Séance du 15 juin 2000






CONSEILLERS D'ARRONDISSEMENT
SIÉGEANT AU CONSEIL
D'UNE COMMUNAUTÉ URBAINE

Adoption des conclusions
du rapport d'une commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 390, 1999-2000) de M. Christian Bonnet, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi (n° 277, 1999-2000) de MM. Jean-Claude Gaudin, Michel Mercier, Emmanuel Hamel, Serge Mathieu, Francis Giraud et André Vallet tendant à permettre aux conseillers d'arrondissement de siéger au conseil d'une communauté urbaine.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Christian Bonnet, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le sujet qui nous occupe en cet instant est le mode de désignation des délégués des communes au sein d'organes délibérant des établissements publics de coopération intercommunale.
Le rapport de notre excellent collègue M. Hoeffel sur l'intercommunalité énonçait deux idées force : pas - je serais tenté de dire, pas encore - de délégués élus au suffrage universel, mais un choix s'opérant au sein du conseil municipal et garantissant une légitimité au second degré.
La proposition de notre excellent collègue Jean-Claude Gaudin et de plusieurs de ses amis ne déroge pas à ces principes. Elle vise seulement à prévoir une application spécifique aux communautés urbaines constituées autour des villes soumises au statut de la loi de 1992, dite loi PML, lesquelles sont dotées de conseils d'arrondissement, à savoir la communauté urbaine de Lyon, la CURLY, qui existe, la communauté urbaine de Marseille, la CUM en voie de constitution et, éventuellement, la communauté urbaine de Paris, la CUP.
Aux termes de la loi du 12 juillet 1999, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ont l'obligation de choisir leurs délégués au sein des conseils municipaux. Ces délégués lèvent l'impôt : il leur faut donc une légitimité, fût-elle au second degré.
La loi de 1982, quant à elle, a prévu vingt arrondissements à Paris, seize à Marseille et neuf à Lyon.
Il ne me semble pas inutile en cet instant de rappeler quelques-unes des caractéristiques des conseillers d'arrondissement.
Ils sont élus dans les mêmes conditions que les conseillers municipaux : au suffrage universel, le même jour. Leur nombre est le double de celui des conseillers municipaux, avec un minimum de dix et un maximum de quarante.
Si les pouvoirs du conseil d'arrondissement sont, pour une part, de caractère consultatif en matière de plan d'occupation des sols, par exemple, ils revêtent aussi un caractère délibératif à travers l'implantation et le programme d'aménagement de nombreux équipements, à travers les délégations que peut lui donner le conseil municipal pour la gestion de tout équipement ou service et à travers la désignation en son sein de représentants de la commune dans maints organismes.
Il ressort de tout cela que les conseillers d'arrondissement ne sont pas des figurants, qu'ils ont un rôle de gestion dans le développement du territoire et que les principes de la loi de 1999 que je viens d'évoquer ne sont en rien remis en cause.
Si, comme je l'espère, le Sénat suit sa commission des lois en adoptant cette proposition de loi, la composition et le fonctionnement des communautés urbaines ne se trouveront en rien modifiés.
En effet, cette proposition de loi a simplement pour objet de préciser que, dans les communes de Paris, Marseille et Lyon, le choix du conseil municipal dans la désignation des délégués intercommunaux pourra porter sur des conseillers d'arrondissement.
Cela peut se révéler utile ; cela sera en tout état de cause bénéfique dans bien des cas dans la mesure où la désignation d'élus d'arrondissement plus spécialement compétents dans tel ou tel domaine du fait de leur culture professionnelle permettra une meilleure prise en compte des soucis des habitants.
La commission vous propose donc d'adopter l'article unique de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, Paris, Marseille et Lyon ne sont pas des communes comme les autres puisqu'elles sont dotées d'une organisation administrative particulière, à deux niveaux d'administration : un niveau de gestion municipale proche des citoyens, le conseil d'arrondissement, et un niveau de gestion globale des intérêts de la commune, le conseil municipal. Elles sont pourtant soumises aux mêmes règles que les autres communes en matière de coopération intercommunale, notamment en ce qui concerne la représentation des communes dans les conseils communautaires. En effet, seuls les conseillers municipaux peuvent siéger dans ces conseils, qu'il s'agisse de Paris, Marseille, Lyon ou d'autres communes membres.
