Séance du 25 novembre 1998
M. le président. « Art. 42. - Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour l'exercice 1999 à 95 milliards de francs. »
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Denis Badré, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'article 42 du projet de loi de finances fixe à 95 milliards de francs le prélèvement sur ressources qui représente notre contribution au budget européen pour 1999. Cette somme est à rapprocher des 91,5 milliards de francs, prélèvement de 1998.
Nous relevons donc une progression de 3,8 %. C'est beaucoup trop pour que nous l'acceptions sans réserve.
Ce prélèvement nourrit un budget européen dont nous devons déplorer l'inflation - 2,8 %. C'est également beaucoup trop.
Cette progression du prélèvement ne facilite pas par ailleurs la recherche de l'équilibre de notre projet de loi de finances national. Ce n'est pourtant pas un poste qui aurait dû réserver de mauvaises surprises. Mais, disant cela, je ne veux évidemment pas faire supporter à l'Europe les déséquilibres de notre budget. Vous savez que je n'aime pas voir l'Europe considérée comme bouc-émissaire pour couvrir nos propres défaillances ou nos propres faiblesses, mais nous savons que l'équilibre de votre projet de budget, monsieur le secrétaire d'Etat, est compromis par bien d'autres options, nationales celles-là.
Disons donc simplement que ce surcroît de prélèvements de 3,5 milliards de francs n'est pas satisfaisant, et notons que l'augmentation des dépenses de votre propre projet de budget ne vous qualifie pas bien pour condamner le projet de la Commission. Ou alors, il vous faudra pratiquer le « faites ce que je dis et non ce que je fais », ce qui n'est généralement ni très agréable ni très efficace.
J'ajoute que cette conjonction d'augmentations vient mal à propos banaliser à nouveau le principe même de dérapage que, précisément, le traité de Maastricht avait pour objet de condamner, en proposant aux Etats membres de s'entraîner les uns les autres vers la sagesse budgétaire. Comme quoi l'Europe de Maastricht est exemplaire, si nos budgets national et européen pour 1999 le sont eux beaucoup moins. Nos partenaires, eux, ont fait les efforts qu'il fallait pour tendre vers la sagesse !
La contagion de la sagesse de Maastricht n'a pas encore totalement frappé la France. Et il est fâcheux que, s'agissant de son propre budget, l'Union ne saisisse pas une exceptionnelle occasion de donner l'exemple. Le contre-exemple qu'elle nous propose nous semble au contraire d'autant plus éloquent, donc mal venu, que le budget européen peut être maîtrisé jusqu'au premier euro. Il ne supporte en effet pas de dette et couvre très peu de frais de fonctionnement.
Faire beaucoup mieux était donc possible. Cela aurait été un signe politique fort apprécié par les Etats membres comme par les citoyens de ces Etats membres. C'est une occasion manquée. Il est dommage pour la construction européenne que cette occasion n'ait pas été saisie alors que c'était le moment.
Dans le détail, le budget de l'Union devrait être mieux maîtrisé. Globalement, il gagnerait à être davantage subsidiaire. Comme je l'ai déjà dit lors de débats précédents, plus de budget européen ne signifie certainement ni plus ni mieux l'Europe. Au contraire, cela favorise l'expression des réserves, ou au moins l'attentisme des Etats qui supportent principalement la charge du financement de l'Union.
En dénaturant l'idée européenne, cela en éloigne des entreprises ou des contribuables qui demandent, aujourd'hui, en toute priorité, et surtout en France, un désarmement des prélèvements obligatoires.
On aurait donc pu attendre mieux du premier budget de l'euro. On aurait pu attendre mieux du premier budget mis en oeuvre au lendemain du lancement effectif des négociations d'adhésion liées à l'élargissement à l'Est alors qu'était très opportunément lancé un vrai débat, celui sur l'Agenda 2000. Il aurait enfin fallu faire mieux pour construire le budget qui servira de référence à la définition des nouvelles perspectives financières, perspectives qui vont régir les choix budgétaires de l'Union européenne pendant les prochaines années. Autant d'occasions manquées !
Sommes-nous à ce point à court d'idées ou de volonté politique, pour laisser passer de telles opportunités ?
A la lumière de ces premières observations et compte tenu du caractère très analytique de mon rapport écrit, permettez-moi maintenant de mettre surtout en perspective les grands choix traduits par ce projet de budget, en les situant dans le contexte du développement actuel de la construction européenne.
L'année 1998 - je le disais à l'instant - restera une date marquante de cette construction. Nous sommes désormais clairement engagés sur la voie d'une union politique de plein exercice, et cette Union poursuit sa construction pas à pas, démocratiquement, sur la base de l'adhésion des peuples et dans le respect des identités et de la personnalité de chacun de ses membres.
En mai dernier, nous avons vu aboutir en temps, en heure et dans de très bonnes conditions, le processus engagé sept ans plus tôt à Maastricht avec la monnaie unique. L'Europe était présente au rendez-vous qu'elle s'était fixé, et le délai qu'elle s'était donné pour cela se révélait sage. La volonté politique réaffirmée par les chefs d'Etat avait conduit onze Etats à entrer dans l'Union monétaire dès sa constitution.
Frapper monnaie est bien un privilège de la souveraineté politique. Rentrant dans l'euro, choisissant de partager la même monnaie unique, ces Etats faisaient le choix d'assumer ensemble cette souveraineté. Ils réaffirmaient leur choix d'une Europe politique, et cet avènement de l'euro représente aujourd'hui un approfondissement concret et qui sera réussi. Il le faut, et ce sera le cas.
Les institutions nécessaires au bon fonctionnement de l'Union monétaire se mettent en place, et celle-ci a déjà montré son efficacité dans un contexte international passablement turbulent. La volonté est suffisamment affirmée pour que les problèmes rencontrés soient clairement posés, puis traités.
J'ajoute que l'effet intégrateur de l'Union monétaire est impressionnant. Il suffit d'avoir constaté les efforts accomplis par chacun de ses membres pour que l'Union monétaire puisse être lancée sans qu'aucun craigne de la voir aller à l'échec par la faute de son voisin : bel exemple de solidarité, rendu possible par l'intérêt évident de l'opération.
Un seul regret à nouveau dans cette saine compétition : dans cette course à l'exigence partagée, dans cette course à l'excellence, la France n'a sans doute pas été la plus allante. Je continue à regretter que nous restions lanterne rouge pour le déficit budgétaire et que notre dette continue à s'alourdir. Nos partenaires aussi ont éprouvé des difficultés, ils les ont généralement mieux surmontées.
La sagesse budgétaire avait été fixée comme préalable à la sagesse monétaire. Le pacte de stabilité exige que cette sagesse budgétaire soit durable.
L'effet intégrateur joue aussi à l'extérieur du « Onze » de l'Union monétaire actuelle.
La Suède commence à reconsidérer sa position en voyant sa situation se dégrader par rapport à la Finlande.
Demain, peut-être, la Norvège elle-même, pour ne pas prendre de retard au plan économique par rapport à la Suède, reconsidérera son refus de l'Union européenne, parce qu'elle ne pourra pas rester en dehors de l'Union monétaire.
L'économique peut donc entraîner le politique. D'ailleurs, l'histoire de l'Union européenne et de sa construction l'a déjà largement démontré.
L'année 1998 marque aussi, disais-je en préambule, le lancement effectif du processus d'élargissement à l'Est. Lui aussi a un effet intégrateur très fort. Ici, et c'est tant mieux, toute idée de nivellement par la base a été écartée tant pour les membres actuels que pour les futurs candidats.
L'entraînement joue aussi dans le sens de l'exigence : exigence économique sur tous les fronts pour tous les candidats ; exigence financière lorsque le Premier ministre lituanien, M. Vagnorius, nous écoute avec une grande attention lui suggérer d'aligner désormais sa monnaie nationale, le litas, sur l'euro et non plus sur le dollar pour bien marquer la priorité que son pays donne à sa candidature à l'Union européenne ; exigence démocratique en Slovaquie ; jusqu'à l'armée turque, gardienne de l'héritage laïque de l'Atatürk, dont le chef d'état-major me disait, voilà deux ans, son rejet désormais absolu de l'idée même de tout coup de force pour que la candidature turque à l'Union européenne puisse prendre toute sa crédibilité.
En cette fin de siècle, l'Union s'approfondit donc, et l'Union s'élargit même si ce n'est pas aussi vite et aussi loin dans tous les domaines, même si l'Europe de la défense reste un peu en panne. Il est plutôt satisfaisant de constater qu'avec ses imperfections l'Union continue à séduire de nouveaux candidats. Sa capacité à s'élargir et son ouverture sur le monde font sa force et garantissent son rayonnement. Tant pis pour les esprits chagrins !
Alors, il faudra tôt ou tard revenir sur la mise en place d'une politique de sécurité intérieure et extérieure européenne. Il faudra également ouvrir vraiment le dossier de la subsidiarité, seule manière de viser plus d'efficacité, une meilleure économie de moyens et une appropriation plus forte de l'idée européenne par les citoyens de l'Europe.
Et puis, il faut bien sûr une réflexion budgétaire qui soit elle aussi véritablement politique. Il ne s'agit plus seulement de financer des politiques communes, il faut doter d'un véritable budget une Union devenue politiquement adulte. Doter d'un budget ne signifie pas forcément apporter beaucoup de crédits ; cela veut dire doter d'un budget conforme aux compétences de l'Union et à l'idée que nous nous faisons de la construction européenne.
Vous notez, mes chers collègues, que je suis passé du registre des satisfactions à celui des questions ou des ambitions, voire des inquiétudes. Vous le savez, c'est parce que je crois profondément en l'idée européenne que je ne veux pas la voir galvaudée ou compromise. Une exigence de tous les instants et sur tous les dossiers doit, au contraire, nous animer alors que nous savons que la moindre défaillance ou la plus petite erreur peuvent provoquer des ravages dans une opinion dont nous savons qu'elle reste terriblement versatile. Nous ne voulons pas que cette opinion décroche de l'Union européenne. Nous savons qu'elle attend de nous que nous sachions lui parler simplement de cette grande idée qu'est la construction européenne.
Derrière tout ce que je viens de dire, vous avez évidemment lu le mot « budget ». Avant l'euro, il y avait une exigence budgétaire à partager ; avec l'euro, il y aura harmonisation fiscale, donc, là aussi, des conséquences directes sur les budgets des Etats membres cette fois, et indirectes sur le budget de l'Union européenne.
Le budget d'une Union européenne politique devrait d'abord être adopté dans le cadre d'une démarche claire et démocratique.
Du côté des dépenses, la procédure de codécision peut paraître compliquée, et nous pouvons déplorer de n'avoir pratiquement pas notre mot à dire alors même que nous sommes les véritables payeurs.
Du côté des recettes, qui nous touchent directement, puisque c'est nous qui les apportons, il y a encore beaucoup à dire puisqu'elles proviennent pour une part principale - qui s'élargit encore d'année en année - des prélèvements opérés sur les recettes des Etats membres, sans que ceux-ci aient vraiment la possibilité de les refuser.
La question des ressources propres reste donc entièrement posée, et le recours à une forme de cotisation des Etats membres conduit fatalement à un débat sur les contributions nettes.
Or ce débat n'est vraiment pas d'esprit européen. Il est en outre totalement faussé dans la mesure où les Etats n'apportent tout de même pas la totalité des recettes et dans la mesure où une part de la dépense seulement, et encore différente de la part des recettes apportées par les Etats, est géographiquement affectée dans les différents Etats.
Les comparaisons sont donc vraiment difficiles, même si certains ne se privent pas d'en faire. Mais quelle valeur ont-elles dans ces conditions ?
Au demeurant, si les Etats de l'Union se sont rapprochés, c'est bien sûr pour faire mieux ensemble et au bénéfice de chacun, ce qu'ils auraient fait moins bien séparément. C'est aussi pour faire ensemble ce qu'ils n'auraient pas du tout pu faire seuls.
« Produire » de la paix, de la liberté ou de la démocratie dans le monde, ils n'auraient pas pu le faire seuls ! Or, cela n'a pas de prix. C'est une dépense commune évidemment, mais elle est difficile à localiser, et il est difficile de savoir au bénéficie de quel Etat membre elle a été réalisée. Ces dépenses vont manifestement au bénéfice de l'Union et elles ont un intérêt indirect pour le monde entier.
S'agissant des dépenses, alors que la définition de nouvelles perspectives financières s'approche, nous devons également prôner une grande rigueur.
Le recours à la subsidiarité s'impose déjà. Il s'imposera de plus en plus avec l'élargissement à l'Est.
En effet, l'Europe sera large. La géographie, l'Histoire et la volonté des peuples en ont décidé ainsi. Et il est clair qu'elle sera forte également. En effet, pourquoi nous donnerions-nous du mal pour bâtir une Union dont nous aurions par avance accepté qu'elle soit faible ou qu'elle aille à l'échec ? Non, nous ferons ce qu'il faut pour qu'elle soit forte.
Le débat « approfondissement ou élargissement ? » n'est plus de saison. Il faut l'approfondissement et l'élargissement.
Pour qu'elle puisse être à la fois large et forte, l'Europe devra limiter strictement son champ d'action. Je propose dès lors d'utiliser comme crible, au-delà du mot un peu technique et un peu compliqué de « subsidiarité », de répondre aux deux questions simples suivantes : est-ce que l'Europe réalisera mieux cette action que les Etats ne pourraient le faire ? Est-ce que cette action construit l'Europe ?
Il faut aussi, bien sûr, pourchasser toutes les fraudes, refuser tous les gaspillages et écarter toutes les facilités. Les précautions et autres provisions ne sont par ailleurs plus de saison.
A cet égard, il peut être prudent de fixer des plafonds ou des lignes directrices. Malheureusement, s'ils sont mis en place pour interdire les débordements, il est clair qu'ils apparaissent immédiatement, aussi et d'abord, comme une incitation à pousser la dépense jusqu'à atteindre le plafond, même lorsque cela ne s'imposerait pas tout à fait.
Pour finir, je passerai très vite en revue les grands postes de dépenses, me limitant à formuler quelques observations particulières.
Si les autorités communautaires paraissent très fières du cinquième programme cadre de recherche et développement, ou PCRD, je ne suis pas certain, pour ma part, qu'il représente vraiment ce que l'Union doit apporter aux Etats pour favoriser les synergies en matière de recherche.
Je l'ai déjà dit dans mes rapports précédents, je n'y reviens donc pas. Je sais que l'on doit pouvoir faire beaucoup mieux, mais il faut remettre complètement en cause la politique « de guichet » qui reste pour le moment de saison dans ce domaine.
Les réseaux transeuropéens - je crois savoir que M. Daniel Hoeffel interviendra à nouveau sur ce point tout à l'heure - sont créateurs d'emplois. Ils réduisent les distances. Ils construisent donc l'Europe beaucoup mieux que d'autres actions. A ce titre, ils doivent être privilégiés.
Les actions extérieures qui donnent son identité à l'Union dans le monde doivent, elles aussi, être privilégiées, chaque fois qu'existent les bases légales nécessaires, bien sûr. Si ces bases légales n'existent pas, lancer des actions extérieures peut être une catastrophe. Cela se retournerait contre l'Europe et contre la générosité de l'idée qui les a fait naître.
S'agissant de la politique agricole commune, des marges de manoeuvre ont été constituées ces dernières années. Elles ont notamment permis de financer sans trop de difficultés la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine, l'ESB.
Ces marges sous la ligne directrice provenaient de ressèrement entre les cours mondiaux et les cours européens. Mais la différence entre ces cours tend à nouveau à se creuser. J'appelle donc l'attention du Gouvernement : nous devons aujourd'hui être beaucoup plus prudents sur ce point. Les précautions ne sont plus de saison. Il faut suivre très strictement et très attentivement l'évolution des cours.
J'en viens maintenant aux dépenses d'actions structurelles, et c'est là que je serai le plus critique, de manière constructive, bien entendu, monsieur le ministre, car, vous le savez, je suis d'abord préoccupé par l'avenir.
Les crédits d'engagement dans ce domaine progressent de 16 %, ce qui explique, pour l'essentiel, le dérapage de l'ensemble du budget européen qui nous est proposé.
Cette augmentation de 16 % provient de la nécessité de solder le paquet Delors II d'Edimbourg et pose trois problèmes.
