Michel Mercier,
rapporteur spécial.
Est-ce raisonnable ?
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je voulais rassurer M. Fortassin : si la
majorité est reconduite au mois de juin prochain, je m'engage à ce que la
décentralisation franchisse de nouveaux pas. C'est la meilleure des garanties
que je puisse lui fournir.
M. Michel Mercier,
rapporteur spécial.
Vous avez beaucoup à faire !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Le dispositif proposé par le Gouvernement avait,
en outre, le mérite de simplifier le calcul des dotations revenant à
l'intercommunalité en les regroupant au sein de la DGF dans un souci d'une plus
grande lisibilité. Il s'accompagnait, j'y reviendrai, des engagements
financiers nécessaires pour que ne soient pas pénalisées les dotations de
péréquation communales que sont la DSU et la DSR, et il remédie, en le
soumettant bien sûr à l'avis du Parlement, à l'extinction des dispositions
adoptées par le Parlement il y a trois ans.
Enfin, le troisième objectif du Gouvernement c'est l'accroissement de la
péréquation.
Les dotations de solidarité communales - dotation de solidarité rurale et
dotation de solidarité urbaine - bénéficieront, en effet, de majorations
exceptionnelles - respectivement de 22,6 millions d'euros, soit 150 millions de
francs, et de 122 millions d'euros, soit 800 millions et francs - afin de
permettre une progression de la DSR comme de la DSU de l'ordre de 5 %, sous
réserve bien entendu des choix du comité des finances locales de janvier
prochain. Ces deux dotations auront donc connu des progressions respectives de
60 % et de 80 % depuis 1997.
Au-delà de ce projet de loi de finances, et comme l'ont souligné avec force
vos deux rapporteurs, l'engagement du Gouvernement d'établir des relations
financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'exprime dans la
préparation d'une prochaine réforme des finances locales, comme le souhaite Mme
Mathon.
C'est dans cet objectif, autre priorité de la nouvelle étape de la
décentralisation, que je prépare, conjointement avec Laurent Fabius et Florence
Parly, un rapport sur les voies et moyens d'une telle réforme, rapport qui sera
remis au Parlement par le Gouvernement dans les prochaines semaines.
Une telle réforme se doit de remédier aux défauts de la fiscalité locale, trop
souvent injuste et aujourd'hui, par certains points, obsolète, ainsi qu'à ceux
des dotations de l'Etat trop complexes et, de ce fait, peu lisibles.
D'ailleurs, M. Duffaut lui-même le disait.
Elle nécessite un long travail d'étude et de concertation, qui a été engagé
par la rédaction d'une note d'orientation, présentée au comité des finances
locales le 12 juillet dernier et adressée aux principales associations d'élus
locaux ainsi qu'aux commissions parlementaires. Cette note a permis, me
semble-t-il, aux différentes associations d'élus de travailler et d'avoir la
satisfaction de pouvoir nous transmettre leurs observations et leurs
suggestions.
J'ai reçu plusieurs contributions à ce débat et j'ai noté avec intérêt celles
de l'Assemblée nationale le mois dernier.
En ce qui concerne la fiscalité locale - je m'adresse notamment à M. Barbier
-, je me suis déjà exprimé en faveur du lien qui doit exister entre l'élu local
et le contribuable citoyen, ce qui justifie un impôt local dynamique sur lequel
les élus locaux disposent d'une réelle marge de manoeuvre pour mener une
politique locale. Comme le dit votre rapporteur, aucune piste n'est taboue ni à
écarter d'emblée, même si certaines hypothèses révèlent à l'étude des
inconvénients ou des effets pervers à ne pas négliger.
Je vous rappelle en revanche mon opposition à l'inscription dans la
Constitution d'un pourcentage mathématique fixé à l'avance, symbolisant
l'autonomie fiscale, par catégorie de collectivités.
Cela pose d'ailleurs le problème des collectivités qui, individuellement, ne
respecteraient pas ce pourcentage et seraient certainement stigmatisées comme
dépendantes ou comme un fardeau peut-être.
Plus généralement, que signifie cette autonomie fiscale pour les collectivités
les plus défavorisées ou les plus petites communes ? Le droit ou l'obligation
de voter des impôts accrus, contrairement aux collectivités les plus aisées ?
