Les lois de finances

Les lois de finances ont pour objet le budget de l'État, c’est-à-dire ses ressources et ses charges. Elles relèvent de trois catégories principales :

• la loi de finances initiale, votée avant le début d’un exercice budgétaire, définit le budget initial de l'État ;
• les lois de finances rectificatives modifient le budget en cours d'exercice, si le besoin en apparaît ;
• la loi de règlement porte sur un exercice clos.

À compter de l’exercice 2023, une nouvelle catégorie de loi de finances apparaît :

• la loi de finances de fin de gestion, qui apporte des ajustements au budget en fin d’exercice. 

L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. Il s'agit, avec les règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des politiques conduites par l’État, présentées sous forme de « missions », c'est-à-dire d’ensembles de programmes concourant à une politique publique définie. Toutes les commissions permanentes prennent une part active à ce contrôle, mais les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres.

La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet. Elle est également encadrée, de même que celle des projets de loi de financement de la sécurité sociale, par des règles européennes.
 

La procédure budgétaire comprend l’élaboration du projet de loi de finances par le Gouvernement, qui doit le déposer sur le Bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre, puis son examen par le Parlement, dans un délai maximal de 70 jours.

La procédure d’examen par le Parlement est strictement encadrée par des textes constitutionnels ou organiques et l’ensemble de la procédure budgétaire est désormais très encadrée par les règles européennes, qui concernent l’ensemble des finances publiques et non le seul budget de l’État. 

Les principales étapes de la procédure budgétaire

* À titre indicatif (la procédure, peu formalisée, peut varier d’une année sur l’autre).

** De manière permanente : contrôle. Le Parlement, à travers ses différentes commissions et notamment sa commission des Finances qui dispose de prérogatives spécifiques, procède à des contrôles de l'exécution du budget voté et de l'utilisation des crédits dépensés.

À l'automne, les projets de loi de finances sont discutés par le Parlement suivant une procédure qui présente des caractéristiques propres. Outre le projet de loi de finances initiale pour l'année à venir, il convient de rappeler que le Parlement examine également à la même période au moins deux autres textes financiers : le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir et le projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours. La conjonction de ces trois textes  examinés quasi-simultanément en fin d'année – auxquels s’ajoute parfois un projet de loi de programmation des finances publiques  –conduit à de longs débats enserrés dans des délais très contraints.

Deux textes fondamentaux déterminent les règles applicables à la présentation, à la discussion et au vote des lois de finances : l'article 47 de la Constitution et la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (la LOLF), dont toutes les dispositions sont entrées en vigueur au 1er janvier 2005.

Les particularités de la procédure budgétaire découlent :

• de l'existence de délais relativement brefs impartis au Parlement pour examiner un projet de loi de finances ;
• de l'application de plein droit de la procédure accélérée (art. 45 de la Constitution), qui permet au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. L'urgence de plein droit ne vaut pas pour les lois de règlement, ainsi que l'a reconnu le Conseil constitutionnel dans une décision 85-190 DC du 24 juillet 1985.
• des spécificités du droit d'initiative des parlementaires en matière budgétaire. Le droit d’amendement des parlementaires est renforcé avec la LOLF : possibilité de modifier la répartition des crédits entre programmes à l’intérieur d’une mission, à la condition de ne pas majorer l’enveloppe de la mission ;
• du contenu et de la présentation même d'une loi de finances par missions, et non plus par ministères, dont les principaux articles sont accompagnés de tableaux annexes contenant les enveloppes budgétaires soumises au vote des assemblées parlementaires. 

La LOLF prévoit que le Gouvernement doit publier un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport, précédemment remis à la fin juin, sera rendu public au printemps à compter de 2023, avant la présentation du programme de stabilité transmis aux institutions européennes. Il fait habituellement l’objet d’un débat en séance publique.

1 - Dépôt et délais d'examen

En application de l'article 39 de la Constitution, les projets de loi de finances sont obligatoirement déposés en premier lieu à l'Assemblée nationale.

L'article 47 de la Constitution prévoit :

• que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
• que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance. 