L'engagement d'Edimbourg consistait à engager obligatoirement avant 1999 un montant de crédits donné. Peu importait que l'on ne parvienne pas à les dépenser ! Le solde est donc inscrit pour le dernier exercice, simplement afin de tenir l'engagement.
Il est pourtant clair que la dépense n'est pas une fin en soi. Il est non moins vrai que ce que des chefs d'Etat ont fait voilà sept ans, des chefs d'Etat pourraient le défaire en prenant acte de l'excès d'ambition du programme mis en place ou des difficultés rencontrées depuis pour le réaliser.
Considérer au contraire qu'il faut aller jusqu'au bout quoi qu'il arrive ne relève pas de ce qu'il y a de meilleur à Bruxelles. Ce type d'attitude peut aussi détourner de l'Europe des esprits raisonnables et au moins nous laisser nous-mêmes quelque peu surpris et quelque peu déçus. Ce n'est pas parce qu'une première erreur a été commise qu'il faut se croire obligé d'en faire une seconde.
Evoquons le deuxième problème posé par la nécessité de solder le paquet Delors II.
Dans certains domaines, les crédits d'actions structurelles sont déjà dépensés avec plus d'un an de retard. Il est évident que l'on verra ce retard s'accroître si l'on inscrit de nouveau au projet de budget pour 1999, une dotation en progression très sensible.
Ces retards provoquent, eux aussi, des critiques tout à fait justifiées contre la méthode européenne, donc contre l'Europe.
Troisième problème : les actions structurelles doivent observer le principe d'additionnalité. Augmenter aujourd'hui les dotations européennes signifie augmenter en proportion l'effort attendu des Etats et des collectivités territoriales.
M. le président. Monsieur le rapporteur spécial, je vous invite à conclure.
M. Denis Badré, rapporteur spécial. Je termine, monsieur le président.
Ceux-ci vont-ils pouvoir suivre en un temps où ils s'obligent eux-mêmes à pratiquer une réelle rigueur budgétaire ? Cette contradiction entre une Europe qui dérape et des financeurs plus proches qui s'y refusent ne sert pas non plus l'Europe.
Monsieur le ministre, pour ces trois raisons, il faut faire quelque chose pour revenir à la sagesse dans un domaine, celui des actions structurelles, qui pèse désormais très lourd dans le budget européen et qui est emblématique.
Pour conclure, monsieur le ministre, je vous demande de nouveau de peser de tout votre poids, même si votre crédibilité est un peu entamée comme je le disais en introduction, pour que la présentation, le contenu et le volume du budget européen s'améliorent. Cela me paraît possible pour peu que l'on en ait la volonté et cela me paraît indispensable pour que la construction d'une Europe politique puisse se poursuivre sans défaillance et avec l'assentiment des peuples.
Mes chers collègues, malgré ces réserves, la commission des finances vous recommande d'adopter l'article 42 du projet de loi de finances. Vous n'avez d'ailleurs pas beaucoup de marge de manoeuvre à cet égard.
C'est parce que je ne veux pas voir dévoyée l'idée européenne que je m'attache à censurer tout ce qui peut donner lieu à critique dans la construction de l'Union. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la délégation pour l'Union européenne.
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, comme chaque année, le Parlement est appelé à approuver, sans vraiment en discuter, la contribution française au budget des Communautés européennes, et, comme chaque année, les parlementaires que nous sommes, sur tous les bancs me semble-t-il, au Palais-Bourbon comme au palais du Luxembourg, éprouvent ce sentiment un peu désagréable, et même à certains égards frustrant, d'être placés devant le fait accompli. J'avais d'ailleurs, lorsque j'étais à votre place, monsieur le ministre, compris ce sentiment de frustration dont vous me permettrez de vous dire que je le ressens encore plus aujourd'hui.
En 1999, le montant de la participation française au budget communautaire, comme l'a dit notre rapporteur M. Denis Badré, s'élèvera donc à quelque 95 milliards de francs sans que les représentants de la nation en aient vraiment fait le choix. Pourtant, nous le savons tous, le principe du consentement à l'impôt par les représentants de la nation se trouve à la source même de la création des parlements.
Mme Danielle Bidard-Reydet. C'est vrai !
M. Michel Barnier, président de la délégation pour l'Union européenne. Il est gravé dans le marbre de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Le budget de l'Europe, pourtant, fait encore, en catimini, exception à la règle solennelle de ce consentement : bien fâcheuse exception en vérité !
Est-il vraiment conforme à la démocratie telle que nous la vivons aujourd'hui que la participation financière de la France au budget communautaire, qui croît chaque année en importance, emprunte encore la procédure un peu baroque de notre débat d'aujourd'hui ? Personnellement, je ne le crois pas et j'ai d'ailleurs eu l'occasion de le dire en d'autres temps.
Sans doute, monsieur le ministre, mes chers collègues, y a-t-il là un nouveau sujet de dialogue et de travail entre le Gouvernement et le Parlement pour poursuivre ensemble la démocratisation de la politique européenne de la France.
C'est avec un certain optimisme que je vous lance une sorte d'appel, monsieur le ministre, car au-delà des considérations politiques et partisanes, nous avons déjà bien travaillé et nous allons bien travailler, me semble-t-il, en faveur de cette démocratisation comme peut en témoigner - en tout cas je le souhaite - le dialogue qui s'est engagé dans la perspective de la ratification du traité d'Amsterdam, dialogue dans lequel, je veux le redire, le Sénat, par les arguments qu'il développe et qu'il développera au sein de sa délégation pour l'Union européenne et au sein de la commission des lois, tient et tiendra une place centrale dans la droite ligne des orientations définies à cette tribune, par notre président, M. Christian Poncelet.
A propos du traité d'Amsterdam, je veux dire quelques mots, sans entrer dans le détail.
L'essentiel, monsieur le ministre, est désormais - si vous me permettez cette métaphore - que le Parlement et le Gouvernement règlent leurs montres ensemble !
L'enjeu n'est pas de conférer au Parlement je ne sais quel droit de veto ou pouvoir d'irruption dans le mandat que le Gouvernement tient du peuple pour conduire la politique européenne de la France, et que nul ne lui conteste, ici ou ailleurs. Du moins est-ce ainsi sous cette République, et je ne fais pas partie de ceux qui veulent en changer.
L'enjeu est tout simplement de permettre au législateur qu'est le Parlement de s'exprimer sur des textes qu'il va être mis en demeure d'entériner, et cela avant que le sort n'en soit jeté. Vous en conviendrez, monsieur le ministre, c'est la moindre des choses !
Je sais que vous en êtes conscient et que vous le regrettez avec nous, mais laissez-moi prendre le parfait exemple de cette contribution au budget des communautés européennes.
Que nous demande-t-on d'approuver?
L'exercice budgétaire pour l'année 1999 constitue la dernière tranche de la programmation budgétaire communautaire, qui avait été arrêtée pour sept ans en 1992, c'est-à-dire, en clair, que ces perspectives financières ont été adoptées avant la mise en oeuvre de l'article 88-4 de la Constitution et que le Parlement n'a pas, à proprement parler, été consulté à leur sujet.
Depuis, nous suivons le chemin dessiné en 1992 et notre discussion annuelle, très franchement, n'en infléchit pas le cours.
Certes, grâce à l'article 88-4, nous pouvons nous prononcer chaque année sur l'avant-projet de budget présenté par la commission, mais l'intérêt d'une intervention du Parlement, sur ce sujet comme sur tous les autres, c'est... ce serait de prendre date aussi en amont que possible.
Voilà pourquoi, monsieur le ministre, nous devons régler nos montres, vous et nous, pour que le travail du Parlement prenne place au bon moment - c'est l'intérêt du Gouvernement et de ceux qui le conseillent - pour que notre travail s'inscrive dans la discussion des enjeux communautaires au lieu d'en être un épilogue, pour que notre travail vienne enrichir la réflexion du Gouvernement et que, dans ces conditions, les représentants de la nation puissent s'associer à ses choix.
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Voilà pourquoi, monsieur le ministre, il faut que la révision constitutionnelle à laquelle on prête la dernière main en ce moment soit enfin le point de départ d'une nouvelle époque avec un dialogue adulte entre le Parlement et le Gouvernement.
Les questions européennes, mes chers collègues, je peux en témoigner comme beaucoup d'entre nous, ne sont plus des questions de politique étrangère.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. C'est exact !
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monnaie, transports, règles de toutes natures fixées par les directives, chasse par exemple, tout cela, ce n'est plus de la politique étrangère.
Il faut donc que nous aboutissions, et la discussion à propos du traité d'Amsterdam en est l'occasion, à un dialogue adulte. Au Gouvernement de proposer, de négocier, de décider ; au Parlement d'inspirer, d'informer, de débattre.
Cette nouvelle époque, nous allons devoir l'aborder ensemble, et l'entamer très vite, faute de quoi il ne faudra pas s'étonner que le décrochage avec les citoyens, ce déficit démocratique que nous constatons tous à propos de la construction européenne, ne s'aggrave à l'infini.
Le paquet Delors II 1993-1994 va s'achever à la fin du mois de mars. D'après le calendrier envisagé à Cardiff de nouvelles perspectives financières doivent être adoptées, portant sur la période 2000-2006.
Les enjeux de ce paquet Santer sont, chacun le sait, cruciaux pour l'avenir de l'Union européenne car il s'agit de déterminer un cadre financier permettant l'élargissement à l'Est, et cela dans un contexte de contestation par certains Etats membres, et non des moindres, comme l'Allemagne, de leur contribution nette au budget communautaire.
Le Parlement a été saisi, toujours en application de l'article 88-4, des propositions formulées par la Commission pour l'établissement des futures perspectives financières. Pour la première fois, il aura la possibilité de se faire véritablement entendre sur la définition du cadre financier de l'Union européenne. Notre délégation pour l'Union européenne examinera prochainement un rapport de notre collègue Denis Badré pour que le Sénat dispose de la meilleure information sur ce sujet et puisse débattre en amont de la programmation pluriannuelle des dépenses communautaires.
Sur le fond, je me bornerai à formuler trois observations.
Première observation : sachons tenir compte de l'expérience, c'est-à-dire de certaines erreurs du passé.
Sur ce point, je ne peux que vous approuver, monsieur le ministre, lorsque vous dénoncez le statut privilégié des dépenses structurelles. C'est ce statut qui conduit, nous le voyons dans le budget pour 1999, à augmenter d'une année sur l'autre les dépenses communautaires dans une proportion difficilement compatible avec l'effort de rigueur demandé aux Etats membres, notamment dans le cadre de l'Union économique et monétaire. Il y aura d'ailleurs beaucoup à dire sur l'utilisation, ou plutôt la non-utilisation, des dotations consacrées aux actions structurelles.
Deuxième observation : le débat sur les contributions nettes des Etats membres ne saurait conduire à remettre en cause la logique communautaire.
Nous ne saurions ainsi admettre un raisonnement en termes de juste retour, comme on l'entend quelquefois, ni consentir à la généralisation du « chèque britannique » - c'est même sa suppression qui, en toute logique, devrait être à l'ordre du jour ; nous ne saurions non plus admettre ce non-sens communautaire d'un cofinancement des aides directes à l'agriculture. Comment pourrait-on qualifier de « commune », a fortiori de communautaire, une politique que quinze Etats - peut-être bientôt vingt et un -, chacun de leur côté, financeraient, même partiellement, en fonction de critères qui, pour être conformes aux principes établis à Bruxelles, seraient interprétés par chacun - chacun chez soi, chacun pour soi - en fonction de ses intérêts propres ? Privée de règle du jeu, la politique agricole commune exploserait et nous savons bien que la France serait la première frappée par cette explosion.
Troisième et dernière observation : l'heure est à la discipline budgétaire pour les Etats membres. Elle l'est au nom de l'Union économique et monétaire. Elle l'est également pour obtenir ce que la Commission européenne appelle « une croissance saine ». Cette discipline, l'Union européenne doit également se l'imposer à elle-même. La contribution des Etats membres, en particulier de la France, ne peut continuer de croître au rythme de 3,5 % à 4 % par an, rythme bien supérieur à la progression attendue du PNB.
Il nous faudra donc faire des coupes ou des économies dans certaines politiques. Lesquelles ? Nous en discuterons prochainement, mais je ne crois pas que cela puisse véritablement concerner les dépenses agricoles.
Il faut en effet savoir, mes chers collègues, que la Commission a retenu des hypothèses fort optimistes, pour ne pas dire irréalistes, pour calculer la marge disponible sous la ligne directrice agricole. Je pense bien entendu aux données macro-économiques, établies avant la crise asiatique, avant la crise russe, avant la crise financière internationale.
Je pense surtout à l'hypothèse selon laquelle les nouveaux Etats membres ne bénéficieraient que des mesures d'intervention et non des aides directes de la PAC, hypothèse dont la réalisation me semble pour le moins incertaine. La Cour des comptes européenne considère d'ailleurs que les dépenses agricoles effectives dépasseront, entre 2002 et 2006, la ligne directrice agricole.
Nous devrons donc rechercher des économies ailleurs. Peut-être dans les dépenses structurelles, peut-être au niveau de certaines politiques internes, peut-être ailleurs...
En tout état de cause, face au bouleversement prévisible lié à l'élargissement de l'Union - que nous souhaitons et que nous devons préparer sérieusement, sans prendre de raccourci, dans l'intérêt des futurs Etats membres et dans notre intérêt - et aux risques d'implosion qui apparaissent ça et là, la France doit s'exprimer au nom de l'intérêt supérieur de la construction européenne, dont le sens semble, hélas ! oublié de tous au milieu de cette grande empoignade budgétaire.
Comme lors du rendez-vous en partie manqué d'Amsterdam, elle doit rester ferme, presque intransigeante, quant à son ambition d'une Europe politique, d'une Europe qui ne se résumerait pas à un supermarché, mais qui deviendrait progressivement une puissance politique et souveraine, une Europe capable de disposer de son budget et de s'appuyer sur des institutions efficaces. Car, nous le savons bien, une Europe sans budget et sans institutions efficaces serait cette grande Europe molle, cette grande bourse d'échanges sans âme dont rêvent plus ou moins discrètement les Anglo-Saxons. Et puisque j'évoque en cet instant l'âme de l'Europe, la confiance qu'elle devrait inspirer à nos compatriotes, je voudrais, en conclusion, monsieur le ministre, et un peu en marge de la discussion budgétaire et technique qui s'engage, vous soumettre ainsi qu'au Gouvernement auquel vous appartenez, comme je l'ai fait hier en commission des affaires étrangères devant M. Védrine, une idée qui m'est venue en regardant, comme vous tous, les images terribles du cataclysme qui s'est abattu voilà quelques semaines sur les pays d'Amérique centrale et qui a provoqué plusieurs dizaines de milliers de morts.
En observant la bonne volonté - celle de la France en particulier - mais désordonnée des pays européens pour porter secours aux peuples de ces pays, je me suis dit qu'il y avait là une posibilité d'action commune et lisible. Pourquoi ne pas créer, sous l'impulsion de la France, par exemple, une force d'intervention humanitaire commune aux quinze nations européennes immédiatement mobilisable et dotée d'une structure permanente ?
C'est avec de telles idées - et celle-ci n'en est qu'une parmi d'autres - que l'Union européenne portera un message d'espoir susceptible d'être entendu non seulement à l'extérieur de ses frontières, mais aussi - je le dis en pensant aux débats qui s'ouvrent sur le traité d'Amsterdam, l'euro et les élections européennes - à l'intérieur. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 27 minutes ;
Groupe socialiste, 23 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 19 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 18 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 14 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 13 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole et à M. Bordas.
M. James Bordas. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre rapporteur spécial a très bien présenté les orientations et les enjeux du projet de budget européen pour 1999.
Pour ma part, je voudrais revenir sur la nouvelle dérive des dépenses observée dans ce projet de budget. Elle est inquiétante, car elle est révélatrice d'un manque de maîtrise des politiques engagées au niveau communautaire.
Néanmoins, le budget que nous examinons, au travers de la contribution française, me semble appartenir à une ère qui s'achève. Il n'est pas seulement le dernier d'une programmation budgétaire commencée en 1993 et qui doit s'achever l'année prochaine. Il est aussi le dernier d'une période - pourquoi ne pas le dire ? - un peu insouciante de la construction européenne et de son financement.
Aujourd'hui, les choses changent. Chacun se rend compte de l'importance de l'Europe, du poids financier des politiques communautaires et de leur influence sur notre avenir.