Non, je préfère parler de responsabilité fiscale, de modernisation fiscale et,
plus généralement, de réforme des finances locales dans le sens d'une
péréquation accrue et d'un soutien résolu à l'intercommunalité !
J'ai noté avec intérêt vos propositions d'une inversion des règles de
répartition de la DGF, donnant la priorité aux dotations de solidarité
communales et à la dotation d'intercommunalité.
Je souhaite une DGF simplifiée, qui permette à la fois de garantir des
ressources suffisantes et prévisibles aux collectivités locales, et d'accroître
la péréquation, qui représente aujourd'hui 15 % environ des dotations.
Une meilleure définition des critères de répartition des dotations, comme le
potentiel fiscal ou le coefficient d'intégration fiscale, me semble également
indispensable. Vous faites d'ailleurs des propositions en ce sens.
Les rapporteurs, ainsi que plusieurs intervenants - je pense notamment à M.
Peyronnet, que je remercie pour la qualité et l'intensité de son intervention -
ont, par ailleurs, mis en parallèle l'évolution très favorable de ces recettes
des collectivités locales avec l'augmentation de leurs charges ; toute une
partie du rapport de M. Mercier y est d'ailleurs consacrée.
Je suis un peu étonné par l'addition un peu hétéroclite de dépenses de nature
différente, et notamment par la référence à l'évolution des rémunérations de la
fonction publique territoriale.
Mais j'ai bien noté qu'il ne s'agit pas pour vos collaborateurs de contester
cette légitime évolution, mais bien d'une échelle de grandeur, qui, à mon avis,
devrait d'ailleurs être rapportée à l'ensemble des recettes, y compris
fiscales, puisqu'il s'agit là d'un élément fondamental de la libre
administration des collectivités locales.
Vous avez, en outre, relevé l'importance de la charge que constituera
l'allocation personnalisée d'autonomie pour les départements.
Je suis d'accord avec vous lorsque vous vous félicitez de la mise en oeuvre
d'une telle prestation, qui concernera plus de 800 000 personnes âgées et qui
constituera un progrès considérable par rapport à la prestation spécifique
dépendance qu'elle remplace.
De surcroît, l'APA fait apparaître l'importance du maintien de l'échelon
départemental. Je crois, en effet, que les politiques sociales sont de nature à
rendre plus lisible le partage des compétences entre collectivités aux yeux de
nos concitoyens.
L'effort de l'Etat et des départements, auxquels la gestion de l'APA a donc
été confiée, en quelque sorte eu égard à leur place institutionnelle,
permettra, je le répète, d'améliorer les services rendus à la population.
Dès la fin de l'année 2002, un premier point sera fait quant à l'impact de
l'APA sur les finances départementales, c'est-à-dire, comme je m'y suis engagé
et en accord avec le Premier ministre, avant le bilan complet expressément
prévu par la loi qui interviendra en 2003. Je l'ai d'ailleurs dit devant
l'assemblée des départements de France.
D'ici là, faisons tous preuve de mesure et calculons les efforts à faire au
strict montant nécessaire.
Avant de conclure, je souhaite répondre à certaines des questions qui ont été
soulevées au cours du débat.
Monsieur le rapporteur spécial, je vous rappelle tout d'abord que les décrets
sur les sapeurs-pompiers ont tous été présentés au Conseil supérieur de la
fonction publique territoriale,...
M. Michel Mercier,
rapporteur spécial.
C'est obligatoire !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
... qui comprend des élus. Je vous l'avais
d'ailleurs dit en commission.
Par ailleurs, vous avez fait référence aux négociations dans la fonction
publique hospitalière. Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité m'a fait
part de la tenue de plusieurs réunions de négociation dans le cadre de
l'assemblée des départements de France. Elle m'a redit que les éléments
présentés dans la circulaire devaient encore faire l'objet de négociations
locales, en particulier les conventions tripartites entre l'Etat, les conseils
généraux et les organismes d'assurance maladie.
En réponse à M. Biwer, j'indique par ailleurs que le Gouvernement remettra
dans les prochains jours au Parlement le rapport sur la reconstruction des
ponts détruits par faits de guerre.
