Communiqué du 20 octobre 1998

M. HUBERT VEDRINE EXPOSE AUX SÉNATEURS LES DERNIERS ÉVÉNEMENTS CONCERNANT LA SITUATION AU KOSOVO ET PRESENTE, AVEC M. CHARLES JOSSELIN, LE BUDGET DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES POUR 1999

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, présidée par M. Xavier de Villepin, président, a entendu le mercredi 14 octobre 1998 M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères, et M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie.

A l'invitation de M. Xavier de Villepin, président, M. Hubert Védrine a commencé son propos en évoquant les derniers développements de la situation au Kosovo. M. Xavier de Villepin, président, a évoqué à cette occasion les conditions d'une association et d'une consultation du Parlement avant l'engagement de forces françaises à l'étranger.

Le ministre des affaires étrangères a rappelé qu'après des mois de pressions opérées par le groupe de contact, par le conseil de sécurité des Nations unies, notamment à travers sa résolution 1199, le président serbe Slobodan Milosevic a pris, devant M. Holbrooke, représentant le groupe de contact, des engagements cohérents :

- acceptation d'une mission de vérification du cessez-le-feu et du retrait des forces serbes, placée sous l'égide de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ;

- acceptation d'un contrôle aérien nécessitant notamment la désactivation par l'armée yougoslave de ses défenses antiaériennes ;

- acceptation, enfin, par le président Milosevic d'une négociation politique sur le Kosovo et sur un statut d'autonomie substantielle de cette province.

Le ministre des affaires étrangères a souligné que la mission de vérification du désengagement militaire confiée à l'OSCE a, dans ce dispositif, un caractère central. Elle sera composée de quelque 2.000 civils non armés et sa sécurité devra être assurée. L'aspect politique des engagements fera l'objet de démarches de divers émissaires auprès des autorités yougoslaves. Même si, a précisé le ministre, le problème n'ést pas pour autant réglé, sachant les positions à ce jour très éloignées entre les autorités serbes, d'une part, et les représentants kosovars, d'autre part, il convient que le groupe de contact conserve sa cohésion et sa mobilisation qui sont la garantie du succès.

Abordant alors la question de l'information du Parlement dans l'hypothèse où un engagement militaire serait effectivement mis en oeuvre, M. Hubert Védrine a indiqué aux commissaires que son collègue de la défense et lui-même seraient disponibles pour l'information de la représentation nationale, à commencer naturellement par les commissions spécialisées compétentes, et que des dispositions particulières pourraient être prises en cas d'aggravation de la situation.

Un débat s'est ensuite instauré avec les commissaires.

M. Daniel Goulet a interrogé le ministre sur la signification politique de la nomination de M. Ariel Sharon comme ministre des affaires étrangères du gouvernement israélien.

M. Philippe de Gaulle s'est enquis de la réponse que peut fournir le droit international à l'affirmation des Serbes sur l'appartenance séculaire de la province du Kosovo à leur pays et à la légitimité qu'ils en déduisent de leur action militaire.

M. Robert Del Picchia s'est interrogé sur le sort des réfugiés kosovars à l'approche de l'hiver.

M. Alain Peyrefitte, constatant le rôle tenu par l'émissaire américain dans le règlement de cette crise européenne, a interrogé le ministre sur la perspective d'une prise en charge de son destin par l'Europe elle-même.

Mme Danielle Bidard-Reydet s'est interrogée sur l'efficacité militaire que pourrait avoir une intervention en Serbie.

M. Xavier de Villepin, président, s'est enfin demandé dans quelle mesure la résolution 1199 du conseil de sécurité légitime par elle-même un recours à la force.

