Séance du 28 novembre 1998
M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant l'économie, les finances et l'industrie : - II. - Services communs et finances (et consommation).
La parole et à M. le rapporteur spécial.
M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les services communs et finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de budget des services communs et finances pour 1999 est, à bien des égards, exceptionnel.
Il porte la marque technique de la réorganisation du ministère, dont on peut attendre, dans l'avenir, les gains d'efficacité et d'efficience décrits dans le rapport de MM. Boisson et Milleron.
Avec 60,6 milliards de francs, ce budget est, pour l'essentiel, au service de l'exercice d'une mission régalienne par excellence, l'administration de l'impôt. Il est aussi avant tout un budget consacré à des dépenses de personnel, l'ensemble des charges de personnel s'élevant à 82 % du total. A cet égard, le budget enregistre les effets du dynamisme des dépenses de pension, qui s'accroissent de 5,7 %. La pyramide des âges du ministère fait redouter que, dans un proche avenir, ces dépenses ne s'accroissent beaucoup plus.
Quant aux dépenses de rémunérations d'activité, elles augmentent beaucoup, même si un effort de réduction des effectifs a été conduit. C'est la démonstration même d'une certaine rigidité budgétaire.
Il ne me paraît pas très justifié de réduire toujours les effectifs. La maîtrise de la masse salariale suppose un arbitrage entre la progression des rémunérations individuelles et le niveau des effectifs, et, dans votre maison, la qualité des missions n'est que le reflet de la qualité du personnel.
Cela me conduit à vous exposer les effets de la budgétisation, en 1999, des « faux fonds de concours », dont nous avions dénoncé l'existence. Ces fonds ont constitué, depuis au moins cinquante ans, un moyen pour les différents gouvernements de récompenser le travail de fonctionnaires de qualité en charge de missions fondamentales.
Au terme de cette budgétisation, 11,1 milliards de francs sont retracés à partir de 1999 dans la loi de finances initiale. Cette somme considérable représente à peu près un quart des crédits ouverts l'an dernier. Cette évolution répond pleinement aux voeux de la commission des finances. A son instigation, la Haute Assemblée avait, en effet, voté deux amendements tendant à l'intégration, dans le projet de loi de finances, des crédits en cause.
L'Assemblée nationale avait supprimé ces dispositions, mais le Conseil constitutionnel a fait droit à nos arguments et a exigé, comme nous l'avions fait, que le Gouvernement, qui s'y était d'ailleurs engagé, réintègre les sommes litigieuses dès le projet de loi de finances pour 1999. Cette importante évolution a été le fruit de l'obstination du Parlement, en particulier du Sénat.
Nous devons vous inviter, monsieur le secrétaire d'Etat, à compléter vos réformes, car quelques difficultés demeurent. Elles sont consécutives au maintien hors budget de moyens affectés aux services financiers et au fait que certaines modalités techniques de régularisation pourraient être améliorées. Mais, en dépit d'une certaine mauvaise volonté observable dans le passé, je crois que nous devons saluer la suppression d'une pratique pluridécennale.
Je présenterai, dans quelque temps, un rapport sur les missions fiscales des services déconcentrés de la Direction générale des impôts. Les observations d'étape que j'ai pu effectuer me conduisent à souligner la grande qualité d'ensemble des travaux de cette Direction générale des impôts.
Je souhaite que l'intégration du service de la législation fiscale dans l'aire hiérarchique de la Direction générale des impôts se traduise par plus de considération pour les problèmes pratiques d'administration des impôts.
Je voudrais tout particulièrement souligner que, malgré une réduction des effectifs, la Direction générale des impôts a réussi à absorber les charges croissantes d'établissement de l'impôt national mais aussi local, et à améliorer les résultats du contrôle fiscal. Sur ce plan, il convient de réaliser des progrès au niveau du recouvrement.
Je tiens, enfin, à remarquer que tout cela a été acquis dans un contexte où, du fait d'un certain nombre d'évolutions - la mondialisation, les raffinements de l'informatique, les progrès de la mobilité - la transformation s'est faite aux dépens de l'administration.
Les bons résultats que j'ai évoqués peuvent être attribués à une forte implication des agents, favorisée par la modernisation des moyens mis à leur disposition, mais aussi par des réaffectations judicieuses d'effectifs à l'exercice du contrôle fiscal.
Des progrès supplémentaires pourraient cependant être obtenus au travers d'un certain nombre de dispositifs faciles à recommander mais extrêmement difficiles à mettre en oeuvre. Il faut, en particulier, continuer à rechercher une meilleure adéquation entre le positionnement territorial des services et la localisation du potentiel fiscal.