On peut donc penser, avec les auteurs de la proposition de loi dont M. Gaudin est le premier signataire, que la récente réforme de l'intercommunalité a omis de tenir compte du statut particulier des trois plus grandes communes de France et qu'il convient de réparer cet oubli en permettant aux conseils municipaux de ces trois villes de choisir leurs délégués aux conseils communautaires, non seulement en leur sein, mais aussi parmi les conseillers d'arrondissement.
J'y vois des avantages du point de vue de la gestion municipale des équipes. Je reconnais que la lourdeur des charges d'un mandat municipal et d'un mandat communautaire pourrait justifier cet aménagement.
Par ailleurs, il ne s'agit aucunement, avec cette proposition de loi, de revenir sur les principes antérieurs selon lesquels ne pouvait siéger au sein d'un établissement public de coopération intercommunale, donc d'une communauté urbaine, un délégué d'une commune qui n'aurait pas été élu au suffrage universel. Les conseillers d'arrondissement sont bien élus par le suffrage universel. C'est l'intérêt de la proposition de loi.
Toutefois, l'objet poursuivi se heurte à un certain nombre d'obstacles, dont un de nature constitutionnelle.
En effet, les arrondissements ne sont, aux termes de la décision du Conseil constitutionnel du 28 décembre 1982, que des « divisions administratives au sein des communes », sans personnalité morale, dont les conseils, même élus, ne peuvent être dotés d'importantes compétences de décision et de gestion sans mettre en cause l'unité communale.
Les communautés urbaines, quant à elles, sont des établissements publics de coopération intercommunale. Il n'est donc pas sans risque de donner aux représentants de divisions administratives d'une commune une fonction leur permettant de participer à l'élaboration d'un projet commun de développement de l'ensemble des communes qui composent l'agglomération. Dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les conseillers d'arrondissement participeraient ainsi à l'exercice du pouvoir fiscal au niveau supra-communal alors qu'ils ne participent pas au vote du budget dans leur commune.
Par ailleurs, la proposition de loi remet en cause les dispositions du code électoral qui prévoient une liste électorale unique et l'attribution des sièges de conseillers d'arrondissement dans l'ordre de la liste, après épuisement des sièges de conseillers municipaux auxquels chaque liste a droit.
Cette remise en cause pourrait être considérée par le juge constitutionnel comme une assimilation des fonctions de conseiller municipal et de conseiller d'arrondissement, peu conforme au principe de l'unité communale et à la notion de divisions administratives. Un conseiller d'arrondissement ne peut, en effet, accéder aux fonctions de conseiller municipal qu'en cas de vacance d'un siège de conseiller municipal dans son propre arrondissement et dans l'ordre de cette liste.
La proposition risque en outre de générer une rupture d'égalité entre les communes, certaines étant représentées par des candidats élus conseillers municipaux, d'autres par des candidats qui ne sont pas membres du conseil municipal, bien qu'élus, eux aussi, au suffrage universel.
Enfin, deux lois récentes seraient remises en cause par cette proposition de loi.
En effet, celle-ci contredit la loi du 12 juillet 1999, qui a réservé l'exercice des pouvoirs d'agglomération à fiscalité propre à des délégués des communes choisis au sein des conseils municipaux. Lors de l'examen de cette loi, la discussion a porté sur l'élection des délégués communautaires au suffrage universel. Une très large majorité s'était dégagée pour dire que cette élection au suffrage universel était sans doute souhaitable mais qu'il fallait d'abord permettre que l'intercommunalité se développe, notamment en milieu urbain. Tant le Sénat que l'Assemblée nationale en avaient tiré la conséquence qu'il était nécessaire que la représentation au sein des conseils communautaires soit assurée exclusivement par des conseillers municipaux.
