CHAPITRE III :
LES MOYENS DE LA
DGI
OPACITÉ, PRÉGNANCE DES PROBLÈMES DE GESTION DES
PERSONNELS ET OBSOLESCENCE DE L'INFORMATIQUE
Les traits dominants des moyens mobilisés par la direction générale des impôts pour mener à bien ses missions demeurent une réelle opacité ainsi que la prééminence des moyens en personnels. Sous le premier aspect, des progrès ont été réalisés mais il faut les prolonger. Sous le second aspect, la DGI apparaît encore comme une administration de main-d'oeuvre. En ce sens, elle est confrontée aux défis d'une adaptation de ses moyens humains aux mutations rapides qui touchent la matière fiscale, mais aussi aux conditions d'exercice de ses missions.
I. MALGRÉ DES PROGRÈS, UNE TROP GRANDE OPACITÉ DEMEURE
Les moyens consacrés aux services déconcentrés de la direction générale des impôts, avec plus de 19,4 milliards de francs prévus en loi de finances initiale en 1999, représentent près d'un tiers du total des crédits des services communs du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Ces crédits ne sont pas exhaustifs des moyens consacrés à la DGI et ne permettent ainsi pas d'appréhender le coût de ses missions.
Ce constat irritant n'est évidemment pas propre à la DGI. Il n'est que le résultat de la vétusté de nos pratiques budgétaires au terme de laquelle les coûts d'une mission de service public ne sont pas identifiables par défaut de cohérence des imputations budgétaires mais aussi du fait du manque total de comptabilité patrimoniale qui caractérise la présentation budgétaire.
Du coup, les crédits mentionnés, qui ont cependant le mérite depuis 1999 d'être plus exhaustifs qu'auparavant du fait de la réintégration des moyens coutumièrement placés hors du budget primitif -voir infra- ne rendent pas compte de la charge financière totale des services de la DGI et, moins encore, du coût de leurs missions fiscales.
Les développements qui suivent en fournissent une illustration à partir de l'examen des crédits de personnel de la DGI qui représentent 80 % des crédits alloués à elle.
Crédits consacrés à la DGI 6 ( * )
dans la loi de finances initiale pour 1999
(en millions de francs)
|
I |
Rémunérations d'activité |
15.103,16 |
|
dont |
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|
Rémunérations principales |
11.327,8 |
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Indemnités diverses |
3.294,6 |
|
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Remises |
373,0 |
|
|
Non-titulaires |
108,2 |
|
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II |
Charges sociales: |
611,5 |
|
dont |
||
|
Cotisations |
189 |
|
|
Prestations |
422,5 |
|
|
III |
Total I + II |
15.714,66 |
|
IV |
Moyens de Fonctionnement |
3.509,7 |
|
Informatique |
570,4 |
|
|
Crédits déconcentrés |
2.477,7 |
|
|
Crédits non-déconcentrés |
442,1 |
|
|
Frais de justice |
19,5 |
|
|
V |
Total III + IV |
19.224,36 |
|
VI |
Dépenses en capital |
263,7 |
|
VII |
Total V + VI |
19.488,06 |
Les arcanes de la présentation budgétaire empêchent toute appréciation " au premier coup d'oeil " des coûts de personnel résultant de l'exercice de la mission fiscale des services de la DGI
L'appréciation de ces coûts suppose de reconstituer des données éparses ce qui se révèle en partie impossible. Les redressements effectués conduisent à majorer très significativement les coûts en personnels de la DGI.
A. CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONTRE DÉPENSES RÉELLES
Le tableau ci-après rend compte de l'évolution des charges de personnel de la DGI au cours des neuf dernières années.
