Comment baisser le taux de TVA ?

COMMENT BAISSER LE TAUX DE TVA ?

BADRE (Denis)

RAPPORT D'INFORMATION 474 (98-99)

Table des matières

N° 474

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les règles applicables en matière de taux de TVA ,

Par M. Denis BADRÉ

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

TVA.

INTRODUCTION

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un impôt perçu sur une base nationale dont les principes et notamment ceux relatifs aux taux sont fixés au niveau communautaire.

Conformément au principe de primauté du droit communautaire, les lois et règlements français concernant la TVA ne sont donc applicables que s'ils sont compatibles avec les objectifs définis par les textes communautaires en vigueur, en l'espèce des directives.

Or, de façon récurrente, notamment lors de la discussion des projets de lois de finances se pose, en dehors de la question du coût budgétaire, celle de " l'eurocompatibilité " des mesures de baisse ciblée de TVA soumises au vote du Parlement.

Compte tenu des incertitudes pouvant exister en la matière, mais également des possibilités d'évolution du droit applicable, notre commission des Finances a souhaité établir un panorama définissant et présentant le " champ des possibles ".

Dans le cadre des orientations tracées en novembre 1998 par le président de la commission des Finances M. Alain Lambert, elle a chargé votre rapporteur le 10 mars 1999 d'élaborer un " rapport d'information sur les problèmes généraux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) communautaire, notamment en ce qui concerne les problèmes récurrents d'eurocompatibilité soulevés lors de l'examen des projets de loi de finances ".

Tel est l'objet du présent rapport qui présente au 30 juin 1999 l'état du droit applicable en matière de taux. Il identifie donc les principales difficultés rencontrées en matière " d'eurocompatibilité " ou " d'euro-incompatibilité " .

Il prend en compte les nouvelles possibilités susceptibles d'être ouvertes par " la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main d'oeuvre (n°E-1236) " qui a été déposée sur le Bureau du Sénat le 26 mars 1999. Celle -ci devrait être adoptée, ainsi que le souhaite le gouvernement français, au cours du second semestre 1999.

Compte tenu de l'ampleur et de la technicité de la matière, ce rapport ne prétend pas à l'exhaustivité. Il vise simplement à clarifier et à rendre plus accessible les modalités de fixation des taux d'un impôt considéré souvent non sans quelque raison, comme la " pièce maîtresse " du système fiscal français.

Le panorama ainsi tracé sera utilement complété par le prochain rapport que remettra au Parlement le gouvernement sur cette même question. En effet, l'article 35 de la loi de finances pour 1999, adopté à l'initiative du Sénat dispose que, " Avant le 1 ^er octobre 1999, le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur l'application en France et en Europe de la directive 92/77/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant les taux de taxe sur la valeur ajoutée et sur l'état des négociations en cours sur sa modification, ainsi que sur les propositions sur le passage au régime définitif de taxe sur la valeur ajoutée ".

CHAPITRE PREMIER

LA T.V.A " PIÈCE MAÎTRESSE " DU
SYSTÈME FISCAL FRANÇAIS

I. BREF RETOUR HISTORIQUE

La TVA s'inscrit dans un mouvement né après la première guerre mondiale et consistant en une mutation des contributions indirectes qui, au terme d'un long processus, a abouti à la taxation généralisée des mouvements commerciaux.

Afin de clarifier le système de la taxation du chiffre d'affaires, mais également de dépénaliser les investissements, a été instituée pour la première fois en 1954 en France la TVA, à l'initiative de Maurice Lauré qui en avait formulé les règles essentielles en 1953.

Les taxes à la production et sur les transactions ont ainsi été remplacées par une seule taxe portant sur la valeur ajoutée, calculée sur la différence entre le prix de vente et le prix d'achat. Le taux en était de 20 % et il comportait des majorations s'élevant jusqu'à 23 et 25 %, ainsi que des taux réduits de 10 et 6 %.

S'en est suivi un long processus de généralisation de son champ d'application, au gaz et à l'électricité en 1951, aux opérations immobilières en 1963, aux ventes du commerce de détail en 1966...

Cette généralisation a abouti, par application des directives européennes, à l'extension de la TVA à toutes les activités économiques réalisées à titre onéreux et notamment aux activités non commerciales. En outre, ainsi que le relève André Neurisse ^{1( * )} , " les taux de la TVA n'ont cessé de connaître des modifications dans leur nombre comme dans leur niveau. A l'origine, il y avait cinq taux différents, plus deux pour les prestations de services ; il ne demeure plus aujourd'hui, mis à part le taux zéro pour les exportations, que deux taux principaux : un taux normal et un taux réduit, auxquels s'ajoute un taux particulier pour certains spectacles ou certains médicaments ".

Caractères généraux de la TVA

1. Le champ d'application de la TVA est très large . Les opérations imposables comprennent les opérations effectuées à titre onéreux par un assujetti et celles spécialement désignées par la loi. La loi prévoit cependant un certain nombre d'exonérations. Certaines opérations normalement exonérées peuvent être taxées par voie d'option. Par ailleurs, la TVA comporte un caractère territorial, en ce sens qu'elle s'applique seulement aux opérations imposables considérées comme localisées en France. Enfin, le trafic international des biens fait l'objet de règles particulières.

2. En ce qui concerne l'assiette (c'est à dire la détermination de la base d'imposition) et le moment où interviennent le fait générateur et l'exigibilité de la taxe, les règles applicables varient suivant la nature des opérations : livraisons ou prestations de services.

3. Si l'on excepte les taux spécifiques qui s'appliquent à des opérations déterminées, le nombre des taux de TVA est en France métropolitaine de deux.

4. La TVA repose sur le régime des déductions . L'objectif est de faire en sorte qu'à chaque stade de la production et de la distribution, la taxe frappe seulement la " valeur ajoutée " (c'est à dire la plus-value conférée au produit) de telle façon qu'à la fin du cycle suivi par ce produit, la charge fiscale globale l'ayant finalement grevé corresponde à la taxe calculée sur le prix de vente du consommateur.

5. Les obligations des redevables concernent notamment la tenue de la comptabilité, la facturation, les déclarations de chiffre d'affaires et le paiement de l'impôt.

6. L'étude de la TVA ne serait pas complète sans l'exposé de divers régimes particuliers . Les deux premiers régimes particuliers ont trait à l'agriculture et aux activités immobilières : opérations de construction (TVA " immobilière ") et régime des marchands de biens et lotisseurs.

Les autres régimes particuliers concernent : le régime de la suspension de taxe, les déchets neufs d'industrie et de matières de récupération, les produits pétroliers, les biens d'occasion, oeuvres d'art, objets de collection ou antiquité, les commissionnaires et autres intermédiaires, les tabacs, les agents de voyages, la presse, les spectacles, les auteurs et artistes interprètes, les travaux immobiliers et enfin les opérations bancaires et financières. Il existe également des particularités concernant les DOM et la Corse . Les petites entreprises ont un régime propre (forfait, régime simplifié, franchises et décotes).

Source : Mémento pratique F. Lefebvre 1998

II. 44 % DES RECETTES FISCALES DE L'ETAT

La TVA est un impôt général de consommation qui concerne tous les biens et services consommés ou utilisés en France, qu'ils soient d'origine nationale ou étrangère.

Impôt à fort rendement, il est considéré comme la " pièce maîtresse " du système français des taxes sur les chiffres d'affaires. Son poids parmi les recettes fiscales de l'Etat en fait, le cas échéant, un instrument essentiel d'action. Les recettes de TVA, nettes des remboursements, étaient évaluées pour 1999 à 673.970 millions de francs dans la loi de finances. Elles représentaient ainsi 43,95 % des recettes fiscales nettes, d'un montant total estimé à 1.533.329 millions de francs.



Source : Cour des Comptes

Ainsi le gouvernement avait estimé lors de la discussion de la loi de finances pour 1998 ^{2( * )} la perte de recettes pour l'Etat résultant du passage du taux normal de TVA de 20,6 % à 19,5 % à la somme de 31 milliards de francs. De même il évaluait cette perte à 4,4 milliards de francs dans l'hypothèse où le taux réduit serait de 5 % et non plus de 5,5 %.

III. DE QUELQUES BAISSES RÉCENTES DE TVA

Le gouvernement affirme avoir réalisé depuis deux ans près de 13 milliards de francs de baisse de TVA ou de mesures équivalentes. En réalité, les baisses de TVA, stricto sensu, s'élèvent à 8,4 milliards de francs conformément au tableau ci-après, auxquelles le gouvernement joint deux autres mesures " équivalentes à des baisses de TVA " d'un montant de 4,1 milliards de francs ^{3( * )} .

Les baisses de TVA décidées depuis 1997

Mesures	Texte	Coût (en millions de francs)
Travaux de réhabilitation des logements sociaux locatifs	LFI 1998	2.350
Médicaments soumis à autorisation temporaire d'utilisation	LFR 1997	70
Construction et travaux sur les logements foyers	DDOEF 1998	550
Abonnement pour la fourniture de gaz et d'électricité	LFI 1999	4.000
Appareillages pour les diabétiques et certains handicapés	LFI 1999	200
Collecte, tri et traitement des déchets	LFI 1999	400
Exonération de TVA sur les terrains à bâtir	LFI 1999	800
Total		8.370

Source : Ministère de l'économie

Il convient de relever, s'agissant de ces baisses, que la mesure destinée aux ménages modestes qui a consisté à diminuer le taux de TVA applicable aux abonnements pour la fourniture de gaz et d'électricité a représenté, avec 4 milliards de francs, près de la moitié de l'ensemble de ces baisses. Or, non seulement son effet pour les ménages a été homéopathique ^{4( * )} , mais elle n'a pas bénéficié " tout particulièrement " aux ménages modestes comme le soutenait le gouvernement. Son impact est en effet d'autant plus grand que la consommation est forte et, partant, le ménage " aisé " ainsi que votre rapporteur général avait alors tenu à le souligner ^{5( * )} .

Le commentaire de votre commission des Finances sur la diminution du taux de TVA applicable aux abonnements pour la fourniture de gaz et d'électricité.

Cette mesure aura un effet homéopathique .

Cette mesure " en faveur de la justice sociale " représente à elle seule avec un coût estimé à 4 milliards de francs, près de la moitié des allégements fiscaux que le gouvernement déclare affecter à tous les ménages dans le projet de loi initial (8,9 milliards de francs au total). Par ailleurs, elle concentre 85,1 % des mesures de " baisse ciblée " de TVA figurant dans ce projet de loi de finances.

De plus, comme l'a justement relevé le rapporteur général de la commission des Finances à l'Assemblée nationale, " l'impact est limité pour chaque ménage considéré individuellement " .

Il ressort en effet des informations fournies par le ministère de l'économie que pour la majorité des abonnés cette baisse sera homéopathique.

S'agissant des abonnements à l'électricité, sur 26,9 millions de clients :

- 14,5 % d'entre eux bénéficient d'une réduction annuelle de moins de 20 francs (de 19,48 francs en moyenne) ;

- 79,5 % verront leur facture allégée de moins de 100 francs ^{6( * )} .

S'agissant des abonnements au gaz, sur 9,15 millions de clients, l'allégement annuel sera :

- pour 38 % d'entre eux de moins de 30 francs (28 francs) ;

- pour 93,9 % d'entre eux de moins de 100 francs.

Cette mesure ne bénéficiera pas " tout particulièrement " aux ménages modestes comme le soutient le gouvernement

Il semble en effet excessif, s'agissant des abonnements à l'électricité ^{7( * )} de présenter, ainsi que le fait le gouvernement , cette mesure comme devant " bénéficier tout particulièrement aux ménages de condition modeste pour lesquels l'abonnement au gaz ou à l'électricité constitue une dépense relative plus importante que pour les ménages aisés ".