M. Gérard Longuet.
C'est une bonne nouvelle ! Je la lui transmettrai, car nous avons les mêmes
ponts !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Absolument, monsieur Longuet, et je me souviens
que M. Jean-Louis Dumont m'avait également alerté sur cette question à
l'Assemblée nationale l'année dernière.
M. Gérard Longuet.
Tout à fait ! Nous sommes solidaires !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Ce rapport devrait répondre à vos
préoccupations. Le recours aux crédits non utilisés sur certains chapitres
permettra d'assurer dès 2002 la reconstruction des ponts les plus nécessaires,
ces crédits s'ajoutant à ceux de la DGE.
M. Gérard Longuet.
Si tel est le cas, on vous invitera à l'inauguration, quel que soit votre
mandat !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Merci beaucoup, mais, même comme ministre de
l'intérieur, je veux bien venir, monsieur Longuet !
M. Gérard Longuet.
Tout peut arriver !
(Sourires.)
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Toujours en réponse à M. Biwer, mais aussi à M.
Longuet, je renvoie, s'agissant des conditions d'exercice des mandats, aux
débats qui auront lieu au début du mois de janvier à l'occasion de l'examen du
projet de loi relatif à la démocratie de proximité.
Ce projet de loi comprend un dispositif complet dont l'objet est d'ouvrir
l'exercice des mandats à toutes les catégories de la population. Il prévoit
ainsi d'éviter toute pénalisation par l'exercice d'un mandat, de relever les
indemnités qui doivent l'être, et, bien entendu, il contient des mesures en
faveur de la parité. Nous aurons l'occasion d'y revenir plus au fond, mais je
pense que ce texte devrait répondre au souci exprimé par MM. Biwer, Longuet et
Peyronnet. En réponse à M. Nachbar, je rappelle que la loi de finances
rectificative de 2000 a ouvert 200 millions de francs de crédits destinés à
venir en aide, en 2000 et en 2001, aux communes en difficulté après les
tempêtes de décembre 1999.
Les communes éligibles à ce dispositif sont celles dont les recettes
forestières représentaient au moins 10 % de leurs recettes de fonctionnement
totales en moyenne sur la période de 1996 à 1998 et qui, du fait de la baisse
de leurs recettes forestières, connaissent un déséquilibre budgétaire.
Les crédits sont répartis entre les départements concernés sous forme
d'enveloppes départementales, puis attribués sous forme de subventions
individuelles par les préfets, assistés par la commission départementale mise
en place à la suite des tempêtes.
Le reliquat de gestion, au titre des années 2000 et 2001, s'établit à 55
millions de francs. Le Gouvernement a toutefois décidé de prolonger le
dispositif en 2002. A cette fin, il a prévu l'ouverture de 40 millions de
francs de crédits dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin
d'année. Les crédits disponibles pour 2002 s'élèveront à 95 millions de francs,
ce qui représente un montant plus élevé que ce qui a été nécessaire en 2000,
soit 70 millions de francs, et en 2001, soit 75 millions de francs. Les règles
d'emploi des crédits devraient être les mêmes en 2002 qu'en 2000 et 2001.
Par ailleurs, conformément à la décision du Premier ministre, une mission
interministérielle d'évaluation et de prospective a été constituée afin
d'examiner la situation des collectivités forestières sinistrées et de proposer
un plan d'action pour ces dernières à compter de 2002. Cette mission vient de
rendre son rapport, qui est à l'étude, et le Gouvernement prendra les mesures
adéquates pour soutenir les communes forestières qui ont beaucoup souffert des
tempêtes.
Monsieur Barbier, la loi du 15 avril 1999, qui a fait l'objet d'un accord en
commission mixte paritaire et qui a été votée par le Sénat, organise les règles
d'intervention des polices municipales, notamment quant à l'armement, qui
nécessite la conclusion d'une convention entre les maires et l'Etat. Cette
question est donc réglée par une loi.
La règle est le non-armement des polices municipales, sauf convention signée
par le préfet et le procureur de la République. Toujours en réponse à M.