Répondant aux commissaires, M. Hubert Védrine a alors apporté les précisions suivantes :

- l'implication accrue des Etats-Unis dans un processus de paix au Proche-Orient interrompu depuis plusieurs mois pourrait permettre un accord relatif sur un désengagement des forces israéliennes de 13 % du territoire de la Cisjordanie, sachant -a-t-il rappelé- que les accords d'Oslo prévoyaient qu'à la date d'aujourd'hui le désengagement était supposé atteindre 35 %. Le ministre a par ailleurs estimé qu'il ne lui revient naturellement pas de porter une appréciation sur la présence de M. Ariel Sharon au sein du gouvernement israélien ;

- les résolutions pertinentes du conseil de sécurité de l'ONU affirment toutes l'appartenance du Kosovo à la Serbie, mais il n'est pas possible de ne pas prendre en compte le peuplement de cette province par une très grande majorité d'Albanais. La suppression, en 1989, par le président Milosevic, du statut d'autonomie conféré au Kosovo en 1974 a conduit à une dynamique d'exaspération et de violence qu'il appartient désormais à la communauté internationale d'inverser ;

- le texte de l'accord conclu avec le président yougoslave ne mentionne pas explicitement la question des réfugiés. Cela étant, cet accord a pour objet de permettre à la communauté internationale d'agir au bénéfice de ces réfugiés, et de créer des conditions favorables à une solution du problème humanitaire ;

- l'implication des Etats-Unis dans toutes les crises intervenant dans le monde est considérée par la quasi totalité des Etats comme une nécessité. Ce rôle, essentiel, tenu par les Etats-Unis, y compris dans la crise du Kosovo, n'a suscité aucune critique d'aucun membre du groupe de contact. Cela étant, il convient de préciser que M. Holbrooke a agi en tant qu'émissaire du groupe de contact. Le ministre a partagé avec M. Alain Peyrefitte le souhait de voir, le moment venu, l'Europe capable de résoudre elle-même les crises qui surviennent sur son territoire ;

- l'ordre d'activation des forces militaires donné à l'OTAN en prévision de frappes aériennes ciblées est lié aux pressions diplomatiques qui ont précédé et dont l'efficacité dépend de la crédibilité de la menace d'une action militaire ;

- la résolution 1199 du conseil de sécurité est placée dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies autorisant le recours à la force. Même si la rédaction de la résolution ne mentionne pas explicitement de recours à la force armée, elle prévoit le recours à d'"autres mesures" au cas où les exigences qu'elle contient ne seraient pas remplies. Cette résolution, ajoutée aux prises de position de l'Union européenne et du groupe de contact, crée une situation de légalité internationale pour une intervention armée.

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M. Hubert Védrine a alors procédé à la présentation du budget du ministère des affaires étrangères pour 1999. Il s'agit, a souligné le ministre des affaires étrangères, du premier budget unique depuis la fusion du ministère des affaires étrangères et du ministère délégué à la coopération, conformément à la réforme de la coopération décidée le 4 février 1998. M. Hubert Védrine a relevé les difficultés qui ne manqueront pas de résulter, pour le travail parlementaire, de la réforme des structures administratives pour l'appréciation de l'évolution des masses budgétaires par rapport à l'exercice 1998.

Le ministre des Affaires étrangères a estimé que la stabilité des moyens affectés à son département en 1999 (20,8 milliards de francs), comparée à la somme des crédits du Quai d'Orsay et de la rue Monsieur en 1998 (20,9 milliards de francs), interrompt, dans une certaine mesure, la baisse régulière des crédits affectés à ces deux ministères depuis plusieurs années. Il a néanmoins fait observer que, à structures budgétaires constantes, les crédits de la coopération subiraient une baisse de 7 %, ceux du Quai d'Orsay étant augmentés de 2,5 %.

M. Hubert Védrine a ensuite commenté les objectifs prioritaires de son ministère. Il a estimé que la consolidation des moyens de l'action culturelle extérieure, de l'ordre de 3 milliards de francs, aura une influence favorable au rayonnement de la France, qu'il s'agisse de l'audiovisuel extérieur ou de la formation des élites étrangères. Il a, sur ce dernier point, rappelé la concurrence très forte exercée par les universités américaines et, plus récemment, australiennes.

Le ministre des affaires étrangères a également relevé que le rétablissement relatif des contributions volontaires françaises (+ 25 % en 1999) permettrait, en particulier, de restaurer l'influence française dans de nombreuses organisations internationales, notamment le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

En ce qui concerne les crédits destinés à l'assistance aux Français de l'étranger, M. Hubert Védrine a fait observer que les bourses scolaires destinées aux enfants français scolarisés dans le réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger connaîtraient une augmentation de 10 %, et que 11 millions de francs, soit également une hausse de 10 %, seraient consacrés, en mesures nouvelles, à l'assistance aux Français en difficulté.

