SÉANCE DU 23 OCTOBRE 1997

CONSTITUTION D'UN ESPACE JUDICIAIRE EUROPÉEN

Discussion d'une question orale
avec débat portant sur un sujet européen

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat portant sur un sujet européen suivante :
M. Pierre Fauchon expose à Mme le garde des sceaux, ministre de la justice, que, face au développement de la criminalité transfrontalière, il est nécessaire de constituer un espace judiciaire européen.
Il souligne que le résultat des actions menées dans le cadre du « troisième pilier » de l'Union européenne est sans commune mesure avec l'ampleur des défis et que le traité d'Amsterdam ne paraît pas apporter le surcroît d'efficacité qui serait indispensable.
Il demande quelles initiatives sont envisagées par le Gouvernement pour tenter de donner plus d'efficacité à la coopération en matière judiciaire et policière, et pour progresser vers l'unification du droit pénal et la mise en place d'un ministère public européen, dans le sens du rapport n° 352 (1996-1997) de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. (N° QE 2.)
Je rappelle au Sénat que, dans un tel débat, ont droit à la parole, outre l'auteur de la question et le Gouvernement, un représentant de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, un représentant de la commission permanente compétente et un représentant de chaque groupe et, sous réserve de l'accord de la conférence des présidents, un représentant de la commission des affaires étrangères.
Chaque orateur dispose d'un temps de parole de dix minutes et il n'y a pas de droit de réponse au Gouvernement.
La parole est accordée au Gouvernement quand il la demande, sans limitation de durée.
La parole est à M. Fauchon, auteur de la question et représentant de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne.
M. Pierre Fauchon, représentant de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, je ne vous apprendrai rien en vous disant que les pays européens sont confrontés depuis des années au développement d'une criminalité internationale dont les formes ne cessent de s'enrichir : n'en sommes-nous pas maintenant à la délinquance de caractère sexuel, qui vient s'ajouter au terrorisme, au blanchiment de l'argent sale, à la fraude aux règlements, aux pratiques et aux politiques communautaires ainsi qu'à toutes les actions de la mafia et au trafic de drogue ?
Tous les Etats de l'Union, ai-je besoin de le dire, sont concernés. Or, jusqu'à présent, ils n'ont pas su mettre au point une réponse commune efficace, c'est le moins que l'on puisse dire.
Voilà pourquoi j'ai déposé cette question orale européenne, profitant de ce que nous avions la chance d'avoir à la Chancellerie un ministre qui est une personne expérimentée, savante et consciente des problèmes, des enjeux et des particularismes du processus européen : cela donnera, à mes yeux, un très grand intérêt à notre échange de vues.
M. Jacques Genton. Très bien !
M. Pierre Fauchon. Je n'insisterai pas longtemps sur la criminalité transfrontalière. Elle a été décrite dans maints et maints documents, et nous l'avons évoquée dans le rapport que la délégation du Sénat pour l'Union européenne, au nom de qui je parle, a publié récemment.
Je rappellerai simplement quelques points qui montrent combien nous éprouvons des difficultés pour poursuivre et réprimer ces formes de délinquance.
Dans le cas du terrorisme, pour ne prendre qu'un exemple, il est notoire que certains Etats membres s'abstiennent de combattre des groupes qui ont une base logistique sur leur territoire mais qui commettent leurs attentats dans d'autres Etats.
Dans le cas du blanchiment des capitaux, qui a été dénoncé à plusieurs reprises avec fracas par des groupes de magistrats - je pense à l'appel de Genève, en particulier - il est évident qu'il est très difficile de pénétrer dans les arcanes des banques et des réseaux financiers de chacun des Etats membres et que la levée du secret bancaire est pratiquement impossible ou trop longue à mettre en oeuvre. Nous sommes donc dans une situation d'impuissance et je citerai, à titre d'exemple, ce magistrat qui a participé à l'opération communément appelée mani pulite, en Italie, qui se plaignait de ce que, sur 450 demandes de commission rogatoire adressées à d'autres pays dans le cadre de cette opération, la moitié soient restées sans réponse au bout de plusieurs années ; et que, lorsqu'une réponse était fournie, le délai pour son obtention atteignait quelquefois jusqu'à cinq ans ! Qu'on juge, dès lors, de l'efficacité d'une telle opération !
Dans le cas du crime organisé, les définitions ne sont pas les mêmes d'un pays à un autre. Pour ne prendre qu'un exemple, l'extradition se heurte à des difficultés sans nombre et la convention de Dublin, qui n'est pas très ancienne, je le reconnais, puisqu'elle date de la fin de l'année dernière, ne semble pas devoir être ratifiée très rapidement par chacune des parties en cause.
Quant à la lutte antidrogue, elle se heurte au fait que tous les pays n'appliquent pas la même politique en la matière : je pense, par exemple, à la culture de certaines plantes, et je citerai à cet égard le cas d'Amsterdam et des pratiques hollandaises dans ce domaine.
S'agissant de la fraude aux politiques communautaires, il semble que son extension soit tout à fait effarante. Mme Delmas-Marty, qui a été chargée de faire des propositions sur les moyens à mettre en cause pour maîtriser cette fraude, a publié des informations sur ce point qui laissent extrêmement perplexe.
Il est bien évident que, dans ce domaine, le « chacun pour soi » des Etats membres est une aubaine pour la criminalité. Mais je pense qu'il ne faut pas s'arrêter à l'idée selon laquelle tout est lié à l'ouverture des frontières ! Ouverture des frontières ou non, les informations et les marchandises circulent par quantité de réseaux, et il est peut-être un peu facile, ainsi qu'on l'a fait à l'occasion de la négociation de la conférence intergouvernementale, de considérer systématiquement que la sécurité des Européens face à la délinquance internationale serait liée à une plus ou moins grande ouverture des frontières.
C'était un peu la position de la France, qui disait sa volonté d'ouvrir les frontières à la condition d'obtenir des avancées dans le domaine de la protection contre la criminalité internationale. Cette présentation des choses pouvait avoir son utilité, je ne le conteste pas, mais les problèmes de la criminalité internationale existent en soi, quelles que soient les facilités de franchissement des frontières.
Les quelques informations que nous pouvons obtenir de ceux qui connaissent certains des aspects de cette délinquance nous révèlent non pas des pratiques exceptionnelles ou marginales, dont nous pourrions dire qu'elles sont regrettables - rien n'est parfait en ce bas monde ! - mais des réseaux d'une importance telle qu'ils nous donnent l'impression qu'à côté de l'économie officielle il existe une économie souterraine, marginale, qui pèse et qui corrompt l'économie normale de quantité de façons : ainsi, à côté de la société normale, se développerait une société mafieuse, trafiquante, beaucoup plus organisée que nous ne l'imaginons.
Chaque fois que nous découvrons une forme d'organisation, nous sommes étonnés de voir quel degré d'efficacité elle a atteint et je suis de ceux qui pensent - je ne crois d'ailleurs pas être isolé - qu'il s'agit là d'un problème qui pervertit notre société et qui, avec le trafic de la drogue, notamment, produit un effet de démoralisation profonde. Sont ainsi visés la jeunesse et les milieux d'affaires en général, car, dès lors qu'il est facile de gagner de l'argent par de tels procédés, pourquoi chercher à en obtenir grâce au travail et à l'initiative, ce qui est évidemment beaucoup plus difficile ?
Il s'agit véritablement d'un problème très grave pour notre société, qui ne cesse de prospérer du fait des facilités de communications offertes par les technologies nouvelles, celles-ci facilitant encore, évidemment, tous les trafics auxquels j'ai fait allusion tout à l'heure.
Que faisons-nous pour le résoudre ? Nous essayons, vaille que vaille, par des systèmes de conventions internationales, de rapprocher nos dispositifs policiers, de rapprocher nos codes pénaux et nos procédures pénales. Mais ces rapprochements et ces actions de coopération atteignent tout de suite leurs limites, ce qui restreint considérablement toute véritable efficacité.
Permettez-moi, à cet égard, de citer un passage du rapport rédigé par le groupe Westendorp. Vous connaissez, madame le ministre, ce groupe et le sérieux de son travail, auquel d'ailleurs on ne se réfère pas assez souvent car il est très intéressant. Ce passage est relatif à ce que l'on appelle communément le « troisième pilier ». Nous sommes assez peu nombreux ici pour parler tous le même langage sans qu'il y ait lieu de s'expliquer plus avant !
« Le groupe, est-il écrit, a estimé à l'unanimité que l'ampleur des défis est sans commune mesure avec les résultats des actions entreprises jusqu'ici pour y faire face. »
Ce jugement est sévère ! Il peut même paraître excessif, mais, en fait, il ne l'est pas, car ce troisième pilier, dans sa seconde partie - je ne parle pas de la première partie, relative à Schengen, qui connaît une certaine avancée - est dans une situation très médiocre.
Des efforts sont entrepris ; des échanges d'informations et de connaissances techniques sont rédigés ; des fonctionnaires sont échangés. Mais tout cela ne résout pas réellement le problème ! Des conventions sont adoptées, mais elles doivent être ratifiées par tous les Etats signataires pour être appliquées. Or cette procédure prend de nombreuses années.
Quant à ceux qui sont chargés de s'occuper de ces questions, ils ne détestent pas se rendre de colloque en colloque. J'ai ainsi assisté, voilà quelque temps, aux côtés de l'un de vos prédécesseurs, madame le ministre - je veux parler de M. Méhaignerie - à un colloque sur la lutte contre la mafia, qui se tenait à Naples. Je lui ai demandé, au retour, s'il était certain que la mafia ne finançait pas ce colloque, ce qui, après tout, eût été assez raisonnable puisqu'il s'agissait de l'une de ces actions qui n'ont d'autre finalité que de laisser entendre que l'on s'occupe du problème et que l'on va parvenir à un résultat, que l'on est prêt à tout mettre en oeuvre, alors qu'en réalité on est bien décidé à continuer avec les mêmes méthodes.
