Séance du 10 mars 1999
M. le président. « Art. 2. - Les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent. Les modalités d'application du présent article sont déterminées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 2, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. L'article 2 tend à confier aux autorités administratives le soin d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent. Cet article n'est pas normatif ; il s'agit simplement de la déclaration d'un objectif qui ne peut qu'être approuvé.
Toutefois, il est regrettable que la loi doive rappeler l'un des devoirs essentiels de l'administration. Cette disposition d'affichage va à l'encontre de l'objet même du projet de loi, qui tend à améliorer la qualité et l'accessibilité du droit en vigueur.
En outre, et surtout, la notion d'« accès simple » n'est définie ni dans le dispositif du projet de loi ni dans l'étude d'impact. Or, quand la loi énonce un principe, elle doit en définir le contenu.
Maintenir une telle disposition serait de nature à tromper les administrés en leur laissant croire qu'elle détermine en leur faveur une sorte de droit de créance sur l'administration, droit à géométrie variable puisque son contenu n'est pas défini. De plus, il serait dépourvu de sanction.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
Le Gouvernement partage l'avis de la commission sur un point : l'activité administrative ne se justifie que par le service rendu au citoyen. C'est d'ailleurs ce principe qui sous-tend l'ensemble du projet de loi.
La prolifération et la superposition de textes souvent techniques et difficilement lisibles rendent, en pratique, très difficile leur compréhension par les citoyens.
Pour répondre à M. le rapporteur, je dirai qu'assurer un accès simple au droit c'est faire en sorte que la technicité des textes juridiques ne constitue pas un obstacle à leur accès pour le citoyen. C'est non pas le contenu de la règle qui est ici en cause, mais plutôt l'architecture des textes qui, procédant par substitution ou référence, est peu lisible pour le non-initié.
Pourquoi recourir à la loi ? Tout simplement parce que, je le rappelle, aux termes de l'article 1er, toutes les autorités publiques seront tenues de souscrire à ces principes, y compris les collectivités locales.
De ce principe, le Gouvernement envisage des applications très concrètes : l'accès simple au droit, dont les autorités publiques auront la charge, pourra se traduire par des modalités de publication ou de libre consultation. Il pourra prendre d'autres formes : mise à disposition des codes et des principaux textes dans des bases de données accessibles au public, par Internet, par exemple ; rédaction plus lisible des modifications apportées aux textes en vigueur ; mise à disposition du public des études d'impact préparées en même temps que les nouveaux textes, etc.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est attaché au maintien de ce principe législatif.
Tout à l'heure, nous allons évoquer la codification. Il ne me paraîtrait pas incongru que cet article 2 figure tout à fait au début d'un code de l'administration.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 2.
M. Jacques Mahéas. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Bien évidemment, nous sommes contre la suppression de cet article 2. Il nous paraît important d'obliger ou, tout au moins, d'inciter les administrations à organiser un accès simple aux règles de droit. Un décret précisera les conditions d'application de cette disposition.
Contrairement aux affirmations de M. le rapporteur, cet article a un contenu : il s'agit du programme de codification des textes législatifs prévu à l'article 3. L'accès aux formulaires administratifs sur Internet, par exemple, se développe de plus en plus. Il est donc important de donner des signes, tant à l'administration qu'aux usagers.
M. Robert Bret. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Nous voterons contre la suppression de cet article 2. En effet, supprimer le principe général d'accès aux règles de droit ne permet pas d'améliorer la connaissance du droit par nos citoyens : celle-ci ne peut être effective si l'administration ne divulgue pas l'information. C'est un principe essentiel.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 2 est supprimé.
Article 3 et annexe