Service des commissions
La mission d’information du Sénat sur la décentralisation publie un rapport d’étape consacré à la sécurité juridique de l’action locale et au statut de l’élu
La mission d’information, présidée par M. Jean-Paul Delevoye et dont le rapporteur est M. Michel Mercier, rendra ses conclusions au printemps 2000.
Sans attendre cette échéance, la mission d’information a décidé, à la veille de la discussion par le Sénat de la proposition de loi de M. Pierre Fauchon, de publier ses premières réflexions sur la sécurité juridique de la gestion locale et les conditions d’exercice des mandats locaux.
La mission d’information formule plusieurs propositions de nature à rénover le cadre juridique de l’action locale, dans le respect des principes de la décentralisation. Elle demande, à cette fin, l’achèvement de la codification, la clarification des règles applicables dans plusieurs secteurs d’intervention des collectivités locales, une nouvelle approche des normes techniques.
La mission d’information juge nécessaire de concilier les exigences du mandat local et la pénalisation accrue de la société. Elle a écarté les solutions qui auraient pour effet d’établir en faveur des élus un régime dérogatoire au droit commun. Elle a donné sa préférence à des mesures, pour la plupart de portée générale, tendant à prévenir les mises en examen injustifiées, à favoriser le recours à la voie civile et à restreindre le champ de la responsabilité pénale pour faits involontaires, rejoignant en cela la proposition de M. Pierre Fauchon, ainsi que, pour partie, les conclusions du groupe d’étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics présidé par M. Jean Massot.
S’agissant des droits et moyens attachés à l’exercice des mandats, les réflexions et les propositions de la mission restent inscrites dans le respect du principe de gratuité et du refus de la professionnalisation des fonctions locales.
Les propositions formulées par la mission d’information dans son rapport d’étape (n° 166, 1999-2000) sont récapitulées ci-après.
PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION
EN VUE DE RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE
DE L’ACTION LOCALE
I. RÉNOVER L’ENVIRONNEMENT JURIDIQUE DES COLLECTIVITÉS LOCALES : des règles du jeu claires pour des élus responsables
1. Assurer la sécurité juridique en établissant un " corpus " de règles claires
achever la codification des textes applicables aux collectivités locales, non seulement la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales mais aussi les codes sectoriels intéressant les compétences locales ;
codifier les incriminations relevant du droit pénal spécial ;
clarifier les règles applicables dans plusieurs secteurs d’intervention des collectivités locales et rechercher une simplification des textes, notamment en matière financière et fiscale ;
promouvoir une nouvelle approche des normes techniques applicables aux collectivités locales, par une meilleure évaluation de leur coût financier dans le cadre des études d’impact des projets de loi et décrets en Conseil d’Etat, par une association plus fréquente des collectivités locales au processus d’élaboration des normes, par une plus grande stabilité des normes applicables et par le renforcement de l’information des élus locaux sur les normes en vigueur.
2. Assurer la sécurité juridique en clarifiant les responsabilités
mieux préciser la responsabilité des différents acteurs dans la conduite des actions publiques locales par une clarification de la répartition des compétences et des modalités de leur exercice, notamment à travers le recours à des procédés contractuels ;
approfondir la réforme de l’Etat afin de clarifier les missions et l’organisation des services déconcentrés ;
mieux définir les modalités de répartition des responsabilités au sein même des collectivités locales ;
renforcer les moyens de contrôles propres aux collectivités locales et reconnaître la fonction de juriste au sein des filières de la fonction publique territoriale ;
promouvoir une nouvelle conception du contrôle de légalité qui le fasse participer à la sécurisation juridique ;
moderniser le contrôle financier conformément aux orientations retenues par le groupe de travail du Sénat sur les chambres régionales des comptes.