Nous avons pu avoir un certain espoir avec la conférence intergouvernementale. Mais vous savez, madame le ministre, que certains pays n'ont pas voulu s'engager dans cette voie. On a donc abouti au traité d'Amsterdam, lequel ne contient que fort peu de choses sur le sujet dont je vous parle.
On a mis sur le papier quelques formules nouvelles et il paraît que nous allons peut-être voir fleurir des « décisions-cadres », de nouvelles formes de conventions, des coopérations renforcées. Mais l'unanimité est toujours requise, et nous connaissons les freinages que cela implique.
En ce qui concerne les « décisions-cadres », il est entendu - la phrase est admirable - qu'elles ne doivent pas « contenir de dispositions dont le contenu pourrait entraîner un effet direct ».
Nous avons essayé de recenser le nombre de groupes internationaux qui s'occupent de ces affaires. Ils sont innombrables, et leur système hiérarchique est très compliqué. Tel ou tel membre de ces groupes fait ce qu'il peut dans son secteur, mais il a très vite le sentiment - c'est kafkaïen ! - de se trouver dans un système tellement compliqué qu'il ne peut pas espérer voir, de son vivant, l'aboutissement de son travail.
C'est un peu comme les Hébreux : dans la recherche de la Terre promise, ils ont dû attendre plusieurs générations.
M. Jean-Jacques Hyest. Ils sont arrivés, eux !
M. Pierre Fauchon. Mais cela a pris beaucoup de temps : plusieurs générations !
Je parle de tout cela sur le ton de l'humour, mais j'aurais aussi bien pu le faire sur le ton de la tragédie. A la lecture des correspondances de l'association qui s'occupe des victimes du terrorisme ainsi qu'à celle de la revue qu'elle édite, on se rend compte, en effet, que l'on n'a pas le droit de sourire de ces choses : il s'agit de la sécurité des citoyens, et il faut faire quelque chose.
Alors, que faire, et comment le faire ? Ce sont les deux points sur lesquels je voudrais vous interroger, madame le garde dessceaux, car je suis de ceux qui sont convaincus que l'on n'arrivera à rien par les voies des rapprochements, des coopérations et des liaisons internationales dans le domaine du droit pénal et des procédures pénales. En effet, chacun est cantonné dans son particularisme et nous autres, praticiens, nous savons bien que les particularismes sont sacrés en matière de droit pénal, où les textes sont toujours d'interprétation stricte.
Je suis personnellement parvenu à une conclusion, qui rejoint d'ailleurs celle à laquelle a abouti un groupe de travail présidé par Mme Delmas-Marty et chargé d'étudier le problème spécial des infractions à la réglementation et aux politiques communautaires : il faut unifier les politiques en la matière, à l'instar de ce que nous avons fait pour la monnaie unique, seule solution susceptible de permettre une gestion correcte des mécanismes financiers qui sont à la base d'une économie.
Il faut donc unifier nos politiques dans un droit pénal européen pour les domaines qui présentent un caractère international. Il ne s'agit pas d'aller au-delà, bien entendu, car le principe de subsidiarité s'applique en la matière.
Mme Delmas-Marty propose ainsi un ministère public européen, avec des délégués nationaux qui répercutent les actions à mener, dans des conditions à définir, sur nos parquets et nos organisations nationales.
C'est dans cette voie, me semble-t-il, qu'il faut chercher une solution parce que c'est dans cette voie qu'on peut la trouver assez vite, à l'exemple de ce que font nombre de pays. Après tout, aux Etats-Unis, il y a une police fédérale, une législation fédérale qui s'applique dans les affaires qui concernent la fédération tout entière, et cela n'empêche pas que subsistent, Etat par Etat, des législations particulières pour les affaires qui ne sont pas considérées comme présentant un intérêt fédéral. Il faut s'inspirer de ce système.
Peut-être faut-il s'inspirer aussi, dans un tout autre domaine, de ce que nous avons vécu lors des guerres mondiales. Ceux qui s'intéressent à l'histoire des guerres mondiales savent que c'est seulement le jour où l'on est arrivé à un commandement unique que l'on a trouvé les moyens d'une lutte efficace. Eh bien ! ce que j'appelle un droit pénal unifié ou un ministère public unifié, c'est effectivement le commandement unique.
Il faut envisager cela non pas comme quelque chose de tout à fait extraordinaire, mais comme la seule condition de l'efficacité et comme quelque chose de tout simplement logique.
Il est logique, dès lors que l'on est en présence d'un problème de caractère européen et international, d'y répondre par des instruments de répression et de recherche qui soient européens et internationaux.
J'ajoute que les circonstances actuelles nous encouragent vivement à aller dans ce sens pendant qu'il en est encore temps. En effet, l'élargissement, qui est maintenant sous nos yeux, qui va se produire inéluctablement dans les années qui viennent, se fera au profit d'Etats, dont nous avons quelque raison de penser - je ne veux offenser personne - que non seulement ils ne présentent pas, face aux problèmes qui nous occupent, de meilleures conditions de sécurité que les nôtres, mais que, pour certains d'entre eux, peut-être, ils présentent même de plus grands périls.
Il serait donc souhaitable que nous ayons mis au point, avant l'élargissement, des mécanismes auxquels ils seraient obligés d'adhérer - ce serait une condition supplémentaire d'adhésion - de manière à garantir un système de sécurité plus satisfaisant - je ne dirai pas parfait - au moment où se fera l'élargissement.
La seconde question est : comment faire ?
C'est là que nous avons la faiblesse d'attacher de l'intérêt à une procédure nouvelle que nous voulons vous soumettre, madame le garde des sceaux. C'est d'ailleurs surtout pour ce faire que nous avons souhaité cette rencontre.
Il ne suffit pas de dire, en effet, que nous allons tout mettre en oeuvre. Encore faut-il savoir ce que nous allons faire.
Compte tenu du fait que l'approche intergouvernementale a incontestablement montré ses limites, c'est d'ailleurs tout à fait normal, car le droit pénal et la procédure sont dans le domaine sacré, en quelque sorte, du pouvoir législatif et il est dès lors compréhensible que les gouvernements aient du mal à en traiter - nous suggérons une méthode nouvelle qui associerait les parlements nationaux et le Parlement européen non pas en aval, au stade des ratifications, où l'on a toujours l'impression de venir donner un oui à quelque chose qu'on n'a pas connu, qu'on n'ose pas trop discuter, mais en amont, en quelque sorte ab initio, au stade de l'élaboration des textes.
Concrètement, la méthode que nous suggérons serait la suivante.
Premièrement, comme il est d'usage dans les procédures européennes, il faudrait réunir une commission composée de personnes de qualité, de juristes, d'experts de renom, ayant une autorité morale et une grande compétence, qui explorent cette problématique que nous évoquons actuellement, qui définissent les différents thèmes et les différents points sur lesquels il faudrait l'approfondir, qui produisent un rapport, point de départ dynamique de la démarche dont je viens de parler, et qui définissent le contenu de cette notion d'espace judiciaire européen que l'on emploie pour résumer un peu tout ce dont nous parlons actuellement.
Les conclusions de cette commission pourraient être suivies de la création d'un certain nombre de groupes de travail par thème, ces thèmes ayant été identifiés, décrits et définis au stade initial.
C'est dans ces groupes de travail par thème qu'il serait tout à fait intéressant d'associer les représentants des parlements nationaux et du Parlement européen, des représentants des ministères concernés et des experts, en s'assurant, bien entendu, que les représentants des parlements nationaux soient pris au niveau technique, au niveau des commissions, pour éviter les débats généraux et les considérations générales sur la politique européenne.
Car ce n'est pas de cela qu'on discuterait ; on discuterait de ce qu'on fait face à la délinquance sexuelle, de la manière dont on peut rédiger un texte qui soit commun. C'est là un travail de praticien, et je suis convaincu que des praticiens n'auraient guère de mal à trouver des textes communs, des formules communes, car, après tout, nous sommes tout de même dans le même système, les choses ne sont pas si différentes. Ce n'est donc pas un travail insurmontable. Ce serait en tout cas une expérience tout à fait intéressante.
Ces groupes devraient ainsi, après un certain temps de travail, avec des vitesses probablement différentes selon les sujets qu'ils auraient à traiter, aboutir à des propositions concrètes dans les domaines assignés.
J'énumère quelques domaines à titre d'exemple pour illustrer mon propos.
Un groupe pourrait s'occuper de définir le droit pénal général, d'abord, et essayer de répondre aux questions suivantes : qu'est-ce que la récidive, comment définir la culpabilité au plan européen ? On simplifierait déjà beaucoup les choses si l'on avait des définitions générales communes !
Un autre groupe pourrait étudier le droit pénal répressif particulier, la définition des délits et des crimes et de leur pénalité dans tel ou tel domaine que je viens d'énumérer.
Un autre groupe encore pourrait s'intéresser au statut du ministère public européen, un autre au statut des délégués nationaux de ce ministère public.
Ainsi, on découperait le travail, les avancées se faisant peut-être à des rythmes différents selon les domaines concernés.
On disposerait alors d'une base de travail intéressante. A cette occasion, la Conférence des organes spécialisés des assemblées de la Communauté, la COSAC, à laquelle le traité d'Amsterdam a bien voulu conférer un certain rôle, pourrait trouver, si je puis dire, du grain à moudre, des responsabilités concrètes à exercer. Ce serait une très bonne chose.
Bien entendu, il n'est évidemment pas question, dans mon esprit, que tout cela se passe en dehors de la Commission. Je n'imagine pas que le groupe initial ou ceux de la seconde étape puissent s'organiser sans que la Commission gère l'ensemble du système, l'organise, en assure le suivi et la gestion de manière extrêmement rapprochée. C'est une mission qui doit lui être confiée et qui est tout à fait dans ses attributions.