Evolution des coûts budgétaires des effectifs de la DGI de 1988 à 1997
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
LFI |
||||||||||
|
Rémunérations |
8.257.543.534 |
8.574.988.113 |
9.094.952.038 |
9.535.161.165 |
9.700.972.177 |
10.307.845.290 |
10.415.343.224 |
10.733.061.638 |
11.121.198.719 |
11.100.840.425 |
|
Indemnités |
465.785.639 |
453.832.198 |
521.043.820 |
579.417.206 |
617.380.080 |
646.621.548 |
546.451.818 |
635.091.945 |
703.352.046 |
706.638.238 |
|
Charges sociales |
486.295.205 |
502.195.129 |
508.251.791 |
562.514.688 |
517.015.742 |
538.289.975 |
581.121.515 |
592.118.637 |
589.258.754 |
581.882.683 |
|
Total LFI |
9.209.624.378 |
9.531.015.440 |
10.124.247.649 |
10.677.093.059 |
10.835.367.999 |
11.492.756.813 |
11.542.916.557 |
11.960.272.220 |
12.413.809.519 |
12.389.361.346 |
|
Dépenses |
||||||||||
|
Rémunérations |
8.534.752.792 |
8.795.702.238 |
9.185.082.186 |
9.422.463.332 |
9.796.588.834 |
10.092.189.865 |
10.428.686.051 |
10.690.858.145 |
10.930.398.881 |
11.094.260.961 |
|
Indemnités |
2.177.201.443 |
2.350.881.674 |
2.819.615.079 |
2.922.854.802 |
3.171.148.878 |
3.219.873.511 |
3.407.958.328 |
3.518.989.148 |
3.589.084.362 |
3.646.499.884 |
|
Charges sociales |
492.400.350 |
511.172.922 |
577.330.073 |
610.549.671 |
571.053.309 |
547.236.584 |
549.071.806 |
545.483.197 |
550.299.179 |
1.609.300.948 |
|
Total dépenses |
11.204.354.585 |
11.657.756.834 |
12.582.027.338 |
12.955.867.805 |
13.538.791.021 |
13.859.299.960 |
14.385.716.185 |
14.755.330.490 |
15.069.782.422 |
16.350.061.793 |
En neuf ans, entre 1988 et 1997, les crédits budgétaires liés aux charges de personnel de la DGI tels qu'autorisés dans les lois de finances initiales sont passés de 9,2 à 12,4 milliards de francs, connaissant un rythme de progression annuelle de 3,3 %.
Mais, les dépenses réelles ont augmenté sensiblement plus vite, passant de 11,2 à 16,3 milliards de francs, en progression nominale de 4,3 % par an. Surtout, les dépenses réelles d'effectifs de la DGI étaient traditionnellement considérablement plus élevées que les crédits ouverts à ce titre.
C'était en effet une caractéristique importante des dépenses d'effectifs de la DGI que cet écart considérable entre les crédits votés en loi de finances et les dépenses effectives.
Cette particularité venait essentiellement du rattachement en cours d'exercice de " fonds de concours ". Le tableau récapitulant l'évolution des coûts budgétaires des effectifs de la direction générale mentionné ci-dessus rend compte de ce phénomène. L'écart porte sur les chapitres indemnitaires. Il s'explique par l'affectation coutumière aux services déconcentrés de la DGI de moyens supplémentaires non retracés en loi de finances initiale, constitutive de dépenses non autorisées par le Parlement.
On se rapportera pour apprécier les détails de ce dossier aux rapports consacrés au budget des services financiers à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances des quatre années écoulées. L'une des sources d'alimentation parallèles des indemnités versées aux agents était constituée par un prélèvement sur le produit du contrôle fiscal effectué sur la base de l'article 5 de la loi du 17 août 1948 pourtant implicitement abrogée par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. On donne ci-dessous l'évolution entre 1991 et 1998 de la part de cette ressource affectée à la DGI.
Part affectée au budget de la DGI du
prélèvement de l'article 5 de la loi du 17 août 1948
et
répartition entre les différentes catégories de
dépenses entre 1991 et 1998
|
Nature de dépenses |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 (*) |
|
- Indemnités
|
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|
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- Fonctionnement courant
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|
- Equipement
|
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|
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|
|
TOTAL |
3.088,172 |
3.120,946 |
3.627,172 |
3.798,772 |
3.848,476 |
3.906,119 |
3.953,103 |
4.012,218 |
* Estimation (Fonctionnement et équipement : 998,145 MF
Personnel (dépense 1997 + 2 % soit 2.954,958 MF x 1,02 = 3.014,073 MF)
Il en ressort clairement que la DGI était la principale bénéficiaire de ces rattachements.