L'heure n'est plus aux grandes déclarations et aux dépenses toujours plus importantes. Le temps du réalisme est venu. Certains pourront le regretter, préférant les temps héroïques de premiers pas de la construction européenne.
J'y vois un signe positif, celui d'une Europe moins théorique, plus réelle, qui nous concerne plus directement et dont nous mesurons mieux les effets, une Europe plus mûre financièrement et politiquement.
Cette « maturité » nous conduit à appréhender les questions budgétaires européennes comme nous le faisons pour les questions financières nationales, avec les mêmes préoccupations, selon les mêmes principes.
Il en est ainsi de la maîtrise des dépenses publiques. Cette idée, que la majorité sénatoriale défend avec constance dans le cadre de ce projet de loi de finances, est désormais au coeur du débat européen, et nous ne pouvons que nous en réjouir.
Dans trois semaines, à Vienne, les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne devraient dégager les grandes lignes de la réforme financière de l'Union européenne, pièce maîtresse d'Agenda 2000.
Cette réforme comprend, outre son aspect financier, la réforme de la politique agricole commune et des fonds structurels, dans la perspective de l'élargissement à une dizaine de pays de l'Est et à Chypre à l'horizon 2005-2006. L'enjeu est donc important.
Huit pays de l'Union, dont l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni, sont favorables à une stabilisation des dépenses européennes en termes réels jusqu'en 2006, soit un gel du budget européen à environ 85 milliards d'écus par an durant toute la période.
Cette formule permettrait à l'Europe de montrer l'exemple de la rigueur budgétaire durant les premières années de l'euro.
Elle permettrait en même temps de stabiliser au moins à leur niveau actuel les contributions budgétaires de l'Allemagne, des Pays-Bas, de la Suède et de l'Autriche, qui réclament une nette diminution de leur participation financière.
Enfin, pour la France, elle éviterait la menace d'une renationalisation partielle de la PAC que sous-tend l'idée du cofinancement national des dépenses agricoles mises en avant par la Commission européenne pour réduire les dépenses communautaires et pour diminuer la contribution budgétaire allemande.
Les quinze ministres européens des finances ne sont pas encore parvenus à un accord sur cette question essentielle, notamment en raison de l'opposition des pays qui craignent qu'un gel des dépenses européennes n'augmente leur contribution budgétaire ou ne réduise les fonds structurels dont ils bénéficient en priorité. Mais la question est désormais posée, et c'est déjà un point positif.
Le débat sera rude, mais il y aura débat. Je trouve cela à la fois sain et nécessaire.
Je souhaite maintenant insister sur un second point qui me paraît essentiel.
J'ai évoqué une nouvelle ère, une évolution des mentalités. Il s'agit d'une évolution sur le fond, c'est-à-dire la nature des politiques et la structure du budget européen, mais aussi sur la forme, autrement dit la manière dont ces politiques sont adoptées et appliquées.
L'exercice auquel nous nous livrons aujourd'hui montre les limites de l'influence du Parlement dans le processus de décision communautaire.
Nous allons voter l'article 42 du projet de loi de finances sans avoir la possibilité de modifier le montant de la contribution fançaise au budget européen ni de proposer une répartition différente des dépenses communautaires.
Le Gouvernement en décide seul, avec ses partenaires européens. Le Parlement ne peut qu'approuver ou rejeter en bloc les traités soumis à sa ratification.
Cette situation doit nous amener à réfléchir au moment où l'Assemblée nationale examine le projet de loi constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam.
Plusieurs propositions, dont certaines émanent du Sénat, tendent à renforcer le contrôle du Parlement et son association aux travaux de l'Union européenne.
Nous aurons l'occasion d'en débattre ici même le mois prochain, mais je voulais aborder ce sujet aujourd'hui, car le processus budgétaire européen illustre bien le chemin qui reste à parcourir. Il est indispensable que nous soyons mieux associés aux décisions qui, chaque jour un peu plus, concernent nos concitoyens, nos enfants, notre avenir.
Il s'agit là d'un impératif de transparence qui conditionne pour une bonne part le succès de la construction européenne.
A ce sujet, monsieur le ministre, je souhaite vous faire part d'une interrogation de ma collègue Anne Heinis, sénateur de la Manche, et que je fais mienne.
Alors que l'Union européenne a adopté des politiques structurelles et prévu des fonds pour les financer, certains services de l'administration française semblent s'ingénier à compliquer les procédures et les demandes d'information.
Selon certaines informations, ils se permettraient même d'apprécier l'opportunité d'actions pourtant décidées au niveau européen.
Dans ces conditions, les collectivités locales hésitent à conseiller aux porteurs de projets de constituer des dossiers de subvention, dans la mesure où les règles fixées par l'administration évoluent sans cesse.
De plus, nous constatons un allongement des délais d'instruction des dossiers, et il n'est pas rare que les subventions soient versées de dix à douze mois après la réalisation des travaux.
Vous conviendrez, monsieur le ministre, que seules les structures disposant d'une trésorerie importante peuvent supporter de tels délais. Il s'agit, là encore, d'une question de transparence. Voter des crédits européens est une chose. Les attribuer convenablement sur le terrain en est une autre.
Mme Heinis et moi-même souhaitons savoir si le Gouvernement compte faire des efforts dans ce domaine, notamment en incitant son administration à ne pas prendre trop de libertés avec les politiques mises en route sur le plan européen. Nous vous remercions par avance pour votre réponse.
Dans cette attente, et au-delà des remarques que j'ai pu faire sur le fond, je tiens à indiquer que le groupe des Républicains et Indépendants votera l'article 42 du projet de loi de finances pour 1999. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au travers du débat récurrent sur la contribution française au budget communautaire, c'est en réalité une question essentielle qui se pose à nous : quel budget pour l'Europe, et pour quelle Europe ?
Le consentement au prélèvement européen, évalué cette année à 95 milliards de francs, est un acte de foi en l'Europe, et il me paraît important de le rappeler à un moment où certains de nos partenaires contestent le niveau de leur contribution, remettant ainsi en cause les politiques communes et le principe de solidarité entre les pays et les régions.
Mais ce consentement ne nous empêche pas d'émettre des réserves sur le volume de la dépense communautaire, sa gestion ou sa finalité.
Il est effectivement paradoxal que, à un moment où les budgets nationaux sont soumis à de fortes contraintes pour satisfaire aux critères de convergence prévus par le traité de Maastricht, le budget communautaire enregistre pour 1999 une forte hausse, relevant du même coup la contribution nette des grands financeurs, dont celle de la France.
D'autre part, on ne peut qu'exprimer une vive préoccupation devant les irrégularités et les insuffisances qui caractérisent la gestion des crédits communautaires. La récente controverse entre le Parlement européen et la Commission en a donné de nouveaux exemples.
Ces deux facteurs sont de nature à susciter un sentiment de rejet dans l'opinion publique et risquent d'alimenter l'idée, chère à certains, d'une renationalisation de ces fonds.
Cependant, au-delà des modalités de la dépense communautaire, la véritable interrogation porte sur l'ambition au service de laquelle elle est mise. Tout budget sert la mise en oeuvre d'une politique, et celui de l'Union européenne n'échappe pas à cette règle.
Ce budget pour 1999 est un budget de transition, se contentant d'apurer les engagements pris à Edimbourg pour la période 1993-1999 ; il est donc loin de préparer l'Europe aux défis qui l'attendent. Car, monsieur le ministre, vous plus que tout autre allez le mesurer, le contexte dans lequel il s'inscrit n'est en rien, lui, une transition.
Cette dernière année du xxe siècle devrait en effet concrétiser les espoirs et les efforts de tous ceux qui travaillent à la construction européenne. Elle sera en tout cas marquée par des échéances importantes : la ratification du traité d'Amsterdam ; la mise en place de l'euro ; la définition des nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006 ; enfin, les élections européennes.
Permettez-moi, monsieur le ministre, de revenir sur ces échéances, et tout d'abord sur la ratification du traité d'Amsterdam.
Votre position vis-à-vis de celui-ci manque de clarté. Le sens de l'Etat voudrait que vous le refusiez ou que vous le fassiez vôtre. Au lieu de cela, vous manifestez une tiédeur peu mobilisatrice, notamment pour les citoyens, prétextant avoir hérité du dossier lors de votre venue aux affaires et n'avoir pu faire autrement que de l'entériner.
Pourtant, en dépit d'une lacune majeure sur le plan institutionnel, les progrès sont réels dans certains domaines : asile, immigration, sécurité intérieure et justice, politique étrangère et de sécurité commune.
Vous préférez revendiquer la paternité du volet social. Soit ! Je ne rappellerai pas ici quelques extraits des discours de M. Blair, en opposition totale avec le vôtre, mais il est évident que celui-ci est à usage interne, permettant à vos associés de la gauche plurielle de se prétendre dispensés de leurs engagements d'estrade.
Pourtant, sur des sujets sensibles comme l'immigration, qui intéresse, avec des attitudes très contrastées, tous les citoyens, il est urgent de montrer une certaine cohésion.
Aujourd'hui, il n'y a aucune cohérence des Etats face à l'immigration clandestine, alors que les frontières intérieures n'existent plus. Chaque pays se débarrasse de ces malheureux immigrés et ces derniers courent d'un pays à l'autre en fonction des déclarations parues dans la presse.
Et je ne parle pas de la cacophonie qui règne dans notre pays sur les 60 000 sans-papiers identifiés, entre les déclarations de Mme Voynet, favorable à leur légalisation sans condition, et celles du Premier ministre et du ministre de l'intérieur, qui y sont opposés.
Ne jouons plus sur la sémantique : un sans-papier est un clandestin, entré par effraction sur le territoire ou n'ayant pas respecté le contrat qu'il a passé avec la France au moment de la demande et de l'obtention de son visa. Affirmez votre choix : soit il n'a pas d'existence administrative et doit être reconduit à la frontière, soit vous abolissez les frontières. Mais n'entretenez pas d'équivoque. Défendez la position française à l'échelon européen ou trouvez un moyen terme qui soit commun.
Autre sujet, constituant certainement le support à la fois objectif et affectif qui permettra aux citoyens de l'Union de se sentir et de s'affirmer européens : la politique de défense et de sécurité commune.
Il faut bien admettre que ce qui devrait être une politique extérieure n'est aujourd'hui qu'un ensemble de déclaration provoquant plus l'irritation de nos concitoyens que la conviction d'appartenir à une Union soudée par des intérêts communs.
La liste est longue des signes d'inefficacité et d'incohérence de cette politique.
Combien de morts a-t-il fallu en Bosnie, combien d'humiliations, avant que la force d'intervention rapide ne soit mobilisée sous l'impulsion forte du président Chirac ?
Comment expliquer également que l'Europe finance aux deux tiers l'Autorité palestinienne et qu'elle soit totalement absente des négociations de paix ?
Monsieur le ministre, vous affirmez que treize gouvernements sur quinze, puisque socialistes, mèneront la même politique et faciliteront en cela la construction européenne. Pouvez-vous nous confirmer que vos collègues allemands et britanniques sont prêts à demander la transformation de l'UEO en pilier européen de l'OTAN ?
Par ailleurs, où en êtes-vous en ce qui concerne l'Agence européenne de l'armement ? Il est évident que le caractère étatique ou mixte de nos entreprises concernées est un obstacle. Choisissez-vous le statu quo, au risque de priver ces entreprises d'une dimension internationale et de les condamner à court terme, ou êtes-vous prêt à les privatiser totalement ?
J'en viens au deuxième grand défi de cette année : le rendez-vous de la monnaie unique, qui va constituer un pôle de stabilité monétaire certain. La France s'est déjà qualifiée au dernier rang pour l'euro et le projet de budget pour 1999 ne semble pas la préparer mieux à cette perspective. Le niveau du déficit budgétaire, estimé à 2,7 %, est en effet largement tributaire d'une prévision de croissance qui semble pour le moins optimiste avec, entre autres, un dollar à six francs.
Vous avez, hélas ! sans doute par souci d'apaisement politique vis-à-vis de votre majorité plurielle, choisi d'augmenter les dépenses de l'Etat plutôt que d'utiliser les plus-values fiscales générées par la croissance pour réduire drastiquement le déficit. M. le rapporteur spécial a tenu des propos très éclairants à cet égard.
M. Strauss-Kahn rappelait récemment à Londres son attachement à la culture de la stabilité et à une gestion responsable des finances publiques. Mais comment compte-t-il respecter à la fois le pacte de stabilité auquel la France est liée par le traité d'Amsterdam et les promesses qui ont été faites pour satisfaire les surenchères des communistes et des Verts ? L'accumulation de mesures telles que les 35 heures ou les emplois-jeunes pèse déjà lourd sur ce budget - plus de 55 milliards de francs - alors même qu'aucune baisse tangible d'impôt n'est engagée, contrairement à ce qui se fait en Allemagne et au Royaume-Uni, ou que l'écart entre les taux de TVA n'est toujours pas réduit.
Allez-vous céder à l'esprit de Pörtschach, qui commence à se répandre parmi vos collègues de la nouvelle gauche européenne ? Après avoir insisté sur l'intangibilité du pacte de stabilité sous peine d'attenter à la crédibilité de l'euro, le président du Conseil italien n'a-t-il pas appelé l'Union à abandonner sa lecture orthodoxe ?
Troisième défi : la définition d'un nouveau cadre financier pour la période 2000-2006. Les discussions en cours sur Agenda 2000 constituent à cet égard un indicateur privilégié de l'orientation future des politiques communes.
Vous allez entrer, monsieur le ministre, dans une phase active des négociations. Comment allez-vous défendre les intérêts de la France et sa conception de l'Europe ? A voir ce que l'on nous propose dans ce cadre, la question mérite d'être posée.
Tout d'abord, l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale ne manquera pas d'accentuer l'aspect redistributif des politiques communautaires. La France aura à faire face, dans ce cas, soit à une augmentation de sa contribution, soit à une diminution de son taux de retour, voire aux deux à la fois.
Le deuxième point de l'Agenda 2000 est la réforme de la PAC. Les révisions radicales proposées - forte baisse des prix d'intervention dans les secteurs des céréales, de la viande bovine et du lait et cofinancement par les Etats des aides directes - ne sont ni acceptables par la France ni tenables pour les agriculteurs français.
Si les baisses et les aides sont appelées à évoluer au cours des discussions, la France, principale bénéficiaire de l'Europe verte, avec plus de 60 milliards de francs reçus en 1997, ne peut rester passive face à cette tentative de renationalisation, voire de démantèlement accéléré d'une politique qui été le fer de lance de la construction européenne.
Ce n'est pas là une critique adressée au Gouvernement, monsieur le ministre. Je prends acte de l'action du ministre de l'agriculture et connais son hostilité à une telle évolution de la PAC. Mais il est important que vous nous rassuriez encore et que vous montriez la cohésion du Gouvernement sur cette position.
Enfin, j'aborde le dernier volet de l'Agenda 2000 : le financement de l'Union pour la période 2000-2006. La remise en question de son niveau de contribution par l'Allemagne, soutenue par la Suède, les Pays-Bas et l'Autriche, remise en question à laquelle la Commission semble sensible, est inquiétante. Doit-on voir là le signe d'un effritement des relations franco-allemandes ? Cette remise en cause est-elle compatible avec la volonté de politiques communes et le principe de solidarité entre les Etats, notamment à la veille de l'élargissement ?
En conclusion, je souhaiterais attirer votre attention sur ceux sans lesquels l'Europe ne pourra se faire : les citoyens.
Monsieur le ministre, vous avez, nous avons un rôle essentiel à jouer pour que le processus de construction européenne, à l'oeuvre depuis plus de quarante ans, ne se déroule pas, au mieux, dans l'indifférence, au pire, dans l'hostilité des citoyens.
C'est beaucoup plus les citoyens que les sénateurs qu'il faut convaincre. Rares, ici, sont ceux qui se déclarent totalement hostiles à ce processus : certains sont résignés ; la plupart sont pragmatiques ; d'autres, heureusement, sont encore enthousiastes. Je sais, pour vous voir vous battre depuis longtemps pour cet idéal, que vous vous rangez vous-même parmi les enthousiastes.
Toutefois, à la question posée par nos concitoyens : « A quoi sert l'Europe ? », il n'est pas certain que nous sachions répondre de manière convaincante.