Ensuite, dans un troisième temps, le processus habituel reprendrai son cours : les textes ayant été élaborés selon la procédure que j'ai indiquée tout à l'heure et ayant été adoptés par le Conseil - je souhaite que ce soit à la majorité qualifiée - après les garanties habituelles, c'est-à-dire co-décision du Parlement européen et consultations parlementaires de type classique - c'est ce que nous connaissons actuellement - il y aurait ensuite des directives, puis, finalement, les ratifications par les parlements nationaux.
Ces ratifications seraient grandement facilitées par le fait que les parlements nationaux auraient le sentiment - je le disais tout à l'heure -, d'avoir été associés dès le début à l'ensemble de la démarche.
M. Jacques Genton. Très bien !
M. Pierre Fauchon. Je reconnais bien volontiers qu'il s'agit d'une grande innovation et d'une sorte de pari.
L'innovation, elle est pleinement justifiée par la compétence propre des pouvoirs législatifs et - il faut bien le dire - par l'échec des procédures intergouvernementales qui sont actuellement en cours.
Le pari est le suivant.
Ou bien les résultats obtenus seraient décevants, on s'apercevrait au bout d'un ou deux ans que l'on n'aboutit pas, que les parlementaires sont incapables de se mettre d'accord - ce serait le congrès de Francfort, ou quelque chose de semblable. Nous aurions alors démontré, mes chers collègues, notre incapacité à participer activement au processus européen et nous serions bien malvenus, ensuite à nous plaindre de ne pas y être associés. Mais au moins l'expérience aurait été faite loyalement de voir si les parlements européens peuvent ou non s'associer à un tel processus dans un domaine qui est le leur.
Ou bien - personnellement, je suis convaincu que c'est la seconde hypothèse qui se réaliserait - les résultats seraient satisfaisants. On serait surpris de voir la capacité des représentants des parlements européens à se mettre d'accord sur des sujets aussi brûlants et qui touchent de si près à la sécurité de leurs nationaux respectifs.
On en retirerait un double bénéfice : d'abord, une avancée décisive de la défense des Européens face à la délinquance internationale ; ensuite, une dimension nouvelle, plus authentiquement démocratique, donnée à la construction de l'Europe, qui marquerait une étape très positive dans le processus européen et remédierait à des lacunes, à des inconvénients, dont nous reconnaissons qu'ils existent et dont nous souffrons tous.
Les enjeux sont donc considérables et du plus haut intérêt pour le processus européen tout entier.
Telles sont, monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, les grandes orientations que nous avons souhaité vous soumettre avant d'ouvrir un débat qui nous paraît indispensable.
Le développement de la criminalité est l'une des préoccupations fortes de nos concitoyens ; il faut, par conséquent, faire quelque chose. A l'évidence, une partie de cette criminalité dépasse aujourd'hui le cadre national. Nous devons donc absolument y répondre par des moyens dépassant également le cadre national, sauf à risquer d'être toujours en retard d'une ou même de plusieurs batailles. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, après le remarquable exposé de notre éminent collègue Pierre Fauchon, il ne restera plus grand-chose à dire, je le crains, aux autres orateurs. Il a fait de façon si magistrale le tour de la question que nous risquons, les uns et les autres, de nous répéter.
La lutte efficace contre la criminalité, le trafic des stupéfiants, l'immigration clandestine et l'action en faveur d'une meilleure coopération en matière civile, préoccupations qui demeurent au centre des débats de l'Union européenne, passent nécessairement par un renforcement d'une collaboration intergouvernementale.
Il est cependant important de souligner que s'installe, malheureusement, un décalage croissant entre la montée en puissance de la criminalité transnationale et le dispositif vétuste que nous avons pour y faire face.
On se souvient de l'appel d'octobre 1996 des sept juges réunis à Genève en faveur de l'amélioration de la coopération judiciaire européenne, appel qui s'adressait aux gouvernements européens pour construire une Europe où la fraude et le crime ne bénéficieraient plus d'une large impunité.
Qu'en est-il aujourd'hui ?
La nécessité d'agir est reconnue par tous. Certes, de nombreux textes existent, M. Fauchon en a parlé tout à l'heure : conventions, protocoles, accords, la liste est longue ! Mais, faute d'avoir été ratifiés par tous les Etats membres, la plupart ne sont pas entrés en vigueur et l'enchevêtrement des textes existants a conduit certains experts à mentionner l'existence d'un « véritable désastre normatif ».
Aujourd'hui, le risque d'enlisement est réel, tout comme celui du rejet par les juristes de cette complexité juridique croissante.
Le Financial Times a révélé récemment que le chiffre d'affaires annuel des organisations criminelles, qui attaquent la substance même des Etats, atteint désormais le chiffre record de 1 000 milliards de dollars.
Pour le juge Renaud van Ruymbeke, il faut se battre « contre les paradis fiscaux que l'Europe abrite en son sein, car ils assurent dans l'ombre l'anonymat de l'argent sale et le fondent avec l'argent propre ».
Bien entendu, certains pays européens, dont l'un n'est pas membre de l'Union européenne, sont directement visés, comme la Suisse ou le Luxembourg, dont le secret bancaire protège les réseaux criminels des regards indiscrets.
D'où la double nécessité, pour certains, de créer un espace juridique européen et d'uniformiser les législations pénales des différents Etats.
Certaines personnalités abondent dans ce sens, tel le procureur en chef du parquet anti-corruption de Madrid, Carlos Jimenez Villarejo, soulignant que la « bonne collaboration » dont font état des magistrats du Royaume-Uni ou du Luxembourg avec ceux des autres Etats n'a pas beaucoup de signification si l'on n'agit pas avec vigueur contre les paradis fiscaux.
Quant à la France, elle doit nécessairement, me semble-t-il, comme l'a rappelé notre collègue Michel Barnier, alors ministre délégué aux affaires européennes, lors de son audition seront la Délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale, le 4 décembre 1996, se montrer favorable à la mise en place d'un système de coopération, qui pourrait s'articuler autour de quatre axes.
Premier axe : la définition d'un socle minimal pour la qualification des infractions et l'échelle des peines, ce qui n'empêcherait pas les Etats qui le souhaiteraient d'adopter une législation nationale plus répressive ou plus contraignante.
Deuxième axe : le développement de la coopération judiciaire, en ayant pour objectif de faciliter l'extradition, l'exécution des commissions rogatoires et l'admissibilité des preuves.
Troisième axe : le développement de la coopération policière, déjà pratiquée de façon bilatérale entre Etats membres.
Quatrième axe, enfin : l'amélioration de la vie quotidienne des citoyens, notamment en ce qui concerne la transmission des actes et la reconnaissance mutuelle des décisions de justice.
Quant à la procédure retenue pour réaliser cette coopération, il faudrait - je me réfère, une fois encore, à mon éminent collègue Pierre Fauchon - d'une part, qu'elle permette une intervention en amont des parlements nationaux et, d'autre part, qu'elle implique la reconnaissance d'une double initiative du Conseil et de la Commission européenne.
Même si la conférence intergouvernementale a permis certains progrès dans la lutte commune contre la criminalité transnationale, elle ne prend pas en compte tous les aspects de celle-ci.
Ainsi, par exemple, la lutte contre les blanchiments de capitaux se heurte non seulement aux obstacles mis par certaines législations nationales à la levée du secret bancaire, mais aussi à un défaut de coopération judiciaire entre les Etats membres. Or, la configuration du troisième pilier a été le fruit d'un compromis entre, d'une part, les partisans d'un schéma de type communautaire et, d'autre part, les défenseurs de l'intergouvernementalité. Il résulte de ce compromis des solutions hybrides et parfois peu cohérentes. Ainsi, au sein de l'article K 1 du traité de Maastricht qui énumère les questions reconnues comme d'intérêt commun par les Etats membres, on peut constater que coexistent deux grandes catégories de domaines correspondant à des régimes différents.
Dans les domaines de la lutte contre la toxicomanie et contre la fraude internationale, ainsi que dans celui de la coopération judiciaire en matière civile, la Commission européenne dispose d'un droit d'initiative concurremment avec les Etats membres. Par ailleurs, ces domaines peuvent être communautarisés par décision unanime du Conseil approuvée par les Etats membres.
Dans les domaines de la coopération judiciaire, en matière pénale, de la coopération douanière, de la coopération policière, en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, du trafic illicite de drogues, seuls les Etats membres ont le droit d'initiative.
Aussi, quelques propositions visant à combler les lacunes du système actuel ont été émises par un groupe d'experts - là encore je ne fais que citer M. Fauchon - coordonnés par mon éminent collègue Mme Mireille Delmas-Marty, professeur de droit à Paris. Elles se concrétisent, notamment, par la rédaction d'un recueil de textes qui pourrait servir de base pour décider de l'avenir pénal et judiciaire de la Communauté.
Il est temps, je crois, que le Gouvernement français prenne position sur ces différents choix et ces différentes possibilités.
A l'orée du XXIe siècle et à l'aube d'une Union européenne qui va à nouveau s'élargir et où de nouveaux systèmes juridiques vont être intégrés aux systèmes déjà existants, il paraît indispensable, dans l'intérêt de tous les acteurs de l'Europe communautaire, de s'organiser pour parer à l'institutionnalisation du crime. Il faut peut-être répondre à la communautarisation du crime par une communautarisation de la répression. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Jolibois.
M. Charles Jolibois. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, M. Gélard craignait de n'être contraint à la répétition après les propos de notre excellent collègue Pierre Fauchon, mais je subirai pour ma part doublement cette contrainte après l'avoir entendu.
L'important dans cette affaire est d'avoir la conviction profonde que quelque chose doit être fait, et ce assez rapidement. Des chiffres figurent dans l'excellent rapport de M. Fauchon mais, chaque fois que l'on lit un document relatif au problème qui nous occupe, on s'aperçoit qu'ils sont déjà dépassés, en raison d'un phénomène d'accélération.
