[Sénat - Travaux - [Séance du 10 mars 1999]

Séance du 10 mars 1999

DROITS DES CITOYENS
DANS LEURS RELATIONS
AVEC LES ADMINISTRATIONS

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 153, 1998-1999) relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. [Rapport n° 248 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que je vous propose d'adopter est relatif aux « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ».
Cet intitulé indique les intentions du Gouvernement en la matière. Les élus que vous êtes savent combien chaque citoyen souhaite que, pour ses diverses démarches, l'administration soit plus simple d'accès, plus rapide et plus lisible dans ses réponses, moins opaque dans son fonctionnement, bref, plus respectueuse de ses droits.
C'est cette volonté que met en exergue le terme de « citoyen », qui figure dans le titre du projet. Il s'agit en effet non pas d'octroyer des droits à un administré, même sous le nom d'usager, mais de respecter ceux que détient le citoyen dans un Etat démocratique. Toutefois, il est clair que, au-delà de cet affichage démocratique du terme de « citoyen », bien des dispositions de cette loi intéressant les usagers, y compris les non-nationaux, ou des personnes morales.
Des étapes ont déjà été franchies en la matière. Ainsi, au cours des années soixante-dix, le souci de conciliation s'est concrétisé par la création du médiateur, le souci de transparence, par la loi instituant la commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, et le souci de clarté des réponses, par la loi sur la motivation des actes administratifs.
Des obligations nouvelles ont été imposées aux services de l'Etat pour en simplifier l'accès aux usagers : le décret du 28 novembre 1983 oblige les services à accuser réception, à retransmettre une demande mal dirigée, à entendre le point de vue de l'usager avant une décision défavorable ; la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1985 exige des services de l'Etat que les correspondances administratives comportent le nom du fonctionnaire chargé du dossier.
Mon ambition, que je souhaite aujourd'hui vous faire partager, est de franchir encore un pas, un pas qui s'inscrit dans la réforme de l'Etat voulue par ce gouvernement, ainsi que je l'avais annoncé dès le 5 novembre 1997 dans ma communication au conseil des ministres.
Je vous propose de faire ensemble ce pas, tout d'abord parce que, pour le citoyen, l'administration est un ensemble de services publics, le plus souvent gérés par l'Etat ou les collectivités locales, mais qui peuvent l'être également par des organismes de droit privé.
Notre système administratif est divers, sa gestion est multiforme ; notre pays a besoin de cette souplesse. Mais, trop souvent, selon la nature juridique du gestionnaire du service public concerné, les procédures, les règles applicables, les obligations ne sont pas les mêmes, ce qui, pour le citoyen est facteur de complexité.
J'ai souhaité unifier tout cela. Aussi le projet désigne-t-il, dès son article 1er, comme son champ d'application l'ensemble de ce que le langage courant dénomme « administration », sans considération de ses modalités multiples de gestion. C'est d'ailleurs pourquoi il faut aujourd'hui une loi, alors que le décret ou la circulaire suffisait pour les seuls services de l'Etat.
Aussi trouverez-vous dans ce projet des règles déjà appliquées par certains services mais pas encore par tous, comme la levée de l'anonymat ou la retransmission des demandes.
Je vous propose de faire un pas de plus, aussi, parce que à l'usage, il s'est révélé que certains des textes existants laissaient subsister des lacunes ou que, le temps passant, des ajustements étaient désormais nécessaires. Aussi est-il question, dans ce projet de loi, d'institutions déjà bien connues, comme le médiateur de la République, la commission d'accès aux documents administratifs ou la commission nationale de l'informatique et des libertés, la CNIL.
Un pas de plus, également, parce qu'on ne doit pas s'arrêter dans la simplification de l'administration pour l'usager. Des lois des années soixante-dix au décret de 1983, de la circulaire de 1985 au « renouveau du service public » voulu par Michel Rocard, en 1989, sans cesse des améliorations notables, réelles, ont été apportées. Mais sans cesse les exigences d'un pays moderne envers son administration se multiplient, nécessitant de nouvelles procédures. Il faut les gérer sans en faire supporter le poids au public.
Prenons un exemple : le respect de la date limite d'envoi de sommes ou de documents est calculé, aujourd'hui, selon des règles différentes par le fisc et par les URSSAF. Désormais, le cachet de la poste fera foi pour tous les services entrant dans le champ d'application du texte. Cela représente pour les entreprises, notamment pour les PME, un progrès considérable.
Le service public joue un rôle intégrateur pour toutes les populations, et plus encore envers celles qui sont en difficulté. Il faut donc en rendre l'accès aisé : le citoyen qui doit parcourir plusieurs guichets pour une même demande, qui ignore le devenir de son dossier jusqu'au jour de la réponse, ne trouve pas une bonne réponse à son attente.
J'ai l'intention de favoriser, par la création de maisons des services publics regroupant en un même lieu divers services d'usage courant, une plus grande accessibilité des services aux usagers. Grâce, en particulier, aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, ces maisons pourront être reliées aux services gestionnaires des dossiers. Les usagers y obtiendront des réponses sur leurs droits et sur la situation de leur demande. Ils y trouveront l'aide nécessaire pour s'orienter à travers les procédures administratives ; où et quand s'inscrire, à qui demander, comment obtenir une prestation ? Ces maisons offriront un service public de proximité commode et performant.
Pour une part, les dispositions de cette loi ne sont pas une découverte pour vous : mon prédécesseur, Dominique Perben, vous avait proposé l'adoption de ce qui constitue aujourd'hui la dernière partie du projet, et vous l'aviez alors adopté. J'ai repris ces dispositions dès lors qu'elles participent de la volonté, qui est aussi la mienne, d'améliorer les relations des administrations et des citoyens. Mais vous remarquerez au passage que le texte a subi certaines modifications et qu'il contient des innovations que beaucoup d'élus m'ont réclamées et auxquelles le Gouvernement est très attaché.
Certains d'entre vous, lors des débats sur le projet de la loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, avaient regretté que ce texte n'aille pas plus loin. C'est ce que j'ai souhaité faire et je vous demande de souscrire aux innovations que je vous soumets aujourd'hui dans un texte revu et complété. Elles vont toutes dans le sens de la réforme de l'Etat.
Certaines améliorations sont directement inspirées par les débats qui ont eu lieu devant les deux assemblées. Ainsi, il est proposé que la direction des maisons des services publics soit assurée par un fonctionnaire sous statut, comme cela avait été demandé en 1997 par M. Jacques Mahéas, qui est présent aujourd'hui dans cet hémicycle.
Certaines dispositions nouvelles sont le fruit d'autres travaux : ainsi, c'est un rapport du Conseil d'Etat qui a fait ressortir la nécessité de mettre en cohérence les trois lois comportant pour les usagers le droit à communication de documents détenus par les administrations, à savoir la loi CADA, la loi CNIL et la loi sur les archives publiques. Parfois, les instances chargées de veiller au respect des droits des citoyens ont elles-mêmes proposé des réformes : c'est notamment le cas du médiateur de la République, qui a souhaité que l'existence de ses délégués sur le territoire soit établie par la loi. Vous savez, mesdames, messieurs les sénateurs, à quel point la présence de ces délégués sur le terrain est utile.
Enfin, toute une série de mesures, notamment celles qui figurent au titre Ier du projet de loi, traduisent la volonté de ce gouvernement de rendre plus transparentes et plus accessibles l'administration et ses règles.
Ainsi, les administrations devront organiser un accès simple aux normes de droit. Une des principales applications de ce principe vous est proposée à l'article 3 : il s'agit de la codification. Les élus que vous êtes savent l'immense utilité du code général des collectivités territoriales. Ce type de mise en ordre des textes en vigueur est devenu indispensable dans un pays comme le nôtre, où les normes de droit sont trop complexes et éparses pour que l'adage « nul n'est censé ignorer la loi » soit facile à respecter. Par l'article 3, le Gouvernement et le législateur manifesteront leur attachement à cette simplification du droit pour l'usager. L'adoption des codes a, certes, pris du retard, mais le Gouvernement vous proposera des mesures pour y remédier ; nous en reparlerons lors de l'examen de l'article 3.
L'obligation de faire figurer les noms de l'agent chargé du dossier et du signataire de la décision dans les courriers des administrations vise à rendre l'administration moins opaque, moins anonyme, oserai-je dire, pour l'usager, comme nous le réclamons tous depuis longtemps. Les procédures relatives à la transparence dans l'utilisation des fonds publics par les organismes qui en bénéficient, créées par les articles 10 à 13 du projet de loi, répondent à une exigence démocratique de nos concitoyens qui s'affirme chaque jour.
C'est donc d'un ensemble de réflexions, les vôtres, les nôtres, celles de spécialistes de ces questions, qu'est né le projet de loi qui vous est aujourd'hui soumis et qui a l'ambition de contribuer à la défense de notre service public comme à la modernisation de l'administration française, afin qu'elle soit à même de répondre toujours mieux aux besoins de la population et aux exigences de notre temps et ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, de contribuer au rayonnement de notre pays. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi soumis à notre examen vise à renforcer les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Il s'inscrit dans le cadre de la nécessaire réforme de l'Etat et de sa modernisation.
