Lors de leur réunion conjointe du mardi 3 mars 2009, la commission des finances, présidée par Jean Arthuis (UC - Mayenne) et la commission des affaires sociales, présidée par Nicolas About (UC -Yvelines), ont approuvé, à l’unanimité, les conclusions des co-rapporteurs, Auguste Cazalet (UMP - Pyrénées Atlantiques), Albéric de Montgolfier (UMP - Eure-et-Loir) et Paul Blanc (UMP -Pyrénées Orientales), qui présentaient leur rapport de contrôle sur l’Agence française de l’adoption (Afa). Cette agence, créée par la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption, offre une troisième voie à ceux qui ne peuvent pas être pris en charge par un organisme autorisé pour l’adoption (OAA) et qui ne souhaitent pas entreprendre seuls les démarches pour adopter.

Relativisant les critiques parfois sévères dont elle a récemment fait l’objet, les rapporteurs ont néanmoins souligné les résultats décevants obtenus par l’agence, notamment en 2008, où le nombre d’adoptions qu’elle a réalisées a diminué en volume (582 contre 602 en 2007), et en part relative, celle-ci ayant été ramenée de 19 % à 17,8 % entre 2007 et 2008.

Ils estiment toutefois qu’au-delà des dysfonctionnements propres à l’agence, la dégradation du contexte de l’adoption internationale et le caractère inachevé de la réforme de 2005 expliquent, pour une large part, les difficultés rencontrées par l’Afa depuis sa mise en place.

Sa création est en effet intervenue dans un environnement peu propice, marqué par la baisse du nombre d’adoptions à l’étranger dans l’ensemble des pays d’accueil : en France, il est passé de 4 136 à 3 271 entre 2005 et 2008, soit un recul supérieur à 20 %.

Par ailleurs, les rapporteurs déplorent l’effacement de l’Autorité centrale française et la défaillance des autorités de tutelle qui n’ont pas assuré leur rôle de pilotage et de coordination des actions des OAA et de l’Afa. Il en est résulté une absence de stratégie concertée d’implantation de l’agence dans les pays d’origine et une mauvaise identification des différents intervenants, entraînant des incohérences dans les informations transmises aux familles et des doubles emplois.

Les deux autres objectifs de la réforme de 2005 - harmoniser les conditions de délivrance des agréments et développer l’adoption nationale - n’ont pas davantage été atteints. Avec plus de 28 000 agréments en cours de validité, soit sept fois plus de candidats à l’adoption que d’enfants à adopter en France et à l’international, et seulement 775 enfants adoptés en France pour 3 200 pupilles d’Etat, les chiffres plaident en faveur d’une évolution des pratiques dans ces deux domaines.

Parmi les difficultés propres de l’Afa, plusieurs ont contribué à entraver son action :

-  son statut de droit public lui interdit d’assurer l’accompagnement des transactions financières des familles dans les pays d’origine ;

- elle n’a pas le droit de mener seule les opérations de coopération, même de nature humanitaire, que certains pays d’origine exigent pour proposer des enfants à l’adoption ;

- enfin, elle est confrontée à un stock de 10 800 demandes, qui provient de l’impossibilité, pour elle, de sélectionner les familles candidates et de sa difficulté à limiter le nombre de dossiers que chacune d’entre elles peut présenter simultanément.

Les rapporteurs ont présenté quatre séries de propositions pour créer des conditions favorables, permettant à l’Agence de se saisir de la « seconde chance » qu’ils estiment légitime de lui donner : accroître l’efficacité et la lisibilité de l’organisation institutionnelle de l’adoption en France ; mieux adapter les missions de l’agence aux réalités de l’adoption internationale ; poursuivre la réforme engagée pour encadrer les conditions de délivrance des agréments ; enfin, favoriser davantage l’adoption nationale.

Dans cet objectif, il est urgent de :

- renforcer la mission de pilotage et de coordination de l’autorité centrale, chargée d’établir une stratégie globale d’implantation des OAA et de l’agence dans les pays d’origine ;

- maîtriser l’évolution globale des emplois intervenant dans le domaine de l’adoption internationale. Un audit global de l’agence, de l’Autorité centrale et du réseau consulaire et diplomatique devra être réalisé pour identifier les éventuels doubles emplois et apprécier l’efficacité de la gestion du suivi des dossiers d’adoption ;

- conclure la convention pluriannuelle d’objectifs et de gestion de l’Afa ;

- adapter les missions de l’Afa pour lui permettre à la fois d’accompagner les transactions financières - souvent en liquide - des familles dans les pays d’origine et de financer des micro-projets de coopération humanitaire, après autorisation de l’autorité centrale ;

- engager une réflexion sur la limitation du nombre de démarches simultanées d’adoption réalisées par une même famille, que ce soit individuellement, par un OAA ou par l’Afa ;

- accorder un siège d’observateur aux associations des familles au conseil d’administration de l’agence.

En revanche, les rapporteurs n’ont pas jugé souhaitable d’élargir ses compétences à l’adoption nationale, préconisant même de la dénommer plus explicitement « Agence française de l’adoption internationale ».

Plusieurs propositions concernent la délivrance des agréments pour : renforcer l’information préalable des candidats à l’adoption avant la confirmation de la demande d’agrément ; créer un référentiel national d’évaluation des candidats à l’adoption commun à tous les départements ; constituer un fichier nominatif national unique des agréments accordés et refusés et contrôler de façon plus rigoureuse leur validité ; envisager l’adaptation de la législation de l’adoption aux nouvelles réalités familiales, en particulier sur les modalités d’accès à l’adoption pour les couples hétérosexuels concubins ou pacsés, qui en sont pour l’instant exclus.

Enfin, les rapporteurs ont proposé d’encourager le développement de l’adoption nationale en informant mieux les familles sur les voies de l’adoption en France, en favorisant les déclarations d’abandon lorsqu’elles sont dans l’intérêt de l’enfant et en étudiant la possibilité de développer l’adoption simple.

Contact presse : Yvelise Lapasin 01.42.34.22.90   y.lapasin@senat.fr