Introduire une représentation des conseils d'arrondissement entraînerait donc une inégalité de traitement, non seulement avec les communautés urbaines qui n'ont pas d'arrondissement mais qui ont une population élevée et qui peuvent connaître les mêmes problèmes de gestion de leurs équipes, mais également avec l'ensemble des groupements qui restent soumis à l'exigence de la désignation de conseillers municipaux.
Le cumul des charges peut être lourd mais il est justifié par le souci de légitimité identique au niveau du suffrage universel.
Enfin, la proposition de loi va à l'encontre de l'objectif de la loi relative à la parité entre les hommes et les femmes puisque ses dispositions peuvent atténuer les effets de cette dernière par la remise en cause de la règle électorale qui fait prévaloir les conseillers municipaux et les conseillères municipales sur les conseillers d'arrondissement pour l'exercice de fonctions que les progrès de l'intercommunalité tendent de plus en plus souvent à faire exercer au niveau communautaire et non plus au niveau communal.
Voilà les réserves que je tenais à exprimer, au nom du Gouvernement, sur cette proposition de loi qui ne porte en fait que sur les communautés urbaines de Lyon et de Marseille, aucune structure de ce type n'existant à Paris.
Ces différentes réserves font que le Gouvernement ne peut, à regret, adhérer avec enthousiasme à la proposition de M. Gaudin.
M. Henri de Raincourt. Il adhère donc, mais sans enthousiasme... (Sourires.)
M. le président. La parole est à M. Gaudin.
M. Jean-Claude Gaudin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement », dispose que l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes intéressées parmi leurs membres.
Ainsi, les conseillers municipaux des communes sont désormais les seuls citoyens habilités à siéger au sein de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
En adoptant cette disposition, commune à toutes les formes d'établissements publics de coopération intercommunale, le législateur a souhaité que les membres du conseil de communauté d'un établissement public de coopération intercommunale, sans être pour autant élus au suffrage universel direct, bénéficient d'une légitimité élective, ce qui est en soi une excellence chose.
Toutefois, la loi Chevènement, en abrogeant l'article L. 5215-9 du code général des collectivités territoriales, fait qu'il n'existe plus de solution dans le cas où le nombre de conseillers municipaux d'une commune est inférieur au nombre de sièges qui lui est attribué.
Dans sa rédaction antérieure, le code général des collectivités territoriales précisait que, dans une telle situation, le conseil municipal désignait tout citoyen éligible au conseil municipal pour occuper les sièges qui ne pouvaient être pourvus par des conseillers municipaux.
Dans la mesure où le mode de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'une communauté urbaine est fondé sur la population, une telle hypothèse est fort plausible lorsque la ville-centre se trouve être une très grande ville. Prenons l'exemple que je connais le mieux, celui de Marseille.
Le conseil municipal de Marseille est composé de 101 membres. Le périmètre de la future communauté urbaine de Marseille, déterminé par M. le préfet des Bouches-du-Rhône, inclut dix-huit communes membres, pour une population totale de 980 000 habitants. La population de Marseille s'élève, quant à elle, à 800 000 habitants.
Compte tenu de ces chiffres, et en l'absence d'accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes, le conseil de communauté serait composé, aux termes de la loi Chevènement, de quatre-vingt dix membres dont soixante-dix délégués de la seule ville de Marseille.
Je m'empresse de vous rassurer, mes chers collègues : les dix-huit maires de la future communauté urbaine de Marseille sont unanimement parvenus à un accord amiable portant sur une plus juste représentation de leurs communes.
Certes, les 101 conseillers municipaux de Marseille demeurent suffisants pour déléguer 70 d'entre eux au conseil de la communauté.
Mais qu'en serait-il, monsieur le secrétaire d'Etat, si le périmètre de la communauté urbaine de Marseille devait être étendu, comme l'autorise la loi Chevènement, et cela dès 2003 ? Il ne s'agit pas là d'une simple hypothèse d'école : c'est une réelle possibilité, si j'en crois la volonté exprimée par le président de la communauté d'agglomération de Garlaban - Huveaune - Sainte-Baume de rejoindre à terme la communauté urbaine de Marseille.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'extension de la communauté urbaine de Marseille à cet établissement public de coopération intercommunale de l'aire aubagnaise, qui regroupe cinq communes et 70 000 habitants, porterait à plus de vingt communes - vingt-trois exactement - et à plus d'un million d'habitants - 1 050 000 pour être précis - la nouvelle communauté urbaine.