S'il marque de réels progrès, ce projet de loi n'apporte, toutefois, qu'une réponse partielle à cet objectif de réforme de l'Etat, dès lors que celle-ci relève essentiellement du domaine réglementaire.
C'est ainsi que plusieurs séries de mesures récentes ont été prises, par circulaires du Premier ministre : celle du 26 juillet 1995, relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics et celle du 3 juin 1998, relative à la préparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations.
J'évoquerai également le décret du 8 juillet 1998, qui a remplacé le commissariat à la réforme de l'Etat par la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, la DIRE, et le décret ayant créé la commission pour la simplification administrative.
Il faut, enfin, rappeler que la réforme de l'Etat nécessite des moyens financiers, tels ceux qui sont dévolus au fonds pour la réforme de l'Etat doté, pour 1998, de 112 millions de francs, et l'amélioration des relations entre le monde économique et les autorités administratives. Deux lois récentes poursuivent ce dernier objectif : la loi du 11 février 1994, relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle et la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, le DDOEF, qui simplifie les formalités administratives incombant aux entreprises.
Noublions pas, non plus, que la réforme de l'Etat nécessite de nouveaux progrès qui doivent être faits sur le terrain de la déconcentration, sur l'initiative du pouvoir exécutif.
Ainsi, si certains aspects de la réforme de l'Etat relèvent du pouvoir du législateur - par exemple les dispositions soumises à notre discussion aujourd'hui - l'essentiel de l'initiative et de la responsabilité en cette matière relève bien du Gouvernement.
Le Parlement ne saurait, pour autant, se désintéresser de cette question essentielle, dont l'enjeu est renforcé en particulier par les progrès des technologies, et par l'évolution des attentes de nos concitoyens à l'égard de la puissance publique ; il s'agit, sur ce dernier point, d'aboutir à un juste équilibre entre une meilleure transparence et la nécessité de ne pas nuire à l'efficacité de l'action publique.
A cet égard, le titre du projet de loi soumis à notre discussion, en proposant que les droits du citoyen soient mieux reconnus, mieux affirmés, mieux assurés, ne doit pas faire oublier que ces droits sont assortis de devoirs.
Dans un souci de clarté, je classerai les 28 articles composant ce texte en trois catégories.
Il s'agit, tout d'abord, d'un train de mesures issues du projet de loi portant amélioration des relations entre les administrations et le public, dont l'examen, au Parlement, avait été interrompu avant l'adoption du texte en deuxième lecture au Sénat.
Ensuite, la deuxième catégorie comporte un ensemble de propositions nouvelles, visant utilement à améliorer la transparence administrative et à rapprocher le citoyen de l'administration.
Enfin, la troisième catégorie consiste en une série de mesures que votre rapporteur et votre commission des lois jugent d'une opportunité discutable.
Permettez-moi de commenter tour à tour ces trois blocs de dispositions.
Le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans les relations avec les administrations reprend, pour près de la moitié de ses 28 articles, des mesures issues du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public.
Sans nul doute, cet acquis facilitera-t-il la discussion du présent texte, puisque nous retrouvons, le ministre l'a rappelé, nombre de dispositions sur lesquelles nous nous étions prononcés, et dont je rappelle l'essentiel : la définition des autorités administratives au sens de la présente loi ; la réduction des délais dans lesquels les autorités administratives ordonnancent les sommes dont elles sont redevables au titre d'une condamnation pécuniaire ; la définition d'une demande adressée à l'administration ; l'obligation de délivrer un accusé de réception aux demandes présentées ; l'obligation de transmission à l'autorité compétente d'une demande adressée à tort à une autorité administrative ; la réaffirmation du principe selon lequel le silence gardé par l'administration au terme d'un délai donné vaut rejet de la demande, et la réduction de ce délai de quatre à deux mois, mais aussi, par exception à ce principe, la création d'un cadre légal permettant l'ouverture par décret de procédures de décisions implicites d'acceptation ; la substitution d'un cadre légal au régime jurisprudentiel actuel de retrait par l'administration des décisions implicites d'acceptation illégales ; l'institution d'une procédure contradictoire pour l'élaboration des décisions individuelles devant être motivées ; des dispositions relatives au médiateur de la République, notamment l'élargissement de ses compétences, la légalisation de la fonction de délégué ; la possibilité de création de maisons des services publics, et le régime juridique qui leur sera applicable.
Je tiens à commenter brièvement ce dernier sujet. Je rappellerai tout d'abord que, depuis le printemps 1997, le nombre d'expériences de ces établissements, passé d'une dizaine à 125 environ, permet de tirer les premiers enseignements d'une expérience qui devient significative, mais aussi que le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, a fixé le principe même des maisons des services publics ; enfin, qu'à l'heure où les collectivités locales déplorent un mouvement de transfert de charges de l'Etat vers les collectivités locales, la création des maisons des services publics ne doit pas devenir le moyen de faire payer le maintien de services publics de l'Etat par les collectivités locales.
Les conventions réglant le fonctionnement de ces établissements devront donc y prendre garde, et veiller aussi à ce que tel service abrité dans une maison des services publics exerce son activité dans le respect de la concurrence avec le secteur privé.
La Haute Assemblée apprécierait, monsieur le ministre, que vous vouliez bien lui apporter toutes assurances sur ces deux préoccupations : pas de nouveaux transferts de charges avec les maisons des services publics et respect de la concurrence à l'intérieur de ces nouveaux établissements.
Ces dispositions sont enrichies par une série de mesures nouvelles, utiles au progrès de la transparence : il s'agit de la généralisation de la levée de l'anonymat des agents des autorités administratives dans leurs relations avec le public et de la mise en cohérence des trois lois de 1978-1979 relatives à l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents administratifs, aux archives.
Une autre série de mesures utiles pour améliorer la transparence financière concerne l'extension du contrôle de la Cour des comptes et la création de procédures de transmission d'informations entre les juridictions judiciaires et les juridictions financières, ainsi que l'harmonisation des pratiques diverses concernant la certification de la date à laquelle une personne a présenté une demande à l'administration ou a rempli une obligation.
Enfin, d'autres mesures prévues par le projet de loi paraissent d'une opportunité discutable, car soit elles sont dépourvues de portée normative, soit elles édictent des obligations dont les conséquences ont été insuffisamment évaluées et dont la portée n'a pas été définie.
Ainsi, le projet de loi affiche l'objectif d'un accès simple aux règles de droit. Or rendre compréhensible la règle de droit constitue l'une des principales missions de l'administration, laquelle est au service du citoyen. Ménager un accès simple au droit constitue un objectif, j'en suis persuadé, qui fait l'unanimité entre nous. Mais, pour autant, la loi doit-elle rappeler un postulat qui doit guider au quotidien toute l'action administrative ?
La commission des lois proposera de supprimer cet article dépourvu de tout contenu normatif. Elle regrette que la rédaction du projet de loi soit parfois en contradiction avec l'objectif affiché du Gouvernement de rendre le droit plus accessible au citoyen.
En effet, l'étude d'impact met en évidence la prolifération du droit applicable - 8 000 lois et 80 000 décrets sont actuellement en vigueur - et la confusion qui en résulte pour le citoyen. Selon les termes du rapport du Conseil d'Etat de 1991 consacré à la sécurité juridique, « lorsque le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite ». Peut-on, dans le même temps, déplorer la « dégradation de la norme due au développement des textes d'affichage » et soumettre au Parlement des dispositions qui n'ont aucune portée normative ?
De même, en son article 3, le projet de loi soumet au vote du Parlement l'objectif de codification de textes législatifs dans une vingtaine de domaines, à une échéance fixée.
Cet article a le très grand mérite de souligner la nécessité de poursuivre le processus de codification des textes législatifs et réglementaires. La codification constitue en effet une condition de réalisation de l'Etat de droit car elle facilite l'accès des citoyens à l'ordonnancement juridique en vigueur.
Le Sénat, particulièrement sa commission des lois, est fortement attaché à la codification, et en a apporté maintes preuves, par exemple récemment lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales ou du code de commerce.
Mais force est de dire que cet article ne résoudra pas le problème du blocage du processus de codification constaté depuis février 1996. En effet, la loi ne peut apporter une solution juridique à un problème essentiellement politique ; il appartient non pas au Parlement, mais au Gouvernement, et à lui seul, d'inscrire la codification à l'ordre du jour des travaux du Parlement : ainsi le veut la Constitution.
La codification, selon nous, mérite mieux qu'un article, j'allais dire, de pur affichage, dont le caractère constitutionnel est de surcroît très discutable, car il constitue une injonction à légiférer. La codification appelle un engagement politique solennel du Gouvernement en sa faveur, et c'est cet engagement, monsieur le ministre, que la Haute Assemblée attend que vous preniez ici, devant elle.
Une autre disposition est constestable : l'obligation de consultation systématique du public sur les opérations de travaux publics.