La volonté délibérée de « rapprocher les intérêts pour rapprocher les hommes », selon la formule de Jean Monnet, a certes engendré de beaux succès, qui constituent un premier ciment.
Les citoyens européens sont conscients de la nécessité d'une économie européenne forte face aux Etats-Unis, au Japon ou à d'autres pays. Ils sont fiers, sûrement, des grandes réalisations industrielles que sont Airbus ou Ariane, mais ont-ils un fort sentiment d'appartenance à un ensemble commun ?
A l'heure actuelle, les agriculteurs forment peut-être la seule catégorie socioprofessionnelle accoutumée à vivre l'Europe au quotidien. Mais, dans le reste de la population, dans les PME et les petites entreprises artisanales, l'Europe reste largement vécue comme une vaste machinerie technocratique, servant uniquement à produire des normes.
L'euro va incontestablement renforcer les liens entre les populations des Etats membres parce qu'il va, de manière tangible, marquer l'irruption de l'Europe dans leur vie quotidienne.
Mais il est d'autres initiatives propres à rapprocher l'Europe des citoyens.
Monsieur le ministre, pourquoi avoir retiré de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale le projet de loi portant sur la modification du mode de scrutin européen ?
M. Jacques Oudin. Ça, c'est une bonne question !
M. Aymeri de Montesquiou. Même les Britanniques, Européens les plus tièdes, ont compris qu'il fallait un lien entre les citoyens et les députés européens. En France, pourquoi ne pas proposer un scrutin à l'échelle régionale ?
Avec le mode de scrutin que nous connaissons aujourd'hui, les citoyens votent pour un parti, ou plus encore pour une tête de liste, et non pour le bon fonctionnement des institutions européennes ni pour le choix d'une politique européenne sociale, économique et extérieure.
Votre gouvernement a manqué de pugnacité, de courage, préférant ménager sa majorité plurielle plutôt que de défendre ses convictions européennes et l'intérêt des générations futures. C'est regrettable !
Dans un domaine symbolique et pratique, je vous suggère une initiative. Les consulats sont, par essence, en terre étrangère, des lieux où un citoyen peut trouver une protection administrative. Or les citoyens des quinze pays de l'Union sont-ils véritablement en terre étrangère lorsqu'ils se trouvent hors de leurs frontières nationales mais à l'intérieur de l'Union ? Ne pourraient-ils trouver auprès des mairies ou de l'équivalent de nos préfectures les relais administratifs dont ils ont besoin ?
Donnons l'exemple en créant un guichet dans nos préfectures et interrogeons-nous sur l'utilité de nos consulats dans l'Union européenne et sur leur éventuelle suppression. N'y a-t-il pas là une initiative qui pourrait être une source d'économies à moyen terme et surtout une concrétisation de la citoyenneté européenne ?
La construction européenne est, nous le savons tous, un domaine qui, en France, dépasse les clivages politiques traditionnels. Vous avez là, monsieur le ministre, ainsi que dans un degré rare d'homogénéité politique au niveau européen, avec treize gouvernements de gauche sur quinze, l'occasion d'engager des réformes profondes indispensables, notamment institutionnelles, pour donner à l'Europe la substance qui lui manque à l'aube de ce troisième millénaire.
Résolument Européens, les membres du groupe du RDSE approuvent l'article 42 fixant la participation française au budget communautaire. Mais soyez sûr qu'ils seront très attentifs aux réponses que vous voudrez bien leur apporter quant aux choix que vous entendez défendre lors des prochaines échéances. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Lanier.
M. Lucien Lanier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, beaucoup de choses ayant été dites, je me contenterai de dresser un constat et de vous faire part de quelques réflexions.
Le budget de l'Union européenne pour 1999 s'élève à 85,8 milliards d'euros soit environ 566 milliards de francs. Par rapport au budget de 1998, cela représente une augmentation de la contribution française de 3,5 milliards de francs.
Notre participation au budget européen a donc connu une évolution considérable en trente ans puisqu'elle était, en 1971, de 1 milliard 250 millions de francs, en 1980, de 17 milliards de francs et, en 1990, de 56 milliards de francs.
Pour 1999, la contribution française sera de 95 milliards de francs, soit la plus importante après celle de l'Allemagne.
Le débat actuel sur la contribution des Etats membres au budget de l'Union européenne s'est ouvert il y a un an, reconnaissons-le, dans un climat conflictuel. Cette discussion a commencé sur un ton très dur, chacun des Etats défendant ses propres intérêts, ce qui est normal. Pour notre pays, ce débat qui annonce le rééquilibrage du budget de l'Union européenne est fondamental. En effet, certains Etats ont demandé un allégement de leur contribution : il s'agit de l'Allemagne, de l'Autriche, de la Suède et des Pays-Bas.
L'Allemagne, par exemple, a demandé que sa contribution soit allégée de 30 %. Or si le poids financier d'un Etat membre est diminué, il faut évidemment prévoir une solution pour pallier ce manque de trésorerie. La réponse qui vient à l'esprit est simple et relève du bon sens : la participation des autres pays membres sera obligatoirement augmentée. Ce qui nous conduit à nous poser la question essentielle : comment procéder à une participation équitable de chaque pays au budget de l'Union européenne ?
La Commission a effectué à un relevé de l'ensemble des propositions concevables ; j'en citerai trois.
La première consiste à revoir le mécanisme des ressources propres en le fondant davantage, voire intégralement, sur le produit national brut. Les Etats membres les plus riches selon ce critère - Belgique, Danemark, Allemagne, France, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche et Suède devraient payer davantage, les bénéficiaires étant la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie, le Portugal et le Royaume-Uni. Ce scénario ne répond pas du tout aux aspirations de Bonn, de La Haye, de Vienne ou encore de Stockholm.
La deuxième option consiste à prévoir un mécanisme de correction généralisé en introduisant un système de remboursement partiel des soldes nets, au-delà d'un certain seuil de déficit, qui pourrait être de l'ordre de 0,3 % du produit national brut. L'Allemagne gagnerait ainsi environ 1,7 milliard d'euros.
Enfin, il y a la troisième option, que certains ont appelée l'option agricole.
En effet, la Commission a suggéré qu'à partir de l'an 2000 les Etats membres prennent en charge une partie des dépenses agricoles, par exemple 25 % des aides directes de l'Union européenne, jusque-là financées intégralement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, le FEOGA. Malheureusement pour la France, l'institution européenne semblerait avoir un faible pour cette solution. Nous ne pouvons que nous opposer avec détermination à cette proposition, et cela pour plusieurs raisons.
Cela représenterait pour la France, premier pays agricole de l'Union européenne, un coût de 649 millions d'euros pour l'échéance 2006, soit 4,2 milliards de francs.
Ce nouveau type de financement signifierait, en fait, le début d'un retour à la nationalisation des politiques agricoles au sein de la Communauté. Elle permettrait peut-être aux gouvernements des Etats membres de réorienter la politique agricole, notamment au travers des contrats territoriaux d'exploitation, vers des modes de production plus soucieux de l'environnement, de l'emploi du territoire et, surtout, de la qualité. Mais cela se ferait obligatoirement aux dépens d'une partie du monde paysan, et plus particulièrement des exploitations les plus modestes.
Le Président de la République, conscient des besoins de l'agriculture, de notre agriculture, est convaincu qu'un tel plan se ferait au détriment du monde agricole français dans son ensemble. En effet, pour toutes les organisations agricoles de notre pays, une telle mesure signifierait la mise à mort de la politique agricole commune.
M. Jacques Oudin. C'est vrai !
M. Lucien Lanier. Chaque Etat apporterait des modalités particulières à sa propre organisation, qui modifieraient par conséquent les règles de la concurrence, et l'on ne pourrait donc plus parler de politique agricole commune.
Comme l'a souligné le Président de la République à Aurillac, à l'occasion de sa rencontre avec la profession agricole, le 2 octobre dernier : « Les Français n'ont pas toujours suffisamment conscience de ce qu'ils doivent à l'agriculture ».
En effet, nous ne devons pas oublier que, voilà quarante ans, notre pays était importateur de denrées alimentaires, car nous ne produisions pas suffisamment de produits agricoles pour nourrir notre population.
Grâce aux efforts de recherches et d'expérimentation de ce secteur ces quarante dernières années, la France est aujourd'hui l'un des premiers exportateurs de produits agro-alimentaires dans le monde.
Selon les estimations officielles, en l'an 2050, la planète devrait compter 9 milliards d'habitants. Ainsi, abandonner le marché mondial maintenant, dans cette perspective, serait pour l'agriculture française et européenne une véritable erreur de calcul : ce serait se priver de débouchés très prometteurs.
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Lucien Lanier. Le monopole du « pouvoir vert » n'appartient à personne, et les Etats-Unis ne doivent pas pouvoir laisser penser qu'ils peuvent se l'approprier !
La crise de la banane est un exemple de ce genre de comportement. En effet, si l'Union européenne ne fait pas bloc face aux multinationales américaines, les Etats-Unis pourraient bien nous évincer définitivement de certains marchés.
Nous ne pouvons accepter que l'on ouvre l'Europe au marché de la « banane dollars », et que l'on importe de grandes quantités de ces bananes, au seul motif que les producteurs pratiquent un moindre coût pour s'assurer le monopole, au détriment, d'ailleurs, de pays qui sont parmi les plus pauvres : les pays d'Afrique, des Caraïbes ou du Pacifique. On ne peut oublier que le libre-échange n'est pas une fin en soi et qu'il ne vaut que s'il est mis au service des hommes et de la prospérité commune.
Aussi, les Quinze doivent accepter l'ambition de mener ce combat et de relever le défi de parler d'une seule voix au service de leur peuple.
Il est évident que l'issue du débat concernant le rééquilibrage du budget de l'Union ne sera pas sans sacrifices. Je me permets de rappeler, en conclusion, ce que disait Jean Monnet : « Nous sommes là non pour négocier des avantages mais pour rechercher notre avantage dans l'intérêt commun ».
C'est la raison pour laquelle le groupe du RPR votera l'article 42. (Très bien ! Et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui, dans le cadre de la discussion budgétaire, le prélèvement opéré en faveur du budget des Communautés européennes. Le mode d'élaboration de ce budget n'ayant pas été modifié, je suis conduite à reprendre les remarques de fond qui ont été formulées les années précédentes.
Ma première remarque porte sur le rôle des parlements nationaux. Vous le savez, nos assemblées ont un pouvoir particulièrement limité, puisque notre vote ne pourra pas modifier les prélèvements. Ils nous sont donc, en quelque sorte, imposés.
Il ne me paraît pas inutile de souligner l'importance des parlements nationaux comme représentants des populations ayant des droits : ceux de l'information, du contrôle et de la prise de décision.
Chaque parlementaire refuse l'idée même d'être membre d'une simple chambre d'enregistrement. L'affaiblissement du pouvoir législatif ne pourrait, en effet, qu'accroître la désaffection des électeurs et renforcer le refus des citoyens de participer à la vie politique de notre pays. Nous souhaitons exactement le contraire, c'est-à-dire une construction européenne qui corresponde aux aspirations et aux espoirs des peuples qui composent l'Europe, notamment le sud de l'Europe, et non aux intérêts désincarnés des lobbies des institutions financières et des capitaux spéculatifs.
Ma seconde remarque portera sur le montant de ce budget, qui est supérieur à ceux de bien des ministères et qui ne cesse d'augmenter ; plusieurs de mes collègues l'ont d'ailleurs souligné avant moi. Cette année, ce budget progresse de 2,8 %, soit 3,5 milliards de francs. Il n'est pas inutile de noter que cette augmentation est supérieure à l'inflation. Il atteint 95 milliards de francs, contre 91,5 milliards de francs l'année dernière.
Les sommes dégagées pourraient, nous semble-t-il, être affectées différemment dans le budget national. Au moment où l'actualité révèle chaque semaine des situations dramatiques, de telles sommes permettraient d'éviter les tragédies humaines dues à la misère, que l'on connaît.
J'en viens à ma troisième remarque. Nous ne pouvons débattre ni de l'assiette ni de l'affectation des sommes réparties par Bruxelles. Nous devons pourtant nous interroger sur l'utilisation des prélèvements nationaux et des fonds communautaires.
Jusqu'à présent, les politiques de rigueur des Etats membres dictées par l'application des critères de convergence dans le cadre de l'union économique et monétaire n'ont pas enrayé de manière significative le chômage. Elles ont même souvent entraîné une aggravation de la crise sociale, le démantèlement des services publics et une précarité accrue du travail.
Le peu de temps dont je dispose ne me permet pas de développer le grand dossier de l'agriculture française, qui est pourtant particulièrement complexe.
Enfin, je ne saurais taire nos vives critiques à l'égard d'une actualité toute récente : les fraudes sur le budget européen. Chaque année, on nous répond que ces irrégularités sont inacceptables et que des mesures seront prises. L'engagement n'est pourtant jamais tenu.
Monsieur le ministre, cette année, le rapport rendu par la Cour européenne des comptes stigmatise des irrégularités dans le budget européen se montant à environ 28 milliards de francs, soit 5 % du budget total de l'Union.
A ces fraudes répétées chaque année, il faut ajouter la fraude sur la TVA intracommunautaire : elle est estimée à environ 40 milliards de francs de manque à gagner fiscal pour notre pays, soit la moitié de la somme versée chaque année par la France à l'Europe.
Ces sommes seraient nécessaires pour relever les minima sociaux et répondre ainsi à l'exigence des chômeurs.
Le vote du budget pour 1999 intervient dans un contexte européen désormais modifié du fait tout à la fois de l'élargissement de l'Union et du changement de certaines majorités. Aujourd'hui, et plusieurs de mes collègues l'ont également souligné, treize gouvernements sur quinze se disent fortement préoccupés par les questions de l'emploi.
Nous voulons aller vers la construction d'une Europe plus sociale et plus démocratique. Il nous paraît donc absolument indispensable de réorienter l'actuelle démarche de construction européenne et de prendre des mesures concrètes pour répondre aux besoins des peuples.
La France pèse d'un poids certain en Europe. Elle est donc en mesure d'influer sur les dynamiques qui vont dans le sens d'une réorientation des objectifs de l'Union. Tout récemment encore, M. le Premier ministre a manifesté son opposition à l'adoption de l'AMI, l'Accord multilatéral sur l'investissement, marquant ainsi son refus de soumettre notre pays à ce qui est considéré par certains comme une fatalité de la mondialisation ultralibérale.
Ainsi, les 24 et 25 octobre, lors du sommet de Pörtschach, les Quinze ont choisi le soutien à la croissance et à l'emploi et se sont prononcés en faveur d'une baisse des taux d'intérêt.
Certains mouvements sociaux actuels traduisent un refus plus fort des licenciements et le souhait d'un relèvement tant des minima sociaux que des aides d'urgence. Dans notre propre pays, des mobilisations s'organisent pour le droit à la santé et la sauvegarde de l'hôpital. Les assurés expriment haut et fort leurs inquiétudes sur leur avenir et sur leur protection sociale. Enfin, la récente actualité nous rappelle l'exigence des lycéens pour de meilleures conditions d'études. Et nous ne pouvons oublier les exigences des salariés du service public, qui réclament plus de sécurité.
L'Europe est en train de bouger. Les dogmes de la pensée unique et la rigueur monétaire et budgétaire sont désormais mis en cause. Nous souhaitons une autre utilisation de l'argent pour financer un véritable pacte pour l'emploi et la croissance, se substituant au pacte de stabilité. Nos propositions visant à taxer les capitaux fluctuants et les profits spéculatifs gardent toute leur actualité.
Pour manifester notre volonté de voir la construction européenne réorientée, nous avons donc présenté un amendement qui tend à stabiliser la participation de notre pays au budget de l'Union européenne. Il nous semble utile de signaler ainsi fortement notre volonté de réfléchir concrètement avant de modifier cette participation. Il s'agit non pas d'un geste de défiance à l'égard du Gouvernement mais, au contraire, de la manifestation de notre volonté d'établir un bilan critique avant d'aller plus avant. D'ailleurs, si j'ai bien compris, monsieur le ministre, le Gouvernement se propose lui-même de demander le gel des dépenses budgétaires communautaires.
Les parlementaires nationaux doivent pouvoir s'exprimer beaucoup plus sur les problèmes européens et exercer leur droit de contrôle. Cette revendication a d'ailleurs été formulée par la quasi-totalité des intervenants qui m'ont précédée à cette tribune. Aujourd'hui, ce rôle des parlementaires est plus que limité.