Barbier qui s'est interrogé sur le contrôle de légalité, je dirai que la
fonction juridique des préfectures est une composante essentielle de leur
activité. A ce titre, le contrôle de légalité doit continuer à être une mission
prioritaire des préfectures.
Il doit cependant aussi s'exercer dans le cadre du conseil aux collectivités,
notamment à l'égard des petites communes et des groupements de communes. C'est
pourquoi plusieurs initiatives ont été prises dans le cadre du plan d'action
pour les préfectures. La constitution de pôles interrégionaux, spécialisés dans
le contrôle de légalité et travaillant pour le compte des préfectures,
permettra d'apporter plus rapidement des réponses aux questions posées par les
élus locaux.
Par ailleurs, la poursuite de l'expérimentation de télétransmission des actes
des collectivités locales permettra de simplifier les conditions matérielles du
contrôle de légalité et donc de consacrer plus de moyens en personnels aux
fonctions de conseil et d'expertise. L'objectif est d'assurer plus de sécurité
juridique aux collectivités locales tout en garantissant l'application des
règles fondamentales de l'état de droit.
M. Dufaut a évoqué la question de la réforme de la décentralisation. Je
rappelle l'ensemble des réalisations de la législature qui s'achève, la
poursuite du chantier à travers le projet de loi relatif à la démocratie de
proximité et le rapport que le Gouvernement prépare sur la réforme des finances
locales.
Le Gouvernement poursuit la grande réforme de la décentralisation lancée, sous
le Gouvernement de Pierre Mauroy, par Gaston Defferre et je puis vous assurer
qu'il entend mener à bien les réformes que M. Fortassin appelait de ses
voeux.
M. Longuet m'a interrogé sur le nouveau code des marchés publics et son
application aux centres de formation. Je vais engager une expertise à ce sujet,
mais je peux d'ores et déjà le rassurer : le nouveau code, qui simplifie les
procédures pour les collectivités comme pour les entreprises, n'ajoute pas de
dispositions aux règles de la concurrence fixées par la Communauté
européenne.
Je me suis déjà longuement exprimé sur l'élection au suffrage universel direct
des délégués de communes au sein des structures intercommunales. Je l'ai fait à
plusieurs reprises et dans différentes instances, notamment - je parle sous le
contrôle de M. Hoeffel - lors du congrès des maires de France. Je l'ai dit, je
suis partisan du maintien de l'identité communale et je souhaite que l'élection
des conseillers d'une même « aire » communale ait lieu le même jour, selon des
modalités qui méritent d'être discutées. Je m'inspire là de mon expérience
personnelle d'élu local à Paris et du statut PLM.
M. Gérard Longuet.
Pourquoi pas !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
C'est en tout cas une idée, mais il peut y en
avoir d'autres. Je ne suis pas fermé au débat, comme M. Hoeffel l'a rappelé. Je
le remercie d'ailleurs une nouvelle fois de son objectivité.
Dans le cadre de la nouvelle génération des fonds structurels 2000-2006, le
préfet de région reste une autorité en matière de gestion, mais le président du
conseil régional préside avec lui le comité d'engagement de ces fonds.
En conclusion, je pense que ce projet de budget tel qu'adopté par l'Assemblée
nationale donne aux élus locaux et aux collectivités locales les moyens de
continuer à assainir leur situation financière. Selon le comité des finances
locales celle-ci s'est déjà considérablement améliorée grâce aux qualités de
gestion dont les élus ont su faire preuve.
Je note avec satisfaction que, même s'il faut continuer à accroître le soutien
aux collectivités les plus défavorisées, l'investissement se développe et les
collectivités se désendettent.
Je pense donc que l'on peut dire, comme M. Delevoye lors du dernier congrès
des maires, que ce projet de budget n'est pas favorable aux collectivités
locales.
Comme le Premier ministre, je pense même qu'il leur est favorable et je vous
invite à l'adopter, ce qui, compte tenu de nos positions respectives, est
peut-être un autre paradoxe !
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits concernant l'intérieur
et la décentralisation et figurant aux états B et C.
Je rappelle au Sénat que les crédits affectés à la sécurité ont été examinés
aujourd'hui même.
ÉTAT B
M. le président. « Titre III : 210 771 640 euros. »