Ni le dispositif du projet de loi, ni son étude d'impact ne définissent clairement la portée de cette obligation nouvelle ou n'évaluent le coût d'une telle mesure pour l'administration.
Instaurer une telle obligation risquerait de paralyser les administrations et les collectivités. Une formulation trop imprécise du droit à la transparence peut aller à l'encontre de l'efficacité de l'action publique et du but affiché du présent projet de loi, qui vise à améliorer le service rendu au citoyen.
De plus, les autorités administratives sont déjà très largement confrontées aux blocages de toutes sortes qu'engendrent des recours incessants et manifestement abusifs devant les tribunaux de la part d'associations qui, toutes, ne sont pas animées du sentiment désintéressé de la défense de l'intérêt général.
La proposition tendant à généraliser l'obligation de consultation prévue à l'article 5 nous paraît inopportune ou, du moins, prématurée, dans la mesure où une expertise est engagée sur les conditions d'exercice des procédures de consultation et d'enquête publique prévues par notre droit. Il paraît utile d'en attendre les résultats avant de légiférer sur ce point.
Enfin, voici le dernier exemple d'une obligation dont les effets n'ont pas été mesurés et dont le contenu n'est pas précisé dans l'étude d'impact : l'obligation pour les organismes aidés ou subventionnés sur fonds publics de tenir leurs comptes à la disposition du public.
Cet article crée une contrainte supplémentaire pour les entreprises privées dont les comptes sont déjà contrôlés et déposés au registre du commerce et des sociétés. Faut-il leur imposer une obligation supplémentaire, lourde de conséquences pratiques : quid du local, d'une personne à l'accueil, de personnels à disposition ? Quel est le coût de cette mesure ? Cela n'est précisé nulle part.
Il semble donc nécessaire de délimiter plus précisément le champ d'application de cet article et de le circonscrire au cas des associations relevant de la loi 1901, comme l'a proposé le comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics dans son rapport du mois de mars 1998.
Tels sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les éléments d'appréciation portés par la commission des lois sur le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
La commission des lois vous propose des modifications substantielles de ce texte afin d'en supprimer certaines dispositions sans caractère normatif et sans utilité tangible et qui ouvriraient le champ à un véritable contentieux ainsi que des dispositions dont la portée n'a pas été suffisamment évaluée.
Elle vous propose d'adopter ces modifications avec les autres dispositions du texte qui apportent une réelle amélioration des procédures administratives. (Applaudissements.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe socialiste, 26 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 19 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 11 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi que le Gouvernement soumet aujourd'hui à notre examen relève, pour une large part, d'un consensus qu'il convient d'apprécier à sa juste valeur.
Monsieur le ministre, vous me permettrez de saluer l'intelligence de la démarche gouvernementale. Ce projet de loi contient en effet de nouvelles améliorations par rapport au texte original. Par ailleurs, ses auteurs n'ont pas hésité à reprendre, parfois in extenso, certains articles du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public qui avait été présenté par votre prédécesseur, monsieur le ministre.
Ainsi que vous l'avez rappelé, vous avez choisi de réintroduire des dispositions qui étaient à l'époque en instance de dernière lecture, mais qui n'ont jamais été adoptées en raison de la dissolution de l'Assemblée nationale.
Nos concitoyens comprendront que ce débat n'a d'autre objet que de leur faciliter la vie quotidienne, et ce, quelles que soient les opinions des gouvernements ou des parlementaires qui le défendent.
Pour ma part, je suis particulièrement heureux de participer à ces travaux qui, souvent, répondent à des préoccupations légitimes que j'avais connues en ma qualité de médiateur de la République.
Parce qu'elle répond à la multiplicité croissante des demandes qu'entraîne la diversité, elle aussi croissante, des situations des Français, l'administration est devenue un instrument particulièrement complexe.
Il s'agit non pas de critiquer cet état de fait inéluctable, mais simplement d'agir afin que cette complexité ne porte pas atteinte à la qualité des relations que l'administration entretient avec les usagers.
Le titre II du projet de loi va incontestablement dans le sens d'une nécessaire clarification des pratiques administratives, et ce, avec pour unique objectif de faciliter les échanges entre les citoyens et les autorités concernées.
Je présenterai maintenant cinq observations.
Première observation, je me félicite de voir enfin validée par la loi l'expression connue de tous : « le cachet de la poste faisant foi ». Contrairement à toute attente, j'ai découvert que cette règle, que je croyais communément admise par l'ensemble des administrations, coexistait en réalité avec d'autres modes de preuve.
Chacun peut mesurer l'ampleur des confusions entraînées par ces divergences : alors que l'administration fiscale s'attache au cachet de la poste, les URSSAF s'intéressent, elles, à la date de réception.
C'est sur la base de ce constat que j'avais présenté une proposition de réforme en 1997 visant à soumettre chaque administration à la règle unique selon laquelle le cachet de la poste fait foi. Je me réjouis de la voir aboutir aujourd'hui.
Deuxième observation, la modification de la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative, et proposée par l'article 15, s'inscrit dans le même cadre procédural et me satisfait tout autant.
Cet article donne en effet un écho favorable à la proposition de réforme que j'avais formulée en 1994, qui visait à rendre la procédure d'astreinte applicable à la provision accordée par le juge des référés.
Troisième observation, l'article 4 du projet de loi, que la commission des lois propose à juste titre de déplacer avant l'article 16, relève incontestablement de l'amélioration au quotidien des relations entre les citoyens et leurs administrations.
L'une des critiques les plus souvent formulées à l'encontre de l'administration concerne la prétendue impersonnalité avec laquelle les fonctionnaires gèrent les demandes et les dossiers des usagers.
Je ne crois pas que cette critique s'adresse aux personnels eux-mêmes. Elle résulte en réalité d'un état de fait qui conduit les administrations à ne pas toujours distinguer l'identité de l'agent qui gère une situation. C'est ainsi que l'usager a le sentiment d'être en relation non pas avec un individu, mais avec un système, ce qui est très mauvais.
Le projet de loi met un terme à cette pratique qui, en dehors de la discourtoisie qu'elle peut faire ressentir, ne correspond pas aux aspirations d'une société moderne attachée à la prédominance des rapports humains.
Quatrième observation, l'inscription dans le projet de loi du principe selon lequel les autorités devront délivrer un accusé de réception aux auteurs des demandes qui leur seront adressées concourt également à l'humanisation des rapports entre l'administration et nos concitoyens.
Il semble en effet légitime que les citoyens soient en mesure de connaître le cheminement des démarches qu'ils accomplissent.
Il convient d'ailleurs de rapprocher cette disposition de celle qui vise à assurer la transmission de la demande à l'autorité compétente en cas d'erreur de l'expéditeur.
Les gouvernements qui se sont succédé ont parfaitement saisi la nécessité d'informer les usagers en prévoyant, à cette occasion, que l'intéressé devra être avisé de la réorientation de son dossier. Ces démarches sont très positives, et j'y souscris pleinement.
Cinquième observation, enfin, les dispositions visant à clarifier les procédures de décisions implicites, qu'elles soient de rejet ou d'acceptation, participent à l'ambition contenue dans l'intitulé du projet de loi. Je souhaite évidemment que, à l'avenir, les décisions implicites d'acceptation soient de plus en plus nombreuses. Il en va de même pour ce qui concerne la formulation par l'intéressé d'observations préalables à la décision.
Parmi toutes ces propositions, auxquelles j'adhère, je m'étonne que le Gouvernement n'ait pas souhaité reprendre le principe de la déclaration unique de changement d'adresse auprès de La Poste.
Lorsqu'une personne physique aurait eu à communiquer sa nouvelle adresse aux autorités administratives, ainsi que les lois ou règlements l'y obligent, cette formalité aurait été accomplie par la déclaration de ce changement à La Poste, à charge pour celle-ci de transmettre cette information.
Cette disposition à laquelle j'étais très favorable me semblait de nature à satisfaire les aspirations des citoyens qui auraient ainsi évité une multiplication des démarches bien souvent source d'erreur ou d'omission. Monsieur le ministre, j'aimerais entendre vos observations sur ce point, car cette mesure s'inscrit dans le même ordre d'idées que les dispositions relatives aux maisons des services publics, sur lesquelles je reviendrai dans un instant.
Quoi qu'il en soit, l'ensemble des mesures que vous nous proposez assureront, j'en suis sûr, un traitement des demandes empreint de plus de compréhension, de plus d'information et de plus de dialogue.
L'élément qui, à mon sens, constitue l'avancée la plus innovante figure dans le titre IV du projet de loi, relatif aux maisons des services publics.
Il n'est nullement besoin de démontrer les avantages des dispositions qui y sont contenues. L'usager pourrait désormais se rendre à un guichet unique dont le préposé serait habilité à traiter l'ensemble des demandes formulées, quelle que soit l'administration concernée.
Il s'agit d'un progrès extraordinaire pour l'ensemble de nos concitoyens qui, bien souvent, se heurtent à des difficultés d'ordre purement matériel dans l'accomplissement de leurs démarches administratives, surtout lorsqu'ils sont en situation d'exclusion.