Après avoir renvoyé à l'intervention de M. Charles Josselin en ce qui concerne l'évolution des crédits d'aide au développement, le ministre des affaires étrangères a alors commenté les contraintes qui caractérisent le budget de son département pour 1999.

S'agissant des effectifs, il a relevé la suppression nette de 119 emplois, qui venait s'ajouter à l'effort important déjà consenti ces dernières années par le ministère des affaires étrangères dans le cadre du schéma quinquennal d'adaptation des réseaux qui s'est achevé en 1998.

M. Hubert Védrine a ensuite évoqué la nécessité d'adapter le réseau diplomatique et consulaire aux nouveaux besoins diplomatiques, sous une contrainte budgétaire importante.

Le ministre des affaires étrangères a également commenté les actions de modernisation conduites, en matière de gestion déconcentrée des crédits, de gestion des personnels, et de développement des technologies de l'information, dans le cadre du "comité de management" instauré au sein du ministère des affaires étrangères.

M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, a alors présenté les crédits qui seront affectés à la coopération internationale et à l'aide au développement par le budget des affaires étrangères pour 1999.

Il a tout d'abord rappelé les contours des structures administratives de la coopération internationale et de l'aide au développement, à la veille de la publication d'un décret portant organisation des services des affaires étrangères. Il a indiqué que la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) se substituera, dès le 1er janvier 1999, à la direction du développement et au service de la coordination géographique de la rue Monsieur et à la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques des affaires étrangères. Il a également rappelé que la nouvelle direction de la coopération militaire et de défense regroupera les moyens actuels de la mission militaire de coopération et de la sous-direction de l'aide militaire de la direction des affaires stratégiques.

M. Charles Josselin a également indiqué que, dans le cadre de la réorganisation des postes diplomatiques, les missions de coopération et d'action culturelles cèderont la place aux services de coopération et d'action culturelles placés sous l'autorité des ambassadeurs.

Abordant alors les moyens consacrés à la coopération internationale et au développement en 1999, M. Charles Josselin a fait observer que, au sein du budget unique des affaires étrangères, les crédits de coopération avaient été isolés sur des chapitres clairement identifiés. Il a relevé que ces crédits correspondaient à la somme des moyens jusqu'à ce jour attribués aux services de la coopération et à la DGRCST, déduction faite des crédits de fonctionnement des services de coopération. L'ensemble s'élèverait, a poursuivi le ministre délégué à la coopération et à la francophonie, à 8,63 milliards de francs, soit environ 40 % des crédits du ministère des affaires étrangères élargi, voire à 11 milliards de francs, si l'on y intègre certains crédits de fonctionnement relevant, comme pour l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, de la DGCID.

Rappelant que la réorganisation de la coopération participe à l'effort général d'augmentation de l'efficacité des services de l'Etat, M. Charles Josselin a néanmoins justifié l'absence d'économies immédiates induite par la réforme par la nécessité de maintenir les emplois et les moyens de fonctionnement des services. Il a à cet égard relevé l'augmentation de 4,7 % des crédits de fonctionnement des services de la coopération.

M. Charles Josselin a ensuite commenté la diminution, à structures constantes, des crédits de la rue Monsieur. Il a estimé que la baisse des crédits d'ajustement structurel (- 300 millions de francs) peut être interprétée comme résultant d'une amélioration des finances publiques de nos partenaires africains. S'agissant de la diminution du financement de l'assistance technique (- 85 millions de francs), M. Charles Josselin a évoqué la nécessité, parallèlement à une contraction ralentie des effectifs, de procéder à l'harmonisation des rémunérations des agents dans un même pays. En ce qui concerne la baisse des crédits de paiement du Fonds d'aide et de coopération, le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a rappelé la sous-consommation de ces crédits du fait de la crise subie par certains partenaires, ainsi que l'orientation actuelle de ces crédits sur l'aide-projet.

Enfin, M. Charles Josselin a successivement commenté les priorités que constituent, pour son action, le développement des capacités d'influence de la France (audiovisuel extérieur et contributions volontaires aux organisations internationales), la formation et la fidélisation des élites de nos partenaires (bourses d'enseignement supérieur), ainsi que l'association de la société civile (collectivités locales et ONG) à l'aide au développement.

