Au terme d’une série de 64 auditions pluridisciplinaires et d’un travail de terrain à l’écoute de toutes les parties prenantes, la mission commune d’information sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, présidée par M. Louis Nègre (UMP-Alpes-Maritimes) et dont le rapporteur est M. Pierre-Yves Collombat (RDSE–Var) a présenté son rapport et ses conclusions.
En analysant les phénomènes qui se sont produits en juin 2010 dans le Var (23 morts, 2 disparus, 1,2 Md € de dégâts) et ceux de novembre 2011 qui ont touché plusieurs départements du sud-est de la France (4 morts, entre 500 M € et 800 M € de dégâts), la mission a considéré qu’il s’agissait de crises de natures différentes par leur ampleur, leur intensité et leur caractère plus ou moins prévisibles. La crue de juin 2010 a révélé des failles dans les dispositifs de gestion de crise, qui ne se sont pas reproduites en novembre 2011. Elle s’est interrogée, en conséquence, sur la nécessité de penser et d’organiser la gestion de crise et l’organisation des secours en tenant compte de cette dualité, et donc en s’appuyant davantage sur les acteurs de terrain.
La gestion de l’immédiate après-crise montre des insuffisances dans les régimes d’indemnisation et des lenteurs dans les procédures de versement de crédits, notamment pour le cas des collectivités locales (programme 122) et des entreprises sinistrées. Ces insuffisances aggravent inutilement les conséquences des sinistres.
Le Var connaît d’incontestables faiblesses en matière de lutte contre les inondations ce qui explique son impréparation à la catastrophe de juin 2010, mais fondamentalement, cette situation est comparable, sur bien des points, à celle des autres départements du sud-est de la France. Il faut davantage parler d’un « retard » varois que d’une « exception ». Des efforts notables ont été conduits dans les départements qui avaient subi des inondations catastrophiques, mais la mise en œuvre de la politique de prévention se heurte partout à des difficultés récurrentes : la priorité donnée à la protection des milieux aquatiques, la conflictualité dans la mise en place des plans de prévention des risques inondations (PPRI), la question de l’équité entre les zones protégées et les autres, et les problèmes de financement.
De fait, la politique de prévention repose essentiellement sur l’interdit en matière d’urbanisme, les investissements de protection et l’entretien des cours d’eau étant, de fait, bien que de la compétence de l’État et des propriétaires riverains (entretien des cours d’eaux non domaniaux), largement sous-traités aux collectivités locales, sans que cette compétence leur soit attribuée par les lois de décentralisation et sans affectation de moyens à la hauteur des enjeux. 19.000 communes sont, en France, exposées à ce risque, 27% de la population, 15% du territoire métropolitain, 40% des emplois. En moyenne annuelle, le montant des dommages est de l’ordre de 1,2 milliards €. Le régime d’assurance catastrophes naturelles (« cat-nat ») rembourse en moyenne 530 M € à ce titre. L’engagement des collectivités publiques en matière de prévention active (entretien des cours d’eau, aménagements) est de l’ordre de 250 à 350 M € (évaluation car il n’existe pas d’études précises en ce domaine).
S’il est possible d’améliorer l’efficacité, déjà réelle, de la gestion de crise (prévision, alerte, organisation, communication) et de l’après-crise - la mission formule sur ce point plusieurs propositions. En revanche, sans intégration de la protection dans une logique plus large d’aménagement des territoires inondables, la politique de prévention est condamnée à l’état de langueur qui est le sien aujourd’hui, à de rares exceptions près.
Il est urgent d’engager une politique ambitieuse de prévention basée sur un changement de stratégie et d’objectifs. Ce changement est attendu par les élus locaux et la population. Cette politique est possible puisqu’il existe des exemples d’appréhension différente à l’étranger mais aussi en France, dans certaines communes.
Il s’agit de substituer à un objectif de protection totale, jamais définie clairement, et à une gouvernance indéterminée et sans moyens suffisants, une politique d’aménagement territorial aux objectifs précis, dotée de moyens financiers comme de gouvernance.
La mission propose ainsi :
- de faire de la lutte contre l’inondation une priorité à laquelle seront subordonnés les autres objectifs afin que l’ensemble des administrations et opérateurs de l’État la placent au premier rang de leurs missions ;
- d’intégrer la lutte contre l’inondation dans un projet global et équitable d’aménagement territorial pour faciliter l’acceptation politique et sociale des contraintes par la création d’une dynamique de développement local ;
- de définir un niveau d’aléa clair et de se donner les moyens d’atteindre le niveau de protection permettant de protéger réellement les territoires inondables pour mieux les habiter.
Les préconisations de la mission s’articulent autour de quatre thèmes :
- la création obligatoire d’un établissement public regroupant les collectivités locales du bassin versant, avec des compétences obligatoires et optionnelles et un financement stable et pérenne de nature fiscale ;
- la clarification des compétences et des responsabilités entre l’État et les collectivités territoriales (place de la région, péréquation entre territoires inondables, place de l’ingénierie publique) ;
- un changement dans la conception des PPRI (participation de la population et des élus au processus d’élaboration de la décision, définition du niveau d’aléa visé, possibilité d’évolution du PPRI) et leur articulation avec les normes d’urbanisme (conformité du PLU au PPRI, contrôle de légalité, répression des mouvements de terrain non autorisés) ;
- une association (transparence de l’information sur le risque et dialogue sur les règles de préventions), une implication (à travers les réserves communales de sécurité civile) et une responsabilisation de la population (par des aménagements au régime d’assurance « cat-nat »).
Il s’agit donc d’une approche globale. Les collectivités territoriales et leurs élus ne sauraient toutefois accepter de nouvelles compétences et responsabilités sans les moyens juridiques, humains et financiers de les assumer efficacement.
Le rapport de la mission est en ligne : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-775-notice.html
La synthèse du rapport : http://www.senat.fr/rap/r11-775/r11-775-syn.pdf
Le site de la mission : http://www.senat.fr/commission/missions/inondations/index.html
Ali Si Mohamed
01 42 34 25 11 a.si-mohamed@senat.fr