La situation de l'administration de l'impôt en Ile-de-France se traduit, par exemple, par un sous-dimensionnement particulièrement net et regrettable.
Il faut aussi déplorer que l'ancienneté des agents en Ile-de-France dans les brigades de contrôle excède rarement une année.
Pour résoudre ces difficultés, il faudrait probablement que les ministres fassent preuve de davantage de maîtrise des affectations géographiques des effectifs. Il faudrait aussi mettre à l'étude la possibilité d'organiser des concours régionaux, ou encore celle de renforcer les moyens d'assurer une meilleure insertion des agents qui exercent leur mission en Ile-de-France.
Pour terminer cette intervention, je souhaite évoquer le problème de l'optimisation des moyens consacrés à l'INSEE, à la direction de la prévision et aux corps de contrôles.
Pour l'INSEE, je mentionnerai brièvement une préoccupation particulière qui a trait au financement du recensement. Les crédits qui figurent au projet de bubget pour 1999 ne permettent pas, en l'état, de couvrir les dépenses nécessaires. Le Gouvernement propose toutefois de mettre cette dotation à niveau à l'occasion de la future loi de finances rectificative, ce qui est un peu curieux. Mon souci est surtout de mettre en évidence une question relative à l'équilibre des pouvoirs dans notre pays.
Chaque année, nous concédons aux différents gouvernements d'importants moyens qui leur permettent de disposer d'une expertise de qualité. En retour, il me semble - et le président de la commission des finances partage ce sentiment - que le Parlement devrait pouvoir exercer une sorte de droit de tirage sur ces moyens.
Les études d'intérêt général auxquelles se livrent les corps de contrôle, en particulier l'inspection générale des finances, devraient, selon des formules à ciseler, être portées à notre connaissance autrement que par la voie de fuites habilement distillées.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Très bien !
M. Bernard Angels, rapporteur spécial. Par ailleurs, il faudrait réactiver la pratique conventionnelle qui liait le Sénat à la direction de la prévision et à l'INSEE, au terme de laquelle ces deux administrations prêtaient leur concours technique à des études commandées par nous.
Enfin, l'excellent apport de la Cour des comptes à nos travaux pourrait être encore amélioré par des collaborations ponctuelles respectueuses de l'identité de chacun.
Pouvez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, prendre ici quelques engagements sur ces sujets ?
En ce qui concerne les services de la comptabilité publique, il me semble important de poursuivre la réflexion sur les relations qu'ils entretiennent avec les collectivités locales. Grâce à une contribution perçue sur les contribuables locaux, le réseau du Trésor public recouvre les impôts des collectivités locales et participe à l'exécution de la dépense. L'Etat et, parfois, les collectivités demandent aux perceptions de s'engager dans la voie du conseil. Il me paraît très important de réfléchir à cette dernière mission, afin de cerner avec précision les conditions dans lesquelles elle devrait s'inscrire.
Nous devons aussi veiller à éviter un trop grand désengagement territorial des services du Trésor public et un éparpillement des missions.
Monsieur le président, mes chers collègues, la commission des finances vous propose d'adopter les crédits des services communs et finances pour 1999, moyennant l'adoption d'un amendement que vous présentera M. le rapporteur général et auquel, vous le comprendrez, je ne peux m'associer. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur pour avis.
Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan, pour la consommation et la concurrence. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de budget de la consommation et de la concurrence pour 1999 s'élève à 1,13 milliard de francs. Il est en augmentation de 16 % par rapport à 1998.
Cette progression des crédits devrait permettre tout à la fois de renforcer les moyens d'action de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de mettre en place la nouvelle agence française de sécurité sanitaire des aliments et, enfin, de soutenir le mouvement consumériste.
A ce propos, je tiens à souligner le rôle précieux et souvent ignoré des associations de consommateurs. Grâce à plus de 4 000 permanences dans tout le pays qui comptent plus de 150 000 heures de présence sur le terrain, ces associations jouent un rôle essentiel en matière d'information et de soutien aux consommateurs.
Alors que l'Etat les investit d'un rôle croissant au sein d'instances et de commissions toujours plus nombreuses, il importait que leurs subventions cessent de diminuer. C'est le cas cette année : après une diminution de 28 % en 1997 et une stagnation en 1998, les crédits consacrés aux associations de consommateurs pour 1999 augmentent de 25 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Je m'en félicite.