Cette mesure leur permettra de faire l'économie de déplacements multiples. De plus, de telles dispositions faciliteront la tâche des administrations concernées, dans la mesure où le taux d'erreurs incluses dans les demandes des administrés diminuera.
Il est vrai que la gestion commune, au sein d'une seule structure, de services publics relevant de l'Etat pour les uns, des collectivités territoriales pour les autres, voire des organismes de sécurité sociale ou d'autres services publics, ne sera pas sans entraîner des difficultés internes à l'administration. Ces difficultés résultent des conséquences budgétaires de cette nouvelle répartition, des nécessités de la formation des agents uniques ou encore du choix des communes d'accueil des maisons de services publics.
Pour importantes que soient ces considérations, elles ne sauraient, selon moi, constituer un frein à la mise en application des dispositions contenues dans le projet de loi. Notre seul souci est d'assurer à nos concitoyens les conditions d'un service public plus accessible.
C'est cette seule perspective qui me guidera lors du vote sur les articles 24 à 26 de ce projet de loi.
Enfin, j'en viendrai aux dispositions du projet de loi relatives au médiateur de la République.
Cette institution, je le rappelle, a pour objet de faciliter les relations entre les citoyens et les administrations.
C'est la raison pour laquelle il me semble primordial que ses travaux soient mieux connus du public. A cet égard, la faculté de rendre publiques les propositions de réforme, à défaut de réponses satisfaisantes, s'avère particulièrement intéressante.
Je regrette que le Gouvernement n'ait pas souhaité réintroduire les dispositions figurant dans le projet de loi examiné en 1997 et aux termes desquelles le médiateur aurait pu disposer du pouvoir de provoquer l'inspection ou le contrôle d'un service public dont il aurait constaté le fonctionnement défaillant. Cette mesure me semblait s'inscrire pleinement dans le cadre de la transparence souhaitée par le Gouvernement.
Quant au voeu du Gouvernement de ne pas rouvrir le débat de l'élargissement de la saisine du médiateur à d'autres élus que les seuls parlementaires, je rappelle qu'une large discussion a déjà eu lieu sur ce sujet.
J'avais proposé que les députés européens et les présidents de conseils généraux ou régionaux puissent aussi saisir le médiateur. En effet lorsque l'institution a été créée en 1973, les parlementaires européens n'étaient pas élus au suffrage universel direct et la décentralisation n'avait pas encore eu lieu.
Voilà deux ans, l'Assemblée nationale et le Sénat n'ont pas accepté cette proposition, revenant ainsi aux principes de la loi originelle de 1973 sur le médiateur.
Par ailleurs, les parlementaires souhaitaient comme dans beaucoup d'autres pays, élire le médiateur. Le Gouvernement n'avait pas voulu accéder à cette demande, mais M. Pleven, le garde des sceaux de l'époque, avait proposé en contrepartie que le médiateur ne puisse être saisi que par leur intermédiaire. C'est ainsi que les députés et les sénateurs sont les seuls à pouvoir transmettre les dossiers au médiateur.
Certains de nos collègues qui se souviennent de cette discussion originelle n'ont pas souhaité étendre la saisine à d'autres personnes.
Néanmoins, je pense très sincèrement, mes chers collègues, que l'institution du médiateur de la République continuera dans l'avenir à monter en puissance et que se posera nécessairement un jour - peut-être lointain, du reste - la question de la saisine directe du médiateur. C'est à mon avis inéluctable à terme.
Pour conclure sur le thème du médiateur de la République, j'ajoute que la reconnaissance législative des délégués constitue une avancée fondamentale pour l'institution, puisque, à la demande du médiateur, ces derniers pourront officiellement instruire certaines réclamations et participer au règlement des difficultés dans leur ressort géographique.
Cette modification de la procédure actuelle permettra incontestablement d'accélérer le traitement des dossiers, et ce au bénéfice exclusif des administrés. Elle permettra - enfin ! - d'ouvrir la voie à la nomination de délégués dans les territoires d'outre-mer ce qui, jusqu'alors, était impossible. Je me suis cassé les dents pendant plusieurs années pour que des délégués soient nommés dans les territoires d'outre-mer. Je ne vois pas pourquoi il n'était pas possible légalement de les nommer. Ce projet de loi va le permettre ; j'en suis très heureux pour mon successeur.
Monsieur le ministre, comme vous l'aurez compris, j'adhère pleinement aux objectifs que vous cherchez à atteindre avec ce projet de loi. Ainsi que j'ai eu l'occasion de vous le signaler, je regrette que certaines mesures envisagées voilà deux ans n'aient pas été reprises aujourd'hui. Je serai donc heureux d'entendre vos explications à ce sujet.
Quoi qu'il en soit, et parce qu'il constitue un réel progrès pour l'ensemble de nos concitoyens, avec mes collègues du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, je voterai le texte qui nous est présenté aujourd'hui. (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd'hui et qui est relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations s'inscrit dans la rénovation de l'Etat et de la vie publique engagée par le Gouvernement. Ce texte vient compléter les projets de Mme Voynet sur l'aménagement du territoire, celui de M. Chevènement sur l'intercommunalité, ainsi que votre projet relatif à l'intervention économique des collectivités locales, monsieur le ministre.
La liste est longue. Elle argue de la volonté gouvernementale de moderniser, de démocratiser, la vie de l'Etat et de ses administrations. « Rendre les administrations plus accessibles, plus proches, plus transparentes, plus simples et plus efficaces », tel est l'objectif du Gouvernement, auquel nous souscrivons entièrement.
Les services publics sont au coeur du développement de la France. Ils sont porteurs d'efficacité, de protection et de cohérence sociale, et demeurent des atouts décisifs au service de l'emploi, du dynamisme de notre pays et de sa modernisation. Ils sont également l'une des assises du sentiment de citoyenneté et du principe d'égalité.
Nos concitoyens savent d'ailleurs combien l'administration, et plus généralement tous les services publics, est indispensable à la cohésion de notre société et permet à l'Etat d'assumer les responsabilités qui sont les siennes au coeur du pacte républicain.
L'expression forte du mouvement de 1995 en témoigne, ainsi que les multiples mouvements sociaux actuels qui portent l'exigence d'un service public de qualité et riche en emplois.
Le récent rapport Roche et les attaques récurrentes contre les fonctionnaires, émanant notamment de la majorité sénatoriale, me conduisent ici à réaffirmer que si l'administration souffre de lenteur, ce n'est pas parce que ses agents ne font pas leur travail, c'est parce que, faute de moyens et d'effectifs suffisants, ils manquent de temps.
Ils sont les premiers à souhaiter pouvoir rendre un meilleur service à l'usager.
Vous ne cessez, messieurs de la majorité sénatoriale, de pester contre le nombre trop important de fonctionnaires et contre le coût qu'ils représentent pour le budget de l'Etat. Or nous ne pouvons que constater les manques d'effectifs, par exemple dans la police, dans l'enseignement ou dans le secteur de la santé.
Peut-on prétendre à l'amélioration des réponses apportées aux attentes de nos concitoyens dans ces secteurs sans envisager d'y développer les emplois ? Nous ne le pensons pas.
Ces missions de service public font partie des fonctions régaliennes de l'Etat. L'Etat se doit donc de défendre ses services publics et de les développer afin qu'ils répondent mieux encore aux besoins de nos concitoyens.
Il faut, selon nous, un Etat volontariste, qui impulse une dynamique nouvelle, et non un Etat amenuisé, qui laisse à la dérive un nombre croissant d'individus. Il faut une fonction publique correctement rémunérée, formée et respectée.
Je tiens ici à saluer les propos de M. le ministre, dans un article du Monde du 3 mars 1999 : « Cessons de critiquer sans nuances ce corps social qui, très souvent, doit assumer en première ligne les dysfonctionnements de notre société, pour mettre en oeuvre la solidarité nationale et lutter contre l'exclusion. Tout au contraire, parlons du sens des responsabilités et de l'attachement des fonctionnaires aux valeurs de la République ».
M. Jacques Mahéas. Bonne citation !
M. Robert Bret. Sans aucun doute, votre projet de loi, monsieur le ministre, est beaucoup plus ambitieux que le texte relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, qui avait vocation à rationaliser les missions de l'administration. Aujourd'hui, on nous présente un texte dont l'objectif est de permettre au service public de répondre mieux encore aux besoins des usagers.
J'en arrive aux différentes mesures qui nous sont ici proposées.
Nous constatons d'abord que la grande innovation de ce texte est de soumettre l'ensemble des autorités administratives - Etat, collectivités territoriales, établissements publics à caractère administratif, organismes de sécurité sociale et autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif - aux dispositions du présent projet de loi et pas uniquement aux mesures édictées par le décret du 28 novembre 1983.
La commission des lois nous propose de ne soumettre l'ensemble des autorités administratives qu'aux dispositions relatives aux procédures et aux régimes des décisions administratives.
Cette proposition nous semble très restrictive. Nous nous y opposerons.