Il apparaît au contraire que le poids relatif de l'abonnement s'accroît en même temps que la consommation . L'abonnement n'est pas en effet un coût fixe d'importance dégressive mais au contraire un élément variable à caractère progressif ^{8( * )} .

Si l'on considère, que les plus gros consommateurs d'énergie sont a priori les " ménages aisés " pour reprendre la terminologie du gouvernement, ceux-ci vont donc bénéficier en priorité de cette baisse du taux de la TVA.

Cela signifie que la baisse de TVA sur l'abonnement à l'électricité qu'elle soit mesurée en valeur absolue ou en valeur relative, ne bénéficiera donc pas " tout particulièrement aux ménages modestes " comme le prétend le gouvernement. En effet, son impact sera d'autant plus important que la consommation est forte et, partant, le bénéficiaire " aisé ".

Votre rapporteur ne s'en indigne pas, mais il croît devoir réagir à l'égard d'une présentation de cette mesure fort éloignée de la réalité.

IV. L'INDISPENSABLE EUROPE

La présente étude a pour objet d'apprécier les " marges de manoeuvre " dont dispose la France en matière de libre détermination des taux, au regard des règles communautaires.

Il est en effet indispensable, dans le cadre d'un marché unique où circulent librement les biens et les services, que soient harmonisées les règles applicables au taux de TVA. En l'absence d'une telle harmonisation se développeraient des pratiques de " dumping fiscal " ou des différences d'imposition sources de distorsions de concurrence.

Ainsi tous les Etats-membres de la Communauté européenne ont instauré un système de TVA en principe conforme à la 6 ^ème directive du Conseil n° 77/388 CEE du 17 mai 1977, relative à l'harmonisation des législations des Etats-membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, dite " 6 ^ème directive TVA de 1977 ".

Cette directive a été ultérieurement modifiée ou complétée par de nombreux autres textes, et notamment par la directive n° 91/680/CEE du 16 décembre 1991 qui a fixé le régime applicable aux opérations intra-communautaires ou la directive n° 92/77/CEE du 19 octobre 1992 relative aux normes applicables en matière de taux.

Par ailleurs, en attendant l'adoption d'un système commun ou régime définitif de TVA, c'est le régime transitoire actuel de taxation des échanges entre les Etats-membres qui continue de s'appliquer, en vertu de l'article 28 terdecies de la 6 ^ème directive précitée.

L'ensemble des aspects relatifs au passage au régime définitif de TVA a été abondamment développé par votre rapporteur, notamment dans son rapport fait au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne : " Pour ou contre le futur système de TVA en Europe ? " ^{9( * )} ou dans son récent rapport sur une proposition de résolution concernant ce même régime définitif ^{10( * )} .

La mise en place du système commun de TVA : une ambition toujours impossible ^{11( * )} .

Avec l'examen de la proposition de résolution portant sur une proposition de directive (n° E-1193) permettant au Conseil de prendre une décision sur le niveau du taux minimum et maximum en matière de taux normal de la TVA, il s'agissait de réaffirmer le principe selon lequel les propositions de la Commission européenne visant à mettre en place un système commun de TVA ne pourront pas être retenues tant que toutes les conditions pour le passage au régime définitif n'auront pas été réunies .

La commission des Finances souhaitait par ailleurs rappeler la constance de ses préconisations s'agissant du passage au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

En effet, ainsi que le soulignait la Commission européenne dans l'exposé des motifs de sa proposition de directive, celle-ci " s'inscrit dans la logique de la Commission de 1995 sur le même sujet. La situation n'a pas fondamentalement changé depuis ".

Aussi, votre rapporteur ne pouvait que rappeler les propos qu'il tenait déjà, au nom de la commission des Finances, sur cette même question en octobre 1997 : " Sous des aspects techniques, ces questions sont de nature à entraîner des bouleversements économiques et leur enjeu pour la construction européenne est important. C'est pourquoi, votre rapporteur estime qu'il convient de faire preuve à leur sujet d'une certaine prudence et du plus grand pragmatisme " ^{12( * )} .

Le régime commun de TVA se présentait comme une ambition toujours impossible et aurait des conséquences difficilement soutenables. Il risquait non seulement d'entraîner des distorsions de concurrence majeures, de conduire à une harmonisation trop rapide des taux tandis que le mécanisme de compensation préconisé se révélait être d'une fiabilité douteuse.

Votre rapporteur avait donc estimé préférable d'améliorer le régime transitoire. Il avait détaillé les améliorations préconisées, tant en terme de lutte contre la fraude, de réduction des divergences que de lacunes juridiques à combler. Il avait par ailleurs fait le point sur les premiers résultats enregistrés depuis deux ans et mis en évidence les chantiers restant à relancer.

Cette proposition de résolution est devenue la résolution du Sénat le 26 mai 1999. ^{13( * )}

En définitive, en matière de TVA et notamment de fixation du taux, le système est conçu comme devant respecter la primauté du droit communautaire. Cela a pour effet de ne rendre les lois et règlements français applicables que pour autant qu'ils soient compatibles avec les objectifs définis par les directives en vigueur. Cette position constante est ainsi régulièrement rappelée par le gouvernement français notamment dans les réponses aux questions écrites qui lui sont adressées sur ces sujets.

S'agissant des relations entre " TVA et règles communautaires ", et plus précisément des " marges de manoeuvres dont dispose notre pays pour faire évoluer le taux de TVA par rapport aux règles communautaires ", celui-ci y apportait récemment la réponse suivante ^{14( * )} :

" La directive 92/77/CEE du 19 octobre 1992 relative au rapprochement des taux de TVA dans l'Union Européenne autorise chaque État membre à appliquer un taux normal de TVA qui est fixé à un pourcentage de la base d'imposition pour les livraisons de biens comme pour les prestations de services et qui ne peut pas être inférieur à 15 %. Elle permet, par ailleurs, aux États membres d'appliquer un ou deux taux réduits qui ne peuvent pas être inférieurs à 5 % et qui s'appliquent uniquement aux biens et services repris dans la liste figurant dans l'annexe H de cette même directive. L'application du taux réduit de la TVA à ces biens et services est toutefois facultative. En outre, la commission doit, aux termes de la directive, produire tous les deux ans un rapport sur le champ d'application des taux réduits, dans lequel elle peut proposer une modification de l'annexe H. Il en résulte que toute modification de cette liste ne peut intervenir qu'à la seule initiative de la Commission européenne et doit être adoptée à l'unanimité par les Etats-membres ".

L'objet de la présente étude est d'expliciter cette situation qui n'est malheureusement pas toujours aussi claire que l'on pourrait le supposer ou le souhaiter. Elle ne peut pas, en outre, viser à l'exhaustivité eu égard à la richesse de la matière. Par ailleurs, elle ne porte que sur les taux applicables en France continentale : les départements d'outre mer et la Corse disposant d'un régime propre qui ne sera pas évoqué dans le cadre de la présente étude.

CHAPITRE II

LE TAUX NORMAL DE TVA EST
LE TAUX DE DROIT COMMUN

Aux termes de l'article 12.3a de la directive TVA de 1977, " le taux normal de la TVA est fixé par chaque Etat-membre à un pourcentage de la base d'imposition qui est le même pour les livraisons de biens et pour les prestations de service .../... le pourcentage de ce taux ne peut être inférieur à 15 % " ^{15( * )} .

I. LA DISPARITÉ DES TAUX PRATIQUÉS EN EUROPE

Ainsi que le dernier rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les règles relatives à la TVA, en date du 13 novembre 1997 ^{16( * )} , l'a souligné : " le niveau des taux varie toujours considérablement : le taux normal évolue entre 15 et 25 % " .

La moyenne simple du taux normal s'établit à 19,5 %, en augmentation par rapport à 1994, en raison de l'élargissement de la Communauté à 15 Etats-membres et des taux en moyenne plus élevés des trois nouveaux Etats-membres.

Une tendance analogue existe pour les taux moyens pondérés.

	1994	1995 UE à 12	1995 UE à 15
Taux normal (moyenne pondérée)	17,07 %	17,28 %	17,62 %

Source : Commission européenne 1997

Les taux moyens recouvrent de grandes disparités ainsi que cela ressort du tableau ci-joint retraçant l'évolution des taux normaux de TVA appliqués dans les Etats-membres entre 1994 et 1996.

Etat-membre	Taux normal
	1994	1995	1996
Allemagne	15	15	15
Luxembourg	15	15	15
Espagne	15	16	16
Portugal	16	16	17
Pays-Bas	17,5	17,5	17,5
Royaume-Uni	17,5	17,5	17,5
Grèce	18	18	18
Italie	19	19	19
Autriche	20	20	20
France	18,6	20,6	20,6
Belgique	20,5	20,5	21
Irlande	21	21	21
Finlande	22	22	22
Danemark	25	25	25
Suède	25	25	25

Source : Commission européenne 1997

Par ailleurs, cette situation n'a que très peu évolué depuis 1996, comme le montre le diagramme détaillant les taux normaux de TVA en vigueur au 1 ^er avril 1998.

Taux normal de TVA des Etats-membres au 1 ^er avril 1998

Source : Commission européenne 1997

A ce titre, la Commission européenne estime que l'harmonisation des taux de TVA constitue un préalable indispensable et nécessaire au bon fonctionnement du marché unique. Cette harmonisation devrait permettre d'éviter les distorsions de concurrence dans certains secteurs économiques et sera réalisée avec la mise en place du régime définitif ou système commun de TVA.

II. LA FRANCE APPLIQUE UN TAUX NORMAL DE 20,6 %

Dans ce cadre, la France applique depuis le 1 ^er août 1995 un taux normal fixé à 20,6 % qui englobe toutes les opérations imposables pour lesquelles un autre taux n'est pas spécialement et explicitement prévu.

En effet l'article 278 du Code général des impôts précise que : " Le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée est fixé à 20,6 % ".

Cette disposition a ainsi permis récemment au gouvernement de rappeler que le tatouage ^{17( * )} , la mise à disposition de matériel destiné à l'orchestre ou à son public à l'exception des partitions ^{18( * )} , la vente d'instruments de musique ^{19( * )} , la vente d'appareils destinés à la recherche des victimes d'avalanche et des outils qui leur sont associés sans " méconnaître l'utilité de ces équipements pour la prévention des accidents de montagne " ^{20( * )} , les véhicules terrestres à moteur quelle que soit l'énergie qu'ils utilisent pour leur propulsion ^{21( * )} sont en tant que prestations de services ou livraisons de biens soumises, de droit, au taux normal de TVA.

CHAPITRE III

LA POSSIBILITÉ POUR LES ETATS-MEMBRES D'APPLIQUER UN OU DEUX TAUX RÉDUITS DE TVA

Les Etats-membres ont la possibilité, et non l'obligation, d'appliquer un ou deux taux réduits de TVA, à une liste limitative de cas. Ceux-ci figurent en principe au sein de l'annexe H de la directive TVA de 1977 qui recense les 17 catégories de biens et de prestations de services éligibles à ces taux réduits.

La France ne peut donc appliquer, en principe, des taux réduits que si le bien ou le service concerné est mentionné au sein de cette annexe H . Dans le cas contraire, la " baisse ciblée " de TVA se révèle être " euro-incompatible ".

I. LES TAUX RÉDUITS CONCERNENT 17 CATÉGORIES DE BIENS ET SERVICES FIGURANT AU SEIN DE L'ANNEXE H DE LA DIRECTIVE DE 1977

Le dernier alinéa de l'article 12.3a de la directive TVA de 1977 prévoit que " les Etats-membres peuvent également appliquer soit un, soit deux taux réduits. Ces taux sont fixés à un pourcentage qui ne peut être inférieur à 5 % et ils s'appliquent uniquement aux livraisons de biens et aux prestations de services des catégories visées à l'annexe H " . Les taux réduits ne peuvent être supérieurs à 15 % qui constitue le " plancher " du taux normal.

