II. UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE VARIABLE SELON LA NATURE ET L'OBJET DES TEXTES VOTÉS
Les lois
sont appliquées avec une diligence variable selon le domaine du droit
auquel elles se rapportent. Il peut donc sembler utile de comparer les
degrés de suivi réglementaire selon la nature et l'objet des lois
votées au cours de la XI
e
législature.
Cette comparaison confirme que le suivi réglementaire est le plus dense
pour les lois à caractère financier.
Les textes relevant de la compétence de la commission des lois font
l'objet de la sollicitude du Premier Ministre. Cependant trop d'entre eux,
issus d'initiatives parlementaires demeurent encore totalement inapplicables.
Dans les différents domaines économique, social et culturel, la
situation présente des similitudes : le nombre de lois devenues
totalement applicables y est minoritaire par rapport au nombre de lois
partiellement applicables. Il est vrai que les textes sociaux et
économiques, souvent copieux, requièrent de nombreuses mesures
d'application.
La statistique d'ensemble, portant sur les lois votées au cours de la
XI
e
législature, est la suivante :
|
|
Affaires étrangères |
Finances |
Lois |
Affaires économiques |
Affaires sociales |
Affaires culturelles |
Commissions spéciales |
Total |
|
Application directe |
4 |
12 |
42 |
9 |
8 |
4 |
- |
79 |
|
Applicables |
2 |
12 |
21 |
6 |
9 |
4 |
- |
54 |
|
Partiellement applicables |
1 |
8 |
15 |
13 |
17 |
5 |
2 |
61 |
|
Inapplicables |
- |
- |
17 |
2 |
4 |
4 |
- |
27 1 |
|
Devenues sans objet |
- |
- |
- |
1 |
- |
1 |
- |
2 |
|
Total |
7 |
32 |
95 |
31 |
38 |
18 |
2 |
223 |
1
Dont 17 textes issus de propositions de loi
Le tableau ci-après porte non plus sur les lois votées au cours
de la XI
e
législature, mais sur les dispositions
législatives appelant une mesure réglementaire :
Application des dispositions pour lesquelles un texte
réglementaire est prévu par la loi
|
|
Affaires culturelles |
Affaires économiques |
Affaires étrangères |
Affaires sociales |
Finances |
Lois |
Commissions
|
Total |
|
Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- entrées en application |
117 |
164 |
21 |
592 |
186 |
187 |
9 |
1 276 |
|
- restant à appliquer |
48 |
189 |
5 |
429 |
106 |
230 |
8 |
1 015 |
|
Taux d'application |
71 % |
46 % |
81 % |
58 % |
64 % |
45 % |
53 % |
56 % |
a) Les quelques lois concernant la Défense nationale
Réservons d'abord le cas des lois examinées par la commission des affaires étrangères et de la défense , dont l'activité proprement législative -si l'on excepte les conventions internationales- par nature restreinte, se limite aux textes relatifs à la Défense nationale. Sur 3 lois prévoyant des dispositions réglementaires, 2 sont devenues applicables : loi portant réforme du service national du 28 octobre 1997, loi relative aux volontariats civils du 14 mars 2000 ; une est encore partiellement applicable : loi portant organisation de la réserve militaire et du service de défense (loi du 22 octobre 1999 : 7 mesures prévues, 2 de prises).
b) Les lois à caractère financier
Les lois
examinées par la
commission des finances
offrent le meilleur
résultat. 12 sur 32 sont d'application directe. Sur les 20 autres,
12 sont totalement applicables et 8 demeurent partiellement
applicables ; aucune n'est donc inapplicable.
Parmi les 12 lois qui ont reçu toutes leurs mesures d'application
figurent des textes « lourds », exigeant deux ou trois
dizaines de mesures réglementaires :
- 3
lois
de
finances
(pour
1998
, pour
1999
et
pour
2000
) ;
- la loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et
financier
du 2 juillet 1998 ;
- la loi relative à
l'épargne et à la
sécurité financière
du 25 juin 1999.
A elles seules, ces cinq lois prévoyaient plus de 100 mesures
d'application.
Les 8 lois restant partiellement inapplicables comportent 167 dispositions
prévoyant un suivi réglementaire ; 67 ont été
suivies d'effet, soit un taux d'application moyen de plus de 40 %, ce qui
n'est pas négligeable ; et 4 d'entre elles, parmi les plus
importantes, présentent un taux d'application très
élevé, égal ou très supérieur à
70 % (
loi de finances rectificative pour 1999
, 70 % ;
loi de finances pour 2001
, 70 % ;
loi de finances
rectificative pour 2000
, 89 % ;
loi de finances rectificative
pour 1998
, 92 %).