Evolution des rattachements aux services financiers du
prélèvement de l'article 5
de la loi du
17 août 1948
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Évolution moyenne 1998/1995 |
|
|
Crédits ouverts |
4 133,2 |
4 190,8 |
4 237,8 |
4 428,8 |
|
|
Progression |
1,4 % |
1,1 % |
4,5 % |
2,3 % |
Source : Cour des Comptes. Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1998.
Elle en absorbait 93,1 % du montant en 1995 et encore plus de 90 % en 1998.
L'essentiel des rattachements (les ¾) était destiné à abonder les indemnités des personnels.
Entre 1991 et 1997, la croissance des ressources supplémentaires procurés à cet effet par le prélèvement sur le produit du contrôle fiscal s'est élevée en moyenne à 3,9 %. Elle a donc été nettement plus rapide que celle des crédits de rémunération affichée en loi de finances initiale qui s'est, elle, établie à 2,6 % l'an en moyenne.
Il est important d'observer que ces pratiques condamnables ont, depuis le budget pour 1999, été régularisées grâce à la ténacité de votre commission des finances.
B. AFFICHAGE ET RÉALITÉ
Pour autant, la transparence des coûts n'est pas acquise.
Il reste d'abord un écart significatif entre les coûts des missions fiscales de la DGI et les ouvertures de crédits figurant à ce titre dans les lois de finances .
Etant entendu que les chiffres mentionnés plus haut incluent les charges salariales des agents dont l'activité n'est pas exclusivement à vocation fiscale -il s'agit des missions foncières et domaniales dont le coût en personnel était estimé à 1.396 millions de francs en 1997- et ne peuvent donc servir comme tels pour apprécier les coûts effectifs des missions fiscales de la DGI, ils en sont toutefois une approximation satisfaisante.
Il faut alors souligner que, si depuis 1997, les dépenses réelles sont grossies de la prise en compte de la part patronale de sécurité sociale (cotisations d'assurance-maladie) autrefois inscrite et gérée à partir du budget des charges communes, les lois de finances initiales perpétuent le rattachement des ces crédits à ce dernier budget.
Diverses autres charges sociales associées aux effectifs de la DGI 7 ( * ) sont en outre financées par le budget des charges communes.
Il faut surtout mettre encore en évidence une dernière très importante source d'écarts. En effet, il n'est pas possible, selon le ministère, d'individualiser la part des charges de pensions civiles versées à partir du budget du ministère (11,2 milliards de francs, soit 11 % des pensions civiles) qui reviennent effectivement aux retraités de la DGI. Cette incapacité est véritablement désarmante au regard des enjeux qui s'attachent à cette donnée.
Compte tenu de la part des effectifs de la DGI dans le total des effectifs du ministère, on peut estimer sans garantie à environ 5 milliards de francs les charges de pension de retraites dues à la DGI, soit près de 30 % des charges liées aux personnels en activité.
Surtout, différentes pratiques obscurcissent l'estimation des coûts de la DGI.
Dans un récent rapport particulier consacré à la fonction publique de l'Etat, la Cour des comptes met en évidence plusieurs anomalies concernant les modalités de gestion des personnels du ministère des finances et, en particulier, de la DGI.
Elle constate que " les irrégularités relevées dans la gestion des personnels des deux directions procèdent largement de la propension de l'administration des finances à prendre des libertés, notamment en matière budgétaire et comptable, avec les dispositions législatives et réglementaires. Aussi bien pour la gestion des emplois que pour les rémunérations, il y est admis que de simples " décisions ministérielles " puissent se substituer aux actes réglementaires, souvent du niveau du décret en matière de rémunérations, exigés par la législation, voire puissent modifier des autorisations budgétaires relevant de la seule autorité du Parlement. "
Ces imputations graves confirment en négatif l'importance de l'intervention mais aussi du contrôle parlementaire, garants essentiels d'un fonctionnement de l'exécutif évitant les errements.