A. LA DIVERSITÉ DES SITUATIONS EN EUROPE

De même que pour le taux normal, les taux réduits varient considérablement.

S'ils ne peuvent en droit être inférieurs à 5 %, ils s'étendent, de fait, entre 5 % et 12,5 %, voire 17 % pour la Finlande. En effet, le taux de 17 % est applicable en Finlande, Etat-membre depuis le 1 ^er janvier 1995 et dans lequel un système complet de TVA n'a été instauré que le 1 ^er juin 1994, à certaines denrées alimentaires et pour une période transitoire seulement. Il n'en constitue pas moins un troisième taux réduit, ce que ne permet pas la réglementation communautaire. Aussi la commission " l'a déjà favorablement invité à s'en abstenir " et à ramener à deux le nombre des taux réduits.

La moyenne simple du taux réduit est légèrement supérieure à 8 % et a connu une notable progression par rapport à 1994 pour des raisons similaires à celles évoquées pour le taux normal. Cela résulte en effet de l'élargissement de la Communauté à des Etats-membres connaissant des taux moyen plus élevés.

Un mouvement similaire s'observe s'agissant des taux moyens pondérés.

	1994	1995 UE à 12	1995 UE à 15
Taux réduit moyen pondéré	5,71 %	6,17 %	6,57 %

Source : Commission européenne 1997

De même, existent d'importantes disparités quant au niveau réel du taux réduit, ainsi que le montre leur évolution depuis 1994.

Etat-membre	Taux réduit
	1994	1995	1996
Danemark	-	-	-
France	5,5	5,5	5,5
Belgique	6	6	6
Luxembourg	6	6	6
Pays-Bas	6	6	6
Espagne	6	7	7
Allemagne	7	7	7
Grèce	8	8	8
Royaume-Uni	8	8	8
Italie	9	10	10
Portugal	5	5	5/12
Suède	12/21	12/21	6/12
Irlande	12,5	12,5	12,5
Finlande	5/12	6/12/17	6/12/17

Source : Commission européenne 1997

Cette situation n'a que peu évolué depuis 1996, comme le souligne le diagramme retraçant les taux réduits de TVA (hors " taux super réduits " ou systèmes dérogatoires) en vigueur au 1 ^er avril 1998.

Taux réduits de TVA dans les Etats-membres au 1 ^er avril 1998

B. LES 17 CATÉGORIES DE BIENS ET SERVICES ÉLIGIBLES AUX TAUX RÉDUITS

Les taux réduits tels qu'ils sont prévus par la directive TVA de mai 1977 ne s'appliquent qu'à une liste de biens et services énumérés par l'annexe H. Celle-ci recense actuellement 17 catégories de biens et prestations de services pouvant faire l'objet de taux réduits de TVA. Elle n'est qu'indicative. Elle ne crée aucune obligation pour les Etats de les appliquer . Elle leur permet seulement, en droit, d'y recourir, et cela en fonction des considérations budgétaires ou sociales propres à chaque pays. La situation en Europe se traduit donc par une très grande disparité dans la possibilité ainsi offerte aux Etats-membres de recourir au taux réduit, ainsi que le montre le tableau ci-après.

ANNEXE H

Liste des livraisons de biens et des prestations de services pouvant faire l'objet
de taux réduit de TVA

1	Les denrées alimentaires (y compris les boissons à l'exclusion, toutefois, des boissons alcooliques) destinées à la consommation humaine et animale ; les animaux vivants, les graines, les plantes et les ingrédients normalement destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ; les produits normalement utilisés pour compléter ou remplacer des denrées alimentaires.
2	La distribution d'eau.
3	Les produits pharmaceutiques normalement utilisés pour les soins de santé, la prévention de maladies et le traitement à des fins médicales et vétérinaires, y compris les produits utilisés à des fins de contraception et de protection hygiénique féminine.
4	Les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps, à l'usage personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de ces biens, ainsi que les sièges d'enfant pour voitures automobiles.
5	Le transport des personnes et des bagages qui les accompagnent.
6	La fourniture de livres, y compris en location dans les bibliothèques (y compris les brochures, dépliants et imprimés similaires, les albums, livres de dessin ou de coloriage pour enfants, les partitions imprimées ou en manuscrit, les cartes et les relevés hydrographiques ou autres), les journaux et périodiques, à l'exclusion du matériel consacré entièrement ou d'une manière prédominante à la publicité.
7	Le droit d'admission aux spectacles, théâtres, cirques, foires, parcs d'attraction, concerts, musées, zoos, cinémas, expositions et manifestations et établissements culturels similaires Réception de services de radiodiffusion et de télévision.
8	Les services fournis par les écrivains, compositeurs et interprètes et les droits d'auteur qui leur sont dus.
9	La livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale.
10	Les livraisons de biens et prestations de services d'un type normalement destiné à être utilisé dans la production agricole, à l'exclusion, toutefois, des biens d'équipement, tels que les machines ou les bâtiments.
11	L'hébergement fourni dans des hôtels et établissements similaires, y compris la fourniture d'hébergement de vacances et la location d'emplacement de camping et d'emplacements pour caravanes.
12	Le droit d'admission aux manifestations sportives.
13	Le droit d'utilisation d'installations sportives
14	La prestations de services et la livraison de biens par des organismes reconnus comme ayant un caractère social par les Etats membres et engagés dans des oeuvres d'aide et de sécurité sociales, dans la mesure où ces prestations et services ne sont pas exonérés en vertu de l'article 13.
15	Les services fournis par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent.
16	La fourniture de soins médicaux et dentaires ainsi que les cures thermales, dans la mesure où ces prestations ne sont pas exonérées en vertu de l'article 13.
17	Les services fournis dans le cadre du nettoyage des voies publiques, de l'enlèvement des ordures ménagères et du traitement des déchets, autres que les services fournis par les organismes visés à l'article 4, paragraphe 5.

Application de taux réduits de TVA par les Etats-membres aux catégories de biens et de services énumérées à l'annexe H de la 6ème directive TVA

N°	Catégorie	B	DK	D	EL	E	F	IRL	I	L	NL	A	P	FIN	S	UK
1	Denrées alimentaires	6 12 21	25	7 15	8	4 7	5,5 20,6	21 0 12,5	4 10 16	3	6	10	5 12 17	17	12 25	0
2	Distribution d'eau	6	25	7	8	7	5,5	ex	10	3	6	10	5	22	25	17,5 et 0
3	Produits pharmaceutiques	6 21	25	15	8 18	4 16	2,1 5,5 20,6	0	4 10 19	3 15	6 17,5	20	5 17	12	0 25	17,5 0
4	Équipements médicaux	ex 6 21	25	7	8	7	5,5 20,6	0	4	3	17,5	20	5	22 ex	25 ex	0
5	Transport de personnes	6 ex	ex	7 15	8	7 16	5,5	ex	10 16	3 ex	6 ex	10	5	6	12 0	0
6	Livres, journaux, périodiques	6 ex	25 0	7	4	4	2,1 5,5	12,5 21 0	4 19	3	6	10	5	12 0	6 25 ex	0
7	Droit d'admission aux spectacles et manifestations culturelles Services de radio-diffusion et de télévision	ex 6 21	25	7 15 ex	4 8 18 ex	7 16 ex	2,1 5,5 20,6	12,5 21 ex	4 10 19	3 15 ex	6 17,5	10 ex	5 17 ex	6 22	25 ex 6	17,5
8	Droits d'auteur dus aux écrivains, compositeurs et interprètes, et services fournis par eux	ex 6 21	ex	7	8	7	5,5	21	10 19	3	17,5	10 20	17	ex	6	17,5
9	Logements sociaux	6 12	25	15 7	8	4	5,5 20,6	12,5	4 10	3 15	17,5	20	5	22	25 ex	17,5 0
10	Biens et services destinés à la production agricole	6 12 21	25	7	8	7	5,5	12,5	4 10	3	6	10 20	5	22 17	25	17,5
11	Hébergement	6	25	15	8	7 16	5,5	12,5	10	3	6	10	5	6	12	17,5
12	Droit d'admission aux manifestations sportives	6 ex	ex	15	8	7 16	20,6	ex	10	3 ex	6	20	5	6	ex 6	17,5
13	Utilisation d'installations sportives	6	ex	ex	8	16 ex	20,6	12,5	19	3	17,5 6 ex	20 ex	5	12	ex 6	17,5 ex
14	Services sociaux	6 21 ex	25	7	8	7	20,6	ex	19	3 15 ex	17,5	10 0	17 ex	ex	ex 25	ex
15	Service fournis par les entreprises de pompes funèbres et de crémation	6	ex	15	8	7 16	20,6	21 ex	19	3	ex	20	ex	ex	25 ex	ex
16	Soins médicaux et dentaires ; cures thermales	6 21 ex	ex	7 ex	8	7	5,5 20,6	21 ex	19	3 ex	17,5 ex	10 ex	5 ex	ex	ex	ex
17	Nettoyage des voies publiques, enlèvement des ordures ménagères et traitement des déchets	21	25	ex	8	7	20,6	21 ex	4	3	17,5 ex	10	ex	22	25	17,5 0

N.B. : ex : exonération sans droit à déduction de la taxe d'amont ; o : exonération avec droit à déduction de la taxe amont.

Source : Commission européenne 1997

II. LA FRANCE APPLIQUE UN SEUL TAUX RÉDUIT DE TVA

La France ne bénéficie ^{22( * )} que d'un seul taux réduit fixé à 5,5 % par l'article 278 bis du code général des impôts.

Il convient en outre de relever l'importance de l'écart existant entre ce taux réduit et le taux normal : 15,1 points. En effet, l'écart moyen en Europe peut être estimé en 1998 à 11,7 points pour un taux normal moyen de 19,4 points et un taux réduit moyen de 7,7 points. L'importance de cet écart en France, souvent dénoncé ou regretté, alimente par voie de conséquence d'autant les demandes de baisse ciblée de TVA. Et cela à défaut d'une baisse générale du niveau du taux normal, dont le coût s'élèverait à environ 60 milliards de francs s'il devait s'établir à nouveau à 18,6 %.

En conséquence, le taux réduit de 5,5 % tel qu'il est fixé par le code général des impôts s'applique en France à certains produits ou biens et prestations de services limitativement désignés par la loi et recensés au sein du code général des impôts.

A. QUELQUES BIENS SOUMIS AU TAUX RÉDUIT

1. L'eau et les boissons non alcooliques

Ces biens sont mentionnés par la première catégorie de l'annexe H. Ainsi, en vertu de l'article 278 bis-1 ° du code général des impôts, l'eau et les boissons non alcooliques relèvent du taux réduit de TVA. Il s'agit non seulement de l'eau délivrée par les réseaux d'adduction mais également des eaux minérales (naturelles ou artificielles), de source, de table commercialisées après emballage comme boissons, et de toutes les autres boissons non alcooliques. A contrario, les eaux distillées et déminéralisées sont soumises au taux normal.

Sont également soumis au taux réduit le lait et les boissons non alcooliques, sauf lorsqu'ils font l'objet de ventes à consommer sur place. Ce taux concerne également les produits commercialisés sous forme solide ou liquide utilisés pour la confection de boissons et les préparations qui sont destinées à être additionnées de lait ou d'eau.

2. La plupart des produits alimentaires

Conformément à l'article 278 bis-2° du code général des impôts, les produits destinés à l'alimentation humaine à l'exception des boissons alcooliques, de la confiserie, des margarines et graisses végétales, de certains chocolats et produits composés de chocolat, du caviar et des ventes à consommer sur place, sont soumis au taux réduit de TVA.

Le taux réduit s'applique à toutes les opérations portant sur les produits alimentaires, c'est-à-dire ceux qui, par nature, constituent des aliments, simples ou composés, susceptibles d'être utilisés en l'état pour l'alimentation (pain, lait, viandes, conserves, etc...) ^{23( * )} . Par ailleurs, ces produits peuvent être affectés à un autre usage que l'alimentation humaine, tel que l'alimentation animale ou l'industrie, sans perdre le bénéfice du taux réduit.