Ainsi, les chiffres dont nous disposons, qu'il s'agisse du coût de la fraude au budget communautaire, qui atteint 5 % de celui-ci selon la Cour de justice des Communautés européennes, du marché de la drogue, du blanchiement de l'argent sale, ces chiffres, s'ils sont intéressants, sont largement sous-estimés, à cause de la partie immergée de l'iceberg.
L'ouverture des frontières aux marchandises, aux personnes et aux capitaux et la circulation des richesses et des personnes sont un bien ; facilitent mais l'extension de la criminalité. Selon une expression dont vous reconnaîtrez l'auteur : « L'imperméabilité des frontières judiciaires érige les limites des Etats en remparts de l'impunité. » Il est vrai qu'à l'heure actuelle l'action européenne n'est pas à la hauteur du défi.
Certes, il y a des initiatives communes, des échanges de magistrats, des ébauches de coopération concernant les documents d'identité, la lutte contre la drogue ou l'exploitation sexuelle des enfants, mais il s'agit là d'actions ponctuelles et aucune des conventions établies n'a, pour l'instant, d'effet contraignant, faute d'une ratification par l'ensemble des Etats membres.
Il y a donc des réactions de crainte. Chaque Etat, sans doute avec raison, car il s'agit de sujets extrêmement graves, s'accroche à sa propre législation, la trouve d'ailleurs souvent très bien, sans penser à adopter une action commune avec un tronc commun de législation.
Les actions ponctuelles dans chaque Etat permettent difficilement d'appréhender la criminalité. Je pense ici, bien sûr, à la drogue, je l'ai déjà nommée, au terrorisme ou au tourisme sexuel, encore que, là, nous allons peut-être disposer d'un article, mais il ne sera pas applicable essentiellement à l'Europe. Je pense aussi au trafic d'objets volés en tout genre et surtout au proxénétisme, à la contrefaçon, au faux-monnayage et au trafic de faux documents administratifs. Il est toujours plus simple en effet, pour réussir dans le crime, d'avoir une base à l'extérieur de l'Etat où le délit est commis.
Il faut également penser aujourd'hui à l'utilisation croissante qui est faite en toute tranquillité par les délinquants des réseaux Internet. C'est un fait. Les magistrats saisis de ces problèmes que nous rencontrons se montrent inquiets, dubitatifs quant au résultat qu'ils peuvent escompter. Quant aux praticiens du droit, ils savent combien est difficile - en tout cas dans des délais rapides - l'obtention d'un résultat outre la frontière.
C'est pourquoi je me félicite de la proposition de M. Fauchon de créer un espace judiciaire européen. En fait, après la mise en oeuvre de la monnaie unique, l'instauration d'un tel espace devrait être notre préoccupation première.
Notre excellent collègue M. Gélard, voilà quelques instants, s'est référé au travail de Mme Mireille Delmas-Marty qui envisage deux grands systèmes, et d'abord la création d'un corpus juris, un tronc pénal commun aux Etats de l'Union, mais qui n'irait pas jusqu'à une unification totale du droit pénal.
Il existe un grand exemple, lequel d'ailleurs - je m'empresse de le dire - n'est pas transposable à l'Europe, celui de la Cour suprême des Etats-Unis. Au début du XIXe siècle, les Etats-Unis, qui rencontraient les mêmes problèmes, avaient très vite compris qu'il n'était pas possible de s'en sortir sans disposer d'un tronc commun pénal régissant juridiquement les marchandises circulantes. Outre des lois fédérales, ont été mis au point des codes s'appliquant de manière uniforme à tous les Etats, chaque Etat pouvant cependant prévoir des spécificités particulières à travers ses propres juridictions.
Enfin, il ne faut pas oublier, c'est vrai, que notre législation pénale sera toujours spécifique ou, pour être plus exact, disons qu'elle ne peut pas ne pas rester spécifique. C'est pourquoi nous avons prévu, dans notre code pénal, un certain nombre de dispositions qui, mises les unes à la suite des autres, constituent un arsenal qui n'est pas si mauvais que cela, mais qui se heurte aux frontières, je pense ici tout particulièrement aux articles relatifs au recel, et ce depuis la loi du 13 mai 1996.
La seconde idée de Mme Mireille Delmas-Marty, à mes yeux très intéressante, serait de créer un ministère public européen. Toutefois, la position exacte d'un ministère public au sein d'un Etat posant déjà nombre de problèmes, il semble très difficile, en l'état, de créer un ministère public européen.
Bien sûr, dans l'esprit de Mme Mireille Delmas-Marty, ce ministère public serait chargé de relever les infractions, de diriger l'enquête et la poursuite, d'exercer l'action publique devant des tribunaux qui resteraient des tribunaux d'Etat. Or, l'atteinte de cet objectif soulève bien des problèmes, même si cette idée est, je le répète, très intéressante, il ne faut donc pas l'abandonner.
Mais ce sont là uniquement des systèmes comportant des interrogations. C'est la raison pour laquelle, personnellement - comme, je pense, la majorité du groupe au nom duquel je m'exprime ici - je me félicite de la méthode proposée par M. Fauchon, qui consiste en une démarche globale, associant étroitement les parlementaires nationaux et européens dans une dynamique commune, et ce en plus de la négociation diplomatique qui est souvent, il faut le reconnaître, très longue.
Ainsi, serait créé, je le cite : « un comité consultatif préparatoire auquel participeraient des parlementaires nationaux et européens issus des commissions compétentes, auxquels s'adjoindraient des experts des Etats membres et des personnalités désignées par la Commission européenne... Les textes élaborés sur cette base devraient être adoptés par le Conseil à la majorité qualifiée en s'entourant des garanties apportées par le débat parlementaire. »
Les parlements nationaux seraient appelés à intervenir in fine pour l'adoption des éventuelles mesures de transposition. « La marge restreinte dont dispose le législateur... serait en l'occurrence compensée par l'association des parlements nationaux tout au long de l'élaboration des textes. »
Cette réunion aurait le grand mérite de créer une sorte d'état d'esprit et de montrer les exigences qui sont maintenant assez urgentes.
Madame le garde des sceaux, je sais que vous êtes préoccupée, comme nous tous, par la réforme, par la modernisation de la justice. Plusieurs types de rapports ont été réalisés, des rapports parlementaires, des rapports de commissions ; il est évidemment très difficile d'analyser toutes ces réflexions. Ce sera d'autant plus difficile que toute réforme de la justice devra prendre en compte la dimension européenne. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union Centriste.)
M. le président. La parole est à M. Joly.
M. Bernard Joly. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mers chers collègues, permettez-moi tout d'abord de remercier notre éminent collègue M. Pierre Fauchon pour avoir si opportunément posé la question de la construction de l'espace judiciaire européen, vaste question, question déterminante pour une édification viable de l'Union européenne. On peut d'ailleurs regretter que la mise en oeuvre concrète de l'espace judiciaire européen n'en soit aujourd'hui qu'à ses prémices.
En effet, si l'on peut se féliciter de l'avancement de l'espace juridique européen dans la grande majorité des domaines économiques, commerciaux et même civils, force nous est de constater la lenteur de l'élaboration de son équivalent judiciaire, plus particulièrement encore dans le domaine pénal.
Cette lenteur s'explique par deux tendances contradictoires.
On observe malheureusement que l'ensemble des Etats ont à faire face à une recrudescence de la criminalité, aggravée d'un développement des réseaux internationaux. En toute logique, ce phénomène incite les Etats à rechercher des réponses communes à des problèmes bien partagés.
Cependant, il apparaît également que le droit pénal national reste considéré comme l'apanage de la souveraineté nationale, et les Etats ont du mal à céder certaines de leurs prérogatives en matière d'indépendance nationale. Pour lors, et quelles qu'en soient les conséquences, ils ne semblent pas avoir encore pris toute la mesure des avantages qu'ils pourraient retirer d'une mise en oeuvre effective d'un espace judiciaire européen.
Rappelons pourtant que l'espace judiciaire européen, question au coeur même du traité sur l'Union européenne, figure, dès 1992, au troisième pilier des textes - ce sont les articles K1 et suivants - consacrés à la coopération dans le domaine des « affaires intérieures et de justice ».
Dès lors, la coopération judiciaire devient un sujet « d'intérêt commun » confié au conseil des ministres de la justice et de l'intérieur, qui regroupe fort logiquement la coopération judiciaire et policière européenne.
Si la France peut se féliciter de jouer un rôle moteur dans la mise en oeuvre d'un espace judiciaire européen, tel n'est pas encore le cas de certains Etats comme le Royaume-Uni ou le Danemark, qui montrent beaucoup de réticence à l'égard de ces avancées.
Il faut, d'autre part, tenir compte du surcroît de difficultés que ne manquera pas de générer le prochain élargissement de l'Union européenne à de nouveaux Etats dont le développement démocratique est encore récent.
Notons qu'une forme de coopération intergouvernementale européenne s'est exercée dans le domaine judiciaire avant la ratification du traité sur l'Union européenne.
Il s'agit notamment des accords et des conventions sur le transfert des personnes condamnées et sur l'application du principe non bis in idem - un seul jugement pour les mêmes faits - de 1987, des textes sur la simplification des modes de transmission des demandes d'extradition de 1989, sur la transmission des procédures répressives de 1990 et sur l'exécution des décisions pénales étrangères de 1991.
Ainsi, il apparaît clairement que les instruments conventionnels et législatifs relatifs à l'entraide judiciaire européenne ne manquent pas. Leur application dépend plus, en fait, de l'évolution des états d'esprit, des modes de fonctionnement et des relations de pouvoir.
La convention de Schengen de juin 1990 en est bien évidemment un volet essentiel autant que dynamique. Elle a en effet introduit des innovations déterminantes en matière de dérogation du point de vue de la stricte compétence nationale des forces de police.