Pour toutes les raisons précédemment évoquées, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre ce budget. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme Pourtaud.
Mme Danièle Pourtaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la septième année consécutive, les parlementaires sont appelés à débattre de la contribution française au budget communautaire.
L'année 1999 sera, pour l'Union européenne, la dernière année de la programmation budgétaire pluriannuelle amorcée en 1993.
Après un budget à croissance nulle en 1998, le projet pour l'exercice 1999 a été établi au niveau de 96,52 milliards d'euros en crédits d'engagement et de 85,87 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation exceptionnelle respectivement de 6,05 % et de 2,81 %.
Si ce budget semble ainsi marquer une rupture par rapport aux deux derniers exercices, c'est essentiellement en raison de l'inscription de la totalité du solde des fonds structurels, procédure engagée afin de respecter la programmation arrêtée par le Conseil d'Edimbourg.
En réalité, il constitue essentiellement un budget de transition et demeure caractérisé par la maîtrise des dépenses.
Ainsi, avant d'aborder la question qui nous intéresse tous ici et qui est celle de la capacité de l'Union à mettre en oeuvre ses priorités politiques, j'examinerai successivement, et parfois dans le détail, le budget communautaire, d'une part, la contribution française, d'autre part.
Ce budget est le reflet de la volonté des Etats membres de poursuivre les efforts de rigueur nécessaires pour assurer la stabilité de la monnaie unique.
Ainsi, pour comparer ce qui est comparable, sans inclure le solde des fonds structurels, la progression des dépenses par rapport à l'année dernière est particulièrement modérée. Elle est, en effet, de 0,56 % s'agissant des crédits d'engagement et de 0,49 % pour les crédits de paiement.
Les dépenses communautaires se situent encore largement sous le plafond de 1,27 %. Le taux devrait représenter 1,11 % du PIB communautaire pour la fin de la programmation.
Néanmoins, nous pouvons légitimement nous poser la question de la gestion et de l'utilisation des crédits disponibles. L'inscription de la totalité du solde des fonds structurels est-elle en effet liée à une surestimation des dépenses ou à une mauvaise gestion des fonds à l'échelon des Etats membres ? Il semble qu'il s'agisse, en réalité, d'un problème de délais de mise en route des projets et non pas d'un frein mis par les gouvernements aux dépenses nationales. J'y reviendrai dans un instant.
On peut enfin se féliciter que la lutte contre la fraude et contre les atteintes aux intérêts financiers des Communautés devienne un objectif de la Communauté et des Etats membres, en vertu du nouvel article 209 A introduit par le traité d'Amsterdam. Par ailleurs, la majorité qualifiée et la codécision du Parlement européen permettront de faciliter un renforcement des dispositifs communautaires destinés à lutter contre la fraude dans tous les domaines du budget communautaire et sur tout le territoire de l'Union.
En attendant, saluons le renforcement de l'UCLAF, l'unité de coordination de la lutte antifraude, en tant que structure d'enquête indépendante et dotée de meilleurs moyens.
On peut espérer que ces différents outils seront efficaces et contribueront à assainir la gestion des crédits communautaires.
J'en viens maintenant aux dépenses prévues dans le cadre des politiques communes.
La politique agricole commune, d'abord. La dépense communautaire est toujours stable, dans le droit-fil des modalités d'accompagnement arrêtées en 1992. Dans la perspective de la réforme de la PAC, nous soutenons le maintien de la ligne directrice agricole, mais nous ne sommes pas favorables à l'idée d'un cofinancement de la PAC. Nous pensons qu'il faut préserver un modèle agricole européen qui contribue à l'emploi, au développement rural, à l'aménagement du territoire et à la sécurité alimentaire, tout en assurant la compétitivité de notre agriculture.
S'agissant des politiques structurelles, nous nous trouvons là face à un problème complexe.
La difficulté dans ce domaine vient de ce que nombre des sous-exécutions concernent des dépenses dans lesquelles les Etats membres interviennent en cofinancement. Or le principe d'additionnalité qui s'applique à ces crédits suppose que les Etats membres suivent le rythme d'évolution de ces crédits tel qu'il résulte des décisions budgétaires européennes. Dans le cas contraire, les dotations attribuées aux actions structurelles qui ne sont pas utilisées sont normalement rééchelonnées et réintégrées dans les dépenses prévues pour les années suivantes.
Le Conseil ayant décidé cette année de ne pas rééchelonner les engagements et les paiements en matière d'actions structurelles sur les prochains exercices budgétaires, l'augmentation des crédits est particulièrement importante cette année. La croissance des crédits consacrés aux aides structurelles s'élève ainsi à 16,6 % en crédits d'engagement et à 9 % en crédits de paiement.
Le constat de sous-exécution des crédits communautaires incite actuellement certains Etats membres à demander soit la réintégration de ces crédits dans l'enveloppe nationale, soit une diminution de leur contribution au budget communautaire.
Je me séparerai sur ce point des solutions préconisées par les orateurs précédents. Je sais que ce dossier constituera dans les prochaines semaines l'un des noeuds des négociations sur l'Agenda 2000. Nous espérons que le Gouvernement parviendra à convaincre ses partenaires européens de trouver une solution plus satisfaisante. Il conviendrait que la politique d'aide structurelle soit non pas simplement un mécanisme redistributif, mais bien une politique d'aide qui concrétise des objectifs politiques définis par les Etats membres.
C'est pourquoi, à notre avis, on peut s'interroger sur une éventuelle réaffectation automatique des crédits non engagé.
Si un tel mécanisme était adopté, ces crédits devraient, nous semble-t-il, être en priorité employés pour les investissements tels que les grands travaux européens, qui contribueront à double titre, par la création d'emplois et l'aménagement du territoire, à l'unité et à la cohésion de l'espace européen. Ils pourraient par ailleurs contribuer, dans le cadre du Fonds social européen, à soutenir la réalisation des objectifs quantifiés définis dans les lignes directrices pour l'emploi.
En réduisant les disparités régionales, les politiques structurelles doivent en effet concrétiser l'objectif majeur de la construction européenne qui consiste à promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union européenne, tout en accroissant les chances de faire de la monnaie unique une réussite.
Si la France n'est pas un des premiers bénéficiaires des fonds structurels, elle doit cependant veiller à ce que leur efficacité soit évaluée au regard des critères de l'emploi et à ce que l'objectif de cohésion de l'espace européen ne soit pas sacrifié aux contraintes de l'élargissement.
J'en viens maintenant aux politiques internes. Contrairement à ce qui est constaté pour les fonds structurels, on peut ici s'inquiéter de la diminution de l'ensemble des dépenses concernant les politiques internes, principales victimes de l'effort d'économie, tant en crédits d'engagement qu'en crédits de paiement. Ce sont, en effet, les politiques internes qui font l'objet des principales coupes, conduisant à une baisse des dépenses de 5,3 % en crédits d'engagement et de 1,3 % en crédits de paiement par rapport au budget 1998.
Si les crédits de paiement augmentent pour les réseaux transeuropéens, la réalisation des quatorze projets adoptés par le Conseil d'Essen demeure encore incertaine.
On peut également s'inquiéter de l'insuffisance du montant alloué à la recherche et au développement technologique, compte tenu de leur rôle pour l'avenir de l'Union, en particulier en termes de compétitivité.
L'accord intervenu le 17 novembre entre le Conseil et le Parlement européen sur le cinquième programme-cadre recherche a arrêté la dotation globale de 14 milliards de francs et 968 millions d'euros, une dotation ainsi en augmentation de 4,61 % par rapport à la précédente. Le Parlement a finalement accepté la révision éventuelle de la dotation en fonction du prochain cadre financier pour la période 2000-2006, tout en conservant la maîtrise budgétaire.
Les péripéties des négociations sur ce programme, qui ont duré plus d'un an, ne doivent pas nous faire oublier l'enjeu essentiel que constitue le développement de la recherche pour les entreprises. Au moins 10 % de la dotation seront d'ailleurs réservées à la participation des petites et moyennes entreprises à la recherche.
Il nous semble particulièrement important de respecter les montants attribués à la ligne SOCRATES, qui finance les actions d'ERASMUS et des actions dans l'enseignement scolaire, ainsi qu'à la ligne Media II, c'est-à-dire les actions de formation aux métiers de l'audiovisuel et d'encouragement au développement et à la distribution audiovisuels, ligne dotée de 60 millions d'euros en 1999.
Les crédits attribués à « l'initiative emploi » prise par le Parlement européen le 23 octobre 1997 progressent, quant à eux, de 3 % en crédits d'engagement et de 23 % en crédits de paiement par rapport au budget 1998, soit un quadruplement par rapport à l'exécution 1997. Cela mérite d'être salué, mais on peut néanmoins s'interroger sur le montant de ces crédits, qui ne sont peut-être pas encore à la hauteur de la priorité politique réaffirmée au sommet de Pörtschach.
Il faut rappeler que les crédits inscrits sur cette ligne budgétaire, créée l'an dernier et dotée de 450 millions d'euros pour la période 1998-2000, sont principalement destinés à aider les petites et moyennes entreprises à créer des emplois durables. Le Conseil ECOFIN du 19 mai dernier a d'ailleurs arrêté un certain nombre de mesures d'aides financières aux petites et moyennes entreprises innovantes mobilisant 150 millions d'euros en crédits d'engagement pour 1999. J'en profite d'ailleurs pour répondre à M. le rapporteur spécial sur ce point : ce n'est pas parce que les plans pour l'emploi demeurent nationaux qu'il ne peut pas y avoir, en ce domaine, d'initiatives européennes.
M. Denis Badré, rapporteur spécial. Je ne crois pas avoir dit cela !
Mme Danièle Pourtaud. Elles auraient, nous le savons, des retombées nationales.
Enfin, s'agissant de l'action extérieure, on peut constater un réaménagement limité. Les crédits de paiement diminueraient de 3,1 % par rapport au budget 1998 et les crédits d'engagement augmenteraient de 4,6 %.
Le budget destiné à la politique étrangère et de sécurité commune proprement dite est intégralement reconduit, conformément à l'accord interinstitutionnel relatif à son financement.
Pour le reste, le Conseil a choisi de privilégier le programme PHARE destiné aux pays candidats à l'adhésion, au détriment du programme MEDA, ce qui lui permet de respecter les engagements pris à Cannes en juin 1995.
Les crédits d'engagement en faveur des pays méditerranéens ainsi que ceux qui concernent le Moyen-Orient et le Proche-Orient ont été stabilisés, les crédits de paiement diminuant, quant à eux, de 10,3 %.
Il nous paraît aujourd'hui fondamental de financer les programmes préparatoires à l'élargissement tout en préservant ceux qui sont liés au partenariat euro-méditerranéen.
Notons, par ailleurs, que les crédits de paiement ont été préservés pour les lignes les plus sensibles, telles que l'aide alimentaire ou humanitaire, ou encore la coopération avec les républiques issues de l'ex-Yougoslavie.
Il faut souligner, comme vient de le démontrer le soutien aux pays victimes du cyclone Mitch, que seule l'Union européenne est capable de fournir un effort financier de cette ampleur. C'est pourquoi sa marge d'action en matière d'urgence doit être protégée.
J'en viens à ce qui fait plus particulièrement partie de la discussion budgétaire que nous menons en ce moment au Sénat : la contribution française.
La part de la France dans le budget communautaire est relativement stable. Elle s'élèverait à 95 milliards de francs, soit une augmentation de 3,8 % par rapport à l'évaluation révisée pour 1998. Notre pays reste le deuxième contributeur avec 17 %, derrière l'Allemagne avec 27,4 %, tout en étant le premier bénéficiaire avec 16 % des versements. Ces chiffres ne doivent pas cependant sortir de cette enceinte, pour des raisons que chacun, ici, connaît et, je l'espère, partage.
En effet, dans le domaine agricole, environ 90 % des crédits communautaires sont versés directement aux organismes d'intervention sans transiter par le budget de l'Etat. La France est le premier bénéficiaire de la PAC, dont elle aura reçu 22,6 % des crédits en 1997, soit plus de 60 milliards de francs.
Les versements communautaires en faveur de la France par le biais des fonds structurels représentent en moyenne 9,8 % des dépenses structurelles totales sur la période 1994-1999. Il s'agit de l'adaptation des structures agricoles, du développement des zones rurales, des régions en reconversion industrielle et de la lutte contre le chômage.
Ainsi, globalement, le retour vers la France des sommes qu'elle a versées est évalué à 16 %, devant l'Allemagne 14,2%, l'Italie 12,6 %, l'Espagne 11,3 % et le Royaume-Uni 10,8 %.
Le budget communautaire n'est bien évidemment pas un simple exercice comptable où chaque Etat devrait retrouver exactement sa mise de départ. En effet, cela reviendrait à faire un trait sur le principe de solidarité communautaire et à méconnaître les effets induits, que l'on peut attendre des politiques communes, sur le dynamisme local et sur l'emploi.
J'aborde maintenant les priorités politiques qui doivent être celles de l'Union.
Le budget annuel de l'Union européenne doit bien évidemment refléter ses objectifs politiques. Au-delà d'un examen trop strictement budgétaire, nous devons, me semble-t-il, nous interroger sur la manière dont l'Union pourrai continuer à faire fonctionner ses politiques communes et à relever les nouveaux défis qui s'offrent à elle.
Trois priorités sont désormais officiellement celles de l'Union : d'abord, le passage à la monnaie unique, ensuite, la mobilisation pour la croissance et l'emploi, enfin, le futur cadre financier de l'Union.
S'agissant du passage à la monnaie unique, je voudrais, en premier lieu, me féliciter que onze Etats membres aient pu être retenus pour cette étape, contrairement aux craintes exprimées sur certaines travées l'an dernier. Cela est dû à la fois aux efforts de rigueur des Etats membres et à une volonté politique forte. La mise en place de la monnaie unique va être un atout essentiel pour la poursuite des politiques prioritaires de l'Union. Ainsi facilitera-t-elle la coordination des politiques économiques des Etats membres participant à la monnaie unique, au sein du Conseil de l'euro, et l'achèvement de l'harmonisation fiscale, qui est déjà bien engagée. Cela nous semble indispensable pour le bon fonctionnement du marché intérieur. Les Français et les Allemands ont d'ailleurs décidé de clore les négociations en juin 1999.
Par ailleurs, la zone euro constitue déjà un pôle de stabilité face à la crise financière internationale.
Partant du constat de ce premier succès, le sommet informel de Pörtschach a marqué un tournant dans l'ordre des priorités de l'Union.
Désormais, la priorité politique de l'Union est donc clairement celle de la croissance et de la création d'emplois.
Reste à poursuivre la mise en oeuvre des lignes directrices dans le sens de l'extension des objectifs quantifiés et à faire de la convergence en matière d'emploi une politique à part entière de l'Union. Elle est étroitement liée à la réalisation de la monnaie unique et au renforcement de la coordination des politiques économiques.
Le Conseil européen de Luxembourg, en novembre 1997, avait permis de donner un contenu concret à l'engagement pris à Amsterdam de mettre en application les dispositions du nouveau traité relatives à l'emploi sans attendre la ratification. Les quinze ont pris cet effort de convergence au sérieux.
Les plans d'action nationaux ont donné un nouvel élan aux politiques de l'emploi dans tous les Etats membres. Les résultats des initiatives nationales commencent à être visibles partout. En 1997, ont été créés dans l'Union 800 000 emplois nouveaux, chiffre le plus important depuis le début des années quatre-vingt-dix. On constate ainsi une diminution significative du chômage en Europe : il est passé de 10,6 % en août 1997 à 10 % en août 1998. C'est mieux, mais ce n'est pas encore satisfaisant.
C'est pourquoi il est important que le prochain sommet européen à Vienne donne plus de profondeur et de précision à la finalité de ces plans, et ce à la lumière de l'expérience accumulée pendant la première année. La Commission devrait se servir de ces lignes directrices pour continuer à fixer des objectifs concrets, des comparaisons argumentées et chiffrées étant désormais possibles. A travers cette exigence de croissance et d'emploi, la priorité donnée en 1988 à la cohésion économique et sociale est plus que jamais d'actualité.
Deux objectifs s'imposent pour les prochains exercices budgétaires : privilégier les dépenses susceptibles d'avoir un effet significatif sur l'emploi et développer les potentialités du chapitre « emploi » du traité d'Amsterdam, y compris en termes budgétaires.