3. Les ventes à emporter

Les ventes à emporter constituent un " sous-ensemble " du secteur de la restauration et doivent être distinguées de la restauration " à consommer sur place ".

Le critère de distinction utilisé est l'existence ou non d'un service apporté au client . Il permet ainsi de soumettre au taux normal de TVA la restauration à consommer sur place, en tant que prestation de services. A contrario, la vente à emporter est assimilée à la vente d'un produit alimentaire ^{24( * )} .

De ce fait, les ventes à emporter de produits alimentaires simples ou élaborés sont soumises au taux de TVA applicable aux produits sur lesquels elles portent, soit en règle générale le taux réduit. La principale exception concerne les boissons alcoolisées mais également certains produits de chocolaterie ou de confiserie qui sont en effet soumis au taux normal de TVA.

Ainsi, la livraison de plats à domicile (y compris par les traiteurs dès lors qu'il n'y a pas fourniture de personnel), la vente par distributeur automatique, les ventes sur la voie publique (sans mise à disposition du client d'aménagements particuliers), la part des ventes à emporter servies dans des emballages non restituables sont soumises généralement à une TVA de 5,5 %.

En outre, l'administration fiscale estime pour les établissement de restauration rapide (" fast-food ") vendant de tels produits, que la part des ventes à emporter de produits solides représente 30 % du chiffre d'affaires " solide " si la surface à la disposition de la clientèle est de moins de 200 m² et de 20 % si cette superficie est supérieure ^{25( * )} . Une même clé de répartition s'applique aux boissons non alcoolisées. Si ces taux moyens sont jugés insuffisants, l'exploitant peut alors justifier par tout moyen d'un écart entre l'imposition forfaitaire et la réalité. Ce système de taux moyen ne fonctionne pas pour les " divers " (viennoiseries, pizzas,...) car l'administration fiscale considère que l'essentiel des ventes est à emporter. Par ailleurs, lorsque la surface à la disposition de la clientèle est inférieure à 10 m ² , elle estime, qu'il s'agisse des " fast-food " ou des " divers ", que toutes les ventes sont à emporter.

4. Des médicaments

Ils sont prévus par la troisième catégorie de l'annexe H. Ainsi, conformément à l'article 278 quater du code général des impôts, le taux réduit de TVA s'applique en principe à toutes les opérations portant sur les médicaments. Cependant, s'ils sont pris en charge par la sécurité sociale, ils bénéficient de façon dérogatoire du taux " super-réduit " de 2,1 % prévu par l'article 281 octies du code général des impôts ^{26( * )} .

Sont qualifiés de médicaments les produits suivants : préparations magistrales, produits officinaux préparés selon la " pharmacopée française ", médicaments ou produits pharmaceutiques destinés à l'usage de la médecine humaine et faisant l'objet de l'autorisation de mise sur le marché (AMM) prévue par l'article L. 601 du code de la santé publique.

Les produits qualifiés de médicaments sont soumis au taux de 2,1 % s'ils sont, soit remboursables aux assurés sociaux ^{27( * )} , soit acquis à l'usage des collectivités publiques et de divers services publics ^{28( * )} .

Les produits qualifiés de médicaments qui ne bénéficient pas du taux de 2,1 % dans les conditions précisées ci-dessus relèvent donc du taux réduit de 5,5 % qui est le taux de droit commun applicable à cette catégorie particulière de biens.

5. Les appareillages et équipements pour handicapés

Ces biens sont visés par la quatrième catégorie de l'annexe H. De ce fait, conformément à l'article 278 quinquies du code général des impôts, trois domaines relèvent du taux réduit de TVA. Ils ont été introduits par des lois de finances, et cela depuis 1988 ^{29( * )} .

Le taux réduit concerne d'une part, les appareillages visés dans certains chapitres du tarif interministériel des prestations sanitaires (TIPS) tels que les prothèses oculaires et faciales, les appareils électroniques de surdité, les chaussures orthopédiques, les objets de prothèse interne, etc... ^{30( * )} .

Il s'applique, d'autre part, aux équipements spéciaux, ou aides techniques, qui sont conçus pour les handicapés en vue de la compensation d'incapacités graves, tels que ceux destinés à faciliter la conduite ou l'accès des véhicules, ainsi qu'aux appareils ou objets de lecture destinés aux aveugles et aux mal voyants, etc... ^{31( * )} .

Enfin, les ascenseurs et matériels assimilés conçus pour les personnes handicapés qui sont conformes aux normes applicables en ce domaine ^{32( * )} bénéficient également du taux réduit.

Il doit donc s'agir d'équipements exclusivement destinés à des personnes handicapés. Ainsi le bénéfice du taux réduit a été refusé à un système de sous-titrage de vidéocassette dénommé " closed caption " au motif que celui-ci ne se distingue pas de ceux utilisés notamment dans l'enseignement ^{33( * )} . De façon plus générale, le gouvernement estime " qu'il n'est pas possible d'étendre l'application du taux réduit aux matériels qui ne seraient pas exclusivement conçus pour l'usage des sourds et malentendants " ^{34( * )} .

Dernièrement, l'article 30 de la loi de finances pour 1999 a étendu le champ d'application du taux réduit aux appareillages destinés aux diabétiques et à certains handicapés. Cette mesure concernait 230.000 personnes et avait un coût évalué à 200 millions de francs. Votre commission des Finances avait alors tenu à relever que le droit communautaire permettait au gouvernement d'étendre ce mouvement de baisse aux autres équipements figurant dans le TIPS. En effet l'annexe H permet de soumettre au taux réduit " les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés à soulager ou à traiter des handicapés, à l'usage personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de ces biens ".

De ce fait, le législateur dispose encore de quelques " marges de manoeuvre ". Au nombre de ces équipements pouvant encore être éligibles au taux réduit, on peut évoquer notamment l'optique médicale, les articles pour pansement, les matériels mis à disposition des assurés pour traitement à domicile, ou les appareils de contention. De même, suite aux dispositions votées lors de la dernière loi de finances, les produits pour incontinence pourraient relever du taux de 5,5 %. Il convient en outre de préciser que les appareils auditifs sont pour plus de 95 % d'entre eux déjà assujettis au taux réduit.

6. Les livres

Ceux-ci font l'objet de la sixième catégorie de l'annexe H. En vertu de l'article 278 bis -6° du code général des impôts, le taux réduit s'applique au livre qui est compris comme " un ensemble imprimé, illustré ou non, publié sous un titre ayant pour objet la reproduction d'une oeuvre de l'esprit d'un ou plusieurs auteurs en vue de l'enseignement, de la diffusion de la pensée et de la culture " .

Il est en outre précisé que : " cet ensemble peut être présenté sous la forme d'éléments imprimés, assemblés ou réunis par tout procédé, sous réserve que ces éléments aient le même objet et que leur réunion soit nécessaire à l'unité de l'oeuvre. Ils ne peuvent faire l'objet d'une vente séparée que s'ils sont destinés à former un ensemble ou s'ils en constituent la mise à jour. Cet ensemble conserve la nature de livre lorsque la surface cumulée des espaces consacrés à la publicité et des blancs intégrés au texte en vue de l'utilisation par le lecteur est au plus égale au tiers de la surface totale de l'ensemble, abstraction faite de la reliure ou de tout procédé équivalent ".

Ainsi, les dictionnaires, encyclopédies, formulaires scientifiques, guides touristiques, méthodes de musique, livrets ou partitions d'oeuvres musicales, répertoires juridiques, catalogues et répertoires bibliographiques donnant des renseignements sur les livres parus ou disponibles sont au taux réduit, alors que les albums à colorier, annuaires, barèmes, tarifs, distanciers, indicateurs, simples partitions de musique, albums philatéliques, livres muraux sont au taux normal.

Cette situation peut néanmoins être source de difficultés d'application. Ainsi un guide fournissant des informations sur les monuments historiques ou les curiosités naturelles afin de faciliter la connaissance du patrimoine historique répond en principe à la définition fiscale du livre. En revanche lorsqu'il contient des listes d'hôtels et de restaurants ou de simples renseignements d'ordre pratique, il est soumis au taux normal. L'administration fiscale a ainsi été conduite à se pencher sur le cas de la " partie dépliants d'appel des publications touristiques " afin de statuer au cas d'espèce sur le taux de TVA applicable ^{35( * )} .

Le taux réduit s'applique également en application de l'article 298 octies du code général des impôts aux " travaux de composition et d'impression des écrits périodiques ". Il s'agit de publications éditées à intervalles plus ou moins réguliers dès lors que ces travaux de composition sont effectués dans le cadre d'une opération d'édition. Il n'est pas nécessaire par ailleurs que ces publications soient inscrites sur les registres de la commission paritaire des publications et agences de presse ^{36( * )} . Cependant ainsi que le reconnaissait le gouvernement, le recours aux moyens informatiques ne permet plus toujours de distinguer les opérations de composition de celles réalisées en amont, telles que la création de la maquette ^{37( * )} .

7. Les logements à caractère social

La 9 ^ème catégorie de l'annexe H de la directive de 1977 autorise les Etats-membres à soumettre au taux réduit " la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale " ^{38( * )} . A ce titre trois mesures ont été adoptées récemment dans le cadre des lois de finances.

L'article 17 de la loi de finances pour 1997 a substitué aux subventions associées aux prêts locatifs aidés ( PLA ) un régime de TVA à taux réduit sur les livraisons à soi-même d'immeubles qui portait exclusivement sur les opérations de construction neuve. L'article 14 de la loi de finances pour 1998 a poursuivi ce processus d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA à taux réduit sous forme de livraison à soi-même. Il a assujetti la livraison à soi-même des travaux d'amélioration de transformation ou d'aménagement des logements locatifs sociaux à ce taux réduit. En outre, la loi du 2 juillet 1998 portant DDOEF a fait bénéficier du taux réduit les logements-foyers visés à l'article L. 351-2-5° du code de la construction. Enfin, l'article 32 de la loi de finances pour 1999 a appliqué ce taux réduit aux travaux subventionnés par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

En application de ces règles communautaires, le gouvernement avait réaffirmé lors de la discussion de la loi de finances pour 1998 que " seuls les logements présentant un caractère social affirmé " étaient éligibles au taux réduit. Il avait ainsi été conduit à repousser pour " euro-incompatibilité " une disposition soumettant l'ensemble des travaux de réhabilitation des logements occupés à titre de résidence principale audit taux ainsi qu'un amendement fixant à 5,5 % la TVA perçue pour les opérations d'entretien, de rénovation et de réhabilitation de logements non aidés effectuées par des entreprises artisanales du bâtiment ^{39( * )} . La proposition de directive n° E-1236 offrira en ce domaine de très certaines possibilités d'évolution ^{40( * )}

B. QUELQUES SERVICES TAXÉS AU TAUX RÉDUIT

De nombreux services sont, en conformité avec les directives communautaires, également soumis au taux réduit de TVA.

Il s'agit notamment des soins dispensés par les établissements thermaux autorisés (article 279 a quinquies du code général des impôts), des fournitures de logement en hôtel ou en meublé et dans les terrains de camping classés (article  279 a du code général des impôts), des locations d'emplacements sur les terrains de camping classés (article 279 a ter du code général des impôts), des prestations relatives à la fourniture et à l'évacuation de l'eau (article 279 b du code général des impôts), de certains spectacles (article 279 b bis du code général des impôts) et de certaines attractions (article 279 b ter du code général des impôts) ^{41( * )} , des abonnements aux télévisions privées ^{42( * )} (article  279 b octies du code général des impôts) ou des cessions de droits portant sur les livres et les oeuvres cinématographiques (article 279 g du code général des impôts).