Le titre I a pour objet d'améliorer la transparence et l'accès aux règles de droit.
Ainsi, nous nous félicitons de l'obligation faite aux autorités administratives d'organiser un accès simple aux règles de droit, mais aussi du devoir de consultation du public pour la quasi-totalité des constructions d'ouvrage public. Ces dispositions contribuent à la démocratisation de la chose publique. Nous avons besoin de plus de transparence !
L'article 3 légalise le principe de codification auquel les communistes - et ils ne sont pas les seuls - sont attachés. Ce principe améliore en effet la maîtrise des règles de droit par nos concitoyens, qui sont, en vertu de l'adage : « nul n'est censé ignorer la loi », tenus de la connaître.
En revanche, je souscris aux propos du rapporteur, qui s'interroge sur la faisabilité de codifier 24 codes d'ici à la fin de la législature. C'est pourquoi nous proposons un amendement qui prend en compte le facteur temps.
Monsieur le rapporteur, cette solution nous semble plus constructive que les amendements de suppression préconisés par la commission des lois.
Les articles 6 à 9 opèrent une modernisation et une harmonisation des lois informatiques et liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives. Ces dispositions nous semblent opérer un bon équilibre entre les droits à l'information, à la communication, à la transparence, et les droits protecteurs de la vie privée et du secret.
Le chapitre III du titre I traite de la transparence financière. Nous nous félicitons de ces mesures que nous revendiquons depuis plusieurs années et nous ne sommes que très peu étonnés du choix de la commission des lois de ne soumettre que les associations aux dispositions de l'article 10. Si je n'ai pas bien compris, vous pourrez préciser les choses, monsieur le rapporteur.
Alors que nombre d'entreprises bénéficient de subventions publiques au titre de l'aide à l'emploi, les citoyens, eux, ne seraient pas en droit de contrôler l'utilisation de ces fonds et leur répercussion effective sur l'emploi. Nous ne sommes pas disposés à l'admettre.
Le titre II a pour objet d'améliorer les relations des citoyens avec les administrations.
Il reprend les dispositions du projet Perben, elles-mêmes issues du décret du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre les administrations et les usagers.
Il en est ainsi de l'obligation pour les autorités administratives d'accuser réception des demandes des usagers, de leur obligation de transmettre au service compétent les demandes dont elles sont saisies à tort, et le droit pour tout citoyen d'être entendu par l'administration sur les décisions le concernant.
Il est également proposé de retenir le cachet de la poste comme règle de droit commun pour la recevabilité des demandes des usagers. Les délais de procédure sont accélérés.
La règle selon laquelle le silence de l'administration vaut rejet est maintenue. Cependant, le principe est posé de pouvoir inverser cette règle dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat.
Le rôle du médiateur de la République, dont je veux saluer l'efficacité et la compétence, est renforcé, c'est une bonne chose. Les délégués départementaux sont légalisés.
S'agissant des maisons des services publics, le projet de loi vise à donner un cadre législatif à diverses expériences menées depuis plusieurs années.
L'objectif visé est fort louable puisqu'il s'agit de réunir, en un seul lieu, différents services publics afin de faciliter les démarches des usagers. Cela répond aux attentes des associations que nous avions rencontrées lors de la préparation de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il est bon, en effet, de permettre aux plus défavorisés d'être soutenus dans leurs démarches administratives.
Alors que, depuis plusieurs années, on assistait à la disparition de nombreux services publics dans le monde rural et dans les quartiers périurbains, ce dispositif inverse la tendance.
Il est enfin proposé de rapprocher les services publics des usagers. C'est une très bonne chose.
Nous sommes d'autant plus satisfaits qu'à la lecture des dispositions de la loi sur l'aménagement du territoire l'objectif de rationalisation des services publics nous inquiétait, monsieur le ministre. Je préfère donc vraiment ce qui nous est proposé aujourd'hui.
Nous avons un autre sujet d'inquiétude : dans le projet de loi, il n'est pas prévu de financements nouveaux pour la mise en place des maisons des services publics. Mon ami Thierry Foucaud s'était d'ailleurs interrogé, lors de l'examen des crédits du ministère de la fonction publique, sur l'absence de moyens affectés à la création de ces maisons. Vous nous en préciserez les raisons, monsieur le ministre.
L'étude d'impact prévoit que les personnels de ces maisons seront détachés de leur administration. C'est un gage de la qualité des services rendus à la population et nous y sommes plutôt favorables.
C'est également une garantie quant aux compétences et aux statuts des agents, garantie qui ne serait plus si l'amendement de la commission venait à être adopté. Cela reviendrait à la situation actuelle, dans laquelle les employés de ces maisons sont des salariés précaires, mal payés, peu formés et confrontés à de graves problèmes.
Cependant, nous tenons à ce que ces détachements ne se fassent pas uniquement par redéploiement et que la mesure soit aussi créatrice d'emplois.
Il nous semble également dommageable que les frais de fonctionnement soient à la charge des collectivités locales, à qui l'Etat demande toujours plus d'efforts.
Le groupe communiste républicain et citoyen se prononcera pour ce texte si, toutefois, l'économie générale ne s'en trouve pas trop modifiée après la discussion des articles. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Traduction législative de la réforme de l'Etat, le projet de loi que vous nous proposez, monsieur le ministre, s'inscrit dans la continuité du renouveau du service public mis en oeuvre, voilà maintenant dix ans déjà, sous l'impulsion de M. Michel Rocard, alors Premier ministre.
Il se situe également dans le prolongement du projet de loi déposé lors de la précédente législature et présenté par votre prédécesseur : M. Dominique Perben. La manière dont il est complété par rapport au projet de loi de 1997 contribue à en faire un instrument de modernisation de l'administration et surtout d'amélioration des rapports entre les administrés et leur administration.
Tout le monde s'accorde à vouloir un Etat plus simple, plus proche et plus moderne. Tout le monde réclame des solutions pragmatiques pour que la machine administrative soit mieux équipée, plus rapide et plus lisible. Tous les acteurs de l'Etat, usagers comme fonctionnaires, sont convaincus du bien-fondé d'une réforme destinée à améliorer la qualité des services publics et à mieux répondre aux attentes des usagers.
Il s'agit d'une préoccupation majeure depuis plusieurs années, qui n'est d'ailleurs pas spécifique à la France. Chez nos voisins, le souci de la qualité de l'accueil et de la prestation est, lui aussi, à l'ordre du jour. Nous ne pouvons donc que nous réjouir d'examiner un texte dont le contenu participe directement à l'effort de transparence des administrations et d'amélioration des procédures.
A l'aube de l'an 2000, il est temps d'offrir aux citoyens une administration plus proche, plus accessible. Il est urgent de faciliter leurs démarches et tout bonnement leur vie. Il est vrai que bon nombre de ces démarches prennent, pour l'usager, l'allure d'un parcours du combattant ! C'est ce parcours qu'il s'agit de simplifier ; ce sont les formalités, les procédures, qu'il convient de réduire et d'alléger.
L'accès au service public n'est pas simple. L'accueil est souvent terni par des difficultés relationnelles. La proximité des services fait souvent défaut.
Quand ce ne sont pas spécifiquement des services publics, il s'agit de services parapublics ou considérés comme tels par les citoyens.
Dans le département dont je suis l'élu, à savoir la Seine-Saint-Denis, on voit se regrouper les ASSEDIC, l'ANPE, La Poste, France Télécom, la caisse d'allocations familiales, services qui sont plus éloignés du citoyen. Faisons en sorte que les autres services publics restent là où se trouve le public, là où la densité de population est forte.
Les délais d'attente aux guichets sont souvent insupportables et, lorsque l'usager privilégie le moyen de communication qui lui évite un déplacement, comme le courrier ou le téléphone, il risque, dans un cas, d'attendre longtemps la réponse à sa lettre, dans l'autre, d'entendre une musique dans le combiné avant d'être orienté vers le service approprié.
D'ailleurs, monsieur le ministre, je voudrais attirer votre attention sur ce dernier point. Autrefois, nos concitoyens attendaient avec impatience qu'un ou une standardiste veuille bien leur répondre. Actuellement, dès que le numéro est composé, une voix anonyme dit à l'intéressé que l'on s'efforce d'écourter son attente !... Et l'attente se poursuit.
Autrefois, nos concitoyens n'étaient pas très satisfaits d'attendre que quelqu'un veuille bien leur répondre, mais ils ne sont pas plus satisfaits maintenant, et en plus ils paient la communication. Il m'est arrivé d'attendre plus d'un quart d'heure avec la petite musique au bout du fil !
Je souhaiterais donc que vous donniez un certain nombre de consignes pour limiter l'utilisation de ces accueils automatiques lorsqu'ils ne rendent pas véritablement service.
Bref, même si les usagers apprécient les services de l'Etat et les fréquentent régulièrement, avouons que leurs frustrations sont quelquefois légitimes, d'où l'intérêt de ce projet de loi. L'administration, les « autorités administratives », comme il est dit dans l'article 1er, ne doivent plus être perçues comme un obstacle à la citoyenneté.