L'idée d'un grand emprunt communautaire pour l'emploi et la compétitivité, chère à M. Jacques Delors et défendue par M. le Premier ministre, est l'une des pistes possibles de relance de la croissance, dans une situation qui est aujourd'hui relativement favorable à ce type d'initiative. Nous invitons le Gouvernement à développer cette idée lors du Conseil européen de Vienne en décembre et à convaincre nos partenaires européens de sa nécessité. Il faudra à la fois déterminer la source de cet emprunt et sa destination précise, en termes d'objectif politique.
J'en viens à la troisième priorité : la préparation du nouveau cadre financier de l'Union qui doit prendre en compte à la fois la perspective de l'élargissement, la réforme de la PAC et la refonte des politiques structurelles. Nous l'avons vu tout à l'heure, le budget de 1999 est en effet le dernier des perspectives financières 1993-1999.
Tout l'enjeu est, ici, d'assurer un financement de l'élargissement qui puisse préserver une mise en oeuvre satisfaisante de nos politiques communes.
Le Gouvernement français avait obtenu au Conseil de Luxembourg, en décembre 1997, le principe d'une double programmation des dépenses : programmations distinctes des dépenses consacrées aux politiques communes et de celles qui seront consacrées aux nouveaux Etats membres.
Le gouvernement soutient également aujourd'hui la stabilisation des dépenses budgétaires européennes. Monsieur le ministre, vous pourrez peut-être nous préciser quelles seraient les conséquences d'une telle stabilisation sur les dotations futures des politiques communes.
Les négociations en cours autour des futures perspectives financières ne doivent pas en effet, selon nous, être l'occasion de mesurer si tel ou tel Etat membre est gagnant ou perdant, mais elles doivent être conduites en tenant compte des objectifs politiques que l'Union se fixera.
Je conclus.
Force est de constater que le budget qui nous est aujourd'hui présenté manque encore de lisibilité et de visibilité quant aux priorités politiques de l'Union. Nous souhaitons que le prochain porte les espoirs formés à l'occasion du sommet de Pörtschach et qu'il concrétise cette aspiration commune : mettre l'emploi au coeur de la construction européenne. Le traité d'Amsterdam sera bientôt en vigueur ; il faudra réfléchir à l'affectation de crédits pour la mise en oeuvre réelle des politiques qui seront désormais inscrites sous le titre de l'emploi.
Pour les parlementaires socialistes français, voter ce budget est surtout l'occasion d'affirmer leur volonté de poursuivre la construction européenne. Il reste que la réforme du financement des politiques de l'Union sera bien la marque de la volonté des Etats de poursuivre cette construction dans le bon sens, celui d'une plus grande intégration au service des citoyens.
Confiant, mais vigilant, le groupe socialiste votera donc l'article 42. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
(M. Jean Faure remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président
M. le président.
La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans son
excellent rapport, notre collègue Denis Badré présente une analyse sans
complaisance du budget des Communautés européennes. Dans son diagnostic, il
évoque en particulier les perspectives financières, en insistant sur le fait
que celles-ci doivent faire l'objet d'« une vigilance sans faille », ce sont
les termes de son rapport.
Cette exigence est difficile à mettre en oeuvre quant on sait que chacun des
pays de l'Union européenne estime à la fois payer une contribution trop élevée
et ne pas recevoir assez de retombées financières de ce budget.
Cela étant dit, je me bornerai à faire deux observations, l'une concernant la
politique des fonds structurels et l'autre les réseaux transeuropéens.
Les fonds structurels représentent, surtout avec l'actuelle génération desdits
fonds, un effort budgétaire considérable de la part de l'Union européenne. En
effet, si la politique agricole commune utilise 50 % des crédits, la politique
des fonds structurels en mobilise environ 30 %.
Les résultats obtenus concrètement sont-ils à la mesure de l'effort
considérable qui a été consenti ? Les objectifs qui ont été fixés à cette
politique étaient les suivants : obtenir une meilleure cohésion au niveau de
l'Union européenne, réduire le plus possible les écarts de développement entre
les différents pays, mais aussi à l'intérieur des pays, aider les gouvernements
à réduire les inégalités entre régions. C'est incontestablement, dans l'esprit
de ceux qui ont voulu la politique des fonds structurels, un facteur important
de concrétisation d'une véritable politique d'aménagement du territoire à
l'échelon européen.
Aujourd'hui, le résultat n'est pas tout à fait en rapport avec les espoirs qui
avaient été placés dans cette politique. Trop de saupoudrage entre les pays,
trop de saupoudrage entre les régions ont abouti au constat que les écarts de
développement entre les différentes zones géographiques d'Europe n'ont pas été
très sensiblement réduits.
Ne considérez pas cette observation comme une critique, car j'ai moi-même
apporté ma part à cette situation lors des négociations qui ont été conduites
en 1993. La France a probablement été correctement traitée dans les
négociations mais, dans l'application et la concrétisation sur le terrain, il y
a souvent eu, force est de le reconnaître, une certaine difficulté à assister à
l'éclosion de suffisamment de projets concrets susceptibles de mobiliser les
moyens mis en oeuvre. Les procédures d'utilisation et de mise en oeuvre des
fonds structurels, compte tenu du nombre important de partenaires dans notre
pays, ont été et sont encore trop complexes. Nous devrons probablement en tenir
compte dans les efforts que nous aurons à entreprendre pour simplifier,
assouplir et concrétiser.
(M. Machet applaudit.)
Les nouvelles négociations devront être menées dans un contexte
caractérisé par la stabilité des crédits accordés à l'Union européenne et, dans
l'avenir immédiat, par l'augmentation du nombre d'utilisateurs potentiels de
ces fonds structurels.
Nous aurons nous-mêmes, en France, à opérer une sélectivité plus grande dans
le choix des zones éligibles, mais je suis conscient, monsieur le ministre, des
difficultés qui sont celles de tout négociateur. Au départ, la discussion
s'engage sur la base de critères stricts et, dans la phase finale, le rapport
de forces fait parfois s'estomper la rigueur des critères.
Cependant, nous vous faisons confiance pour conduire cette négociation avec la
volonté d'obtenir un meilleur impact encore dans les années à venir, pour
contribuer à apporter un concours européen efficace à notre propre politique
d'aménagement du territoire.
M. Jacques Machet.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel.
Ma seconde observation a trait aux réseaux dits « transeuropéens ».
« Les crédits réservés aux réseaux », a déclaré à juste titre M. le rapporteur
spécial, « ne représentent qu'une proportion minime des crédits disponibles
dans les politiques internes. » C'est parfaitement exact, et c'est regrettable
pour quatre raisons au moins.
Premièrement, inlassablement, depuis le sommet européen d'Essen, les réseaux
transeuropéens sont considérés comme un facteur essentiel de la cohésion
européenne. Or ces réseaux figurent régulièrement à l'ordre du jour des sommets
européens successifs, mais, hélas ! leur concrétisation tarde toujours.
Deuxièmement, les réseaux sont, je le crois, un facteur de cohésion et
d'aménagement du territoire. Ils relient les pays entre eux et facilitent le
désenclavement des zones périphériques de l'Europe, ce qui est nécessaire pour
donner le contenu le plus concret possible à un aménagement du territoire
européen authentique.
Troisièmement, l'Union européenne prépare, depuis cinq ou six ans,
l'élaboration du schéma de développement de l'espace communautaire, le SDEC. Or
un tel schéma serait nécessairement purement théorique et abstrait s'il n'était
pas concrétisé sur le terrain par la réalisation d'un certain nombre d'axes
dans les différents modes de transport.
Enfin, quatrièmement, psychologiquement, pour que l'Europe soit perçue d'une
manière concrète par les Européens, il faut que ces derniers aient le sentiment
de percevoir des signes tangibles sur le terrain.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Eh oui !
M. Daniel Hoeffel.
Or, les axes transeuropéens, parmi d'autres éléments, peuvent contribuer à une
perception positive de l'Europe.
Monsieur le ministre, nous souhaitons que le Gouvernement français puisse
rester l'avocat décidé de cette cause et puisse faire valoir les arguments qui
lui permettront de mettre en oeuvre et de concrétiser ses propres projets,
parmi lesquels figurent un certain nombre de réseaux transeuropéens.
Vous seriez surpris si je n'évoquais pas au moins un exemple parmi ces
réseaux, celui du TGV Est européen, qui est non pas une liaison purement
interne à l'Hexagone - faut-il inlassablement le rappeler ? - mais un maillon
d'un grand réseau reliant la région d'Ile-de-France et l'Ouest de notre pays au
Centre-Europe. C'est, je crois, une raison supplémentaire pour que nous le
défendions non pas contre tel autre projet de TGV, car nous connaissons votre
attachement profond à la réalisation simultanée d'un axe Nord-Sud et d'un axe
Est-Ouest, mais pour qu'il soit réalisé.
Aussi, monsieur le ministre, je vous fais confiance pour défendre ces
exigences sur plan de la politique tant des fonds structurels que des réseaux
transeuropéens.
C'est pourquoi mes collègues de l'Union centriste et moi-même suivrons les
propositions de notre rapporteur spécial en votant les crédits consacrés aux
affaires européennes et figurant à l'article 42.
(Applaudissements sur les
travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi
que sur certaines travées du RDSE.)
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Excellente intervention !
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué chargé des affaires européennes.
Monsieur le président,
monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur
spécial, monsieur le président de la délégation pour l'Union européenne,
mesdames, messieurs les sénateurs, comme chaque année, le Gouvernement, par la
voix du ministre délégué chargé des affaires européennes, rend compte - c'est
bien le terme ! - à la Haute Assemblée du projet de budget de l'Union
européenne pour l'année à venir et de ses conséquences sur le budget de l'Etat
à travers le prélèvement européen.
Je souhaite, à cette occasion, vous apporter une appréciation circonstanciée
sur le projet de budget européen pour 1999, qui clôt les perspectives
financières arrêtées à Edimbourg.
Conscient, comme M. Michel Barnier, du caractère un peu frustant de ce débat,
conscient aussi de l'appétit du Sénat de commencer déjà à parler d'autre chose,
par exemple d'Amsterdam, je m'efforcerai aussi de mettre ce débat budgétaire en
perspective. En effet, nous allons entrer dans une phase plus active de
préparation de l'Agenda 2000, c'est-à-dire du prochain paquet financier
européen. Par ailleurs, de nombreux dossiers européens essentiels pour l'avenir
de l'Union doivent faire l'objet d'un examen plus approfondi, notamment dans le
cadre de la coopération franco-allemande, qui a été activement relancée depuis
la formation du gouvernement du chancelier Gerhard Schröder, en particulier
dans la perspective maintenant toute proche - il aura lieu la semaine prochaine
- du sommet franco-allemand de Postdam.
Je vous dirai ainsi comment le Gouvernement envisage la période nouvelle qui
s'ouvre devant nous depuis l'alternance en Allemagne, avec la victoire des
socio-démocrates et des Verts.
Pour aussi nette qu'elle soit, cette victoire ne doit pas nous faire oublier
l'oeuvre européenne du chancelier Helmut Kohl, qui restera dans l'histoire
comme le chancelier de la réunification allemande mais aussi comme celui qui a
su convaincre son peuple de renoncer, en faveur de l'euro et dans l'intérêt de
l'Europe, à la puissance solitaire du deutschemark et de la Bundesbank.
M. Denis Badré,
rapporteur spécial.
Très bien !
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
Le Conseil européen en témoignera à Vienne, dans
quelques jours, en recevant M. Kohl à déjeuner - ce qui est banal - mais en lui
accordant aussi la dignité de citoyen d'honneur de l'Europe, dont seul avait
bénéficié avant lui Jean Monnet.
M. Denis Badré,
rapporteur spécial.
Il fallait le faire !
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
Avant d'aborder le budget européen pour 1999, je tiens
à remercier le rapporteur spécial de la commission des finances, M. Badré,
ainsi que le président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, M.
Barnier, qui exercent en permanence, en particulier en application de l'article
88-4 de la Constitution, dont ils ont beaucoup parlé, la vigilance de votre
assemblée sur les actes de la Communauté et leur traduction en droit interne.
Mes collaborateurs et moi-même avons travaillé avec eux de manière étroite et
extrêmement positive, et je veux saluer la qualité coutumière de leurs
réflexions.
M. Denis Badré,
rapporteur spécial.
Merci, monsieur le ministre.
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
Je tiens en premier lieu à vous apporter quelques
éléments de réflexion sur la manière dont la procédure budgétaire communautaire
s'est déroulée jusqu'à aujourd'hui.
La Commission a présenté, en juin dernier, son avant-projet de budget. Il est
en progression de 6,6 % en crédits d'engagement et de 3,5 % en crédits de
paiement par rapport au budget de 1998. Ces taux de progression d'ensemble, et
je reprends là l'observation initiale de M. Badré, sont élevés. Ils
s'expliquent par une évolution très contrastée des dotations des différentes
rubriques du budget communautaire.
En effet, le budget de la PAC est reconduit en euros courants, alors que les
dépenses des fonds structurels enregistrent une progression record de 16,6 % en
crédits d'engagement et de 9 % en crédits de paiement.
Lors du conseil Budget du 17 juillet dernier, la France a exprimé, par la voix
du secrétaire d'Etat au budget, M. Christian Sautter, son mécontentement devant
cet avant-projet, assez coûteux au total et, surtout, déséquilibré dans sa
structure interne.
J'en profite au passage pour répondre à ceux qui s'étonnent d'une politique
budgétaire laxiste - j'ai entendu M. Badré ainsi que M. de Montesquiou dire
quelques mots à ce sujet - que chacun sait que M. Christian Sautter est un
gardien, au nom du Gouvernement, extrêmement rigoureux des finances publiques
et, pour ma part, sans entrer dans ce débat, je veux dire que je suis fier
d'appartenir à un gouvernement qui, oui, à augmenté les dépenses publiques de 1
% - ce qui est positif pour soutenir la croissance par la demande interne -,
qui a en même temps diminué les prélèvements obligatoires -, M. le Premier
ministre, Lionel Jospin, a dit hier notre intention à cet égard - et qui
continue de réduire, à un rythme absolument compatible avec les disciplines de
l'Union européenne et les critères de Maastricht, les déficits publics.
(Protestations sur les travées des Républicains et Indépendants et du
RPR.)
M. Joël Bourdin.
N'importe quoi !
M. Denis Badré,
rapporteur spécial.
C'est un point sur lequel il y a un vrai débat !
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Restons sur les questions
européennes !
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
Je veux bien en rester aux questions européennes, mais
je devais quand même faire cette petite incursion sur les finances nationales,
puisque que vous vous êtes autorisés vous aussi à y venir !
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. José Balarello.
Et la CSG !
M. Jean Chérioux.
C'est la méthode Coué !
M. Joël Bourdin.
Demandez aux retraités !
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
Toutefois, le projet de budget adopté par le Conseil ne
procède qu'à des économies assez réduites par rapport à l'avant-projet de la
Commission. Les Quinze ont pu se mettre d'accord, en juiller dernier, sur des
économies de 256 millions d'euros sur la rubrique 3, qui rassemble les autres
politiques internes de l'Union, et de 209 millions d'euros sur les actions
extérieures de l'Union.
En deuxième lecture, le conseil Budget a en outre décidé hier même une
économie supplémentaire de 500 millions d'euros en crédits de paiement sur les
fonds structurels, afin d'ajuster les crédit aux besoins réels.
Par ailleurs, le conseil Budget a énergiquement refusé hier l'amendement
proposé par le Parlement européen visant à saturer tous les plafonds des
rubriques financières pour 1999. Cet amendement représenterait un coût de près
de 4 milliards d'euros pour les finances communautaires, mais le Parlement
européen a indiqué qu'il était prêt à le retirer définitivement du champ des
discussions en échange d'un engagement du Conseil à traiter favorablement ses
prétentions pour le futur accord interinstitutionnel.
Il va de soi, je veux le dire ici, que nous refusons cette forme de pression.
Une nouvelle rencontre sera organisée début décembre entre le Conseil et une
délégation du Parlement européen, afin d'aboutir à une forme de conciliation
qui pourrait reconnaître au Parlement européen une certaine flexibilité dans
l'utilisation des crédits de la rubrique de dépenses, en échange de l'abandon
de son amendement.