Par ailleurs, quatre prestations de services doivent faire l'objet d'un examen particulier.

1. Les prestations de collecte, de tri et de traitement de certains déchets

L'article 31 de la loi de finances pour 1999 a soumis au taux réduit de TVA, " les prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets visés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, portant sur des matériaux ayant fait l'objet d'un contrat entre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale et un organisme ou une entreprise agréée au titre de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux " ^{43( * )} .

Cette mesure s'intégrait dans le cadre des réflexions visant à développer la " fiscalité écologique " et contribuait à accompagner l'effort entrepris notamment par les collectivités locales afin de traiter et d'éliminer de tels déchets ^{44( * )} . Elle avait un coût estimé à 425 millions de francs. Elle pourrait cependant être confortée et amplifiée ainsi que votre rapporteur en fait état dans ses développements consacrés aux mesures de baisse ciblée de TVA qui sont, en l'état actuel du droit, " eurocompatibles ".

2. Les transports de voyageurs

L'article 279 b quater du code général des impôts soumet les transports de voyageurs au taux réduit de TVA. L'article 259 A-3° bis les soumet à raison de la distance parcourue en France et l'article 262-II-8° exonère les transports aériens ou maritimes de voyageurs en provenance ou à destination de l'étranger ou des territoires et départements d'outre-mer.

Le taux réduit s'applique à tous les transports de voyageurs quel que soit le mode : rail, route, mer, eau, air, taxis ou remontées mécaniques. L'administration fiscale estime ainsi que les locations de moyens de transports avec guide, en l'espèce une location de barque avec guide, ne peuvent être assimilées à des locations de moyens de transports et sont donc soumises au taux normal de TVA ^{45( * )} . De même elle considère que l'opération de transport doit permettre exclusivement d'effectuer un déplacement d'un point à un autre du territoire et non d'exercer une activité sportive. Elle refuse donc d'appliquer un taux réduit de TVA à l'acheminement de plongeurs sur un site de plongée ou à une activité de transport aérien qui doit permettre, in fine, d'y exercer une activité sportive ^{46( * )} .

A la différence des transports de voyageurs, les transports de marchandises sont en principe soumis au taux normal.

3. Les repas fournis dans les cantines d'entreprises ou servis dans les hôpitaux et restaurants à vocation sociale

Cette situation répond à une préoccupation sociale avérée. Il importe donc d'oeuvrer pour le maintien de telles dispositions et de ne pas y porter atteinte.

S'agissant de ces repas, il convient de distinguer deux cas. En effet, les restaurants et cantines d'entreprise ainsi que la restauration collective à vocation sociale (cantines scolaires, restaurants universitaires, etc...) sont soumis à deux régimes différents selon leur mode de gestion.

Si la gestion est directe, l'exemption de TVA est totale. Si la gestion est indirecte, c'est-à-dire concédée, la taxation se fait au taux réduit de 5,5 % ^{47( * )} .

Ainsi, s'agissant des repas fournis dans les cantines d'entreprise, lorsqu'ils sont préparés par un fournisseur extérieur, ces repas sont soumis au taux réduit en vertu de l'article 279 a bis du code général des impôts.

Par ailleurs, en vertu de deux décisions ministérielles des 23 mars 1942 et 19 mars 1943, le système s'applique aux cantines " assimilées " aux cantines d'entreprise à savoir, celles d'établissements scolaires ou universitaires, privés ou publics, cercles militaires, cantines inter-entreprises.

Lorsque les repas sont fabriqués par la cantine elle-même, cette facturation relève en principe du taux applicable aux opérations de vente à consommer sur place, soit le taux normal. Mais les cantines d'entreprise et assimilées sont exonérées de TVA si certaines conditions sont réalisées.

De même s'agissant des repas livrés dans les hôpitaux et restaurants à vocation sociale, le taux réduit s'applique aux fournitures de repas dans les établissements non soumis à la TVA, ou partiellement, suivants : restaurants pour personnes âgées ou nécessiteuses agrées par des municipalités ou des centres d'action sociale, établissements hospitaliers, organismes sociaux ou médico-sociaux dès lors que les conditions fixées pour les cantines d'entreprises sont remplies, sous réserve de quelques dispositions spécifiques.

4. Les prestations des avocats dans le cadre de l'aide juridictionnelle

Les prestations pour lesquelles les avocats sont indemnisés totalement ou partiellement par l'Etat dans le cadre de l'aide juridictionnelle bénéficient du taux réduit et cela en raison de leur caractère de " prestations ayant un caractère social marqué " ^{48( * )} puisque l'octroi de l'aide juridictionnelle est soumis à des conditions tenant notamment aux ressources du bénéficiaire. La 14 ^eme catégorie de l'annexe H de la directive de 1977 autorise en effet les Etats membres à soumettre au taux réduit " la prestation de services et la livraison de biens par des organismes reconnus comme ayant un caractère social par les Etats membres ".

A contrario en l'état du droit communautaire applicable il n'est pas possible de soumettre au taux réduit de TVA les frais et honoraires exposés en justice comme le gouvernement l'a rappelé lors de la discussion de la loi de finances pour 1999 ^{49( * )} . Il a par ailleurs précisé qu'" une disposition permet aux avocats et aux avoués qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 245.000 francs par an et dont la clientèle est constituée essentiellement de particuliers de bénéficier d'une franchise spécifique qui a les mêmes effets qu'une exonération de TVA ". De ce fait il reconnaissait que ce dossier ne présentait pas de caractère prioritaire et il regrettait " de ne pas prendre l'engagement solennel d'écrire demain au commissaire Monti sur ce sujet ".

C. DES EXEMPLES DE BAISSES DE TVA " EUROCOMPATIBLES "

Les possibilités offertes au législateur national par la directive TVA de 1977 de baisser le taux de TVA applicable à certains biens ou services n'ont pas encore toutes été utilisées par le législateur, et cela pour des raisons tenant soit à leur coût budgétaire, soit à des considérations sociales. Ainsi, interrogé sur ce point lors de son audition par votre commission des Finances le 29 juin 1999, M. le secrétaire d'Etat au Budget a déclaré, s'agissant de telles baisses que le gouvernement n'avait pas encore arrêté ses intentions pour le projet de loi de finances pour 2000 mais qu'il n'y avait aucune raison pour que les objections formulées en 1997 et 1998 soient levées.

Il s'agit donc en ce domaine de fournir quelques exemples de baisses " eurocompatibles " sans que ceux-ci ne soient limitatifs ou n'aient un caractère exhaustif.

1. Certains produits alimentaires

La situation en France est plus restrictive que ce que le droit communautaire autorise dans la première catégorie de l'annexe H. Cette dernière permet en effet d'appliquer un taux réduit aux " denrées alimentaires (y compris les boissons à l'exclusion, toutefois, des boissons alcooliques) destinées à la consommation humaine et animale ; les animaux vivants, les graines, les plantes et les ingrédients normalement destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ; les produits normalement utilisés pour compléter ou remplacer des denrées alimentaires .

a) La margarine et les graisses végétales

L'article 278 bis du code général des impôts soumet au taux normal de TVA les " margarines et graisses végétales ". Il ressort cependant de certaines informations communiquées à votre rapporteur que dans tous les Etats membres à l'exception de la France et dans une moindre mesure de la Belgique, la margarine, les matières grasses composées, le beurre et les huiles végétales sont soumis au même taux de TVA. Le coût budgétaire d'une mesure qui viserait à assujettir tous ces produits, et notamment les margarines et les graisses végétales, au taux réduit de TVA est estimé par les organisations professionnelles concernées à 457 millions de francs par an.

b) Le chocolat et les produits de confiserie50( * )

L'article 278 bis 2°b du code général des impôts dispose que la TVA est fixée au taux réduit sur " les chocolats et tous produits composés contenant du chocolat ou du cacao. Toutefois le chocolat, le chocolat de ménage, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit " .

Cette situation simple en apparence est cependant susceptible d'entraîner des distinctions qui deviennent rapidement " byzantines " et sont le fruit d'une véritable " casuistique fiscale " comme votre commission des Finances l'avait fort justement relevé en son temps.

Ainsi, s'agissant du taux de TVA applicable aux chocolats et aux produits de confiserie, les produits de confiserie (bonbons, dragées, pralines, caramels, nougats, chewing-gum, fruits confits, pâtes d'amande...) relèvent du taux normal, alors que les confitures, purées, gelées et marmelades sont au taux réduit.

Les chocolats et produits composés contenant du chocolat ou du cacao relèvent en principe du taux normal. Le taux réduit s'applique à certaines catégories de chocolats en tablettes ou en bâtons, aux fèves de cacao et au beurre de cacao, ainsi qu'à certains produits composés de chocolat ou de cacao.

La complexité du régime fiscal actuel s'agissant des produits de chocolaterie ressort très largement du tableau ci-joint :

Produits bénéficiant du taux réduit

Produits relevant du taux normal

Chocolat, chocolat de ménage présentés en tablettes ou en Chocolat de ménage au lait bâtons Fèves, beurres, pâte de cacao, poudre de cacao. Petits déjeuners chocolatés ; pâtisserie au chocolat ; desserts et entremets chocolatés (ainsi que préparations pour nappage ou glaçage contenant du chocolat ou cacao) ; crèmes dessert au chocolat ; pâtes à tartiner à base de cacao ; crèmes glacées au chocolat (et préparation pour glaces contenant du chocolat ou cacao). Biscuits ou gaufrettes additionnés de chocolat ou d'un succédané lorsque ce composant (auquel est ajoutée la confiserie contenue éventuellement dans le produit) représente en poids moins de 50 % ; barres céréalières sous la même condition. Laits et autres boissons chocolatés

Tous les chocolats (y compris ceux désignés ci-contre) présentés autrement qu'en tablettes ou en bâtons (par exemple en flocons, palets, granules, pastilles, croquettes). Quelle que soit leur présentation, les chocolats au lait, chocolats de couverture, chocolats aux noisettes, chocolats blanc, chocolats fourrés. Tous produits contenant du chocolat ou du cacao autres que ceux énumérés ci-contre.

Source : Mémento pratique F. Lefebvre - 1998.

Tous les produits relevant actuellement du taux normal peuvent bénéficier du taux réduit. Seul le coût budgétaire de cette mesure en a interdit la réalisation effective. Comme le reconnaissait le gouvernement lors de la discussion des deux dernières lois de finances, " une telle mesure est totalement compatible avec le droit communautaire ". Le principal obstacle est son coût budgétaire alors fixé à 3,2 milliards de francs ^{51( * )} . Il serait cependant plus limité si la baisse ne s'appliquait qu'à une catégorie de produits spécifiques : le gouvernement chiffrait ainsi à 400 millions de francs la perte de recettes qui résulterait de la soumission du seul chocolat au lait, quelqu'en soit la présentation, au taux réduit.

2. Les services funéraires

La 15 ^ème catégorie de l'annexe H de la directive de 1977 prévoit de soumettre au taux réduit de TVA " les services fournis par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent ". Aussi, lors de la discussion de la loi de finances pour 1998, le gouvernement a refusé que les prestations de services funéraires concédées ou gérées par une régie municipale soient éligibles audit taux en raison du coût qu'il estimait alors à 800 millions de francs ^{52( * )} . Un chiffre de 2 milliards de francs avait par ailleurs été évoqué qui semble correspondre à l'hypothèse où l'ensemble des " prestations habituelles fournies par les services de pompes funèbres et les crémations " auraient été visées par ladite baisse de TVA. En tout état de cause, un chiffrage précis et détaillé du coût réel de cette mesure mérite d'être effectué.

Aussi, actuellement, la seule prestation funéraire soumise au taux réduit de TVA à 5,5 % est le transport de corps effectué par les prestataires agréés (exploitants d'ambulance, services de pompes funèbres) dans des véhicules aménagés ^{53( * )} .