Différentes pratiques sont dénoncées qui, toutes, constituent des entorses aux règles budgétaires et financières et induisent des écarts sensibles entre la présentation budgétaire des coûts et leur réalité.
Les tableaux d'emplois concernant la direction générale des impôts comportent des inexactitudes récurrentes.
La Cour relève en particulier :
- " qu'au motif que les intéressés sont rémunérés par un " salaire ", et non par un traitement de droit commun, les postes de conservateurs des hypothèques (354 en 1998) n'apparaissent pas " , ce que, pour sa part, votre rapporteur peut admettre ;
- que les emplois des administrations centrales sont improprement présentés puisque " selon les tableaux d'emplois, moins d'une dizaine d'agents des services déconcentrés de la DGI devraient être en fonction dans les services centraux de la direction " alors qu'en " fait, ils étaient environ 1.680 au 1 er janvier 1998 " ;
- " l'absence d'inscription d'emplois budgétaires pour l'embauche d'agents contractuels à durée déterminée, dits rémunérés " sur crédits ". "
Les autorisations budgétaires en matière d'emplois ne sont pas respectées.
La Cour note ainsi que " l'ensemble des directions et services du ministère des finances s'affranchit largement des dotations en emplois budgétaires votées annuellement par le Parlement, par un recours généralisé à la pratique des " surnombres " par grades. "
Elle concède que globalement, à quelques exceptions près, le nombre d'agents réellement rémunérés dans chaque corps n'excède pas le nombre total des emplois budgétaires ouverts pour le corps considéré, soulignant que les surnombres se situent, en effet, essentiellement au niveau des grades. Mais cette situation n'en a pas moins pour conséquence, outre de violer l'autorisation par grade donnée par le Parlement, d'induire des dépenses de rémunérations supérieures aux crédits indiciaires budgétés. Il s'agit, pratiquement toujours, d'utiliser un emploi budgétaire d'un grade inférieur pour payer une rémunération afférente à un grade supérieur.
Ainsi, environ 20 % des emplois budgétaires " gagent " des surnombres, autrement dit servent à rémunérer des agents, généralement du même corps, mais d'un grade supérieur à celui de l'emploi budgétaire considéré.
Au 31 décembre 1997, pour les personnels du réseau de la DGI, on comptait, par exemple, près de 9.000 agents rémunérés dans le grade d'agent principal de constatations ou d'assiette de deuxième classe de plus que la dotation de 6.882 emplois budgétaires autorisés, pour ce grade, par la loi de finances.
Le tableau ci-dessous récapitule les écarts observés s'agissant du corps des agents de constatation d'assiette de la DGI.
Les surnombres dans le corps des agents de constatation d'assiette
|
|
Autorisation parlementaire pour 1998 |
Autorisation du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie au 1 er janvier 1998 |
|
ACAP 1 (1) |
3.368 |
7.266 |
|
ACAP 2 (1) |
6.870 |
15.737 |
|
ACA |
26.233 |
13.445 |
|
Total ACA |
36.471 |
36.448 |
(1) Agents de constatation d'assiette de première et de deuxième classe
Source : Direction générale des impôts
Il apparaît ainsi que sans modifier significativement le nombre total d'emplois du corps, les surnombres " autorisés " par décisions ministérielles pour les deux grades supérieurs, d'agent principal de première et deuxième classes, ont fait plus que doubler les dotations d'emplois ouvertes par la loi de finances, majorées respectivement de 116 % et 129 %.
Ces écarts résultent d'une série de " plans sociaux " destinés à améliorer la situation des personnels.