Je veux également évoquer la situation de l'Institut national de la consommation, l'INC. Comme vous le savez, l'INC traverse, depuis 1994, une crise financière et une crise d'identité importantes. En juin dernier, un groupe de travail présidé par M. Rochefort, directeur du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions vie, le CREDOC, a formulé des propositions de réforme de l'INC. Ces propositions devraient servir de fondement à une redéfinition des missions et de l'organisation de l'INC.
Monsieur le secrétaire d'Etat, il faut que le Gouvernement mette fin à une situation qui dure depuis déjà trop longtemps.
Au-delà des évolutions budgétaires, la commission des affaires économiques et du Plan a souhaité, cette année, attirer votre attention sur trois aspects de la politique de protection des consommateurs : la sécurité des produits et des aliments ; le surendettement des ménages ; le développement du commerce électronique.
S'agissant de la sécurité des produits et des aliments, la commission se félicite de la réforme des structures en charge de la sécurité alimentaire prévue par la loi relative à la veille sanitaire. Je relève que la nouvelle agence française de sécurité des produits alimentaires, qui devrait être mise en place cette année, est dotée dans le présent budget d'une subvention de fonctionnement de 11,7 millions de francs.
Il nous faudra également suivre cette année le dossier des organismes génétiquement modifiés, qui suscitent chez les consommateurs de nombreuses inquiétudes. Nous aurons l'occasion d'en reparler lors de l'examen du projet de loi d'orientation agricole. Je me félicite d'ores et déjà de l'application, enfin effective, des règles relatives à l'étiquetage des aliments issus d'organismes génétiquement modifiés. C'est en effet, pour les consommateurs, un élément de transparence indispensable, même si l'on peut regretter que l'étiquetage ne soit pas plus lisible pour l'instant.
En ce qui concerne le surendettement, les évolutions observées l'année dernière rendaient nécessaire une réforme du dispositif de traitement des situations de surendettement. C'est chose faite avec l'adoption de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, qui prévoit un nouveau dispositif tenant compte de l'insolvabilité de certains débiteurs. Les décrets d'application de ce texte sont sur le point d'être publiés. Inutile de vous dire, monsieur le secrétaire d'Etat, combien ils sont attendus. J'attire votre attention sur la nécessité de veiller à ce que les moyens en personnels des commissions de surendettement soient suffisants si l'on veut éviter d'allonger les délais de traitement des dossiers.
J'en viens au commerce électronique. Ce nouveau type de commerce offre, certes, de nombreuses opportunités, mais malheureusement aussi très peu de protection pour le consommateur. C'est pourquoi la commission des affaires économiques et du Plan souligne la nécessité d'établir, à l'échelon international, une réglementation permettant de protéger les consommateurs. Elle se félicite, à ce propos, que la France ait obtenu, au Conseil de l'Union européenne, que le droit applicable lors d'une transaction électronique soit celui du pays où réside le consommateur. Elle engage le Gouvernement à poursuivre les négociations dans le cadre de l'OCDE.
En conclusion, mes chers collègues, prenant acte de la volonté de préserver les moyens de la politique de la concurrence et de la consommation dont témoigne ce budget, la commission des affaires économiques et du Plan a donné un avis favorable à l'adoption de ses crédits.
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 12 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Robert.
M. Jean-Jacques Robert. Monsieur le secrétaire d'Etat, je voudrais attirer votre attention sur les difficultés que rencontrent les services du Trésor pour l'exécution convenable de leur mission.
D'un côté, leur charge de travail s'accroît avec le poids du recouvrement des impôts - ceux de l'Etat comme ceux des collectivités locales - et les responsabilités plus lourdes qu'ils assument du fait des moyens modernes toujours plus performants qu'utilisent les contribuables.
De l'autre côté, les trésoreries, avec l'informatisation et l'utilisation de la micro-informatique, ont gagné en productivité.
S'ajoutent à cela de nouvelles missions comme les attributions en matière de dépenses publiques ; le contrôle financier des dépenses déconcentrées ; les missions d'expertise économique et financière ; le transfert d'attributions des recettes locales des douanes et l'emprunt russe, par exemple, sans oublier l'exécution et le contrôle du budget des communes, ce qui est extrêmement important, ou le conseil aux maires des communes d'importance modeste. Je note aussi la nécessaire volonté de tenir les délais de paiement pour la bonne santé de nos entreprises. On doit noter, à cet égard, les succès enregistrés par la Banque de développement des petites et moyennes entreprises dans l'opération « Avance plus », qui permet d'avancer les paiements des collectivités.