Je veux au passage rassurer Mme Pourtaud, qui a émis le souhait que soit
préservées l'action du Parlement européen en faveur de l'emploi et la ligne qui
lui est spécifiquement consacrée. Bien entendu, cette ligne de 450 millions
d'euros sur trois ans sera préservée.
Le projet de budget de l'Union, voté en deuxième lecture par le Conseil,
s'établit donc, en l'état, à 96,5 milliards d'euros en crédits d'engagement et
à 85,4 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression de 6,1 %
pour les engagements et de 2,3 % pour les crédits de paiement. Les efforts
d'économies décidés par le Conseil sur les rubriques 2, 3 et 4 ont permis de
ramener l'évolution des paiements au niveau du taux de progression des dépenses
du budget de l'Etat pour 1999, qui est également de 2,3 %.
Compte tenu du système de ressources de l'Union européenne, l'évaluation de
notre contribution au budget de l'Union s'établit donc à 95 milliards de
francs, soit une progression de 3,8 % par rapport à 1998. La contribution
française pour 1998 avait été évaluée, vous le savez, à 91,5 milliards de
francs en loi de finances initiale, et cette évaluation est maintenue dans le
cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 1999. Cette
contribution - il est vrai que l'on peut regretter, à l'instar de M. Barnier,
qu'elle soit évoquée dans un cadre aussi contraint, compte tenu de son
importance - représentera 6,2 % du produit attendu des recettes fiscales nettes
de l'Etat pour 1999 contre une estimation à ce jour de 6,3 % pour 1998.
J'en viens à présent au fond du projet de budget adopté hier par le Conseil en
deuxième lecture.
Le poids du passé pèse lourdement sur ce budget. Pour respecter les accords
d'Edimbourg de 1992, le Conseil a en effet inscrit l'intégralité du solde de
l'enveloppe des fonds structurels prévus à l'origine pour la période. Compte
tenu du doublement de cette enveloppe par rapport au paquet Delors I, qui était
peut-être un peu rapide - je reviendrai tout à l'heure sur les observations de
M. Hoeffel - compte tenu aussi du fait que nous avons accumulé depuis 1993 un
retard important dans l'engagement des fonds, le coût de ces engagements
d'Edimbourg se trouvera concentré sur l'exercice 1999. La rubrique 2 du budget
communautaire s'établit ainsi à 39 milliards d'euros en crédits d'engagement et
à 30,5 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression de 16,6 %
pour les engagements et de 7,2 % pour les paiements par rapport à 1998.
J'observe que la dépense structurelle représentera en 1999 un poids dans le
budget communautaire quasiment équivalent à celui de la dépense agricole. Je
note aussi que le volontarisme de la programmation d'Edimbourg a porté ses
fruits tout de même puisqu'il a permis à trois des quatre pays de la cohésion -
l'Espagne, le Portugal et l'Irlande - de faire partie du premier train de
l'euro, ce qui est une bonne chose pour eux mais aussi, bien sûr, une bonne
chose pour toute l'Union et pour l'assise politique de la monnaie unique, comme
le Gouvernement le souligne constamment depuis maintenant plus d'un an.
Mais ce nouvel équilibre communautaire doit aussi nous conduire à une
réflexion sérieuse sur le traitement de la dépense structurelle dans les
prochaines perspectives financières.
En particulier, il ne nous paraît ni possible au plan budgétaire, ni même
justifié au plan économique d'allouer, comme le propose la Commission, les deux
tiers de l'enveloppe budgétaire des fonds structurels au nouvel objectif 1,
consacré aux régions en retard de développement, dont le PIB par habitant est
inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.
Par ailleurs, la quasi-parité avec la dépense agricole plaide à l'évidence
pour une remise en cause du statut privilégié de la dépense structurelle. De ce
point de vue, les propositions de la Commission, qui visent à dégager
automatiquement les crédits non engagés au-delà d'une période déterminée, vont
dans le bons sens ; Mme Pourtaud a présenté une observation pertinente à ce
sujet. Il faut sans doute aller au-delà et demander à mettre un terme à
l'obligation d'atteindre le plafond de 0,46 % du PIB communautaire pour les
fonds structurels.
J'ai été attentif aux remarques et propositions de M. Hoeffel au sujet des
fonds structurels. J'abonde dans le même sens et je le remercie de sa
confiance. Comme lui, je crois qu'il faut réduire la couverture géographique,
notamment pour l'objectif 1 - les régions en retard de développement - et au
contraire, concentrer l'effort pour ce qui concerne la France sur les objectifs
nouveaux 2 et 3 des fonds structurels. C'est dans ce sens que nous allons
négocier, même si cela n'est pas simple. Nous savons en effet que d'autres
pays, y compris l'Allemagne, en raison de la situation des Länder de l'Est, ont
des intérêts différents. Les négociations se terminent toujours par un
compromis. Croyez que le Gouvernement est très déterminé à ce que ce compromis
soit favorable aux intérêts français - j'y reviendrai.
A l'inverse des dépenses structurelles, la rubrique 1, qui regroupe les
dépenses de la politique agricole commune, enregistre dans le projet de budget
pour 1999 une croissance zéro par rapport aux crédits ouverts en 1998, avec la
reconduction des 40,4 milliards d'euros inscrits l'année dernière.
Cette « évolution » apparemment vertueuse ne résulte pas, en fait, d'un effort
spécifique d'économie. Elle reflète la simple poursuite du versement des aides
directes aux agriculteurs dans un cadre réglementaire inchangé. Elle traduit
également - on peut s'en réjouir - la continuité des interventions de marché
dans un contexte de bonne tenue des marchés mondiaux et des principales
productions agricoles qui bénéficient de prix garantis européens.
S'agissant des autres politiques internes - l'éducation, la
recherche-développement, les réseaux d'infrastructures - qu'on regroupe
traditionnellement dans la rubrique 3 du budget de l'Union, les crédits
d'engagement sont en réduction de 5,3 % et les crédits de paiement en réduction
de 1,4 % par rapport à 1998.
Ces baisses n'affecteront pas véritablement la substance des actions
communautaires qui sollicitent la rubrique 3. Elles se contentent de tirer la
conséquence de la sous-exécution qui affecte cette catégorie de dépenses. Le
Conseil s'est borné là à faire un acte de bonne gestion en fixant les crédits
d'engagement comme les crédits de paiement très exactement au niveau atteint en
exécution par les dépenses de la rubrique 3 en 1997.
Au surplus, un traitement favorable a été accordé à deux catégories
particulières de dépenses qui représentent à elles seules près de trois quarts
des dépenses de la rubrique 3 et qui nous paraissent essentielles pour
consolider la compétitivité de l'économie européenne.
Le projet de budget pour la recherche-développement bénéficiera ainsi de 3,4
milliards d'euros de crédits d'engagement et de 3 milliards d'euros de crédits
de paiement. Ces crédits correspondent à la première année du cinquième
programme-cadre de recherche et de développement, le PCRD, pour la période
1999-2002, sur lequel un accord a pu être trouvé entre le Conseil et le
Parlement européen le 18 novembre dernier, après plusieurs mois de négociations
difficiles. Cet accord, vous le savez, retient une dotation globale de 14,96
milliards d'euros, en progression de 4,61 % par rapport à l'enveloppe du
précédent PCRD. M. Badré a souhaité que l'on fasse mieux pour faire jouer en la
matière les synergies européennes.
M. Denis Badré,
rapporteur spécial.
Mieux, cela veut dire moins de crédits !
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
Cela a été l'attitude de la France. Nous avons souhaité
la maîtrise du PCRD pour que soit fait à la fois un effort réel en faveur de la
recherche-développement mais aussi pour que la gestion en soit mieux contrôlée.
Cela a été notre attitude constante et nous pensons avoir, sur ce point, obtenu
gain de cause avec ce chiffre symbolique qui se situe juste au-dessous de la
barre des 15 milliards d'euros.
Je veux assurer à Mme Pourtaud que nous serons tout à fait vigilants à
l'intérieur de ce cadre pour préserver les deux lignes sur lesquelles elle a
attiré mon attention : la ligne SOCRATES, qui sert à financer le programme
ERASMUS, et la ligne MEDIA II, qui sert à financer des programmes
audiovisuels.
En outre, les crédits alloués aux réseaux transeuropéens font l'objet d'un
accroissement très substantiel de 3,4 % en crédits d'engagement et de 15 % en
crédits de paiement par rapport à 1998 pour atteindre le niveau de 579 millions
d'euros en crédits d'engagement en 1999.
Ces crédits permettent d'amorcer le tour de table des bailleurs de fonds pour
la poursuite de la mise en oeuvre du programme de grands travaux, adopté lors
du Conseil européen d'Essen, en 1994.
J'ai entendu à la fois les remarques de M. Badré et le vibrant plaidoyer de M.
Hoeffel, qui sait qu'il trouvera en moi un relais, un soutien pour les grands
travaux qui concernent l'Est de la France. Je pense au TGV-Est qui, comme il le
dit, n'est nullement contradictoire avec d'autres TGV, notamment le TGV
Rhin-Rhône.
Il est clair que cette augmentation du budget ne sera pas suffisante. Et la
question d'un instrument financier complémentaire, de prêts de la Banque
européenne d'investissement, d'un grand emprunt - à ce sujet M. Jospin recevait
hier M. D'Alema - ou d'une autre mobilisation de fonds d'investissement reste
posée aux Européens si nous sommes capables d'afficher, en la matière,
l'ambition nécessaire.
Pour être tout à fait complet sur ce panorama de la dépense communautaire
prévue pour 1999, je terminerai en parlant de l'action extérieure de l'Union en
direction des pays tiers.
Dans ce domaine, le projet de budget, hors réserve d'aide d'urgence, prévoit
une augmentation des crédits de 4,6 % pour les engagements qui s'établissent à
près de 6 milliards d'euros. En revanche, il prévoit une réduction de 3,2 %
pour les paiements, qui reflète la volonté du Conseil de tirer les conséquences
de la sous-exécution importante de ces crédits. Les crédits de paiement
s'établissent ainsi à un peu plus de 4 milliards d'euros, soit un niveau
légèrement supérieur à celui qui a été atteint en 1997. Pour ce qui concerne
les pays d'Europe centrale et orientale, comme les pays méditerranéens, ce
projet de budget est conforme aux engagements souscrits au Conseil européen de
Cannes, sous présidence française.
Comme je vous l'indiquais dans mon propos introductif, la présentation du
budget communautaire doit, bien entendu, être resituée - comme vous l'avez
d'ailleurs fait les uns et les autres dans vos interventions - dans la
perspective des échéances européennes qui nous attendent. Je vais donc évoquer
rapidement quelques dossiers.
Parmi les dossiers importants de cette session parlementaire - c'est peut-être
le principal - figure naturellement la ratification du traité d'Amsterdam avec,
au préalable, la révision de la Constitution.
Ce n'est pas la première fois que nous abordons ces questions. Vous connaissez
le calendrier : le Gouvernement a présenté un projet de loi de révision
constitutionnelle en Conseil des ministres le 29 juillet dernier et des dates
ont été fixées pour l'examen de ce texte par les assemblées avant la fin de
l'année. Nous sommes au coeur de son examen par l'Assemblée nationale, dont les
travaux se sont prolongés assez tard cette nuit. Ils reprendront cet
après-midi, pour s'achever la nuit prochaine. Ce texte sera soumis au Sénat les
16 et 17 décembre prochain.
Nous espérons ainsi que le Congrès pourra être réuni dès la mi-janvier. Cela
devrait nous permettre, ce qui est indispensable, d'achever la procédure de
ratification au plus tard avant la fin du mois de février prochain.
Sur le fonds, quels sont les éléments nouveaux ?
S'agissant de la révision constitutionnelle, le Gouvernement, comme cela a
toujours été le cas par le passé en pareilles circonstances, s'est tout
simplement calé sur la décision du Conseil constitutionnel.
Il n'a donc proposé de modifier, avec l'accord bien entendu du Président de la
République, que le seul article 88-2 de la Constitution, pour autoriser les
transferts, non pas de souveraineté, mais de compétences qui seront nécessaires
le cas échéant lorsque le Conseil décidera de passer à la majorité qualifiée
dans les matières délicates relatives à l'immigration, aux visas et à
l'asile.
Mais il est tout à fait concevable que le Parlement juge nécessaire de
compléter cette révision constitutionnelle, notamment par l'extension du
contrôle du Parlement national sur les actes communautaires.
Dans le cadre de la discussion qui se déroule à l'Assemblée nationale, le
Gouvernement a dit qu'il ne voyait aucun inconvénient, bien au contraire, à la
proposition d'amélioration de l'article 88-4 présentée par le rapporteur de la
commission des lois, M. Henri Nallet.
Je réponds ainsi à Michel Barnier, qui souhaitait un dialogue adulte entre le
Gouvernement et le Parlement. En élargissant le champ de l'article 88-4 aux
actes législatifs des deuxième et troisième piliers, en faisant en sorte que
certains documents puissent être communiqués aux assemblées, je crois que nous
allons dans ce sens. En revanche, je ne crois pas qu'il faille se saisir de ce
débat - mais nous y reviendrons devant la Haute Assemblée - pour modifier les
équilibres institutionnels de la Ve République. Sans me montrer aussi sévère
que certains sénateurs du RPR, j'estime en effet qu'il faut éviter à cette
occasion toute dérive institutionnelle.
Une fois achevée, cette révision constitutionnelle permettra de passer à la
ratification du traité en faveur de laquelle je continue de plaider, monsieur
de Montesquiou, sans tiédeur ou avec moins de tiédeur peut-être que certains de
ceux qui l'ont négociée. Le débat s'est ouvert hier à l'Assemblée nationale et
j'ai pu dire, à cette occasion, que je proposais cette ratification du traité
sans états d'âme parce qu'il contient des avancées en matière de politique
sociale, en matière d'emploi, de politique étrangère et de sécurité commune, en
matière de services publics, d'environnement, de droits de la personne et des
citoyens, d'égalité entre hommes et femmes, de non-discrimination, etc.
Selon moi, ce traité pèche davantage en fait par ce qu'il ne contient pas que
par ce qu'il contient. Ce qu'il ne contient pas, on le sait - c'est quand même
un échec que M. de Charette lui-même a souligné, hier, dans un discours
d'ailleurs fort talentueux à l'Assemblée nationale - à savoir que le premier
objectif de la conférence intergouvernementale qui était de réformer les
institutions européennes préalablement à l'élargissement n'avait pas été
atteint.
Je crois qu'il n'y a rien qui justifie, aujourd'hui, qu'on ne ratifie pas ce
traité. Il est très important - ce sera d'ailleurs un enjeu devant le Sénat -
qu'il y ait une cohérence entre la révision constitutionnelle et la
ratification : ne pas réviser, c'est aussi refuser de ratifier. Mais nous
aurons l'occasion d'y revenir.
Je précise aussi à M. de Montesquiou, qui s'est ému pour la citoyenneté
européenne, que je partage, bien sûr, son point de vue : comme il le sait, le
Gouvernement avait proposé un projet de loi modifiant le mode de scrutin pour
les élections européennes ; il a été adopté par le Conseil des ministres mais
il n'a pu être mené à son terme. On connaît les raisons de son abandon. Vous en
avez cité certaines qui sont le fait de la majorité, mais si les groupes qui
appartiennent aujourd'hui à l'opposition l'avaient à l'époque davantage
soutenu, peut-être ce projet aurait-il connu une meilleure fortune ! Nous avons
manqué là une bonne occasion pour l'Europe, pour la démocratie, pour la
citoyenneté européenne, occasion qu'il faudra saisir plus tard.
J'en viens tout naturellement au deuxième sujet d'avenir que je souhaite
évoquer brièvement devant vous : l'élargissement de l'Union européenne.
Vous le savez, le processus d'élargissement a commencé et la négociation avec
les premiers candidats a débuté. L'exercice est donc bien engagé.
Ce qui nous importe, à nous Gouvernement français, et qui nous importe plus
que jamais, c'est que ce processus historique positif, qui a une vraie
dimension spirituelle et politique, reste contrôlé : le Conseil doit en
conserver la maîtrise politique non pas pour le retarder, mais bien au
contraire pour assurer son succès.