Il n'en reste pas moins que s'exprimant sur l'opportunité de baisser la TVA dans ces secteurs lors de la discussion de la loi de finances pour 1999 le gouvernement a relevé que " la préoccupation qui a été exprimée a sa justification./ Peut-être aurons-nous l'occasion d'en reparler ? " ^{54( * )} .

3. Le droit d'utilisation des installations sportives

La 13 ^eme catégorie de l'annexe H de la directive de 1977 permet d'appliquer un taux réduit de TVA au " droit d'utilisation d'installations sportives " ^{55( * )} ainsi que le gouvernement le soulignait lors de la discussion de la loi de finances pour 1998 ^{56( * )} . Les raisons invoquées pour refuser de prendre une telle mesure totalement " eurocompatible " sont de plusieurs ordres.

Il s'agit tout d'abord de son coût budgétaire qui est évalué par le gouvernement à 500 millions de francs. Or une étude, réalisée à la demande du Syndicat national des exploitants d'installations et de services sportifs (SNEISS) par le Bureau d'information et de prévision économique (BIPE), filiale de la Caisse des dépôts et consignations, chiffre la perte de recettes sur la première année d'application à 380 millions de francs. Elle estime en outre que cette perte serait compensée par les gains attendus tant en terme de nouvelles recettes de TVA que par les retours au profit des régimes sociaux.

Par ailleurs le gouvernement fait remarquer que la plupart des activités sportives exercées en France le sont dans un cadre associatif et sont donc exonérées de TVA lorsque les services à caractère sportif qui sont rendus font l'objet d'une gestion désintéressée ^{57( * )} . Il en serait de même dans l'hypothèse d'installations sportives propriétés de collectivités locales qui peuvent être louées en effet soit à des associations gérées de façon désintéressée soit à des entreprises à but lucratif.

Dans ce contexte, le gouvernement considère que les entreprises à but lucratif qui seraient les principales bénéficiaires de cette mesure de baisse de la TVA ne sont pas prioritaires car elles ne touchent pas une catégorie ou un secteur social défavorisé: " il s'agit par exemple des golfs, des centres équestres et des centres de remise en forme ". Ce jugement est cependant contesté par le SNEISS qui considère au vu des études réalisées, que la TVA à taux réduit " aurait un large impact sur une consommation de masse essentiellement tournée vers un public jeune aux revenus moyens et modestes ".

Soucieux de faire évoluer le droit applicable en ce domaine mais également de préserver les recettes de l'Etat, le Sénat avait de façon quasi-unanime adopté à l'initiative de votre commission des Finances lors de la discussion de la loi de finances pour 1999, une mesure réservant le bénéfice du taux réduit de 5,5% au droit d'utilisation d'installations sportives " données à bail par une collectivité locale à un professionnel privé dans le cadre d'une délégation de service public " ^{58( * )} . Le rejet de cette disposition par l'Assemblée nationale semble moins provenir d'un désaccord sur le fond ou sur l'opportunité d'une telle baisse que d'une inquiétude quant aux modalités concrètes d'application de ladite mesure ^{59( * )} .

En tout état de cause on ne peut que faire état des propos de Mme la Ministre de la jeunesse et des sports qui affirme " souhaiter pour sa part que cette mesure figure dans le projet de loi de finances pour 2000 et de faire prochainement une proposition en ce sens au ministre de l'économie " ^{60( * )} . On peut néanmoins douter de la réussite de cette intention car ce dernier, le ministre de l'économie, considère que l'application à ce secteur du taux réduit " n'apparaît pas prioritaire " ^{61( * )} .

4. Les opérations réalisées dans le cadre de la fourniture de logement social

Ainsi que le gouvernement l'avait relevé notamment lors de la discussion de la loi de finances pour 1999 " seuls les logements sociaux, selon le droit communautaire, peuvent bénéficier du taux réduit de la TVA ". Il fut à ce titre conduit à refuser l'extension du taux réduit de TVA à certaines " opérations individualisées de construction, reconstruction, réhabilitation totale ou extension de casernements de gendarmerie réalisées par les collectivités locales " ^{62( * )} au motif que le droit interne français, en l'espèce l'article R. 331-4 du code de la construction et de l'habitation ne reconnaissait pas la qualité de logement social aux logements occupés à titre d'accessoire d'un contrat de travail ou en raison de l'exercice d'une fonction. On pourrait donc en conclure implicitement qu'une telle mesure est " eurocompatible " mais que son application effective se heurte à la réglementation actuellement en vigueur en France. Ainsi, seul le logement social peut bénéficier d'un aux réduit, mais l'appréciation du champ des logements sociaux relève de la souveraineté des Etats. C'est probablement cette raison qui conduisit le gouvernement à s'engager à étudier cette question tout en ne " promettant pas de trouver immédiatement une solution ". A tout le moins, votre rapporteur estime tout comme d'ailleurs le rapporteur général de l'Assemblée nationale ^{63( * )} , que " cette question méritait d'être soulevée ". Puisse donc le gouvernement y apporter les compléments d'information qu'il avait promis en son temps.

5. Les déchets ménagers

Dans son rapport précité ^{64( * )} sur " la fiscalité au service de l'environnement ", Mme Bricq relevait fort justement que : " La collecte et le traitement des déchets ménagers constituent le seul service public local à être encore soumis au taux normal de la TVA ( 20,6% ). Ce régime est pour le moins paradoxal au regard de l'objectif que la loi du 13 juillet 1992 a fixé aux communes et à leurs groupements, à savoir, comme on l'a vu, la suppression des décharges de déchets ménagers au 1 ^er juillet 2002 ( hors déchets ultimes) ".

Aussi ce secteur a longtemps et, souvent fort longuement, été évoqué lors de la discussion des lois de finances. Ainsi en 1997 saisi d'amendements visant à assujettir au taux réduit les prestations de collecte de transport et de traitement des déchets ménagers effectués dans le cadre du service public local, le gouvernement avait reconnu que : " L'application du taux réduit de TVA est possible. Je ne peux donc pas invoquer l'argument de " l'euro-incompatibilité " à l'encontre d'une mesure " euro-licite " !" ^{65( * )} .

Il chiffrait par ailleurs le coût d'un tel dispositif à 600 millions de francs eu égard au dispositif proposé et indiquait de ce fait : " Compte tenu des contraintes budgétaires qui s'imposent au gouvernement, il y a là une véritable difficulté. C'est si je puis dire le volet immédiatement négatif de la réponse du gouvernement ".

Lors de la discussion de l'article 31 de la loi de finances pour 1999 rendant éligibles au taux réduit de TVA les prestations de collecte, de traitement et de tri de certains déchets ménagers il avait rappelé que le droit communautaire permettait de soumettre à un tel taux réduit " les services fournis dans le cadre de l'enlèvement des ordures ménagères et du traitement des déchets ". Il fut à cette occasion à nouveau rappelé que la collecte et le traitement des déchets demeuraient le seul service public local à être alors encore soumis au taux normal de TVA.

Par ailleurs le coût de l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des opérations de collecte et de traitement des ordures ménagères réalisées par ou pour le compte des communes et de leurs groupements était évalué à 1,3 milliard de francs. S'agissant du coût fiscal de cette mesure on doit cependant en mesurer les effets avec précaution ainsi que le relèvent tant les travaux précités de Mme Bricq que le rapport présenté au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. Ce dernier souligne en effet à propos de cette dernière baisse de la TVA qu' " il est difficile de connaître l'impact fiscal réel de cette mesure qui a été chiffré par le gouvernement successivement à 600, puis 900, puis 1.300 millions de francs " ^{66( * )} ! Cette imprécision est encore renforcée par une information en provenance du gouvernement selon laquelle l'application du taux réduit de TVA tel que prévu par l'annexe H de la directive de 1977 aurait " un coût budgétaire supérieur à un milliard de francs par an " ^{67( * )} . En comparaison, la baisse de TVA votée avec l'article 31 était estimée, selon le gouvernement, à 425 millions de francs.

En l'espèce ainsi que votre commission l'avait alors relevé, la perspective d'une telle charge pour les finances publiques, au demeurant très diversement évaluée, semblait constituer l'objection majeure présentée par le gouvernement à l'adoption de cette disposition que préconisait par ailleurs le rapport précité de Mme Bricq. En effet le gouvernement indiquait à cette occasion qu'il avait " la volonté, bien sûr dans les limites que lui imposent tant les moyens financiers disponibles que la réglementation européenne, d'abaisser le taux de la TVA, qui est un impôt sur la consommation. En même temps il souhaite renforcer les dispositions fiscales tendant à améliorer l'environnement " ^{68( * )} .

Votre rapporteur estime donc qu'une meilleure prise en compte des contraintes environnementales à laquelle le gouvernement semble attaché devra nécessairement le conduire à étendre significativement le champ des prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets éligibles au taux réduit de TVA.

6. Certains appareillages pour handicapés

Ainsi que cela a été relevé le champ des appareillages pour handicapés et des équipements spéciaux qui sont soumis au taux réduit a été progressivement étendu depuis 1988.

Dans la mesure où l'annexe H de la directive de 1977 permet de soumettre au taux réduit " les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés à soulager ou à traiter des handicapés, à l'usage personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de ces biens " d'autres équipements peuvent encore être éligibles au taux réduit. Il s'agit notamment de l'optique médicale pour un coût estimé par le gouvernement à 1,5 milliard de francs, des articles pour pansement, des matériels mis à disposition des assurés pour traitement à domicile, des appareils de contention.

Aussi lors de la discussion de la loi de finances pour 1999, votre commission des Finances avait souhaité que le gouvernement l'éclaire sur ses intentions pour l'avenir et notamment selon quel ordre de priorité il entendait étendre, plus tard, le mouvement de baisse de la TVA aux autres équipements figurant dans le TIPS ^{69( * )} . En l'absence de réponse précise sur ce point émanant du gouvernement, cette interrogation demeure toujours d'actualité.

CHAPITRE IV

LES DISPOSITIONS DÉROGATOIRES

Le principe général en matière de taux est posé par l'article 12-3-a de la directive de 1977. Il consiste à ne pouvoir appliquer, par exception au taux normal de droit commun, un ou deux taux réduits qu'à une liste limitative de biens et services figurant au sein de l'annexe H.

Ce principe général souffre quelques dérogations. Celles-ci sont de deux natures.

D'une part, l'article 28 de la directive de 1977 concerne les dispositions transitoires qui permettent le maintien de mesures en vigueur préalablement au 1 ^er janvier 1991. D'autre part, certains secteurs bénéficient à titre exceptionnel de règles particulières.

Ce choix du recours à des dispositions dérogatoires au droit commun est en outre celui que préconise la Commission européenne s'agissant de la possibilité " à titre expérimental " de baisser la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre ^{70( * )} . Elle propose en effet de compléter l'article 28 de la directive de 1977. Celui-ci voit donc conforté son statut de " sas " préalable, avant l'inscription pérenne au sein de l'annexe H.

I. LE MAINTIEN À TITRE DÉROGATOIRE DE CERTAINS TAUX EXISTANT AVANT LE 1ER JANVIER 1991

Ainsi que le rappelle la Commission européenne dans son rapport précité sur l'évolution de la TVA, les Etats membres ont, conformément aux dispositions de l'article 28-2 -points a) à f)-, par ailleurs la possibilité, pendant la période transitoire ^{71( * )} , d'appliquer à un nombre limité de biens et de services des exonérations avec remboursement de la taxe payée au stade antérieur (le " taux zéro ") ou des taux réduits inférieurs au minimum prévu à l'article 12-3 (les taux " super-réduits ") dès lors que ceux-ci existaient avant le 1 ^er janvier 1991. Certains Etats membres ont également été autorisés à maintenir un taux réduit, qui ne peut être inférieur à 12 %, sur des livraisons de biens et des prestations de services autres que celles énumérées à l'annexe H, à condition que ces taux aient été en vigueur au 1 ^er janvier 1991 (les " taux parking " ou taux intermédiaires). Ainsi, les Etats membres qui appliquaient un taux réduit à la restauration, aux vêtements et chaussures pour enfants et au logement le 1 ^er janvier 1991 ont été autorisés à maintenir ces taux pendant la période transitoire que couvre le régime de TVA actuel. Enfin, la Grèce a été autorisée à poursuivre l'application de taux particulièrement réduits à certaines îles et à certains départements.