Le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a enfin rappelé que le premier comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) définira prochainement les contours de notre "zone de solidarité prioritaire", parallèlement à la mise en place du Haut conseil de la coopération internationale et du développement. Ainsi, a conclu M. Charles Josselin, les strucures administratives de la coopération et du développement seront installées dès janvier 1999.

Le ministre des affaires étrangères et le ministre délégué à la coopération et à la francophonie ont ensuite répondu aux questions des commissaires.

M. Guy Penne a souhaité savoir quels seront pour 1999 les principaux pays bénéficiaires des crédits d'intervention culturelle. Il a demandé ensuite quelles étaient les perspectives de participation du ministère de l'Education nationale au budget de l'AEFE. Il s'est interrogé enfin sur l'évolution du statut de certains personnels du ministère des affaires étrangères.

Mme Paulette Brisepierre s'est inquiétée du seuil en-deçà duquel la baisse des effectifs de l'assistance technique remettrait en cause notre politique de coopération. Elle s'est interrogée ensuite sur les conditions dans lesquelles seront remplacés les postes de coopérants actuellement pourvus par des appelés ainsi que sur les éventuelles économies d'emplois permises par la fusion des deux ministères.

M. André Dulait a souhaité savoir si la fusion des budgets permettra un rééquilibrage des crédits de coopération militaire entre les différents pays concernés. Il s'est interrogé par ailleurs sur la répartition actuelle des effectifs au sein de notre réseau diplomatique et consulaire et de son adéquation au regard des priorités de la politique étrangère française.

M. Hubert Védrine a précisé, à propos des déséquilibres possibles des effectifs au sein du réseau diplomatique et consulaire français, qu'une étude sur cette question a été demandée au secrétaire général du Quai d'Orsay et qu'il conviendra de définir avec les autres ministères concernés les orientations à suivre en la matière.

M. Charles Josselin a ensuite apporté les précisions suivantes :

- les crédits dévolus à l'action culturelle bénéficieront en 1999 en priorité à la Chine, aux Etats-Unis (notamment en matière d'audiovisuel), aux pays d'Europe centrale et orientale, à la zone Caraïbes et enfin à l'Afrique orientale ;

- un groupe de travail conjoint des ministères des affaires étrangères et de l'éducation nationale étudie actuellement les conditions d'une participation éventuelle de ce dernier ministère au budget de l'AEFE ; cette contribution pourrait porter sur des dossiers précis (informatisation, établissements scolaires frontaliers). M. Charles Josselin a précisé qu'il n'était pas opposé, le cas échéant, à une co-tutelle du ministère de l'éducation nationale sur l'AEFE ;

- la situation des personnels de recrutement local fait l'objet d'une mission d'étude et de prospection dont les résultats pourront être connus avant la fin de 1998 ; d'ores et déjà, une mise à niveau des crédits pour les recrutés locaux est prévue dans le cadre du projet de budget pour 1999 ;

- le nombre minimal d'assistants techniques nécessaires ne peut donner actuellement lieu à une évaluation chiffrée, même si la tendance à la baisse des effectifs doit se ralentir ; toutefois, l'assistance technique une fois remplie son rôle de transmission du savoir n'a pas vocation à perdurer ; une réflexion approfondie en cours devra permettre de porter une appréciation quantitative et qualitative sur les besoins en assistants techniques ; il apparaît acquis toutefois qu'au sein de l'assistance technique, le nombre des enseignants est appelé à se rééquilibrer au profit des effectifs de techniciens ;

- 350 appelés servent actuellement en Afrique ; un projet de loi élaboré après des assises organisées avec le monde associatif définira les conditions d'organisation du volontariat civil et devrait être déposé au Parlement au début de 1999 ;

- 12 emplois sur 1050 agents des services de la coopération seront supprimés en 1999 sans qu'il s'agisse d'économies d'emploi liées à la fusion des deux ministères ;

- le rééquilibrage des crédits dévolus à la coopération militaire ne peut s'inscrire que dans la longue durée et doit tenir compte des liens traditionnels de la France avec ses partenaires.