Le constat positif doit pourtant être nuancé à deux
égards. Trop de retard a été accumulé sur les 4
autres lois, même s'il s'agit de textes votés en fin de
législature : loi portant
mesures urgentes de caractère
économique et financier
(MURCEF), du 11 décembre 2001,
taux d'application 11 %, sur 19 mesures prévues ;
loi de
finances rectificative pour 2001
, 18 % sur 17 mesures
prévues ;
loi relative aux nouvelles régulations
économiques
(NRE), du 15 mai 2001, 23 % sur 31 mesures
prévues ;
loi de finances pour 2002
, 25,6 % sur 39
mesures prévues. Circonstance aggravante, 2 de ces lois (MURCEF, NRE)
avaient été votées après déclaration
d'urgence, les autres selon l'urgence de droit.
Le tableau ci-après récapitule le taux d'application des 5 lois
de finances initiales, les 3 plus anciennes étant totalement applicables
à la fin de la législature.
Application des lois de finances initiales
(urgence de
droit)
|
|
Pour 1998 |
Pour 1999 |
Pour 2000 |
Pour 2001 |
Pour 2002 |
Cumul |
|
Nombre
de dispositions prévues
|
|
|
|
|
|
|
|
Nombre
de dispositions prises
|
|
|
|
|
|
|
|
Taux
d'application :
|
100 % |
100 % |
100 % |
70 % |
25,6 % |
67 % |
Le résultat est un peu moins bon pour les lois de finances rectificatives.
Application des lois de finances rectificatives
(urgence
de
droit)
|
|
Pour 1997 |
Pour 1998 |
Pour 1999 |
Pour
2000
|
Pour 2001 |
Cumul |
|
Nombre
de dispositions prévues
|
|
|
|
|
|
|
|
Nombre
de dispositions prises
|
|
|
|
|
|
|
|
Taux
d'application :
|
100 % |
90,9 % |
68,4 % |
88,9 % |
17,6 % |
64,5 % |
Même pour les lois à caractère financier,
on
constatera -mais comment s'en étonner ?- toute la difficulté
à prendre, au cours de la session sous revue, les mesures
réglementaires exigées par le texte voté lors de
l'exercice en cours.
Au moins un résultat est-il encourageant : si l'on s'en tient au
délai de 6 mois, à compter de la publication de la loi, pour
prendre les mesures réglementaires requises, comme le prescrivent les
instructions du Premier Ministre, on s'aperçoit que plus de la
moitié des textes prévus est sortie en un semestre (54,3 %)
(la moyenne, tous textes confondus, étant de 40 %). Voilà
qui souligne donc bien l'impérieuse nécessité d'agir avec
une particulière célérité pour mettre en oeuvre les
dispositions législatives d'ordre financier.
c) Les lois relevant du champ de compétences de la commission des lois, large et diversifié
Les lois
relevant du vaste champ de compétences de la commission des lois sont
nombreuses, mais une grande partie entre dans le champ de l'article 34 de la
Constitution et exige peu de mesures réglementaires d'application.
Ainsi, sur 95 lois votées durant la législature, 42, soit
près de la moitié, étaient d'application directe.
Sur les 53 autres lois, 21 sont devenues totalement applicables au cours de la
législature.
Il s'agit, en très grande majorité, de textes exigeant fort peu
de suivi réglementaire :
12
d'entre eux ne
requéraient qu'une seule mesure !
3
seulement en
attendaient plus de 5 : la loi du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la
coopération
intercommunale
; la loi du 17 juin 1998 relative à la
prévention et à la répression des infractions
sexuelles
; la loi du 11 mai 1998 relative à
l'entrée et au séjour des étrangers
. Parmi les
6
autres lois figure notamment la loi du 15 novembre 1999 relative
au
pacte civil de solidarité
.
Quinze lois demeurent partiellement applicables : le taux d'application de
leurs dispositions est exactement de 50 % (206 mesures prévues, 103
de prises).
Bien entendu, ici aussi, les lois votées lors de la dernière
année parlementaire de la législature influencent ce
résultat : la loi du 15 novembre 2001, relative à la
sécurité quotidienne
, prévoyait 25 mesures, et une
seule a été prise.
Cependant,
deux lois votées lors de l'avant-dernière
année parlementaire assument la responsabilité majeure des
retards :
- loi d'orientation du 13 décembre 2000, pour
l'
outre-mer
: 42 mesures prévues, 20 de prises ;
malgré un vote après déclaration d'urgence...