La Commission tient à ce titre à rappeler que " ces dispositions font toutes partie du régime transitoire de TVA " . Elles n'ont donc pas vocation, en principe, à être pérennisées.

Si les taux dérogatoires ainsi maintenus sont donc de trois types, taux " zéro ", taux " super-réduit " inférieur à 5 %, ou taux parking d'au moins 12 %, il convient, s'agissant du présent rapport d'information, de s'intéresser plus spécifiquement au " taux super-réduit " de 2,1 % afin d'en rappeler les principales dispositions.

L'article 28-2 b de la directive de 1977 dispose en effet que : " Les Etats membres qui, au 1 ^er janvier 1991, conformément à la législation communautaire .../... appliquaient des taux réduits inférieurs au taux minimal fixé à l'article 12 paragraphe 3 en matière de taux réduits, en ce qui concerne des biens et services autres que ceux visés à l'annexe H, peuvent appliquer le taux réduit ou l'un des deux taux réduits prévus à l'article 12 paragraphe 3 à la livraison de tels biens ou à la prestation de tels services " .

A. LES MÉDICAMENTS PRIS EN CHARGE PAR LA SÉCURITÉ SOCIALE

En vertu de l'article 281 octies du code général des impôts, les médicaments et produits définis comme tels (préparations magistrales, médicaments officinaux, médicaments ou produits pharmaceutiques visés à l'article L.601 du code de la santé publique) sont soumis au taux " super-réduit " de TVA s'ils sont pris en charge par la Sécurité sociale. Ce taux de 2,1% a été étendu par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 1997 à compter du 1 ^er janvier 1998 aux médicaments soumis à autorisation temporaire d'utilisation (ATU), préalablement le cas échéant à la délivrance d'une autorisation de mise sur le marché (AMM).

A défaut de cette prise en charge, c'est le taux réduit " de droit commun ", soit 5,5 %, qui s'applique.

La diversité et la pérennité du régime de taux de TVA applicable aux produits médicaux

Dans une réponse récente faite à une question écrite ^{72( * )} , le ministre de l'économie fournissait les éléments d'information suivants :

" La diversité des taux de TVA applicables dans le secteur de la santé se justifie par la diversité des produits commercialisés par cette industrie et les réglementations sociales différentes auxquelles ils obéissent. L'article 218 octies du code général des impôts soumet ainsi au taux de TVA de 2,10 % les préparations magistrales, produits officinaux, médicaments ou produits pharmaceutiques destinés à l'usage de la médecine humaine qui font l'objet d'une autorisation de mise sur le marché et qui sont remboursables aux assurés sociaux ou agréés aux collectivités publiques. Ce taux s'applique également depuis le 1 ^er janvier 1998 aux médicaments soumis à autorisation temporaire d'utilisation. En revanche, les médicaments ayant obtenu une autorisation de mise sur le marché (AMM), mais qui ne sont pas remboursables par les organismes de sécurité sociale relèvent du taux de 5,5 %. Par ailleurs, le taux de 5,5 % s'applique, conformément aux dispositions de l'article 278 quinquies du code précité, aux appareillages pour handicapés visés à certains chapitres du tarif interministériel des prestations sanitaires (TIPS). S'agissant des dispositifs médicaux, la directive n° 93/42/CEE qui est entrée en vigueur le 14 juin 1998, harmonise sur le plan communautaire la réglementation applicable à ces produits en subordonnant leur mise sur le marché à un marquage CE. Certains produits qui, jusqu'au 14 juin 1998, étaient considérés au regard de la réglementation nationale comme des médicaments soumis à ce titre à autorisation de mise sur le marché ont acquis depuis cette date le statut de dispositif médical. En matière de taux de TVA, ces produits ne peuvent donc plus bénéficier, depuis le 14 juin 1998, des dispositions particulières prévues en faveur des médicaments. Ils relèvent dès lors du taux de 20,6 % à l'exception de ceux qui sont inscrits aux chapitres du TIPS visés à l'article 278 quinquies précité. L'application du taux réduit de la TVA étant limitée à certains chapitres du TIPS, il n'est donc pas exclu que des matériels nécessaires au traitement d'une même pathologie ne soient pas soumis au même taux de TVA s'ils sont répertoriés dans des chapitres différents de cette nomenclature, a fortiori si certains n'y sont pas répertoriés. Par ailleurs, en ce qui concerne le contentieux communautaire qui oppose la France à la Commission européenne sur le taux de TVA applicable aux médicaments remboursables, la Commission a déposé un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes. Le Gouvernement entend défendre sa position auprès de la Cour. Si la décision rendue par la Cour était néanmoins défavorable à la France, le Gouvernement étudierait, en concertation avec tous les acteurs concernés et notamment les représentants de l'industrie de la santé, les mesures envisageables pour se conformer à cette décision. .../... ".

B. LES 140 PREMIÈRES REPRÉSENTATIONS THÉÂTRALES DE CERTAINES OEUVRES ET DE CERTAINS SPECTACLES DE CIRQUE

Conformément à l'article 281 quater du code général des impôts, " La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 2,10 % en ce qui concerne les recettes réalisées aux entrées des premières représentations théâtrales d'oeuvres dramatiques, lyriques, musicales ou chorégraphiques nouvellement créées ou d'oeuvres classiques faisant l'objet d'une nouvelle mise en scène, ainsi que des spectacles de cirque comportant exclusivement des créations originales conçues et produites par l'entreprise et faisant appel aux services réguliers d'un groupe de musiciens. Un décret définit la nature des oeuvres et fixe le nombre de représentations auxquelles ces dispositions sont applicables " .

De ce fait, si la TVA est en principe perçue au taux réduit pour les spectacles de théâtres, de théâtres de chansonniers, cirques, concerts, cinémas, etc..., le taux super-réduit de 2,1 % est perçu pour les recettes réalisées aux entrées des 140 premières représentations théâtrales et de cirques définies ci-dessus.

C. LES PUBLICATIONS DE PRESSE

S'agissant du régime de la presse et de ses fournisseurs, l'article 298 septies dispose que, " à compter du 1 ^er janvier 1989, les ventes, commissions et courtages portant sur les publications qui remplissent les conditions prévues par les articles 72 et 73 de l'annexe III au présent code pris en application de l'article 52 de la loi du 28 février 1934, sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée au taux de 2,10 % dans les départements de la France métropolitaine " .

Ainsi, les articles 72 et 73 de l'annexe III du code général des impôts définissent les deux catégories de publications pouvant bénéficier de ce taux de 2,1 %.

Il s'agit, d'une part, des publications présentant un lien avec l'actualité, apprécié au regard de l'objet de la publication, qui remplissent notamment les conditions suivantes : présenter un caractère d'intérêt général, paraître régulièrement au moins une fois par trimestre, faire l'objet d'une vente effective au public, ne pas avoir plus des deux-tiers de leur surface consacrés à la publicité et aux annonces.

Il s'agit, d'autre part, des publications d'anciens combattants (sous réserve de l'avis favorable du ministre des anciens combattants), des publications éditées par les organisations syndicales de salariés, des publications politiques, des publications mutualistes, des journaux scolaires, etc...

Les publications périodiques n'ayant pas le caractère de publication de presse tel que défini ci-dessus sont soumises, soit au taux normal, soit au taux réduit si elles correspondent à la définition fiscale du livre.

II. CERTAINS BIENS OU SERVICES, NON MENTIONNÉS DANS L'ANNEXE H, BÉNÉFICIENT CEPENDANT DU TAUX RÉDUIT

L'annexe H de la directive de 1977 a vocation par principe à recenser de façon exhaustive mais néanmoins limitative, les biens et services pouvant être éligibles à l'un des deux taux réduits autorisés par le droit communautaire.

Néanmoins, par exception à ce principe, des produits ou des services peuvent également, à titre dérogatoire, être soumis au taux réduit de 5,5 %.

Il s'agit ainsi, notamment, des fournitures de gaz naturel et d'électricité, mais également des produits de la floriculture ou des objets d'art dont il convient de présenter les principales caractéristiques du régime fiscal.

A. LES FOURNITURES DE GAZ NATUREL ET D'ÉLECTRICITÉ

L'article 12-3-b de la sixième directive de 1977 dispose que : " Les Etats membres peuvent appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz naturel et d'électricité, à condition qu'il n'en résulte aucun risque de distorsion de concurrence. Un Etat membre qui envisage d'appliquer un tel taux en informe la Commission au préalable. La Commission se prononce sur l'existence d'un risque de distorsion de concurrence. Si la Commission ne s'est pas prononcée dans les trois mois à partir de la réception de l'information, aucun risque de distorsion de concurrence n'est censé exister ".

Ainsi l'article 29 de la loi de finances pour 1999 a soumis au taux réduit les " abonnements relatifs aux livraisons d'électivité et de gaz combustible, distribués par réseaux publics " . Cette mesure d'un coût estimé à près de 4 milliards de francs par an, avait un effet limité pour les 27 millions de foyers qui devaient en bénéficier ^{73( * )} . En outre, le gouvernement a précisé qu'il avait informé le 8 juillet 1998 la Commission de son intention d'appliquer une telle mesure et que le commissaire européen M. Mario Monti avait souhaité par lettre du 31 juillet 1998 obtenir communication des modalités de mise en oeuvre de cette disposition. Le gouvernement a répondu par lettre en date du 7 septembre 1998 qui constituait alors le point de départ du délai de trois mois valant acceptation tacite. Il s'agissait en outre d'être certain que l'abonnement lui-même pouvait s'analyser comme un élément constitutif de la fourniture d'énergie, au sens du droit communautaire ^{74( * )} .

On doit également relever que l'extension du taux réduit de TVA aux consommations de gaz et d'électricité si elle est " eurocompatible " n'en présenterait pas moins un coût élevé pour les finances publiques que le gouvernement estimait à 15,5 milliards de francs. Aussi a-t'il précisé que, " nous n'avons pas les moyens de mettre en oeuvre une telle disposition en 1999 " ^{75( * )} .

Par ailleurs, il fut rappelé que cet article de la directive ne permettait pas de soumettre au taux réduit les abonnements aux réseaux de chaleur. Une telle extension aurait eu cependant un coût budgétaire limité estimé alors à 200 millions de francs. Le gouvernement a cependant dans sa lettre précitée en date du 7 septembre 1998 demandé à la Commission d'agir en ce sens mais cette dernière lui a, le 7 octobre 1998, réaffirmé que cette mesure n'était pas actuellement compatible avec la réglementation européenne. Aussi, le gouvernement a indiqué en séance publique que " nous allons continuer à insister pour que les différents réseaux de chauffage, qu'il s'agisse du gaz, de l'électricité ou des réseaux de chaleur, soient traités de façon équivalente " ^{76( * )} . Votre rapporteur ne peut que souscrire à une telle volonté en souhaitant que cette demande puisse effectivement aboutir dans des délais raisonnables.

Ces dispositions dérogatoires ne concernent que les fournitures de gaz et d'électricité. De ce fait, les frais de téléphone n'étant pas mentionnés, le gouvernement a rappelé que l'application du taux réduit ne peut être envisagée ^{77( * )} .