II. concilier les exigences du mandat local et la pénalisation accrue de la société
La mission, qui n’a pas estimé souhaitable de rétablir un régime spécifique et dérogatoire au profit des élus locaux, a envisagé plusieurs mesures, la plupart de caractère général, donc susceptibles de concerner l’ensemble des citoyens :
1. revaloriser la voie civile comme mode normal de réparation des préjudices en appliquant aux dommages subis à l’occasion de fautes d’imprudence ou de négligence des procédures accélérées inspirées des dispositifs existants ; favoriser la transaction ; autoriser le représentant de l’Etat à élever le conflit dès la phase d’instruction ;
2. rendre à la sanction pénale sa finalité qui est de réprimer une faute morale :
en limitant le nombre d’incriminations pénales dès lors que les comportements en cause ne revêtent aucune intention de nuire ;
en clarifiant, conformément au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines, la définition de certaines infractions pénales susceptibles de concerner les élus locaux, notamment le délit de favoritisme dans les marchés publics ;
3. caractériser la faute d’imprudence ou de négligence susceptible d’engager la responsabilité personnelle en privilégiant une causalité adéquate qui impliquerait un lien direct entre la faute et le dommage et, à défaut, subordonnerait la responsabilité à l’existence d’une violation manifestement délibérée d’une obligation de sécurité imposée par les lois ou les règlements ;
4. promouvoir un recours plus systématique à la formule du témoin assisté et modifier les conditions de la mise en examen qui ne pourrait intervenir qu’en présence d’indices graves ou concordants ; clarifier les conditions de la garde à vue en appliquant une règle de proportionnalité entre les mesures susceptibles d’être prises et la dangerosité des intéressés ou la nécessité d’assurer leur protection.
5. mieux sanctionner les recours abusifs et remédier à l’" atomisation " actuelle de l’action publique ;
6. poursuivre la réflexion sur les voies et moyens d’utiliser la responsabilité de la collectivité locale pour tous les cas où les faits non volontaires reprochés à un élu local ne sont pas détachables des fonctions, en s’inspirant, le cas échéant, du système des infractions administratives prévu en droit allemand ;
7. charger, selon les cas, l’Etat ou la collectivité locale, de la protection juridique de l’élu et permettre la prise en charge par la collectivité locale de l’assurance personnelle de ce dernier ainsi que l’intervention des associations départementales de maires dans les instances introduites par les élus municipaux à la suite d’injures, de menaces ou d’agressions à raison de leurs fonctions.
PROPOSITIONS DE LA MISSION d’information EN VUE D’AMÉLIORER LES CONDITIONS D’EXERCICE
DES MANDATS LOCAUX
En matière de conditions d’exercice des mandats locaux, diverses améliorations ont déjà été proposées lors de l’examen du projet de loi ordinaire relatif à la limitation du cumul des mandats et des fonctions.
Pour autant, l’adoption de ces dispositions ne répondrait pas à l’ensemble des problèmes rencontrés quotidiennement par les élus locaux dans l’exercice de leurs mandats et fonctions.
Afin de favoriser l’accès des citoyens aux fonctions électives locales et de rééquilibrer la représentation sociologique des élus, la mission a adopté les propositions suivantes :
1. Concilier plus aisément une activité professionnelle et l’exercice d’un mandat local
La mission a souhaité que la durée des autorisations d’absence et des crédits d’heures puisse être considérée comme une période de travail effectif pour le calcul des cotisations sociales au titre du régime général de la sécurité sociale et de l’assurance chômage.
Cette mesure est destinée à éviter que les salariés élus locaux ne soient pénalisés au moment du calcul de la pension de vieillesse du régime général, ou le cas échéant, lors du calcul du montant des indemnités journalières d’assurance maladie ou des indemnités de chômage.
La mission estime que l’exercice du mandat ne doit plus conduire à un affaiblissement du niveau de protection sociale de l’élu dans son domaine professionnel. Une table ronde pourrait réunir les partenaires sociaux et l’Etat pour déterminer les modalités de cette prise en charge.
Par ailleurs, la mission a proposé que la réglementation du droit du travail autorise explicitement une création d’emploi à durée déterminée ou le recours au travail temporaire, sur toute la durée du ou des mandats électifs du salarié élu local, afin de faciliter son éventuel remplacement durant les périodes d’absence liées à l’exercice de son mandat.