- loi du 11 juillet 2001 relative à
Mayotte :
22
mesures prévues, 1 de prise ; malgré, ici aussi, un vote
après déclaration d'urgence...
On peut également s'étonner de la relative modicité du
taux d'application de lois plus anciennes :
- loi du 18 décembre 1998, relative à
l'accès
au droit et à la résolution amiable des conflits
: 7
mesures prévues, seulement 4 de prises (taux d'application :
57,1 %) ;
- loi du 19 mars 1999, relative à la
Nouvelle-Calédonie
: 11 mesures prévues, seulement 7
de prises (taux d'application : 63,6 %), malgré un vote
après déclaration d'urgence...
Plus préoccupant, 17 lois n'avaient reçu, au 6 mai 2002,
aucune des mesures d'application prévues. L'une d'entre elles a pourtant
été votée après déclaration d'urgence, il
est vrai deux mois avant l'élection présidentielle : la loi
du 27 février 2002 relative à la
démocratie de
proximité
; aucune des 69 mesures prévues n'a
été suivie d'effet à la fin de la législature.
Sur ces 17 lois, une dizaine (soit les 2/3) relèvent d'une initiative
parlementaire, ce qui traduit, de la part du pouvoir exécutif, une
hiérarchisation des priorités défavorable au
Parlement
3(
*
)
.
d) Les lois relevant de la commission des affaires économiques
Parmi
les 31 lois concernées, seulement 6 sont devenues applicables, 13
restant partiellement inapplicables et 2 encore non applicables.
Qui plus est, les 6 lois devenues applicables ne comportaient que
17 dispositions requérant un suivi réglementaire, et toutes
les 6 avaient été votées avant la dernière
année parlementaire de la législature :
- loi tendant à améliorer
les conditions d'exercice de la
profession de transport routier
, du 6 février 1998 ;
- loi portant
extension du code minier aux départements
d'outre-mer
, du 21 avril 1998 ;
- loi visant à la
création d'un office des produits de la
mer
, du 3 novembre 1998 ;
- loi relative à
l'emploi des fonds de la participation des
employeurs à l'effort de construction
, du 18 décembre
1998 ;
- loi relative aux
enquêtes techniques sur les accidents et sur
les incidents dans l'aviation civile
, du 29 mars 1999 ;
- loi sur
l'effet de serre
, du 19 février 2001.
Treize lois restent donc partiellement applicables, dont 316 dispositions, en
net (3 de plus étant devenues sans objet), exigeaient un suivi
réglementaire : 147 ont été publiées (taux
d'application moyen : 46,5%).
Une seule de ces 13 lois tire sérieusement vers le bas le taux
d'application moyen : la loi d'
orientation sur la forêt
, du 9
juillet 2001, avec 36 mesures prévues, et 1 seule de prise.
En revanche, 6 des ces 13 lois présentent un taux d'application
supérieur à 60 % :
- loi d'
orientation sur la pêche marine
(loi du
18 novembre 1997, 31 mesures dont 28 prises) ;
- loi relative à la responsabilité en matière de
dommages consécutifs à l'
exploitation minière
(loi
du 30 mars 1999, 3 mesures dont 2 prises) ;
- loi tendant à protéger
les propriétaires
d'immeubles contre les termites
(loi du 8 juin 1999, 5 mesures dont 4
prises) ;
- loi portant
création de l'Autorité de contrôle
des nuisances sonores aéroportuaires
(loi du 12 juillet 1999, 9
mesures dont 6 prises) ;
- loi relative à la
modernisation et au développement du
service public de l'électricité
(loi du
10 février 2000, 32 mesures dont 21 prises) ;
- loi relative à la
chasse
(loi du 26 juillet 2000, 17
mesures dont 13 prises).
Sur le reliquat de 6 lois, restent 2 textes très emblématiques,
qui plus est votés après déclaration d'urgence,
relativement anciens :
- la loi du 9 juillet 1999 d'
orientation agricole
: 74
mesures, dont 39 prises ;
- la loi du 13 décembre 2000, relative à la
solidarité et au renouvellement urbains
(« loi
SRU ») : 69 mesures, dont 24 prises.
Des 2 lois encore non applicables,
l'une,
du 29 mai 2001, relative
à la réalisation d'un
itinéraire à très
grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse
, a pourtant
été votée après déclaration d'urgence, mais
elle ne prévoyait qu'une seule mesure ;
l'autre
, du
16 janvier 2001, portant
diverses dispositions d'adaptation au droit
communautaire dans le domaine des transports
, appelait 15 mesures, ce qui
est beaucoup plus préoccupant.
e) Les lois relevant de la commission des affaires sociales
Notons
tout d'abord une spécificité concernant les textes à
caractère social : si l'on prend en considération les
mesures réglementaires prévues, les textes examinés par la
commission des affaires sociales
regroupent à eux seuls
près de la moitié de toutes les mesures à prendre sur
l'ensemble des lois votées au cours de la législature.