La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :

• son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
• l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée. Le Conseil constitutionnel a en effet admis que le délai de droit commun accordé au Sénat soit fixé à 20 jours, dès lors que ce délai n'était pas de nature à mettre en cause la capacité du parlement à achever l'examen du texte dans le délai global de 70 jours. 

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a considéré que, contrairement à la lettre de l’article 47 de la Constitution et de la LOLF, il pouvait être dérogé au délai de 40 jours accordé à l'Assemblée nationale, si cela ne portait pas préjudice aux délais d'examen du Sénat.

L'ensemble des annexes au projet de loi de finances n’étant jamais entièrement disponible à la date du dépôt, les délais sont calculés à partir de la réception d’un courrier adressé au président de l'Assemblée nationale par le secrétaire général du Gouvernement, généralement entre le 11 et le 15 octobre.

2 - Examen par les commissions permanentes

Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF). La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses). Elle dispose d'une institution originale : le Rapporteur général, qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux. Tous les autres membres de la commission des finances sont désignés comme rapporteurs spéciaux pour suivre les budgets des différentes missions ministérielles ou interministérielles, ainsi que des organismes publics dont les crédits correspondent à des interventions de l'État.

Une attention particulière est portée au Sénat sur les finances locales, dont plusieurs grands déterminants (fiscalité, dotations de l'État) sont fixés par la loi de finances.

Les autres commissions interviennent également en se saisissant pour avis des missions dont les attributions correspondent à leurs compétences : dans la pratique, le nombre des avis présentés par chacune des commissions varie de huit à une vingtaine (sur une quarantaine de fascicules). Les rapporteurs pour avis des autres commissions permanentes sont désignés pour étudier un budget particulier. Plusieurs rapports, rédigés respectivement par la commission des Finances et par une ou plusieurs commissions pour avis, peuvent ainsi porter sur le même secteur budgétaire et offrir ainsi des éclairages complémentaires.

Les pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux ont été complétés et précisés par l'article 57 de la LOLF. Les rapporteurs spéciaux « procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. »

En pratique, les commissions du Sénat commencent à travailler sur le projet de loi de finances avant d'en avoir été officiellement saisies afin de respecter les impératifs du calendrier budgétaire. Les rapporteurs s'appuient dans leurs travaux sur les projets annuels de performance (PAP) présentés par le Gouvernement, sur leur action de contrôle permanente et sur les réponses reçues aux questionnaires budgétaires envoyés avant le 10 juillet à chaque ministre pour l'exécution de son budget de l'année en cours (avec une date impérative de retour fixée au 10 octobre par l'article 49 de la LOLF) et pour les perspectives budgétaires du secteur qu'ils suivent pour l'année à venir.

3 - Discussion en séance publique

Le Sénat disposant normalement de vingt jours pour examiner le projet de loi de finances, il consacre généralement une journée à la discussion générale et trois à quatre jours à l'examen des articles de la première partie, relative aux recettes.

Il convient de souligner l'importance de la discussion de la première partie pour l'examen de l'ensemble du projet de loi de finances avec notamment l'« article d'équilibre » qui évalue les recettes et fixe les plafonds de dépenses, arrêtant ainsi les données générales de l'équilibre économique et financier. L'article 34 de la LOLF a complété cet article d'équilibre qui désormais, outre le niveau du solde budgétaire, fixe la variation nette de la dette négociable de l'État et doit déterminer le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. L'article 40 de la loi organique dispose d'ailleurs que la seconde partie de la loi de finances ne peut pas être mise en discussion avant le vote de la première partie. Sur le plan procédural, cette importance est soulignée par le fait qu'il est obligatoirement voté sur cette première partie par scrutin public, et non par simple vote à main levée (article 59 du Règlement du Sénat).

Après le vote de la première partie, il est procédé à l'examen des crédits budgétaires examinés mission par mission, qui sont inscrits dans la seconde partie du projet de loi de finances. Il y a un vote par mission, qui s'effectuera au premier euro (et non plus seulement au titre des « mesures nouvelles ») reposant sur les analyses faites par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis. Le temps de parole des rapporteurs est alors strictement réglementé et les ministres n’interviennent qu'à la fin de chaque débat, en réponse aux rapporteurs des commissions et aux orateurs des groupes.