2. Faciliter l’exercice à plein temps du mandat local
La mission a estimé qu’à l’avenir un plus grand nombre de salariés hommes et femmes souhaiteront renoncer temporairement ou durablement à l’exercice de leur activité professionnelle pour se consacrer plus entièrement à leur mandat local, y compris dans des collectivités locales de taille moyenne.
Pour ne pas décourager les vocations des salariés du secteur privé, la mission a demandé que le droit à suspension du contrat de travail et à réintégration à l’issue du mandat, ainsi que le mécanisme d’affiliation automatique au régime général de sécurité sociale, soient étendus à tous les maires, maires-adjoints, présidents d’organismes de coopération intercommunales, conseillers généraux et conseillers régionaux renonçant à leur activité professionnelle pour exercer leur mandat, nonobstant toute considération liée à l’importance démographique de la collectivité.
Par ailleurs pour les personnes ayant exercé les fonctions de maires à plein temps, la mission a souhaité le maintien du versement de l’indemnité sur une période de six mois à l’issue du mandat, soit dans l’hypothèse où l’ancien élu est inscrit au chômage, soit qu’ayant repris ou créé une activité indépendante, le niveau de ses revenus soit inférieur à celui procuré par les indemnités. Cette " indemnité d’aide au retour à la vie professionnelle " devra être financée par un organisme ad hoc financé par des cotisations versées par les collectivités locales afin d’assurer une mutualisation des risques entre elles.
Enfin, la mission s’est prononcée pour l’amélioration du régime de retraite des élus à plein temps.
Les élus qui ont renoncé au cours de leur mandat à leur activité professionnelle pour se consacrer à l’exercice de leur mandat doivent être autorisés à maintenir leur adhésion aux régimes de retraite par rente pendant toute la durée de leur mandat.
D’une manière générale, la retraite des élus locaux devrait être améliorée :
- soit en revalorisant le niveau des retraites versées par l’IRCANTEC, selon des modalités à déterminer avec cet organisme ;
- soit en généralisant à l’ensemble des élus le dispositif des retraites par rente à des taux de cotisations modulées selon que l’élu exerce son mandat à plein temps ou maintienne son activité professionnelle.
3. Revaloriser les indemnités de fonction
La mission a exprimé son attachement au principe de gratuité du mandat, tout en préconisant un aménagement du régime des indemnités de fonction :
La mission a souhaité que le montant des indemnités de fonction soit revalorisé pour permettre aux élus locaux d’exercer leurs fonctions dignement sans pour autant grever trop lourdement les finances publiques. Le nouveau barème, adopté dans le cadre de la discussion du projet de loi ordinaire relatif à la limitation du cumul des mandats, constitue une avancée importante.
Par ailleurs, la mission a proposé, dans un souci de clarté et compte tenu de l’importance croissante des responsabilités incombant aux élus locaux, que les assemblées délibérantes se prononcent de droit sur le taux maximal des indemnités de fonction qui peut être réduit pour des raisons liées à l’intérêt de la collectivité locale ou consécutives à la mise en œuvre des mesures de plafonnement des indemnités en cas de cumul.
Les progrès en matière d’indemnisation doivent être assortis d’une mesure de solidarité en faveur des communes rurales : le bénéfice de la dotation " élu local " serait étendu à toutes les communes de métropole de moins de 3.500 habitants dont le potentiel fiscal est inférieur à la moyenne de leur strate démographique.
Enfin, la mission s’est prononcée en faveur d’une clarification légale du statut juridique de l’indemnité de fonction et du caractère insaisissable de la fraction correspondant à des frais d’emploi.
4. Reconnaître et généraliser l’exigence de formation de l’élu
Afin de mieux orienter les actions de formation vers les préoccupations concrètes des élus locaux, la mission a demandé que le Conseil National de la Formation des élus locaux soit habilité à édicter un schéma pluriannuel des objectifs prioritaires de formation qui devait être respecté lors de l’agrément des organismes de formation.
Par ailleurs, la commission a souhaité que le droit à la formation posé par la loi du 3 février 1992 soit complété en précisant que chaque responsable d’une collectivité territoriale devra suivre au moins une formation au cours de l’exercice de son mandat.