Parmi les 38 lois examinées par la commission des affaires sociales, 8
lois ne prévoyaient pas de mesures d'application et 9 lois sont devenues
totalement applicables.
Six d'entre elles appelaient un faible nombre de mesures réglementaires
(pas plus de 5) :
- loi du 14 avril 1998 relative au
régime local
d'assurance-maladie (Alsace-Moselle)
;
- loi du 17 avril 1998 ouvrant droit à une
allocation
spécifique aux chômeurs âgés de moins de 60
ans
;
- loi du 9 juin 1999 visant à
garantir le droit à
l'accès aux soins palliatifs
;
- loi du 28 décembre 1999 relative au
régime local
d'assurance-maladie complémentaire obligatoire
(Alsace-Moselle)
;
- loi du 4 juillet 2001 relative à
la mise en place d'une
allocation d'autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans
;
- loi du 4 juillet 2001 relative à l'
interruption
volontaire de grossesse et à la contraception
.
Trois autres en appelaient un nombre plus significatif (12 à 20
mesures) :
- loi du 16 octobre 1997 relative
au développement
d'activités pour l'emploi des jeunes
;
- loi du 13 juin 1998 d'
orientation et d'incitation relative à
la réduction du temps de travail
;
-
et surtout, loi de financement de la sécurité sociale pour
1998
(loi du 19 décembre 1997).
L'application de deux de ces trois lois a été
caractérisée par une très grande
célérité (premiers textes publiés, pour la loi du
16 octobre 1997, les 17 et 30 octobre 1997 ; pour la loi du 13 juin
1998, le 22 juin 1998).
En revanche, 17 lois demeurent seulement partiellement applicables dont les
4 autres lois de financement de la sécurité sociale
,
respectivement
pour 1999
(loi du 23 décembre 1998 : 61
mesures prévues, 50 de prises),
pour 2000
(loi du 29
décembre 1999 : 64 mesures prévues, 51 de prises),
pour 2001
(loi du 23 décembre 2000 : 51 mesures
prévues, 38 de prises) et
pour 2002
(loi du 21
décembre 2001 : 50 mesures prévues, 9 de prises).
On constate, sans surprise, que sur ces lois de financement de la
sécurité sociale,
votées, de droit, en urgence,
le
taux d'application (rapport des mesures prises aux mesures prévues) est
corrélé à l'ancienneté du texte : 100 %
pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998,
puis, les années suivantes, 82 % (pour 1999), 79,7 % (pour
2000), 74,5 % (pour 2001) et 18 % (pour 2002).
Application des lois de financement de la
sécurité
sociale
(urgence de droit)
|
|
Pour 1998 |
Pour 1999 |
Pour 2000 |
Pour 2001 |
Pour 2002 |
Cumul 1998 à 2002 |
|
Nombre
de dispositions prévues
|
|
|
|
|
|
|
|
Nombre
de dispositions prises
|
|
|
|
|
|
|
|
Taux
d'application :
|
100 % |
82 % |
79,7 % |
74,5 % |
18 % |
68,2 % |
Les 13
autres lois partiellement applicables exigeaient 709 mesures : 378 ont
été prises (
soit plus de la moitié
). Ce taux moyen
d'application peut être considéré comme faible. Mais il
faut rappeler que les textes sociaux sont traditionnellement très lourds
en suivi réglementaire, exigeant parfois de longues concertations avec
les milieux syndicaux et professionnels.
Trois lois votées lors de la dernière année parlementaire
de la législature influencent de manière décisive le
résultat global :
- loi rénovant
l'action sociale et médico-sociale
(loi du 2 janvier 2002 : 61 mesures prévues, seulement 1 de
prise) ;
- loi de
modernisation sociale
(loi du 17 janvier 2002 :
123 mesures prévues, 30 de prises) ;
- loi relative aux
droits des malades et à la qualité du
système de santé
(loi du 4 avril 2002 : 82 mesures de
prévues, 13 de prises).
Ces trois textes récemment votés requéraient donc, tous,
266 mesures (soit un peu moins de 30 % du total précédemment
cité de 709) ; ils n'en ont reçu que 44 (taux
d'application : 16,5 %).