La Cour rappelle que " depuis la fin des années 1970, le ministère des finances a fait bénéficier ses personnels de mesures de promotion, annuelles ou pluriannuelles, dérogatoires par rapport, à la fois, au droit commun des statuts de la fonction publique et aux mesures générales applicables à l'ensemble des personnels de l'Etat. Ces plans successifs, strictement internes au ministère, n'ont jamais fait l'objet d'une information à l'extérieur du ministère ".
Ces plans se sont traduits principalement par un pyramidage des corps configuré en marge des dispositions statutaires. Son effet direct est la pratique des surnombres.
La situation est la suivante :
" - en 1992, le pyramidage du grade de contrôleur principal de la DGI a été fixé à 26,6 % de l'effectif du corps, alors que le statut prévoyait un pourcentage de 15 % ;
- en 1997, le pyramidage du corps des agents de recouvrement a été de 20,3 % pour le grade d'agent de recouvrement principal de première classe et de 48,5 % pour celui d'agent de recouvrement principal de deuxième classe, alors que les pourcentages statutaires étaient de 10 et 25 % ;
- à la fin de l'année 1997, le pyramidage du grade de contrôleur des impôts de première classe a été de 38 %, alors que le décret statutaire, pourtant récent, prévoyait 25 %. "
Les conséquences de ces irrégularités sont les suivantes :
- L'accélération de la progression des agents vers les grades supérieurs de leurs corps a sans doute facilité la gestion des carrières dans l'immédiat, mais en provoquant de nouvelles difficultés à moyen terme.
Aussi, des générations nombreuses d'agents de catégorie C déjà classées à l'échelle 5 plafonnent au sommet du grade intermédiaire.
- " Les plans engendrent des surcoûts non négligeables, que le ministère ne parvient à absorber qu'en recourant à des facilités difficilement envisageables dans tout autre ministère, du moins sans l'autorisation expresse du contrôleur financier, notamment le gonflement des crédits de " lignes souples ".
Pour le seul réseau de la direction des impôts, et pour la seule année 1999, le surcoût direct annuel des décisions ministérielles peut être évalué à environ 247 millions de francs. S'y ajoute l'incidence sur les dépenses de pensions, qui n'a pas été chiffrée par la direction du budget. "
La " ligne souple " intitulée " ajustement pour tenir compte de la situation réelle des personnels ", est, théoriquement, destinée à permettre de pallier les imprécisions tenant aux modes traditionnels d'évaluation des crédits nécessaires au paiement des rémunérations principales.
Les crédits de rémunérations principales sont en effet évalués sur la base d'un indice moyen affecté à chaque emploi autorisé en loi de finances. La dépense réelle peut être différente pour plusieurs raisons : influence des temps partiels, écart des agents avec l'indice moyen, changements de situation statutaire, départs en retraite, etc.
Les surnombres ont provoqué une hausse importante de cette ligne souple -qui a aussi partiellement été causée par le développement du temps partiel.
Le montant du total des lignes souples a atteint 1.460 millions de francs en 1998. Exprimé par rapport aux crédits indiciaires, il a évolué comme suit :
|
1983 |
1990 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
0,1 % |
2,7 % |
2,4 % |
4 % |
4,3 % |
5,6 % |
6,4 % |
6,6 % |
Pour la DGI, les effets des principales composantes des lignes souples ont été évalués à 2,6 % pour les mesures ministérielles non traduites en loi de finances, 1,6 % pour le surcoût dû aux temps partiels et 3,6 % pour l'écart entre les indices moyens et les indices réels.
L'on ne peut dès lors que s'associer à l'observation de la Cour des comptes selon laquelle :
" Le montant des lignes souples des services financiers a atteint un niveau tout à fait excessif qui met en cause la transparence de l'autorisation parlementaire. "
Il faut alors déplorer la persistance d'importants écarts entre la présentation budgétaire et la réalité des coûts qui constitue une anomalie budgétaire qu'il convient de corriger au plus vite.
* 6 Services déconcentrés seulement hors éventuelles indemnités pour travaux extraordinaires, cités logements
* 7 Versements à la Caisse nationale d'allocations familiales.