Dans ce cas, et toujours en l'absence d'accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux, le nouvel organe délibérant de cet établissement public de coopération intercommunale serait composé de 140 membres, dont 107 délégués de la seule ville de Marseille !
Cette fois-ci, excusez-moi, les 101 conseillers municipaux marseillais n'y suffiraient pas ! Cela signifie que la répartition des sièges prévue par la loi ne pourrait être mise en application.
A Paris, Marseille et Lyon, des conseillers d'arrondissement sont élus en même temps et dans les mêmes conditions que les membres du conseil municipal. Au même titre que ces derniers, ils jouissent, vous l'avez vous-même dit, monsieur le secrétaire d'Etat, de l'onction du suffrage universel.
Dès lors, pour combler ce vide juridique et pour aller au bout de la volonté de la représentation nationale, nous proposons que les conseillers d'arrondissement de Paris - il n'existe pas, aujourd'hui, d'établissement de coopération intercommunale à Paris, mais, si j'en crois la presse, à droite comme à gauche, des propositions dans ce sens commencent à voir le jour (Sourires) - Marseille et Lyon puissent désigner des délégués pour siéger au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale dont ces villes sont membres, et que ce ne soit pas seulement pour compléter accessoirement leur représentation, car qui peut le moins, en l'espèce, doit le plus.
La loi du 31 décembre 1982 a doté les villes de Paris, Marseille et Lyon d'une organisation administrative particulière, répondant ainsi au souci de rapprocher les élus des citoyens pour la gestion des problèmes de la vie quotidienne.
Or, monsieur le secrétaire d'Etat, saisi à propos de cette loi, le Conseil constitutionnel a considéré que, en définitive, « aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur d'instituer des divisions administratives au sein des communes ni d'instituer des organes élus autres que le conseil municipal et le maire ; que, dès lors, si les dispositions critiquées par les auteurs de la saisine dérogent pour les trois plus grandes villes de France au droit commun de l'organisation communale, elles ne méconnaissent pas pour autant la Constitution ». Cela répond, monsieur le secrétaire d'Etat, à l'argument que vous avez avancé tout à l'heure.
On peut aussi se demander, puisqu'il a beaucoup été question, ces derniers temps, de limiter le cumul des mandats, pourquoi l'on devrait faire obligatoirement d'un adjoint au maire de Marseille, qui peut être en même temps député ou sénateur, un membre de la communauté urbaine.
Nous avions au contraire le sentiment qu'il n'était pas souhaitable, pour la quasi-totalité des membres des conseils municipaux de Marseille, de Lyon et éventuellement, un jour, de Paris, qu'ils exercent en même temps un mandat de membre de la communauté urbaine. (Sourires.)
Mes chers collègues, je suis sans doute le seul dans cette assemblée, et même dans l'ensemble du Parlement, à avoir tout connu dans ce domaine depuis 1982 ! J'ai en effet été maire d'arrondissement d'opposition face au maire de la ville - il aura fallu attendre douze ans pour que cela se produise à Paris et à Lyon - et je suis maintenant le premier magistrat de la ville de Marseille avec trois maires d'arrondissement d'opposition. Ma foi, à Marseille, la loi dite « PLM » est plutôt bien respectée, peut-être mieux qu'ailleurs, me dit-on quelquefois, ...
M. Robert Bret. Grâce à l'opposition ! (Sourires.)
M. Jean-Claude Gaudin. ... mais c'est sûrement excessif ! En tout cas, c'est vrai, des personnalités viennent à Marseille pour voir comment cela se passe.
Quoi qu'il en soit, monsieur le secrétaire d'Etat, ayant bien connu l'auteur de la loi de 1982, je suis sûr que, aujourd'hui, si le Gouvernement nous suivait avec un peu plus d'empressement, nous pourrions faire accomplir un pas supplémentaire à la décentralisation telle que mon illustre prédécesseur à la mairie de Marseille l'a voulue.