Les dix autres lois, antérieures, offrent, elles, un taux moyen
d'application de plus de 75 %, sans commune mesure : l'une d'entre
elles, la loi relative à la
réduction négociée
du temps de travail
, du 19 janvier 2002, atteint même 89 %,
mais une autre, la loi portant
diverses dispositions d'ordre social,
éducatif et culturel
, du 17 juillet 2001, présente, au
sein de cet échantillon, le chiffre le plus bas, avec 48 %.
On pressent bien, ici, en définitive, toute l'importance des textes
à haute valeur emblématique, malgré la permanence de
résistances, voire de blocages : la loi du 27 juillet 1999,
portant
création d'une couverture maladie universelle
, reste en
attente de 18 mesures, 62 ayant toutefois été prises (taux
d'application : 78 %) ; la loi d'orientation du 29 juillet
1998, relative à la
lutte contre les exclusions
, exige encore
17 mesures, 92 ayant toutefois été prises (taux
d'application : 82 %). La situation est relativement meilleure,
vis-à-vis de la loi du 20 juillet 2001, relative à
l'allocation personnalisée d'autonomie
: 7 mesures encore
à prendre, sur 30 de prévues (taux d'application de 77 %,
mais pour un texte voté non plus en 1998 ou en 1999, mais en 2001).
Restent pourtant 4 lois encore non applicables, 2 d'entre elles, au demeurant
anciennes, n'exigeant qu'une seule mesure (loi du 26 mai 1999
créant le
Conseil national des communes « Compagnon de la
Libération »
et loi du 19 juillet 1999 modifiant
l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des
chèques
vacances
) ; les 2 autres datent du 16 novembre 2001 (loi relative
à la
lutte contre les discriminations
, d'origine
parlementaire...), avec 3 mesures à venir, et du 4 mars 2002
(loi tendant à la
création d'un régime de retraite
complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles
,
elle aussi d'origine parlementaire, et, au surplus, votée après
déclaration d'urgence...), avec 11 mesures à venir.
f) Les lois relevant de la commission des affaires culturelles
Dans le
champ d'attribution de la
commission des affaires culturelles
, 4 lois
sont pleinement applicables :
- loi du 18 mars 1999 portant modification de l'ordonnance du
13 octobre 1945 relative aux
spectacles
;
- loi du 28 décembre 1999 portant diverses mesures relatives
à
l'organisation d'activités physiques et sportives
;
- loi du 10 juillet 2000 relative à la protection des
trésors nationaux
;
- loi du 4 janvier 2002 relative aux
musées de
France
: notons ici la publication des 10 mesures prévues, dans
un délai relativement court, plus celle de 4 autres mesures non
prévues.
Mais cinq lois demeurent encore partiellement applicables, dont l'une, du
6 juillet 2000, modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à
l'organisation et à la promotion des activités physiques et
sportives
, malgré une adoption après déclaration
d'urgence, exige encore... près de la moitié des textes
requis ! (29 mesures prévues, 15 de prises) ; une autre
encore, celle du 12 juillet 1999, sur
l'innovation et la recherche
,
présente un taux d'application encore plus faible, 10 mesures (sur
21 de prévues) ayant été prises.
Par contraste, deux lois, portant toutes deux sur des sujets sensibles, ont
été mieux traitées :
- la loi du 23 mars 1999, relative à la
protection de la
santé des sportifs et à la lutte contre le dopage
: 27
mesures prévues, 22 de prises ;
- la loi du 1
er
août 2000 modifiant la loi du
30 septembre 1986 relative à
la liberté de
communication :
42 mesures prévues, 31 de prises.
Mais le meilleur résultat est ici fourni par la loi du 17 janvier
2001 sur
l'archéologie préventive
: 14 mesures
prévues, 13 de prises.
Quatre lois, toutes d'origine parlementaire, sont encore
non
applicables
, alors que chacune d'entre elles n'exige qu'une seule mesure
réglementaire :
- loi du 6 mars 1998 relative à
la sécurité
et à la promotion d'activités sportives ;
-
loi du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le
contrôle de l'obligation scolaire
(une mesure non prévue a
pourtant été prise) ;
- loi du 6 mars 2000 visant à renforcer
le rôle de
l'école dans la prévention et la détection des faits de
mauvais traitements à enfants
;
- loi du 4 janvier 2002 relative à la
création
d'établissements publics de coopération culturelle
.
g) Deux commissions spéciales ont été réunies
Les lois
ainsi examinées sont partiellement applicables :
- la loi d'orientation du 25 juin 1999
pour l'aménagement
et le développement durable du territoire
(9 mesures prévues,
6 de prises) ;
- la loi du 22 janvier 2002 relative à la
Corse
(8 mesures
prévues, 3 de prises).