A cet égard, la nouvelle architecture du texte souhaitée par notre commission nous semble en contradiction avec l'objectif recherché. La rédaction du Gouvernement se révèle plus protectrice et plus explicite. Il s'avère en effet plus opportun de définir d'emblée ce qu'il faut entendre par administration au sens large du terme. Cette précision répond sans ambiguïté et d'entrée de jeu à la volonté de faciliter les relations des citoyens avec leur administration.
Les mesures proposées par le projet de loi tendent justement à rendre l'Etat plus accessible, à réduire la complexité des normes, à accélérer les décisions administratives, à accroître les pouvoirs du médiateur de la République et à renforcer l'assise juridique des maisons des services publics, dont le succès repose sur le service de proximité.
L'objectif visé correspond à de réels besoins : nous ne pouvons qu'y adhérer. Cependant, certains points méritent d'être clarifiés.
Du point de vue de l'usager, ce texte constitue un progrès indéniable : la fin de l'anonymat des administrations, l'accélération de la prise de décisions, l'accès plus facile aux documents administratifs, toutes ces dispositions, qui améliorent le traitement des dossiers et simplifient la vie des administrés, vont dans le bon sens. Elles répondent à des besoins réels et devraient satisfaire des attentes.
N'existe-t-il pas, toutefois, des risques de confusion et d'incertitude pour les usagers concernant, par exemple, la règle du silence de l'administration. Le silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois au lieu de quatre - c'est un progrès - vaut décision implicite de rejet de la demande, sauf dans les cas prévus par décret. Le simple citoyen aura du mal à s'y retrouver, notamment si le nombre de cas prévus par décret est important.
De même, la règle du « cachet de La Poste faisant foi », pour toute obligation de payer ou de remettre un document, imposée à un usager avant une date limite, met fin à une incertitude qui peut faire encourir à l'usager des pénalités de retard. Mais comment valider un document adressé par fax, par Internet ou tout autre procédé télématique ou informatique ?
S'agissant, par ailleurs, de l'obligation d'accuser réception des demandes et des réclamations, elle sera exigée de l'ensemble des autorités administratives, y compris donc des collectivités territoriales. Or, les maisons des services publics - sur lesquelles je reviendrai ultérieurement - peuvent servir de courroies de transmission des demandes. Quelle sera alors la date de référence portée sur l'accusé de réception ? Celle du dépôt du dossier au guichet d'accueil ou celle de sa réception par le service compétent ?
Vous avez beau prévoir, à l'article 18, qu'une autorité administrative saisie d'une demande ou d'une réclamation dont l'examen relève d'une autre est « tenue de la transmettre à l'autorité compétente et d'aviser l'intéressé de la réorientation de sa demande », une ambiguïté perdure quant à la date d'enregistrement. De surcroît, l'affaire se complique quand une décision implicite de rejet ou d'acceptation doit intervenir puisque le point de départ du délai au terme duquel la décision interviendra n'est pas le même. Dans ces conditions, les formalités sont-elles vraiment réduites ?
Mettons-nous maintenant à la place des agents des différents services impliqués par les dispositions de ce projet de loi. Qu'ils soient confrontés à des contraintes accrues ne fait aucun doute. Certes, c'est un moyen de les responsabiliser et de les valoriser dans leurs tâches. On peut toutefois craindre un surcroît de travail et un surcoût financier pour les collectivités locales.
Les mairies, en l'occurrence, représentent l'administration de proximité par excellence. Eu égard aux nouvelles obligations infligées aux services publics - accusé de réception, transmission à l'autorité compétente - les personnels des mairies peuvent redouter d'être envahis de dossiers, par exemple à l'occasion d'une contestation concernant la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'infrastructure. C'est ainsi qu'il suffira que tous les membres d'une association de défense de l'environnement écrivent à une petite mairie pour que cela pose des difficultés.
Ces recours relatifs à la construction d'ouvrages publics pourront-ils être considérés comme abusifs ?
Autant nous approuvons l'effort d'amélioration de la vie quotidienne des administrés, autant nous nous interrogeons sur les moyens humains, matériels, financiers qui devront l'accompagner et sur les critères de gestion et de contrôle qui s'imposeront.
L'objectif recherché ne risque-t-il pas de dériver au détriment des usagers ? L'extension du régime de décision implicite d'acceptation, combinée à la réduction des délais de réponse, ne risque-t-elle pas d'inciter les services à rejeter des demandes, faute d'avoir les moyens et le temps de les examiner correctement ? Il en résulterait un mécontentement des usagers qui réclament une réponse rapide.
De même, le retrait pour illégalité, qui accorde un droit de repentir à l'administration et l'obligation pour un service de recueillir les observations des intéressés avant toute prise de décision peuvent se traduire par un climat de tensions aggravé. Dans ces conditions, on risque d'aboutir à l'effet inverse de l'objectif recherché, qui consiste à éviter des relations conflictuelles entre l'administration et ses administrés.
En ce sens, les dispositions relatives au médiateur de la République devraient constituer un plus, un double plus d'ailleurs : d'abord pour l'usager, qui pourra de plus en plus y avoir recours pour tenter de démêler des dossiers inextricables ; ensuite, bien sûr, pour le médiateur lui-même, dont les pouvoirs sont renforcés et dont la reconnaissance locale, par le biais des médiateurs départementaux, est confirmée.
Concernant l'article 23, je tiens à dire que nous approuvons l'amendement de la commission des lois qui tend à exonérer le médiateur européen et ses homologues étrangers de l'obligation de passer par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur pour transmettre une réclamation au médiateur de la République.
Venons-en maintenant aux maisons des services publics. Ces lieux polyvalents, qui existent déjà à titre expérimental, devraient être généralisés pour, d'une part, pallier la fermeture de guichets de La Poste, des agences de l'ANPE ou des trésoreries en zones rurales, etc., et pour, d'autre part, renforcer la présence des services publics dans les banlieues.
Lors de l'examen du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les députés ont adopté des dispositions encadrant la participation des collectivités locales au maintien des services publics sur leur territoire et permettant à plusieurs gestionnaires de services publics de s'associer pour mettre à la disposition du public des services « d'usage courant » dans un même lieu.
Les articles 24 et 25 du présent projet de loi définissent justement le régime juridique de ces maisons des services publics afin de conférer une base juridique à la coopération entre administrations et en vue de faciliter les démarches des usagers et de renforcer la présence des services publics sur le territoire. Pourquoi, en effet, multiplier les démarches et les heures perdues quand il est possible de réunir en une seule adresse plusieurs services ? Cette solution est séduisante, mais elle suscite beaucoup d'interrogations.
Les usagers attendent des services publics de proximité qu'ils soient capables de traiter pleinement leurs demandes. Or, quelles garanties auront-ils quant à la compétence des agents ? Auront-ils affaire à des agents derrière des guichets, renvoyant ailleurs le traitement des dossiers ? En un mot, s'agira-t-il d'un service public d'orientation ? Seront-ils, au contraire, assurés de la compétence du fonctionnaire qui les écoute ? Une formation polyvalente appropriée des agents concernés est-elle prévue ?
Quant à la formule du groupement d'intérêt public, destinée aux projets d'envergure, elle est souvent présentée comme une forme particulièrement souple de coordination d'activités. A ce propos, contrairement au texte initial proposé par M. Perben, nous nous réjouissons d'avoir obtenu des garanties. Il est désormais clairement stipulé que son responsable sera désigné parmi les agents soumis au statut général des fonctionnaires et que le personnel sera constitué d'agents mis à disposition ou en détachement. En outre, rien n'interdit de recruter des personnels de droit privé, des contractuels de type CES - contrat emploi-solidarité - comme c'est déjà souvent le cas.
M. Jean-Jacques Hyest. Vous oubliez les emplois-jeunes !
M. Jacques Mahéas. C'est là en effet une excellente mesure gouvernementale, que vous avez bien intégrée, même si, en un temps, vous l'avez largement critiquée !
En conséquence, si ce texte ne suscite pas de désaccord de fond au sein de cet hémicycle, beaucoup d'interrogations subsistent ; j'y reviendrai à l'occasion de l'examen des articles.
Au-delà de ces observations, qui ne manqueront certainement pas d'alimenter le débat, je conclurai sur l'intérêt immédiat de ce projet de loi.
Certes, il ne provoque en rien une révolution. Il représente cependant une étape décisive et obligée dans le processus de la réforme de l'Etat, pour éviter que la logique administrative ne s'appuie sur une réglementation complexe et tatillonne, qu'elle ne s'apparente à un millefeuille indigeste à l'heure d'Internet et de la banalisation de l'informatique.
Il est grand temps de simplifier les rapports entre l'Etat et l'usager, de faciliter les contacts humains avec les services publics. Ce texte est peut-être l'amorce de cette amélioration ! (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai l'impression que, pour une grande part, nous avons déjà débattu longuement de ces sujets lors de la discussion d'un précédent projet de loi - nous avions même été jusqu'à la deuxième lecture - qui n'a pu être définitivement adopté en raison de la dissolution.