La seconde partie comprend, en outre,  des dispositions diverses dites « articles non rattachés ». Jusqu’à la discussion de la loi de finances pour 2022, ces articles non rattachés pouvaient porter sur des dispositions relatives aux recettes et n'affectant pas l'équilibre budgétaire de l'exercice considéré, mais ces dispositions relèvent de la première partie à compter du projet de loi de finances pour 2023. Ces articles sont examinés pour la plupart l'un après l'autre, après la discussion des crédits budgétaires des différentes missions. Le Gouvernement peut choisir de « rattacher » l'examen d'un article à celui des crédits d'une mission. Dans ce cas, la discussion et le vote sur l'article intervient immédiatement après le vote des crédits de cette mission.

À l’issue des débats, il est voté sur l’ensemble du projet de loi. En application de l’article 60 bis, du Règlement du Sénat le vote en première lecture sur l’ensemble de la loi de finances de l’année s’effectue selon la procédure solennelle du scrutin public à la tribune.

4 - Spécificités de l'initiative parlementaire ou loi de finances

Le Parlement dispose d'un pouvoir de contrôle budgétaire étendu, que réaffirment et détaillent les articles 57 et suivants de la LOLF, mais aussi d'un pouvoir d'initiative en matière d'amendement qui, longtemps fort restreint, a été quelque peu élargi avec la LOLF.

L'ensemble de la discussion budgétaire est fortement marqué par l'application de règles spécifiques notamment en ce qui concerne le droit d'amendement.

En ce qui concerne les dépenses, l'article 40 de la Constitution interdit les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique. En pratique, sauf dans des conditions précises (coordination, rétablissement des crédits supprimés par l'Assemblée) les amendements tendant à majorer un crédit budgétaire, ne serait-ce que d'un euro, n'étaient pas distribués. La quasi-totalité des amendements sur les crédits avaient donc pour objet de les réduire ou de les supprimer. Or, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF et de son article 47, l'appréciation de la dépense, au sens de l'article 40 de la Constitution, s'effectue au niveau de la mission, ce qui signifie concrètement qu'il introduit un principe de compensation, au sein d'une même mission : il est possible de réduire les crédits d'un programme afin d'abonder ceux d'un autre programme, sans que le montant global soit majoré au niveau de l'ensemble de la mission.

Pour ce qui est des recettes, les effets de l'article 40 de la Constitution, qui interdit les initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, sont moins restrictifs, car cet article laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes. Par ailleurs, il n'est applicable qu'aux recettes existantes : si, par exemple, le Gouvernement propose de créer un impôt nouveau ou de majorer le produit de certains impôts, le Sénat peut, soit repousser purement et simplement la création ou la majoration, soit voter une disposition réduisant l'importance de la mesure proposée par le Gouvernement. Le Parlement dispose donc d'une marge de manœuvre significative en matière fiscale.

Aux effets de l'article 40 de la Constitution, s'ajoutent ceux de l'article 47 de la LOLF, l'objet principal de cet article étant de proscrire, d'une part, les « réductions indicatives » de crédits, de l'autre, les « cavaliers budgétaires » (c'est-à-dire des dispositions n'ayant aucun rapport avec les finances publiques).

Ainsi, le projet de loi de finances constitue un ensemble cohérent et complexe dont les parties sont étroitement liées les unes aux autres. Le niveau des recettes est arrêté au vu de l'évolution prévisible de la conjoncture économique, notamment les perspectives de croissance et les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des recettes fiscales, ou en fonction de la politique fiscale retenue. Le niveau des charges encadré par une norme d’évolution des dépenses est pour partie la conséquence de l'inertie des dépenses résultant de décisions antérieures (charges d’intérêt de la dette publique, rémunération des fonctionnaires...), et pour partie la résultante volontaire des actions nouvelles. Ces éléments déterminent un équilibre, le solde du budget, qui lui-même s'inscrit dans une politique économique et financière globale. Le Parlement vote désormais chaque année un plafond de variation de la dette.

Enfin, compte tenu du poids pris par le montant des prélèvements sociaux figurant dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, la discussion de ces deux textes présente un nombre croissant de « points de passage » sous la forme de « dispositifs miroirs » examinés en parallèle et qu’il convient de coordonner.