L'application de ce texte, prévue pour le mois de mars 1995 et retardée, impliquant l'Allemagne, la France, la Belgique, l'Espagne, les Pays-Bas et le Portugal, récemment rejoints par la Grèce et par l'Autriche, et, bientôt, par l'Italie, permettra un renforcement de la coopération judiciaire et policière.
En particulier, les articles 39 et 39-2 de la convention de Schengen prévoient une assistance mutuelle des forces de sécurité afin de recueillir et de prévenir les infractions, et des échanges éventuels d'informations écrites destinées à en apporter les preuves.
Sans entrer dans le détail des actes novateurs qui pourraient être mis en oeuvre en application de la convention de Schengen, notamment de ses articles 40 et 41 relatifs aux relations policières, de l'article 53 concernant les relations judiciaires, des articles 93 et 64 sur le système d'information Schengen, ou de l'article 66 relatif à la procédure d'extradition simplifiée, on peut affirmer que la coopération policière et judiciaire pourrait, grâce à l'application concrète de ces textes, franchir un seuil significatif.
Le traité d'Amsterdam, signé au début de ce mois d'octobre, et qu'il nous reste à ratifier, prévoit « l'incorporation de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne ». Ce transfert s'effectuera sous la forme d'une « coopération renforcée au sein de l'Union européenne » entre treize Etats membres, la Grande-Bretagne, l'Irlande et le Danemark bénéficiant d'une dérogation.
J'évoquerai enfin les opérations médiatiques tendant à mettre en relief l'importance de la mise en oeuvre de la coopération judiciaire européenne. « L'appel de Genève » d'octobre 1996, l'une de ses manifestations les plus significatives, montre à quel point la grande majorité des magistrats européens appellent de leur voeu le développement des relations judiciaires entre Etats européens.
Reste bien sûr la délicate question de l'articulation entre justice et politique. La France n'échappe pas à cette préoccupation, qui devra bien trouver une solution satisfaisante. Le pouvoir judiciaire national a, en l'occurrence, tout à gagner de l'ouverture européenne en la matière. Peut-être, madame le garde des sceaux, pourriez-vous nous éclairer à ce sujet ?
Pensez-vous que la signature de conventions similaires à celle qui a été conclue entre la France et la Suisse en octobre 1996 au sujet de la transmission directe des demandes d'entraide judiciaire aux autorités compétentes serait susceptible de rendre plus efficace la coopération judiciaire européenne ?
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, bien qu'issus de compromis laborieux, les textes visant à la construction d'un espace judiciaire européen constituent l'expression d'une authentique volonté politique.
Dans ce domaine, l'harmonisation des législations constituerait certainement la solution idéale, mais pour l'heure irréalisable. Quoi qu'il en soit, les sénateurs du Rassemblement démocratique et social européen restent confiants dans l'évolution positive de cette construction, confirmée par le vote unanime du Parlement européen du 12 juin 1997, à l'occasion de l'examen d'une résolution concernant la création d'un espace européen pour lutter contre la criminalité internationale. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, la question européenne posée par notre collègue Pierre Fauchon est la même que celle qui figurait à la fin de son rapport intitulé « Vers la construction d'un espace judiciaire européen » et rédigé au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
Je suis personnellement un néophyte à cette délégation puisque je ne l'ai rejointe que postérieurement à ce rapport.
Cette remarque m'amène à demander à mes collègues s'ils savent ce qu'est l'AAA. Cela signifie Association against abbreviations.
M. Michel Charasse. C'est aussi l'association des amis de l'andouille ! (Sourires.)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Dans le rapport de notre collègue Pierre Fauchon, j'ai trouvé de très nombreux sigles qui en rendent la lecture quelque peu hermétique pour le citoyen. Il faut pourtant que l'Europe soit lisible, comme l'ont demandé récemment cinq députés européens, dont notre ami Olivier Duhamel.
Lorsqu'on parle de la PECO, il faut que tout le monde sache s'il s'agit des pays d'Europe centrale et orientale.
Quant à la COSAC, que vous avez évoquée tout à l'heure, monsieur Fauchon, nous la connaissons, puisque nous l'avons accueillie dans cet hémicycle, mais il faut tout de même savoir qu'il s'agit de la Conférence des organes spécialisés dans les activités communautaires.
Sachez également, mes chers collègues, que la PESC est la politique étrangère de sécurité commune, qui relève - j'en parlerai plus précisément - du deuxième pilier.
Pour ce qui est de l'UCLAF - j'ai eu beaucoup de mal à avoir la traduction exacte de ce sigle, même par les services spécialisés dans les questions européennes. Il s'agit de l'Unité de coordination de la lutte anti-fraude.
Enfin, la CIG, qui est plus connue, est la conférence intergouvernementale.
Il faut connaître la signification de ces sigles, au risque de donner l'image d'initiés qui emploient un langage que personne ne comprend. Or, si vous voulez que l'Europe soit accessible à nos concitoyens, il faut commencer par faire cet effort de clarté.
Mais il y a aussi les « piliers » ! Qu'est-ce que cela signifie ?
Le premier pilier, c'est le traité de Rome, avec les politiques communes, de l'agriculture notamment, les fonds structurels, le marché unique, les politiques commerciales, industrielles et d'environnement.
Par ailleurs, le traité de Maastricht, pour faire l'Union européenne, a ajouté deux autres piliers, le deuxième étant la politique étrangère et de sécurité commune et le troisième, la justice et les affaires intérieures. Ces piliers ont en commun le fait de relever exclusivement de la coopération intergouvernementale.
Ce n'est pas très simple, et cela doit au moins être expliqué.
M. Michel Charasse. Les sept piliers de la sagesse !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je ne sais pas pourquoi M. Charasse propose les piliers de la sagesse, je pensais, quant à moi aux vers de Baudelaire :
« J'ai longtemps habité sous de vastes portiques
« Que des soleils marins teignaient de mille feux,
« Et que leurs grands piliers, droits et majestueux,
« Rendaient pareils, le soir, aux grottes basal- tiques. »
Cela dit, le concept d'espace judiciaire a connu depuis le début des années quatre-vingt-dix des évolutions concrètes qui vont dans le sens d'un renforcement de la construction européenne et de la constitution d'un espace européen uni et cohérent.
Mais c'est une lente marche, avec la création d'un troisième pilier « Justice et affaires intérieures » relevant de la coopération intergouvernementale, je l'ai déjà dit.
Le traité de Maastricht a offert un cadre institutionnel à la coopération pénale dans le domaine de la justice.
La mise en application de la convention Schengen en mars 1995 a créé un espace de coopération judiciaire pour un nombre limité d'Etats, en particulier en matière d'entraide judiciaire et d'extradition.
Cette perspective de constitution d'un espace judiciaire européen soulève, à mon sens, une interrogation, qui doit nourrir notre réflexion.
Nous assistons depuis quelques années à une montée en puissance, en Europe, de phénomènes tels que la fraude budgétaire, le terrorisme et la criminalité organisée internationale. Or le dispositif judiciaire européen actuel est encore insuffisant pour y faire face.
On peut se demander quelles pourraient être aujourd'hui les initiatives efficaces et cohérentes pour instaurer un espace homogène, qui, dans la perspective d'un élargissement de l'Union, seraient à même de concilier des traditions juridiques et des systèmes judiciaires différents.
Le traité d'Amsterdam marque une étape nouvelle pour la constitution d'un espace judiciaire européen. Bien que les résultats obtenus demeurent insuffisants, les avancées concrètes n'en sont pas pour autant négligeables.
Avec le traité, la constitution d'un espace judiciaire européen a progressé de trois manières d'abord : l'intégration des acquis de Schengen dans le traité de l'Union européenne, ensuite la communautarisation d'une partie du troisième pilier, en d'autres termes, des politiques de visas, d'asile, d'immigration et de la coopération judiciaire en matière civile et, enfin, dans le même temps, le troisième pilier est renforcé, puisqu'il est dorénavant limité à la coopération policière et judiciaire, l'unanimité restant la règle.
Par ailleurs, le traité améliore le fonctionnement du troisième pilier en ouvrant son cadre à la consultation du Parlement européen ; en instaurant un nouvel outil juridique, la « décision cadre », qui pourra se substituer aux conventions ; en étendant la capacité d'initiative de la commission à tous les domaines ; enfin, en donnant un certain rôle à la Cour de justice des Communautés.
Le renforcement du troisième pilier réside aussi dans une définition plus large de ses objectifs. Il doit s'attacher à lutter aussi bien contre le racisme et la xénophobie, le terrorisme, la traite d'êtres humains et les crimes contre les enfants que contre le trafic de drogue, le trafic d'armes, la corruption et la fraude au budget communautaire.
Dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, les mesures en matière pénale sont destinées à instaurer des règles minimales relatives aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.
Ces mesures devraient être, à l'avenir, mises en oeuvre à la fois par une coopération entre les administrations et les autorités judiciaires et par le rapprochement des règles de droit pénal.
Le traité d'Amsterdam instaure ainsi une structure plus cohérente et des compétences mieux réparties, destinant désormais le troisième pilier au domaine du droit pénal et de la coopération policière et attribuant aux politiques communautaires ce qui touche à l'Europe des citoyens.
En ce qui concerne l'avenir, il faut sans doute insister sur la constitution d'un espace judiciaire européen ; cela implique aussi une entraide pénale concernant l'extradition, qu'il faut faciliter.
Après les conventions d'extradition de 1957 et de 1977, la convention du 10 mars 1995 a apporté au principe de base, selon lequel il faut que le délit soit répréhensible à la fois dans le pays qui héberge le contrevenant et dans celui qui réclame l'extradition, un certain nombre d'innovations intéressantes. Désormais on pourra extrader quelqu'un qui aura été condamné à une peine plus faible qu'auparavant.
De plus, sauf exception, le caractère politique de l'infraction ne pourra plus être invoqué pour refuser l'extradition, bien entendu dans l'Union européenne.