Dans ce contexte, et alors que certains Etats membres ont pu être tentés
d'inciter le prochain Conseil européen à Vienne à ouvrir de nouvelles
négociations avec cinq nouveaux candidats, nous considérons qu'il faut s'en
tenir aux six négociations déjà engagées. Elles doivent en effet être conduites
avec sérieux et la Commission n'aurait pas les moyens de mener simultanément
onze négociations.
Je constate à cet égard que la Commission dans son rapport sur les progrès de
chacun des onze candidats, rapport rendu public le 4 novembre dernier, ne
propose pas l'ouverture de nouvelles négociations, du moins pas avant la fin de
l'année prochaine. Cela me paraît sage.
La question du traitement budgétaire de l'élargissement est tout aussi
cruciale.
Comme vous le savez, nous avons obtenu au Conseil européen de Luxembourg que
le prochain paquet Santer - l'Agenda 2000 - qui fixera le cadre financier de
l'Union pour les années 2000 à 2006, opère une distinction étanche entre la
programmation des dépenses relatives à l'élargissement et la programmation des
dépenses bénéficiant aux Quinze.
C'est la première des garanties indispensables pour assurer la préservation
des politiques communes de l'Union.
Cela m'amène, là encore naturellement, à l'Agenda 2000, c'est-à-dire à la
négociation financière du paquet Santer.
Pour nous, l'Agenda 2000 est un tout, qui doit donc faire l'objet d'une
négociation d'ensemble et non pas de conclusions partielles et successives.
M. Bordas a souligné ce qu'est et ce que doit être l'approche fondamentale du
Gouvernement et du Président de la République dans cette affaire, puisque c'est
une négociation conduite dans le cadre du Conseil européen et qui sera conclue,
nous l'espérons, sous présidence allemande, c'est d'abord de stabiliser les
dépenses à Quinze.
Ce sera là notre attitude constante, notre ligne essentielle dans ce débat et,
dans cette négociation, nous défendrons à la fois nos intérêts nationaux
fondamentaux et l'intérêt communautaire.
Nos intérêts nationaux fondamentaux, c'est-à-dire d'abord, à l'évidence, la
préservation de la politique agricole commune.
La PAC doit être réformée pour favoriser son insertion dans les marchés
internationaux, pour affermir sa vocation exportatrice. Elle doit être réformée
également pour mieux prendre en compte la multifonctionnalité du modèle
agricole européen qui est tourné vers la production mais également garant des
équilibres du territoire, de la préservation de l'environnement, d'un certain
type d'exploitation contribuant à maintenir l'emploi en milieu rural, et, de ce
point de vue, je partage entièrement la vision exposée par Mme Pourtaud.
Cela signifie, par conséquent, que nous sommes catégoriquement, résolument,
absolument, opposés à l'idée de cofinancement de la politique agricole commune,
comme l'ont manifesté MM. de Montesquiou et Lanier. Le cofinancement
comporterait effectivement des menaces de renationalisation, voire le
démantèlement à terme de la politique agricole commune.
Sur ce sujet, soyez certains que les pouvoirs publics français sont totalement
en harmonie. Le Président de la République, le Premier ministre, les membres du
Gouvernement se sont exprimés et s'exprimeront dans les différentes enceintes
avec une totale unité.
L'intérêt communautaire doit être justement appréhendé, et, pour le
Gouvernement, l'intérêt communautaire commande d'abord d'adopter une
programmation d'ensemble qui soit compatible avec les disciplines budgétaires
de l'UEM.
De ce point de vue, les propositions de la Commission sont, à l'évidence,
beaucoup trop coûteuses, et je reprends ainsi ce que je disais à M. Hoeffel sur
les fonds struc-turels.
J'ai eu l'occasion de m'en entretenir à plusieurs reprises avec Mme
Wulfmathies, commissaire européen en charge de la politique régionale de
l'Union. Pour notre part, nous estimons que l'effort pour les Quinze devrait
résider dans la reconduction de l'effort consenti dans le cadre du paquet
Delors II, qui était déjà considérable, puisqu'il correspondait à un
quasi-doublement des fonds struc-turels.
L'intérêt communautaire commande aussi de rejeter avec fermeté toute
généralisation des systèmes de compensation que l'Union a accordés dans le
passé à certains de ses Etats membres.
Nous ne devons pas étendre des dérogations accordées dans le passé au
Royaume-Uni - dérogations qui, d'ailleurs, ne se justifient plus - à des pays
qui sont aujourd'hui, à l'égard de l'Union, dans une situation financière plus
défavorable que ne l'était celle du Royaume-Uni en 1984.
Il conviendrait plutôt de poser la question d'un retour aux sources de la
logique de l'intérêt communautaire, qui doit absolument prévaloir sur la
logique pernicieuse du juste retour. Je partage sur ce point l'opinion de M.
Badré selon laquelle l'approche en termes de soldes nets n'a guère de sens. En
tout cas elle n'a pas de sens positif pour nous.
Nous rejetons également, de la même façon que nous refusons le cofinancement
de la politique agricole commune, toute thèse qui viserait à instituer, au sein
de l'Union, un écrêtement des soldes nets.
Ce sont là les deux éléments de refus très forts que met en avant le
Gouvernement dans cette discussion.
M. Denis Badré,
rapporteur spécial.
Très bien !
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
M. Bordas s'est fait l'écho des préoccupations de sa
collègue Mme Heinis, sénateur de la Manche, sur la lenteur de l'instruction,
dans les services de l'Etat, des dossiers relatifs aux subventions
structurelles. Je reviens sur ce point parce qu'il me paraît indispensable de
l'aborder lorsqu'on envisage la réforme des fonds structurels.
La réforme proposée pour 2000 à 2006 prévoit de simplifier le dispositif -
vous le savez - et nous souscrivons à son architecture : trois objectifs au
lieu de sept, un document de programmation unique, une évaluation des
programmes à mi-période, une simplification des circuits administratifs et
financiers entre l'Union et les Etats membres.
Nous avons marqué notre accord sur tous ces principes.
Mais il reste, sur la période antérieure, des reliquats considérables et il
faut maintenant que tout le monde se mobilise.
Enfin, je dirai quelques mots sur la mise en route de l'euro, l'indispensable
coordination des politiques économiques et le complément social ou, plus
précisément, le volet social de cette construction européenne que nous
souhaitons maintenant.
Nous sommes à un moment particulier, un moment charnière.
L'euro existe déjà sur les marchés ; il existera officiellement le 1er janvier
1999. Chacun en voit aujourd'hui les bienfaits. Il permet, en effet, d'éliminer
ou, en tout cas, d'atténuer les effets de la spéculation internationale.
L'euro nous crée une responsabilité nouvelle : participer à une réforme de
l'architecture financière internationale dans le sens du mémorandum français
présenté par M. Dominique Strauss-Kahn. Mais il reste aux Européens à donner du
sens à cette entreprise considérable qui est, à proprement parler,
historique.
Après tout, si l'on n'y prenait garde, l'euro ne pourrait être que
l'agrégation comptable de onze monnaies jusqu'ici isolées. Cette vision - c'est
clair - n'est pas la nôtre.
Je rappelle d'ailleurs que nous avons demandé et obtenu à Amsterdam la
convocation d'un sommet extraordinaire sur l'emploi, qui s'est tenu à
Luxembourg en novembre 1997, qui a débouché sur des résultats très
substantiels, notamment l'adoption de lignes directrices pour l'emploi, dont
nous allons vérifier l'évaluation à Vienne.
Nous avons aussi obtenu la création d'un Conseil de l'euro, qui est une
instance politique, qui n'est pas un gouvernement économique, contrairement à
ce que j'entendais hier à l'Assemblée nationale, mais qui permet de dialoguer
avec une banque centrale qui est indépendante et qui doit le rester.
Ce nouveau Conseil de l'euro doit aussi débattre de la question essentielle de
la réforme économique, de questions qui deviennent véritablement urgentes dans
le contexte nouveau de l'euro, comme l'harmonisation fiscale et sociale.
Nous nous orientons vers l'adoption d'obligations plus contraignantes dans le
domaine de la fiscalité de l'épargne.
Nous devons aussi avancer sur le dossier de la concurrence fiscale déloyale
pour les entreprises, principale source de distorsion de concurrence au sein de
l'Union.
Nous souhaitons réellement que les progrès soient forts dans le domaine de
l'harmonisation fiscale.
Nous devons aussi songer, de manière plus générale, à consolider le modèle
social européen en dotant l'Union européenne d'une charte des droits civiques
et sociaux.
Je veux ici me faire l'écho des propos de Mme Bidard-Reydet : oui, nous
souhaitons une Europe plus sociale et plus démocratique.
J'ai rappelé quelques-uns de ces éléments. Nous allons poursuivre en ce sens.
Il faut engager un dialogue social sur l'Europe. C'est en ce sens que les
partenaires sociaux ont été consultés le 21 octobre dernier par Mmes Aubry et
Péry et par moi-même, et le seront, le 3 décembre, par Mme Aubry et M. le
Premier ministre.
Il faut certes aller plus loin. Comme vous, madame le sénateur, j'ai
conscience que le traité d'Amsterdam, s'il est plutôt positif, n'est pas le
grand traité fondateur de l'Europe politique et sociale que nous souhaitons et
pour laquelle nous devons continuer à nous battre.
En conclusion, je me contenterai de souligner la détermination et la
continuité de la politique européenne qui est menée par le Gouvernement depuis
juin 1997 et qui est profondément marquée par notre volonté de rééquilibrer la
construction européenne en faveur de la croissance et de l'emploi.
Je partage sur ce point le sentiment de M. Barnier : la politique européenne
n'est plus, c'est vrai, une politique étrangère, mais il faut en même temps
instaurer une cohérence entre la politique nationale et la politique
européenne. Il ne s'agit pas d'une tâche facile. Il n'est point besoin de
rappeler que nous sommes quinze au sein de l'Union. Or nous n'avons pas
toujours les mécanismes de décision adéquats pour avancer aussi vite et aussi
fort que nous le souhaiterions.
M. Barnier a réclamé, comme M. Lang l'avait fait jadis dans un autre lieu,
plus d'âme pour l'Europe. Je partage bien évidemment ce souhait. Mais, en même
temps, pour que l'Europe ait plus d'âme, il faut qu'elle ait une cohérence et
une efficacité et c'est en ce sens qu'il est indispensable, pas seulement pour
la mécanique européenne, mais véritablement pour la démocratie, de réformer
profondément les institutions de l'Europe.
S'agissant de l'Amérique centrale qu'a évoquée M. Barnier, la France et
l'Europe ont réagi rapidement. Les organisations non gouvernementales sont en
place. Elles ont l'expérience du terrain. Mon sentiment personnel est qu'il est
préférable de les privilégier plutôt que de mettre en place tout de suite une
force permanente d'intervention humanitaire. Mais l'idée est intéressante. Le
débat est ouvert, et je remercie M. Barnier de sa proposition qui contribue
utilement à alimenter la discussion.
Je crois sincèrement que, dans le domaine des affaires européennes, nous
pouvons faire nôtre la formule utilisée par M. le Premier ministre pour
qualifier de manière plus générale son action.
« Dès le début, nous avons géré », disait Lionel Jospin. Nous nous souvenons
d'ailleurs tous du collectif budgétaire que nous avons adopté, dans l'urgence,
en 1997 pour réussir l'euro. Il ajoutait : « Jusqu'au bout, nous réformerons. »
Notre objectif reste de construire une Europe-puissance, capable d'exister sur
la scène internationale et dans le domaine monétaire, capable aussi de
consolider notre modèle de développement économique et social qui a partie liée
avec nos valeurs de civilisation.
Dans le vote aujourd'hui, de la contribution française au budget de l'Union
européenne, c'est aussi tout cela qui est en arrière-plan et je suis persuadé
que, sur toutes les travées de cette assemblée, avec les nuances, parfois plus,
que nous connaissons, nous le voulons ensemble.
(Applaudissements sur les
travées socialistes, sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen, ainsi que sur les travées de l'Union centriste et sur certaines
travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président.
Par amendement n° I-133,Mme Beaudeau, MM. Loridant, Foucaud et les membres du
groupe communiste républicain et citoyen proposent, à la fin de l'article 42,
de remplacer le montant : « 95 milliards de francs » par le montant : « 91,5
milliards de francs ».
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, selon une
tradition désormais bien établie, notre groupe dépose, à l'occasion de l'examen
de l'article de la loi de finances relatif à l'estimation de la participation
de la France au budget des Communautés européennes, un amendement de réduction
du montant de la contribution de notre pays.
Plusieurs justifications sous-tendent le dépôt de cet amendement.
La première est relative au fait que les modalités de fixation de la
contribution française, fondée par un prélèvement sur les recettes de TVA et en
fonction de l'évolution du produit intérieur brut marchand, sont
contestables.
La deuxième raison porte sur le fait que notre pays est, de longue date, un
contributeur net au budget de la Communauté, quand bien même il bénéficierait
d'importants retours, en matière agricole par exemple.
Même si d'aucuns estiment qu'il est un peu vain de procéder à une sorte
d'évaluation de cette contribution nette, il n'en demeure pas moins que cette
réalité est concrètement vécue par notre pays et qu'elle contribue à maintenir
un certain niveau de déficit public.
La troisième justification qui guide notre amendement tient au fait qu'une
fois de plus le niveau de progression de la contribution française est
supérieur à la hausse de l'ensemble des dépenses du budget national.
La quatrième remarque tient aux modalités d'exécution mêmes de ce budget
communautaire.
Comme le souligne le récent rapport de la Cour des comptes européennes, il
subsiste de nombreuses irrégularités dans la distribution des subsides
européens, des irrégularités qui nuisent à la transparence des opérations
menées à partir de ces fonds.
Je ne manquerai pas ici de souligner que cette opacité est en partie due à
l'extrême complexité - pour ne pas dire plus - des procédures d'instruction des
financements et des méthodes de suivi des réalisations financées.
L'Europe, telle qu'elle demeure conçue, même si elle est en train de changer,
souffre incontestablement d'une réelle gabegie dans la gestion quotidienne de
son fonctionnement, gabegie qui ne manque pas de brouiller quelque peu l'image
que peuvent s'en faire les Européens.
Nous inclinons d'ailleurs à penser que c'est aussi dans le déficit
démocratique accumulé dans la gestion des affaires européennes et dans le rôle
respectif des différentes institutions de la Communauté qu'il convient de
rechercher l'origine de ces errements.
C'est sous le bénéfice de ces observations que nous vous invitons à adopter
cet amendement.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Très bien !
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Denis Badré,
rapporteur spécial.
Votre rapporteur a indiqué tout à l'heure combien il
déplorait lui-même la progression du prélèvement, comme d'ailleurs la
progression du budget européen lui-même.
Par son amendement, le groupe communiste républicain et citoyen confirme que
votre rapporteur a été bien compris, du moins dans ses attendus. Nous trouvons
en effet dans l'amendement l'expression, que je salue, d'un double attachement
à la construction européenne et à la rigueur budgétaire, double attachement qui
a toujours guidé votre rapporteur lui-même.
Celui-ci a cependant été obligé de vous rappeler tout à l'heure que notre
contribution au budget de l'Europe résulte d'engagements internationaux. Nous
devons donc veiller à ce que ceux-ci soient respectés ; il en va de la parole
de la France et, bien sûr, de la confiance que nos partenaires peuvent avoir
dans notre action.
La commission est donc défavorable à cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué.
Cet amendement correspond, c'est vrai, à une tradition
bien établie, et il en sera de même de la réponse du Gouvernement, qui ne peut
accepter cet amendement.
En effet, comme vous le savez, le prélèvement est une contribution obligatoire
qui résulte de l'appartenance de la France à l'Union européenne et des
obligations découlant des traités en vigueur, en l'occurrence la décision sur
les ressources propres de l'Union que le Parlement a ratifiée.
Le chiffre inscrit dans le projet de loi de finances constitue simplement une
juste évaluation du montant de cette contribution en 1999, évaluation effectuée
sur la base du projet de budget établi par le Conseil le 17 juillet dernier, en
première lecture.
Quelques modifications marginales ont, il est vrai, été apportées au projet de
budget en deuxième lecture par le Conseil, hier même, mais cela ne justifie
pas, à ce stade, une quelconque minoration du prélèvement européen.
C'est pourquoi nous considérons qu'il faut soit retirer cet amendement, ce qui
serait la logique, soit le rejeter.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° I-133, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 42.
(L'article 42 est adopté.)
M. le président.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures trente-cinq, est reprise à quinze heures
cinq.)