C'est pourquoi je vous demande instamment, mes chers collègues, de soutenir cette proposition de loi qui me semble aller dans le sens de la décentralisation, relever de la justice et de l'équité et, en même temps, apporter une clarification dans cette limitation du cumul des mandats qui est si souvent évoquée mais qui reste, en pratique, tellement difficile à réaliser. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la proposition de loi présentée par notre collègue Jean-Claude Gaudin a pour objet d'adapter les règles relatives à la désignation des délégués au sein des conseils de communauté urbaine pour les communes de Paris, Marseille et Lyon.
Son article unique ouvre, pour ce faire, au conseil municipal de ces communes la faculté de désigner les élus d'arrondissement pour siéger au conseil communautaire.
Nous y sommes favorables.
Les règles de désignation sont respectées. De plus, comme cela vient d'être rappelé, les conseillers d'arrondissement sont élus dans les mêmes conditions que les conseillers municipaux et ont la légitimité du suffrage universel.
Nos collègues Jean-Claude Gaudin et Christian Bonnet soulignent, respectivement dans l'exposé des motifs et dans le rapport, le rôle significatif que joue le conseil d'arrondissement dans le règlement des affaires de la commune.
« Les conseillers d'arrondissement participent pleinement à la gestion et au développement d'un territoire, dans des domaines intéressant les citoyens au quotidien. » Tels sont les termes de la loi de décentralisation portant création des conseils d'arrondissement, qui tend ainsi à « rapprocher les élus des citoyens pour la gestion des problèmes de leur vie quotidienne ».
Si nous souscrivons pleinement à cet objectif, nous regrettons les limites actuelles du rôle des conseils d'arrondissement.
Autant, en effet, nous sommes attachés à l'avancée démocratique que représente la loi PLM, autant nous croyons indispensable de consolider cet acquis et de rechercher les voies de son approfondissement.
L'exigence est forte d'établir de nouveaux rapports entre les élus, les habitants, leurs associations, de renouer les liens sociaux, de rétablir une citoyenneté active qui permette à chacune et chacun d'être entendu.
Atteindre ces objectifs passe par un renforcement du rôle des mairies d'arrondissement et des conseillers d'arrondissement.
Un récent avis du Conseil économique et social soutient que « la décentralisation dans les grandes villes doit être accentuée » parce que « la proximité du maire et des élus de secteur favorise une meilleure réponse aux besoins ».
Le même rapport ajoute : « Il importe qu'à long terme les mairies d'arrondissement deviennent de véritables lieux de démocratie et ne soient plus de simples pôles de stabilisation des zones sensibles. »
Partageant cette analyse qui conclut à la nécessité d'une évolution, le groupe communiste républicain et citoyen a déposé, le 23 février 1999, une proposition de loi, dont ma collègue Nicole Borvo et moi-même étions les premiers signataires, visant à modifier le code général des collectivités territoriales sur l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon.
Dans cette proposition de loi, nous proposons que le conseil d'arrondissement soit représenté dans tous les établissements publics, donc, naturellement, dans les communautés urbaines. Avec cette proposition, nous confortons la double originalité des mairies d'arrondissement : l'exercice de la citoyenneté et la gestion de proximité.
Afin de développer la démocratie locale et l'implication des citoyens dans les processus de décision, le rôle des comités d'initiative et de consultation d'arrondissement, les CICA, inscrit dans la loi, doit être repensé.
Il faut, par ailleurs, clarifier les compétences des maires d'arrondissement et assurer leurs moyens financiers et en personnels. Nous proposons également de renforcer les mécanismes de concertation entre les communes et leurs mairies d'arrondissement.
Mes chers collègues, dans l'attente de voir notre proposition de loi inscrite à l'ordre du jour de nos débats, le groupe communiste républicain et citoyen approuvera celle qui est présentée par notre collègue Jean-Claude Gaudin.
M. Henri de Raincourt. Très bien !
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - A l'article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un I bis ainsi rédigé :