Le trosième changement opéré par la nouvelle convention réside dans l'impossibilité pour les Etats de refuser une demande d'extradition d'un de leurs ressortissants même si cette disposition se heurte aux pratiques et aux réticences de certains pays de l'Union.
On en vient naturellement à la politique pénale européenne. L'Europe, c'est en effet, j'y reviens, à la fois la très grande diversité des systèmes nationaux et la complexité croissante des institutions supranationales.
Il existe une répression hétérogène de certains délits ; c'est, par exemple, le cas de l'usage de stupéfiants, du trafic ou du blanchiment des fonds d'origine délictueuse, ce dernier n'étant encore incriminé que dans quelques pays, mais c'est aussi le cas dans bien d'autres domaines : répression des fraudes contre les intérêts financiers de la Communauté européenne, délits d'initiés... Cette diversité fait, à l'évidence, le jeu de la délinquance.
Quant aux institutions supranationales, elles sont d'une telle complexité qu'elles en deviennent opaques ; comme aussi le droit communautaire, dont une faible partie résulte des traités, l'essentiel se composant de droit dérivé par règlements et directives émanant du pouvoir exécutif.
Tout cela manque de clarté et va nécessiter un effort considérable d'harmonisation et de simplification pour faciliter la coopération judiciaire.
S'agissant du domaine pénal, des pistes sont proposées qui nous paraissent intéressantes - elles ont été évoquées - et qui pourraient constituer le point de départ, les tout premiers pas d'une Europe judiciaire. J'évoque là le corpus juris auquel il a été fait allusion et qui a été mis en place par des experts, sous la direction de Mme Mireille Delmas-Marty, dont nous apprécions les travaux, que ce soit sur le plan interne ou sur le plan européen.
En premier lieu, la méthode proposée consisterait à unifier - on l'a dit - un nombre d'infractions limitées au niveau européen, celui des fraudes au budget de la Communauté, préservant ainsi, au moins dans un premier temps, les spécificités nationales des Etats membres.
La proposition de créer, en second lieu, un ministère public européen, MPE - avec un procureur général européen...
M. Michel Charasse. Indépendant, naturellement !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mais oui, indépendant - je vais y arriver - mais sous quelques réserves que vous apprécierez, mon cher collègue !
... et des procureurs européens délégués dans chaque capitale, assistés des ministères publics nationaux - ministère public européen qui serait placé sous le contrôle de « juges des libertés » nationaux, lesquels, contrairement à ce qui a été indiqué tout à l'heure par erreur, décideraient du classement ou du renvoi de l'affaire. Cette proposition retient notre attention.
Ce MPE aurait un statut et des compétences qui correspondent à ceux vers lesquels beaucoup souhaiteraient que la France s'oriente : il s'agit du renforcement du statut du parquet, indépendant mais responsable, contrôlé par le juge, affranchi, selon la formule d'un magistrat, « du souci de la barrette et de la médaille », et qui serait soumis à un principe de « légalité tempérée » - je cite Mme Mireille Delmas-Marty - c'est-à-dire laissant la possibilité de pratiquer des classements dans des hypothèses et selon une procédure bien définies, ou « d'opportunité encadrée », c'est-à-dire assortie de critères de classement déterminés par la loi ou éventuellement par voie de circulaire. Si les classements sont motivés et peuvent faire l'objet de recours, les différences sont faibles entre les deux systèmes.
En Allemagne, le principe de légalité est aujourd'hui assoupli. En Grande-Bretagne, une circulaire détaille strictement les critères de classement, et il est possible d'exercer un recours contre des décisions déloyales ou déraisonnables devant la High Court.
D'autres pistes de réflexions sont encore ouvertes, notamment celle du statut de la police judiciaire et de son contrôle par le parquet, dont nous sommes aujourd'hui encore loin.
Mais l'espace judiciaire ne doit pas seulement relever du domaine pénal. Il est primordial de mettre l'accent sur la coopération judiciaire en matière civile, qui concerne directement et concrètement le citoyen. C'est ce qui relève notamment de la liberté des citoyens de circuler, de s'établir et de se marier. Cette coopération doit comprendre - notre collègue M. Fauchon l'a rappelé dans son rapport - l'amélioration du système de signification des aides judiciaires et extrajudiciaires, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale et, enfin, le rapprochement des règles de procédure civile.
Nous nous réjouissons que ce domaine soit prochainement communautarisé, et nous ne pouvons que soutenir toute initiative qui, dès à présent, aille dans le sens d'un renforcement de la coopération judiciaire en matière civile.
Qu'en est-il de la collaboration des parlements nationaux avec des groupes de travail, qui a été proposée par notre collègue M. Fauchon et qui constitue, si j'ai bien compris, l'essentiel de sa question d'aujourd'hui ? Après tout, pourquoi pas ? Que risque-t-on à essayer de trouver une formule qui aille plus vite ? C'est d'ailleurs un comble que le travail des parlementaires nationaux soit supposé être plus rapide que celui des experts ! Mais pourquoi pas ? Il nous arrive en effet, même en urgence, d'aller trop vite. Nous sommes donc capables d'aller vite, à condition, peut-être, que ces groupes de travail se tiennent dans la même période, huit jours par exemple, et qu'ils se déroulent en même temps afin d'aboutir à des propositions concrètes.
Nous n'avons rien contre cette méthode. Encore une fois, toutes les méthodes sont bonnes pour essayer de faire avancer plus vite la construction européenne. Il est en effet aujourd'hui de notre responsabilité de savoir répondre à la demande forte des autorités judiciaires, certes, mais aussi des citoyens de l'Union européenne, un véritable Etat de droit européen. Le groupe socialiste sait pour cela, madame le garde des sceaux, pouvoir compter sur vous. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, les questions posées par notre collègue, M. Pierre Fauchon, sont évidemment largement inspirées de son rapport n° 352 intitulé : Vers la construction d'un espace judiciaire européen. C'est donc bien évidemment en tenant compte de ce rapport que j'interviendrai.
Si, dans leur ensemble, les peuples européens sont de plus en plus préoccupés, et de manière légitime, par les questions de sécurité, cette évolution, utilisée dans le rapport n° 352 comme un argument essentiel, ne justifie pas, selon nous, les réflexions et propositions de notre collègue sur l'espace judiciaire européen.
Il nous semble nécessaire de préciser d'abord que l'insécurité de proximité est également un problème fondamental qui n'est pas du tout évoqué ici ni dans aucun des rapports traitant des trafics et de la grande criminalité, et élaborés à l'écart des gouvernements et surtout des peuples.
Or la délinquance de proximité est essentiellement liée à l'accentuation de la fracture sociale et à des problèmes socio-économiques qui relèvent notamment des dispositions de libéralisation, de développement de la concurrence, de réduction des dépenses publiques inscrites d'ailleurs dans le traité de Maastricht, puis celui d'Amsterdam. Il nous semble y avoir là une première contradiction majeure.
Par ailleurs, le concept d'espace judiciaire européen, défini dans son rapport par M. Pierre Fauchon, intègre des éléments très hétérogènes. Comme il le précise lui-même dans l'introduction, ce concept reste à créer.
Selon notre collègue, l'espace judiciaire européen comprend trois axes majeurs que je résume rapidement : l'intégration des accords de Schengen au traité de l'Union européenne, la communautarisation progressive d'une partie du troisième pilier et, enfin, un renforcement du troisième pilier pour développer la coopération policière et judiciaire.
Comme on peut le voir, ces « axes » renvoient à des notions hétéroclites, ce qui ne peut créer que confusion, contradictions et amalgames dans l'analyse.
Plus précisément, si l'on ne peut qu'être d'accord sur certains objectifs en matière de renforcement de la coopération policière en Europe, comme la lutte contre le blanchiment de l'argent de la drogue, le terrorisme, la fraude ou le trafic de drogue, il est à nos yeux nécessaire de développer cette coopération dans le respect des souverainetés nationales, non par crainte d'une réelle coopération ou par volonté de repli, mais parce que le cadre étatique reste, à notre avis, le plus pertinent pour assurer le maintien du contrôle démocratique par les peuples des mesures mises en place et de leur efficacité...
Or, notre collègue Pierre Fauchon va plus loin dans ce sens que le traité d'Amsterdam. En effet, non seulement il approuve le développement des « coopérations renforcées » en matière de coopération judiciaire et policière et la communautarisation en matière d'immigration et d'asile prévus dans le traité, mais encore il regrette, si je ne m'abuse, que ces évolutions ne soient pas plus poussées et que le vote à la majorité qualifiée en ces domaines ne soit pas plus développé.
M. Pierre Fauchon. Exact !
M. Robert Pagès. Nous savons que « les coopérations renforcées » doivent permettre aux pays les plus « intégrationnistes » de l'Union d'aller de l'avant sans attendre les plus hésitants. On peut donc s'interroger sur les évolutions possibles.
Par ailleurs, la communautarisation des questions ayant trait à la libre circulation des personnes, qui va de pair avec l'intégration des accords de Schengen dans le traité, ne peut que nous inquiéter.
Il est prévu, en effet, dans le nouveau traité, que la politique d'immigration et d'asile, jusque-là intergouvernementale, relèvera désormais de la compétence communautaire. Cette évolution sera progressive dans le sens où, pendant cinq ans, les décisions devront être prises à l'unanimité. Mais, à terme, la communautarisation sera effective ; elle s'appliquera également aux accords de Schengen sur l'abolition des frontières intérieures entre les Etats membres.
Or qu'adviendra-t-il alors de la conception française du droit d'asile, de notre spécificité en matière d'immigration, de délivrance des visas ? On met le doigt sur des contradictions évidentes, alors que le gouvernement français vient, par exemple, de prendre des engagements en matière d'assouplissement de délivrance de visas pour les ressortissants algériens, mesure que j'approuve.