Or la passion pour la réduction des effectifs de fonctionnaires, normale en son principe (M. le secrétaire d'Etat s'étonne), ne devrait cependant pas conduire, ce qui est le cas, à tailler dans les effectifs les yeux fermés, oubliant l'homme et négligeant la qualité du service. Non ! la qualité du service passe à coup sûr par le maintien d'effectifs suffisants de personnels des catégories B et C chargés de l'encadrement et de l'exécution.
Je souhaite, monsieur le secrétaire d'Etat, avoir été entendu.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le budget des services communs du ministère de l'économie et des finances nous offre l'occasion de faire le point de la situation réelle de nos administrations financières.
Nous savons tous l'importance que ces administrations, notamment les impôts, les douanes, le Trésor et la répression des fraudes, ont dans notre secteur public et le caractère fondamental de leur intervention dans l'action publique.
Depuis plusieurs années, un mouvement parallèle se dessine dans notre pays.
Ainsi, dans le cadre d'une mutation de la nature de notre fiscalité, un grand nombre de dispositions réglementaires diverses ont été progressivement annulées, dans le but avoué d'une simplification des règles fiscales en vigueur.
Je voudrais noter cependant que, dans les faits, cette simplification ne recouvre bien souvent que les caractéristiques d'un allégement des obligations fiscales des entreprises et des non-salariés, et une pression fiscale accrue sur la consommation.
Je souhaite citer, dans cette démarche d'ensemble, des principes comme la suppression du décalage d'un mois pour le remboursement de la TVA déductible, la majoration continuelle des taxes pétrolières ou encore la mise en oeuvre d'une harmonisation fiscale à l'échelon européen, laquelle tend de plus en plus à geler toute évolution réelle de notre système de prélèvements.
La principale évolution est bien entendu, de ce point de vue, la mise en place du régime transitoire de TVA et les nouvelles obligations des services fiscaux en matière de perception de la TVA intracommunautaire.
Le projet de loi de finances pour 1999 n'échappe pas, c'est le moins que l'on puisse dire, à cette simplification des obligations fiscales, comme l'illustre l'article 5 de sa première partie, certes supprimé par la Haute Assemblée, mais dont la teneur manifeste l'évolution dont nous avons souligné la portée.
Nous ne devons pas oublier que les services financiers sont amenés naturellement à mettre en oeuvre l'ensemble des dispositions fiscales dont nous sommes conduits à débattre.
Le fait est que les moyens qui leur sont alloués pour l'accomplissement de cette mission sont à la mesure des insuffisances dont nous continuons à souffrir.
Je pense, notamment, que se pose avec une force particulière la question de la lutte contre la fraude fiscale, qui, quel que soit l'impôt sur lequel elle porte, représente un frein incontestable à toute évolution durablement positive de notre système fiscal.
Nous sommes conduits à constater que ce sont, de façon générale, les particuliers les plus fortunés et les entreprises qui accumulent l'essentiel de la fraude.
Même si notre législation - il suffit pour s'en convaincre de consulter le tome II de l'évaluation des voies et moyens - est truffée de multiples sources de dépenses et d'évasion fiscales, il n'en demeure pas moins que la persistance de la fraude nécessite des moyens tout à fait particuliers.
Il y va en effet de la crédibilité de notre système fiscal qu'il s'applique avec toute son efficacité.
Nous ne pouvons, par exemple, que regretter à ce titre que la situation des salariés et, plus généralement, celle des contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu, soit plus souvent et plus fortement contrôlée - sans constatation patente de la fraude - que celle des entreprises.
Il nous semble donc nécessaire que des moyens nouveaux soient effectivement consacrés à améliorer encore l'efficacité de nos services fiscaux, tant en instruction et suivi des dossiers qu'en procédures de recouvrement.
Je ne manquerai pas, enfin, de souligner toute l'importance que recouvre l'intervention des services financiers dans la gestion quotidienne des collectivités locales.
Il ne faut pas oublier que les impôts locaux, dont le rendement est supérieur à celui de l'impôt sur le revenu, constituent le premier domaine où se manifestent, tant en nombre qu'en masse, le phénomène des recours gracieux ou contentieux.
De même, le suivi de la comptabilité courante des collectivités locales et de leurs établissements par le Trésor demeure un enjeu majeur.
Il nous semble à ce propos particulièrement important que des dispositions spécifiques soient prises afin de maintenir les moyens d'intervention des services concernés, voire de les améliorer au besoin.
Monsieur le secrétaire d'Etat, le développement des services financiers est, de notre point de vue, un élément déterminant de l'action publique telle qu'elle peut être désormais conçue. M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures quinze.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à treize heures cinq, est reprise à quinze heures quinze, sous la présidence de M. Guy Allouche.)