Bien sûr, par rapport à ce texte, monsieur le ministre, vous apportez un certain nombre de compléments et d'éclaircissements, mais l'objectif essentiel reste le même : assurer la transparence des décisions administratives.
Je souhaiterais que les décisions implicites de rejet soient le moins nombreuses possible. En effet, c'est loin d'être toujours le cas, sauf dans des domaines précis, comme celui des permis de construire, ce qui oblige en fait l'administration à instruire les dossiers dans des délais raisonnables.
D'une manière générale, il n'y a rien de plus désagréable pour les administrés que d'attendre, même si des délais sont évidemment nécessaires, et de continuer à ignorer la décision de l'administration.
Je partage le sentiment de ceux qui disent qu'il n'y a pas lieu de crier en permanence haro sur le service public. Il reste que, par exemple en ce qui concerne l'anonymat, les décisions courageuses prises par différents ministres n'ont pas eu tous les effets escomptés. Nos administrés nous disent qu'ils ont encore affaire, dans l'administration, à des interlocuteurs qui refusent de décliner leur identité. Bien sûr, une certaine protection est parfois nécessaire, en particulier pour les personnels qui sont chargés des services de sécurité. Néanmoins, rien n'est plus déplaisant que de ne pas savoir à qui s'adresser pour demander des éclaircissements sur un dossier complexe.
Votre projet de loi, monsieur le ministre, contribue à améliorer les choses de ce point de vue, mais il faudra beaucoup de persévérance pour que cela soit diffusé partout.
A l'inverse, monsieur le ministre, certaines dispositions paraissent, en l'état, inquiétantes, et il convient qu'elles soient précisées.
La commission des lois a eu raison, à cet égard, d'insister sur l'existence de nombreux textes qui obligent à procéder à une consultation des citoyens et à réaliser des enquêtes.
Ainsi, s'agissant de la nécessité de consulter le public pour mettre en oeuvre une opération d'aménagement des infrastructures, je veux évoquer un exemple significatif. Lorsqu'un syndicat d'électrification est conduit, parce que c'est nécessaire, à réaliser des travaux, tendant notamment à installer des stations supplémentaires, cela suscite toujours des protestations. Faut-il vraiment effectuer des enquêtes avant toute opération de travaux publics ? S'il est nécessaire que la transparence des décisions prises par l'administration soit la plus large possible, veillons tout de même à ne pas paralyser totalement toute action de l'Etat ou des collectivités locales. Un certain équilibre doit être trouvé.
L'excellent rapport de notre collègue M. Amoudry montre qu'un certain nombre d'enquêtes et de procédures de consultation sont déjà prévues dans une multitude de domaines. Faut-il en ajouter ? Personnellement, je ne le pense pas. Des limites s'imposent.
Monsieur le ministre, vous le savez fort bien, de plus en plus d'associations se créent en déclarant se vouer à la défense de l'environnement ou à d'autres missions, mais qui n'ont en réalité d'autre but que d'introduire des recours et qui finissent par paralyser totalement l'action des autorités. Ainsi, dans mon département, une association s'est « spécialisée » dans la remise en cause des schémas directeurs et des plans d'occupation des sols. Elle introduit systématiquement des recours, et ce parfois sans la moindre justification ; mais tout est ainsi retardé de deux mois !
M. Jean Chérioux. Et cela coûte cher !
M. Jean-Jacques Hyest. Absolument ! Parce qu'il faut bien appliquer les procédures !
Ces associations attaquent aussi les permis de construire. Je tiens à votre disposition, monsieur le ministre, la liste des communes victimes - c'est bien le terme qui convient - de ces associations.
M. Jean Chérioux. Il faut y ajouter Paris !
M. Jean-Jacques Hyest. Oui, mais Paris peut se permettre d'entretenir d'importants services juridiques pour se défendre. Quand il s'agit d'une commune de 300 habitants, c'est un peu plus difficile !
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le ministre, je crois qu'un problème se pose dans notre société, et qui ne touche d'ailleurs pas seulement les relations avec l'administration : à côté du contrôle de légalité ou du contrôle juridictionnel, qui doivent légitimement s'exercer, de plus en plus de particuliers s'érigent en censeurs de toute l'activité publique. Je crois qu'il s'agit là d'une dérive, et je ne parle même pas de celle qui consiste à porter plainte - c'est tellement facile ! - dès qu'on est mécontent. La procédure suit alors son cours mais, pendant ce temps, la nécessaire activité des services publics se trouve paralysée ! Je crois que l'examen de ce texte nous donne l'occasion d'attirer l'attention sur ce problème.
Développer les droits des citoyens, c'est très bien, mais je crois qu'il faut poser des limites afin d'éviter que ces pouvoirs donnés aux citoyens ne soient détournés et n'empêchent pas, en fin de compte, l'administration et les collectivités d'agir efficacement pour le bien des citoyens.
Je ne ferai que mentionner la mise en cohérence des dispositions relatives à l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents administratifs et aux archives. Je veux simplement souligner que la question des archives, qui n'est d'ailleurs pas de votre compétence directe, monsieur le ministre, pose un problème redoutable en raison du développement des supports informatiques. Il faut veiller, pour les générations futures, à ne pas perdre notre mémoire.
Un sénateur de l'Union centriste. Tout à fait !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est une préoccupation que nous devons avoir, mais je sais que Mme la ministre de la culture - les archives sont placées sous sa responsabilité - la partage.
Certains se félicitent de l'article 10. Moi, je ne suis pas si enthousiaste.
Nous avions effectivement demandé que les associations qui bénéficient de fonds publics fassent l'objet d'un contrôle. D'ailleurs, elles peuvent d'ores et déjà faire l'objet d'un contrôle des chambres régionales des comptes - comme les associations qui font appel à la générosité publique - quand les fonds en question dépassent un certain seuil ; c'est une bonne mesure, qui va dans le sens de la transparence. Mais, de là à mettre à la disposition du public les comptes des entreprises, publiques ou privées, qui bénéficient de fonds publics, notamment pour leurs investissements ou au titre du développement économique, comme le souhaitent certains, c'est, à mon sens, un véritable détournement, qui pourrait susciter des difficultés, notamment s'il s'agit d'une société cotée en bourse.
Ou bien alors, disons carrément que l'on soumet à la Cour des comptes tous les marchés publics ainsi que tous les comptes des entreprises publiques ou des entreprises qui soumissionnent à des appels d'offre pour des marchés publics ! Mais ce serait aller vers une police financière, ce qui me paraît d'autant moins indispensable que tous les moyens existent d'ores et déjà pour vérifier que les fonds sont employés conformément à l'objet des subventions.
Sur les maisons des services publics, je constate que, décidément, on aime bien les maisons : il y avait déjà les maisons de justice, il y aura maintenant les maisons des services publics. Soit.
Cela étant, monsieur le ministre, au moins dans le secteur rural, nos concitoyens savent très bien où est la maison des services publics : pour eux, c'est la mairie. Ils savent que, à la mairie, on leur donnera certains renseignements ou qu'on les orientera vers le service public compétent, à condition qu'il ne soit pas trop éloigné, bien sûr.
Lorsque votre prédécesseur avait déjà fait cette proposition, je n'y avais guère été favorable. Certes, vous l'assortissez de quelques utiles précisions juridiques. Il reste que, selon moi, s'il faut des services publics de proximité, il serait surtout souhaitable de faire évoluer les administrations de façon que les citoyens puissent y avoir accès aux heures où ils sont disponibles.
Est-il bien normal qu'une sous-préfecture soit fermée à seize heures ? Est-il bien normal que, le samedi matin, on ne puisse pas faire appel aux services publics ? Je sais que remédier à ce problème figure au nombre de vos préoccupations, mais cela fait des années qu'on déplore cette situation sans jamais rien faire pour y changer quoi que ce soit !
Je n'ignore pas que les expériences de maisons des services publics ont donné de bons résultats, mais il faudrait surtout que les administrations s'adaptent aux besoins du public : pour moi, le service public, c'est d'abord le service du public !
C'est certainement un élément qui pourrait être intégré dans les négociations au sein de la fonction publique, car il existe une marge appréciable pour réaliser des avancées à cet égard.
Nos concitoyens se plaignent, et ils ont raison, car, lorsqu'ils ont besoin d'obtenir un passeport ou une carte grise, il n'est pas admissible que la sous-préfecture ferme avant même qu'ils quittent leur travail. Et ils peuvent s'estimer heureux quand elle n'est pas fermée entre midi et deux heures, en raison de cette tradition qui perdure chez nous et qui veut que l'on prenne deux heures pour déjeuner !
S'agissant du médiateur, j'approuve tout à fait les propositions qui nous sont faites.
Je dirai à M. Jacques Pelletier que nous avions déjà réfléchi à la possibilité de saisine par les présidents de conseils généraux et de conseils régionaux. Certains avaient même proposé que les maires des grandes villes puissent saisir le médiateur. A mes yeux, la dignité d'un élu ne se mesure pas à l'importance de la population qu'il représente. Si l'on devait s'engager dans la voie d'un tel élargissement de la saisine, il faudrait l'étendre à tout exécutif local. Cela ne nous a pas paru possible, même si les délégués sont des gens remarquables, qui valorisent beaucoup le travail du médiateur.