Parallèlement, l'intégration de l'« acquis Schengen » au traité nous semble particulièrement préoccupant. Nous avons rappelé plusieurs fois notre opposition aux accords de Schengen, qui, tout en affirmant la liberté de circulation pour les ressortissants communautaires, entraînent un renforcement des contrôles fondés sur des logiques contestables, favorisant les discours sécuritaires, les législations discriminatoires, les dérives policières et les menaces pour le régime des libertés individuelles. Nous l'avons dit souvent, je ne m'étendrai donc pas sur ces points. Cette affirmation de la liberté de circulation ne semble en fait trop souvent qu'un prétexte à un ensemble de mesures qui visent, dans leurs pratiques, à réduire les libertés d'une population ciblée.
De plus, il est évident que, comme la communautarisation évoquée plus haut, Schengen entraîne une perte de contrôle démocratique et qu'il existe un manque de transparence sur les mesures de sécurité dites « compensatoires » qui lui sont liées, je pense au coût réel, à l'efficacité.
Dans ces conditions, il est nécessaire de rappeler que la sécurité, les problèmes de police relèvent des domaines législatif et exécutif des Etats et que, en conséquence, la France doit veiller à conserver l'ensemble de ses compétences et à éviter toute dérive de type suprational sans possibilité de contrôle démocratique.
Parallèlement, M. Fauchon lui-même se heurte à des contradictions liées à l'hétérogénéité et à l'incohérence des éléments intégrés dans le concept d'espace judiciaire européen. Ainsi, la lecture de la page 15 de son rapport suscite des interrogations. M. Fauchon écrit en effet : « Présenter l'action européenne en matière de sécurité sous l'angle de mesures d'accompagnement de la libre circulation revient implicitement à suggérer que celle-ci est une cause de développement de l'insécurité.
Or il est manifeste que les contrôles aux frontières sont des obstacles bien faibles au développement des phénomènes de criminalité internationale et d'immigration irrégulière, et ce n'est donc pas, pour l'essentiel, comme une sorte de compensation à la libre circulation des personnes que doit être envisagé un renforcement de l'action de l'Union en matière de police et de justice ».
Dans ces conditions, on ne peut que s'interroger sur les raisons qui peuvent alors être invoquées pour justifier le maintien des accords Schengen et leur intégration au traité, puisqu'ils résultent exactement de cette logique.
Il semble plus que jamais évident qu'une remise en question de l'ensemble des dispositions contenues dans Schengen est nécessaire, et que le concept d'espace judiciaire européen, tel qu'il est proposé par M. Fauchon, présente des incohérences importantes.
Même si certains objectifs de coopération policière peuvent évidemment emporter notre accord, l'approche et les moyens proposés ici quant à cette coopération présentent, en plus de risques inévitables de dérive suprationale et de perte de contrôle démocratique dans ces domaines, les dangers de se révéler lourds et inefficaces, et sans possibilité réelle d'être contestés.
Bien entendu, je ne vous apprendrai rien de nouveau en vous disant que le groupe communiste républicain et citoyen reste en désaccord profond avec les termes de la question présentée par notre collègue.
M. Pierre Fauchon. C'est de la langue de bois !
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Mesdames, messieurs les sénateurs, je dois dire qu'en arrivant au ministère de la justice, j'étais un peu triste d'avoir à m'éloigner des affaires européennes. Mais vous m'y avez plongée à nouveau, ce dont je vous remercie.
Le débat auquel nous venons d'assister, et qui fut très intéressant, soulève deux problèmes extrêmement importants.
Le premier, c'est qu'il existe désormais une criminalité transfrontière, européenne, certes, mais aussi mondiale, ce qui nous impose évidemment de mettre en oeuvre des coopérations européennes et internationales beaucoup plus effectives.
Nous avons le sentiment que, lorsqu'elles existent, ces coopérations sont très en deçà des problèmes qu'elles ont à traiter et que, finalement, la mondialisation du crime, la grande délinquance financière, le blanchiment de l'argent se développent beaucoup plus rapidement que la coopération européenne et internationale censée lutter contre ces formes nouvelles de criminalité.
Le second problème qui a été soulevé consiste en ce que cette coopération, lorsqu'elle existe, est finalement très peu connue et s'exerce à l'écart des parlements, tant des parlements nationaux que du Parlement européen.
Sur ces deux problèmes importants, auxquels, mesdames, messieurs les sénateurs, vous apportez des réponses différentes, mais sur le diagnostic desquels il m'a semblé que vous étiez d'accord, je formulerai quelques remarques.
Il est vrai que la coopération en matière policière et judiciaire a du retard par rapport aux autres formes de coopération européenne. Ce fait a été relevé dans le rapport du groupe Westendorp, que vous avez cité, monsieur Fauchon. Il se trouve que j'ai eu l'honneur de participer aux travaux de ce groupe en tant que représentant, à l'époque, du Parlement européen. Je sais donc que le diagnostic était partagé par tous les responsables présents.
Nous avons pris du retard, et ce n'est qu'au moment de la mise en oeuvre de la convention de Schengen d'abord, du traité de Maastricht ensuite, que l'on a amorcé une coopération dans ce domaine.
Il est bien dommage que nous ayons pris du retard parce que les faits sont là et qu'ils nous ont non seulement rattrapés mais dépassés, d'autant que la perspective de l'élargissement de l'Union européenne à des pays d'Europe centrale et orientale, qui eux-mêmes sont très sensibles au type de problèmes auxquels nous faisons allusion, nous impose d'aller encore plus vite, non seulement en matière de lutte contre le crime, mais aussi en matière de circulation des personnes.
La conférence intergouvernementale a établi le même diagnostic.
Toutefois, même si l'on constate que les acquis de la coopération sont très insuffisants, il faut tout de même rappeler qu'ils existent ; on a trop tendance à penser que rien n'est fait en la matière, ce qui est faux.
Je rappellerai brièvement que, grâce à la convention de Schengen, les services de police judiciaire peuvent exercer un droit d'observation sur le territoire d'un autre Etat membre. C'est ainsi qu'a pu être interceptée, voilà quelques semaines, sur l'autoroute du sud, après une observation effectuée par les services de police judiciaire néerlandais, une personne soupçonnée d'avoir introduit aux Pays-Bas une tonne de cocaïne. Cette arrestation n'a pas été connue, parce que la presse ne s'en est pas fait l'écho ; pourtant, elle a bien eu lieu, et ce, je le répète, grâce à la convention de Schengen.
Ce droit d'observation a permis également d'enquêter au-delà des frontières sur de très graves affaires de violences sexuelles.
Le droit de poursuite institué par la convention de Schengen, qui permet de poursuivre des malfaiteurs au-delà des frontières, constitue une autre innovation importante, qui introduit une réelle amélioration dans la coopération des services de police. Certes, ces derniers se heurtent ensuite à la lourdeur des procédures d'extradition puisque, même si notre police peut poursuivre des malfaiteurs sur le territoire d'un autre Etat membre pour le récupérer, elle doit passer par une procédure d'extradition.
Je souligne - j'en viens à la question de M. Joly - que la convention de Schengen permet des améliorations pratiques dans la transmission des commissions rogatoires d'autorité judiciaire à autorité judiciaire.
Vous avez en mémoire l'appel de Genève, formulé par de nombreux magistrats européens qui ont manifesté le souci de rendre plus efficace l'entraide judiciaire entre les Etats européens. Eh bien ! grâce à l'article 53 de la convention de Schengen, il est dorénavant possible aux autorités judiciaires de s'adresser directement des demandes d'entraide, qu'elles émanent des parquets ou des juges d'instruction.
C'est à partir de cette disposition de la convention de Schengen - je le précise à l'intention de M. Joly - qu'a été conclue la convention franco-suisse. On ne peut pas dire que l'Europe soit en retard par rapport à cette convention bilatérale puisque c'est précisément grâce à la convention de Schengen - qui doit être intégrée, grâce au traité d'Amsterdam, dans le dispositif de l'Union européenne - que nous pouvons mener ce type d'action.
C'est aussi en vertu de ces principes qu'il est de plus en plus admis maintenant qu'aucune mission judiciaire ne peut être interceptée pour des raisons d'opportunité. C'est la raison pour laquelle, dès mon arrivée à la tête de la Chancellerie, j'ai résolu un contentieux qui existait depuis trop longtemps, à mes yeux, entre le ministère de la justice belge et mon prédécesseur à propos des pièces d'exécution d'une mission judiciaire délivrées par un juge belge en France dans une affaire de corruption.
En fait, les instruments juridiques et pratiques existent, mais ils ne sont pas connus, parce que le processus reste du domaine des techniciens. Ils sont efficaces. Le problème réside dans le fait que les représentations parlementaires, nationales et européenne, ne sont pas suffisamment impliquées dans la connaissance et dans l'élaboration de ces législations.
J'évoquerai rapidement les conventions.
Je sais bien que les conventions constituent des instruments juridiques très lourds. J'ai été la première, dans le cadre du groupe Westendorp, à faire cette analyse. Il faut en effet que les conventions soient acceptées, puis ratifiées dans les mêmes termes par les quinze Etats membres de l'Union européenne, même si l'on a accompli des progrès en autorisant l'application de certaines d'entre elles avant leur ratification.
Lorsqu'elles sont signées et ratifiées, elles représentent alors des instruments extrêmement utiles.
Il en est ainsi de la convention destinée à simplifier les règles de l'entraide judiciaire.
Je me propose de communiquer à votre assemblée un rapport écrit sur l'existence et sur l'utilisation de ces conventions car elles mériteraient d'être mieux connues.
De la même façon, le système d'information Schengen, qui rend possible des signalements croisés, a permis des arrestations quodidiennes. Ainsi, en 1996, 126 délinquants recherchés par la justice française ont été arrêtés sur le territoire d'un autre Etat adhérent à la convention de Schengen et 55 délinquants recherchés par des autorités judiciaires étrangères ont été arrêtés en France.
Je vous remercie, mesdames, messieurs les sénateurs, de me donner l'occasion de dire à cette tribune que, grâce à ces dispositifs, nous progressons.