Nous nous sommes posé une question simple : est-ce qu'un citoyen n'a pas pu avoir accès au médiateur du fait du nombre limité de ceux qui peuvent le saisir ? Non ! Hier encore, j'ai entendu raconter une anecdote à la radio : une personne qui avait besoin du médiateur et à qui l'on avait dit qu'il fallait passer par un parlementaire a appelé le standard du Sénat ; un sénateur a accepté de faire jouer pour cette personne son pouvoir de saisine et elle a finalement obtenu satisfaction auprès des services fiscaux. Cela démontre à la fois l'efficacité du médiateur et l'ouverture d'une administration, celle des impôts, qui est souvent plus ouverte que d'autres, contrairement à ce que l'on dit.
Monsieur le ministre, ne voulant pas être méchant, je n'insisterai pas sur la question de la codification. Mais je ne comprends pas qu'on légifère sur des sujets qui donneraient une obligation au Gouvernement. Déposez donc des projets de loi de codification : la commission des lois du Sénat en est très friande ! Nous souhaitons, en effet, que, le plus tôt possible, un certain nombre de grands textes soient codifiés, mais ne vous rendez pas vous-même prisonnier d'une obligation, qui n'est pas assortie, au demeurant, de la moindre sanction. Ou bien alors, disons carrément que, dans dix ans, toutes les lois non codifiées seront caduques !
Votre intention est louable, monsieur le ministre, mais elle n'a aucune efficacité législative. On fait trop de lois qui ne sont pas de vraies lois. N'en rajoutons pas ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Les questions qui ont été soulevées, aussi bien par M. le rapporteur que les quatre autres intervenants, sont indiscutablement les plus importantes parmi celles qui vont être abordées au cours du débat.
Le texte que je vous présente est un texte de réforme de l'Etat. Comme les autres chantiers de cette réforme, il vise à améliorer le lien qui unit nos concitoyens avec leurs administrations. Pour cela, le citoyen a besoin de plus de simplicité des procédures, d'une meilleure compréhension du fonctionnement des services publics, d'une meilleure connaissance des règles qu'on lui applique, d'un accès plus commode aux services et aux procédures. Il y va de l'égalité entre les citoyens de ce pays.
Les objectifs que je viens d'énumérer ne relèvent pas tous de la loi.
Certains nécessitent des réorganisations, et les services centraux des ministères comme les services déconcentrés les ont entreprises.
Certains seront atteints grâce aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, qui, il ne faut pas se le dissimuler, sont évidemment à l'arrière-plan de toutes nos réflexions présentes.
Ainsi, sur les sites internet des ministères, les principaux formulaires sont déjà accessibles et accompagnés d'explications sur les procédures.
D'autres objectifs, en revanche, justifient les mesures que je vous propose d'adopter.
Vous avez compris mon message et j'ai bien perçu le lien que vous avez établi entre mon souci d'un service public amélioré et la création des maisons des services publics. Celles-ci doivent contribuer, notamment en zone urbaine, à faciliter le contact avec les administrations. il est vrai que cette formule est d'abord adaptée aux banlieues, aux quartiers en difficulté, aux zones de fort peuplement, même si, dans des zones plus rurales, elles peuvent venir compléter harmonieusement le mouvement vers des structures intercommunales puissantes et structurées.
Je tiens à répondre aux inquiétudes qui ont été formulées à cette occasion par M. Bret, notamment à propos du coût, et par M. Mahéas : ces créations vont-elles reporter sur les collectivités les charges qui incombent à l'Etat ? Non, tel ne sera pas le cas, et je m'en expliquerai lors du débat sur les articles concernés, mais je veux d'ores et déjà souligner trois points.
Tout d'abord, les maisons des services publics sont des services publics à part entière, plus proches et plus polyvalents, répondant à des besoins ressentis par les acteurs locaux, et non l'amorce d'un service public à deux vitesses ou d'une version dégradée du service public.
Ensuite, elles sont créées sur l'initiative des acteurs locaux et l'Etat n'imposera rien à personne en la matière ; il encouragera les initiatives puisque, lors de l'installation d'un tel service, les fonds nationaux - le fonds pour la réforme de l'Etat, le FRE, et le fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le FNADT - peuvent être sollicités pour financer, notamment, le matériel nécessaire et l'aménagement de locaux.
Enfin, les maisons des services publics n'engendreront pas de dépenses supplémentaires pour les acteurs du service public, y compris les collectivités qui seront libres d'adhérer à la convention fondatrice.
Pour leur fonctionnement, ces structures utiliseront des personnels mis à leur disposition par les signataires, qui rempliront des fonctions similaires à celles qu'ils occupent déjà, et leur installation, outre qu'elle pourra bénéficier d'aides de l'Etat, profitera des économies générées par la mise en commun de moyens.
Dans la mesure où plusieurs prestataires de services publics, notamment l'Etat, contribueront à la construction de ces structures d'accueil, chacun supportera un investissement moins lourd, ce qui permettra peut-être de consacrer davantage de ressources à l'équipement interne. On revient sur ces moyens de communication et de traitement de l'information, que nous évoquions déjà.
Au-delà des craintes exprimées ici et là, je vois dans les maisons des services publics une chance pour le service public d'aller vers des usagers qui en ont besoin. J'ajoute que les nouvelles technologies qui permettent la mise en commun de données leur permettront de rester reliées aux services « classiques ».
Je souhaite répondre maintenant à quelques remarques qui ont été formulées, car nous n'aurons pas forcément l'occasion d'y revenir au cours du débat.
Je répondrai tout d'abord à M. Pelletier, qui nous a parlé de façon tout à fait documentée...
M. Jean-Jacques Hyest. Et expérimentée !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. ... et expérimentée du médiateur. Certes, tout n'a pas été fait, mais tout le monde est convaincu que cette institution continuera à s'ancrer plus encore à l'avenir dans notre paysage.
Toutes les réformes qu'il avait suggérées en son temps n'ont pas été retenues, mais certaines ont été prises en compte et cela va dans le bon sens.
Monsieur le sénateur, vous avez regretté que la formulation que vous proposiez initialement s'agissant du pouvoir du médiateur de provoquer l'inspection ou le contrôle d'un service public n'ait pas été retenue.
Je vous signale cependant que l'article 12 de la loi de 1973 modifié par la loi du 24 décembre 1976 prévoit déjà que les ministres et les corps de contrôle sont tenus de déférer à de telles demandes émanant du médiateur. Celui-ci dispose des instruments nécessaires pour agir dans le sens qui peut lui paraître utile dans ce domaine.
Vous avez évoqué la nécessité de pouvoir régler les problèmes d'information à toutes les administrations d'un changement d'adresse de l'usager. La question, il est vrai, n'est pas simple. Je la connais bien. Elle a fait l'objet d'une expérience par La Poste. Au départ, cette expérience a eu lieu sur un terrain facile, puisqu'elle concernait le seul département du Nord, de dimensions restreintes et à grande densité de population ; l'ambition n'était pas démesurée. Cependant, malgré cette limitation, l'expérience n'a pas encore pu aboutir. Mais, là encore, je crois que les progrès de la technologie, de l'information et des communications nous permettront d'aller plus loin dans l'avenir.
Je remercie M. Bret pour l'appréciation positive qu'il a portée sur certains propos que j'ai tenus dans un grand quotidien du soir. Il est clair qu'il est insupportable de voir les fonctionnaires faire l'objet de procès collectifs. J'ai cru bon de rappeler - vous y avez également fait allusion, monsieur le sénateur, - que les fonctionnaires sont en première ligne pour « encaisser », si vous me permettez l'expression, les dysfonctionnements de notre société.
La volonté dont l'Etat est porteur, accompagné en cela par l'ensemble des collectivités, est que les fonctionnaires améliorent sans cesse, parce que c'est naturel, leur efficacité au service des citoyens.
M. Hyest a abordé, peut-être de manière anticipée, le problème de la codification ; j'y reviendrai tout à l'heure.
M. Jean-Jacques Hyest. Je n'interviendrai pas à nouveau !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur Hyest, vous avez fait une proposition qui m'a un peu amusé. Vous avez dit que, si l'on voulait forcer les choses, il n'y aurait qu'à décréter que toute loi non codifiée est caduque.
M. Jean-Jacques Hyest. Dans un délai donné !
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le problème est qu'il y a des lois qui n'ont pas vocation à être intégrées dans l'un des codes actuellement programmés et elles disparaîtraient.
M. Jean-Jacques Hyest. Le code général des impôts n'est pas caduc ! (Sourires.)
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. S'agissant des autres points qui ont été abordés, nous y reviendrons lors de la discussion des articles. Je ne doute pas que nous partagions en la matière une même ambition d'ensemble et que nos débats seront fructueux.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er (réservé)