Pratiquement, ce système est organisé pour être exploité au niveau de chaque unité de gendarmerie et de police ; cela aussi, il faut le savoir.
En matière d'extradition, je reconnais que la loi française, qui date du 10 mars 1927, a considérablement vieilli. Elle ne comporte aucune distinction selon que la personne réclamée entend consentir ou non à sa remise. Il faudra très prochainement tirer les conséquences de la procédure simplifiée d'extradition telle qu'elle est fixée par la convention européenne du 10 mars 1995, qui prévoit la faculté pour la personne réclamée de consentir, sous certaines conditions, à sa remise à partir d'une simple demande d'arrestation provisoire. Une grande majorité des situations devrait être ainsi traitée de manière plus rapide, tout en préservant les garanties de la défense de la personne demandée.
Outre la ratification de cette convention et l'adaptation de notre législation, le Gouvernement vous proposera prochainement la ratification de la convention d'extradition du 27 septembre 1996, qui simplifie également de manière importante la procédure d'extradition.
Nombre d'entre vous ont évoqué EUROPOL. C'est un instrument extrêmement important. Nous avons obtenu dans le traité d'Amsterdam - M. Dreyfus-Schmidt nous l'a rappelé tout à l'heure - qu'il ne soit pas utilisé uniquement dans un cadre policier, mais que, systématiquement, un contrôle judiciaire s'exerce. En effet, si, dans un souci d'efficacité, on s'engage rapidement dans la coopération policière, on a tendance à oublier un peu trop le contrôle du juge.
Le problème de la police judiciaire européenne est donc extrêmement important et nous devons l'aborder avec une double optique : la coopération policière, mais également la coopération judiciaire.
Il faut savoir par ailleurs qu'en matière de lutte contre la criminalité organisée, dans le prolongement d'une initiative franco-allemande, le Conseil européen de Dublin de décembre 1996 a mandaté un groupe d'experts qui a élaboré un programme d'actions extrêmement détaillé en trente recommandations, chacune étant assortie d'un calendrier de mise en oeuvre dans les Etats membres entre la fin de 1997 et la fin de 1999.
Je crois extrêmement important de vous communiquer ce calendrier qui fixe un programme détaillé et borné dans le temps.
Ce programme aborde notamment des questions relatives au rapprochement des législations, à la ratification par les Etats membres des conventions qui sont pertinentes en ce domaine, à l'élaboration et à l'amélioration des outils conventionnels.
Il préconise également un ensemble de mesures propres à renforcer la coopération opérationnelle entre les Etats membres, notamment par la mise en place de dispositifs de coordination et de centralisation au sein des Etats membres tels que la désignation de points de contact nationaux destinés à accélérer l'échange d'informations ou bien la constitution d'équipes pluridisciplinaires d'enquêtes ou encore la création d'un réseau de contacts judiciaires entre les praticiens des Etats membres.
Dans cette perspective, il est une institution que je cherche à développer - car il s'agit d'une initiative qui a été prise par mes prédécesseurs, auxquels je tiens à rendre hommage -, celle des magistrats de liaison entre capitales européennes. Voilà bien une institution destinée à renforcer la coopération entre les pays de l'Union.
Nous avons déjà des magistrats de liaison en Italie, aux Pays-Bas ; nous en avons un auprès de la représentation permanente à Bruxelles, un en Espagne ; nous en avons même un aux Etats-Unis d'Amérique. En échange, nous recevons des magistrats de quelques-uns de ces pays et ils sont installés dans les bureaux de la Chancellerie, de même que nos propres magistrats sont installés dans les ministères de nos partenaires.
J'ai proposé avant-hier à M. Jack Straw, le ministre de la justice et de l'intérieur britannique, d'échanger des magistrats de liaison entre nos deux pays.
Ainsi, nous avons conçu des programmes d'action et nous commençons à mettre en place des instruments de coopération pratique et juridique qui permettent de les appliquer.
Bien sûr, des difficultés se présentent et le processus n'est pas assez rapide. Il est certain que, après les avancées qu'ont permis de réaliser successivement la convention de Schengen, le traité de Maastricht - premier traité à désigner la coopération policière et judiciaire comme une matière d'intérêt commun -, le traité d'Amsterdam - et M. Dreyfus-Schmidt a très bien décrit ce qui était communautarisé et ce qui restait dans le domaine intergouvernemental - il faut, comme vous l'avez souhaité, monsieur le sénateur, aller plus loin.
Pour cela, il me paraît urgent de faire connaître davantage tous ces processus de coopération qui existent, mais dont personne ne sait rien.
Dans la mesure où le Royaume-Uni doit exercer la présidence de l'Union européenne au cours de la première moitié de l'année 1998, j'ai demandé avant-hier à mon collègue britannique de se fixer précisément pour objectif de donner de la visibilité. Dans cette perspective, il convient, d'abord, d'informer et aussi de susciter des débats au sein des parlements nationaux, ainsi qu'au Parlement européen. Faute de quoi, nous en resterons indéfiniment à des actions d'experts qui, pour être intéressantes, ne bénéficieront jamais de la publicité qu'elles méritent.
J'en viens à la réflexion de Mme Delmas-Marty sur un ministère public européen, qui me paraît, à moi aussi, tout à fait stimulante.
Cette réflexion part en fait d'un constat : il existe des domaines qui sont communautarisés. Nous avons, par exemple, un budget européen, auquel chacun contribue après approbation de son parlement et qui est voté par le Parlement européen. Or les fonds reversés à partir de ce budget font parfois l'objet de fraudes, mais les instruments adaptés à la détection et à la répression de ces fraudes n'existent pas.
Il y a donc, avec le ministère public européen, le moyen de répondre à un besoin très concret.
Il y a aussi le fait que nous devons essayer de rapprocher autant que possible nos droits pénaux. Ils resteront très différents, mais nous devons nous efforcer de trouver des terrains d'entente, du moins là où il existe une compétence européenne. J'insiste bien sur ce dernier point car, comme vous l'avez souligné, monsieur le sénateur, il n'est naturellement pas question d'empiéter sur les compétences nationales.
Quoi qu'il en soit, nous ne pouvons pas dissocier la réflexion sur un ministère public européen de la réflexion sur les institutions européennes.
Il existe chez nous un parquet indépendant - et il le sera encore davantage, je vous le promets, lorsque vous aurez approuvé les réformes que j'aurai l'honneur de proposer au Parlement probablement au début de l'année prochaine -, mais il est clair qu'aucune autorité judiciaire, et à plus forte raison s'il s'agit d'une autorité internationale, ne peut exister indépendamment d'une autorité politique qui est là pour définir une politique pénale.
Au fond, cette réflexion de Mme Delmas-Marty pose d'abord la question de la communautarisation de notre droit pénal et de l'élargissement des compétences du parquet européen. Elle pose par ailleurs le problème de l'existence d'une autorité politique européenne qui soit capable de définir une politique pénale.
Bien entendu, il convient de souligner les limites actuelles de l'exercice. Je ne crois pas que l'on puisse créer d'emblée, tout d'une pièce, un parquet européen sans disposer d'abord des instruments de l'intégration politique. Je suis, cependant convaincue que nous aurons tout intérêt à poursuivre la réflexion sur ce sujet.
J'en viens à la partie de votre question qui, finalement, monsieur le sénateur, porte sur la méthode : comment faire en sorte qu'il y ait davantage de contrôle démocratique, que les parlements nationaux et le Parlement européen soient plus impliqués ?
Evidemment, la solution simple consisterait à communautariser au-delà de ce que nous avons prévu dans le traité d'Amsterdam, communautarisation impliquant proposition de la Commission, puis décision de la majorité.
A ce propos, je suis d'accord avec ceux qui ont dit tout à l'heure que, pour résoudre les problèmes d'évasion fiscale ou de blanchiment de l'argent sale, il allait bien falloir un jour s'attaquer aux paradis fiscaux qui existent au sein de l'Union européenne. Or, nous le savons parfaitement, la question du vote à la majorité sur les décisions en matière fiscale est une des clefs. C'est une des raisons pour lesquelles je déplore qu'on ne soit pas allé plus loin dans le traité d'Amsterdam.
Je reviens à la communautarisation, qui implique aussi le contrôle du Parlement européen sur les matières communautarisées.
S'agissant de domaines dans lesquels la subsidiarité aura nécessairement une très grande place, puisque les compétences des Etats s'enchevêtreront avec les compétences européennes, il est particulièrement important de susciter, comme vous l'avez proposé, un travail conjoint entre parlements nationaux et Parlement européen.
Quel est le cadre approprié ? Vous avez évoqué la COSAC : pourquoi pas ? Mais à condition que l'on puisse en effet inciter à prendre ces initiatives.
Parce que je crois qu'il faut donner plus de visibilité à ce qui se fait déjà et à ce que nous allons devoir faire, parce qu'il me semble indispensable d'associer les parlements à ce travail, je serais assez encline à soutenir votre idée d'un travail commun entre les parlements nationaux et le Parlement européen sur cette question.
Je vais réfléchir à la meilleure manière d'y parvenir. Lorqu'on n'a pas la présidence de l'Union européenne, c'est un peu délicat. Mais je soulèverai cette question lors des entretiens bilatéraux que j'aurai avec mon homologue du pays exerçant la présidence de l'Union européenne - je l'ai déjà fait avec mon collègue britannique - afin que puissent être envisagés les mécanismes permettant de continuer à avancer.
En effet, je crois comme vous que, tant que le travail sur ces questions restera le fait d'experts, nonobstant les progrès concrets qui pourront être réalisés, manqueront toujours, me semble-t-il, l'impulsion politique et surtout la visibilité absolument nécessaire à ce type d'action.
En conclusion, je tiens à vous remercier une nouvelle fois, monsieur Fauchon, de nous avoir permis de débattre sur ce très important sujet. (Applaudissements.)
M. le président. Le débat est clos.

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