B. LES PRODUITS DE LA FLORICULTURE ET LE BOIS DE CHAUFFAGE

La directive n° 96/42/CE du 25 juin 1996 a modifié la directive TVA de 1977 en complétant l'article 28 relatif aux dispositions transitoires. Aussi, " les Etats membres peuvent appliquer un taux réduit aux livraisons de plantes vivantes et autres produits de la floriculture ( y compris les bulbes, les racines et produits similaires, les fleurs coupées et les feuillages pour ornement ), ainsi qu'aux livraisons de bois de chauffage ".

L'article 278 bis 3° bis du code général des impôts issu de l'article 20 de la loi de finances pour 1997, voté à l'initiative de la commission des Finances du Sénat, a étendu, comme le permet cette directive de 1996, le champ du taux réduit de TVA. En bénéficient désormais le bois de chauffage, les produits de la sylviculture agglomérés destinés au chauffage et les déchets de bois affectés au chauffage dès lors que ces produits sont affectés à un " usage domestique ".

Conformément aux engagements pris par le gouvernement devant le Sénat, une instruction fiscale d'application en date du 31 mars 1998 ^{78( * )} a apporté deux précisions en sens opposé. Elle a d'une part, défini de façon très large la notion " d'usage domestique " ^{79( * )} .

Elle a en revanche confirmé que les réseaux de chaleur utilisant le bois comme combustible ne pouvaient bénéficier du taux réduit, car toute vente d'énergie relève, en application du droit communautaire, du taux normal . Cette position avait été notamment affirmée par le gouvernement lors de la discussion de la loi de finances pour 1998 ^{80( * )} . Aussi , lors de l'examen du DDOEF au printemps 1998, la commission des Finances avait déposé un amendement d'appel pour inciter le gouvernement à faire évoluer la législation communautaire sur ce point. Votre rapporteur ne peut que rappeler l'intérêt de cette demande qui est par ailleurs également soutenue, nonobstant sa contrainte actuelle au droit communautaire, par la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Il se félicite donc de l'attitude récente du gouvernement indiquant " qu'il ne manquera pas bien évidemment de tenir informé le Parlement des suites qui seront réservées à ce dossier " ^{81( * )} .

C. LES OBJETS D'ART, DE COLLECTION OU D'ANTIQUITÉS

La directive n° 94/5 CE du 14 février 1994 vise à compléter le système commun de TVA et modifie pour cela la directive de 1977. Il est ainsi désormais précisé en son article 12-3-c que, " les Etats membres peuvent prévoir que le taux réduit, ou l'un des taux réduits, qu'ils appliquent conformément au point a) troisième alinéa s'applique également aux importations d'objets d'art, de collection ou d'antiquités visés à l'article 26 bis titre A points a), b), et c). ".

Cette directive a été transposée en droit interne par la loi du 29 décembre 1994 qui réserve le taux réduit de TVA à certaines opérations, telles que les importations d'oeuvres d'art, d'objets de collection ou d'antiquité, ou les ventes d'oeuvres d'art par l'artiste ou ses ayants-droits ^{82( * )} . A contrario les transactions effectuées en France par des professionnels sont imposées au taux normal sans qu'il soit fait de différence entre celles qui portent sur des oeuvres d'art et celles qui s'appliquent à des objets de collection ou d'antiquité.

CHAPITRE V

LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE DE TAUX RÉDUIT

Tous les deux ans, le champ d'application du taux réduit doit être revu. Ainsi, l'article 12-4 de la directive TVA de mai 1977 ^{83( * )} prévoit que sur la base d'un rapport de la Commission, le Conseil réexamine le champ d'application des taux réduits. Il peut sur proposition de la Commission, et statuant à l'unanimité, décider de modifier la liste des biens et services figurant à l'annexe H de ladite directive.

La Commission européenne est cependant par principe réticente à de telles modifications pérennes de l'annexe H.

En effet, celles-ci ont inévitablement pour effet d'accroître le champ des exceptions, de multiplier les dérogations, de nuire à l'harmonisation fiscale et partant, de reculer d'autant la perspective de mise en place du système commun ou régime définitif de TVA.

A ce titre, elle préfère recourir à des dérogations ponctuelles s'appuyant notamment sur l'article 28 de la directive de 1977 qui traite des dispositions transitoires. Il n'est donc pas fortuit que la proposition de directive n° E-1236 visant à permettre aux Etats membres qui le souhaiteraient d'appliquer à titre dérogatoire et de façon expérimentale des taux réduits de TVA sur les services à forte intensité de main d'oeuvre vise à modifier ledit article et non à s'insérer au sein de l'annexe H. La Commission estime en effet s'agissant de cette dernière qu'elle ne repose pas sur une " approche absolument cohérente ".

Cette proposition de directive va dans le bon sens, ainsi que votre rapporteur l'a déjà relevé. Il est cependant conduit à s'interroger sur les modalités de leur mise en oeuvre qui devra nécessairement se faire par l'intermédiaire de la prochaine loi de finances, celle pour l'an 2000. En outre, ces baisses de TVA, annoncées lors de la précédente discussion budgétaire par le gouvernement, devaient être adoptées par le Conseil Ecofin du 25 mai  1999 ^{84( * )} . Les plus récentes informations communiquées au 30 juin 1999 à votre rapporteur par le gouvernement, ne font plus état que d'une adoption probable au cours du second semestre de 1999.

I. LA POSITION DE PRINCIPE RÉSERVÉE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

A. LE CONTEXTE GÉNÉRAL

La " doctrine " de la commission européenne en ce domaine résulte du rapport établi sur la base de l'article 12-4 précité de la Commission au Conseil et au Parlement qui a été présenté à Bruxelles le 13 novembre 1997.

Elle se fonde également sur le texte de l'article 99 du traité CE qui indique qu'une harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché unique. Cet article dispose en effet que : " Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête les dispositions touchant à l'harmonisation des législations relatives aux taxe sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accises et autres impôts indirects dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur dans le délai prévu à l'article 14 ".

Au terme d'un examen approfondi de l'ensemble des questions traitant outre les niveaux des taux, la place et l'évolution du système actuel de TVA, ce rapport tire des conclusions " en vue d'éventuelles mesures législatives que pourrait prendre la Commission en ce qui concerne l'article 12-4 ".

La Commission estime dans ce cadre que toute mesure éventuelle de baisse sectorielle du taux de TVA doit s'apprécier en fonction de l'objectif central que constitue la mise en place du système commun de TVA pour le marché unique.

B. LES DEMANDES SECTORIELLES DE RÉEXAMEN DES CATÉGORIES VISÉES PAR L'ANNEXE H

Après avoir rappelé le caractère facultatif de l'annexe H, et la définition large des catégories qui la composent, la Commission détaille les principales demandes visant à inclure certains biens ou services dans le champ d'application du taux réduit de TVA dont elle a été saisie.

1. L'agriculture

Les demandes portent sur les produits de l'agriculture ne figurant pas déjà dans l'annexe H. En effet, la catégorie 1 de cette annexe prévoit de soumettre au taux réduit " les denrées alimentaires (y compris les boissons, à l'exclusion, toutefois, des boissons alcooliques), destinées à la consommation humaine et animale ; les animaux vivants, les graines, les plantes et les ingrédients normalement destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ; les produits normalement utilisés pour compléter ou remplacer des denrées alimentaires ".

La Commission estime qu'une " modification ciblée de l'annexe H dans ce domaine est actuellement considérée comme inopportune ". Elle aurait cependant pu concerner, selon elle, les fleurs coupées, les feuillages d'ornement, les bulbes, racines et produits similaires et le bois de chauffage.

2. La santé

Les principales difficultés résultent de " la formulation vague qui a été employée dans la disposition ". Il s'agit ici de déterminer, s'agissant des catégories 3 (produits pharmaceutiques) et 4 (équipements médicaux), ce que peuvent être exactement les produits " normalement utilisés pour les soins de santé ", ou les équipements " normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps ".

3. Les transports de personnes

La taxation du transport de personnes, qui est prévue par la catégorie 5, constitue une " question spécifique extrêmement complexe ". La diversité des taux, les distinctions établies entre modes et moyens de transport, engendrent non seulement des problèmes pratiques pour les entreprises du secteur, mais également d'importantes distorsions de concurrence. La Commission estime ainsi que " le secteur du transport est un secteur particulier qui pourrait nécessiter un traitement spécial en matière de TVA ". Ainsi une étude a-t-elle été commandée afin d'appréhender complètement la situation dans ce secteur.

4. La culture

Les justifications apportées visant à élargir le champ du taux réduit, s'agissant des livres, journaux et les périodiques (catégorie 6) ou la taxation de façon générale des manifestations culturelles (catégorie 7) sont de deux ordres.

D'une part, les industriels estiment que les enregistrements audio ou video font l'objet d'une discrimination par rapport aux autres biens culturels (livres, journaux, droits d'admission aux musées, cinémas, théâtres...). D'autre part, des Etats membres, et notamment la France, estiment que ces enregistrement constituent des moyens de communication comme les autres, et que seules des raisons historiques " qui ne sont plus valables dans la société de l'information " leur interdisent l'accès au bénéfice du taux réduit.

Outre les difficultés consistant à distinguer clairement entre ce qui ressort des loisirs ou de la culture, la Commission estime, dans la mesure où ces enregistrements supposent toujours un équipement technique afin d'accéder à l'information qu'ils contiennent, que se pose également la question du taux propre à ces équipements.

5. La politique sociale

Malgré les demandes de certains Etats membres tendant à inclure tous les services du secteur de la construction, la Commission estime préférable de ne continuer à soumettre au taux réduit que la livraison, la construction, la rénovation et la transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale (catégorie 9).

En tout état de cause, la Commission rappelle que l'extension du champ de l'annexe H, si elle pose des problèmes techniques spécifiques, a également des incidences en termes de recettes budgétaires qui, si elles étaient compensées, pourraient se révéler impopulaires ou contre-productives.

Elle estime également au plan économique, que la TVA n'est pas l'outil le mieux adapté pour favoriser un domaine particulier, culturel ou social. Elle pense au contraire que les subventions directes ou une baisse de la fiscalité directe peuvent se révéler plus efficaces.

C. LES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION DE LA COMMISSION QUANT À L'INTRODUCTION DE NOUVELLES CATÉGORIES DANS L'ANNEXE H

1. Les discussions avec les Etats membres

La Commission fait état de demandes portant sur " l'application du taux réduit aux services dits à forte intensité de main-d'oeuvre et respectueux de l'environnement ", mais également aux livraisons de biens et aux prestations de services écologiques et économes en énergie.

S'agissant des biens et services à forte intensité de main-d'oeuvre, deux arguments sont avancés : réduire le niveau du chômage, et lutter contre l'économie souterraine. Elle indique ainsi que les services de proximité pour lesquels une baisse de la TVA est demandée correspondent à " des services à forte intensité de main-d'oeuvre habituellement fournie par des travailleurs indépendants ou des entreprises familiales, généralement au domicile du client (cours particuliers, garde d'enfants, industrie à domicile, etc. ) ".

2. La TVA instrument utile de politique économique ?

Même si l'idée d'utiliser la TVA " comme outil politique pour atteindre des objectifs économiques spécifiques, tels que l'augmentation de l'emploi ou une meilleure protection de l'environnement, rencontre l'approbation jusqu'à un certain point du Parlement européen et du Comité économique et social ", la Commission estime que cela irait à l'encontre du but éventuel qui est de simplifier le système de la TVA et de réduire les charges. De même, elle émet " des doutes sérieux quant à savoir si la TVA constitue un instrument utile de politique économique ".

En effet, selon la Commission la TVA n'a qu'une incidence limitée sur les prix de vente et la demande de services dépend d'autres facteurs. Par ailleurs, compte tenu des mesures de compensation budgétaires qui seraient prises, " l'effet global sur la demande dans un secteur particulier et sur le marché de l'emploi serait pour le moins incertain. A ce jour, aucune constatation empirique ne permet de tirer une conclusion différente ".

Les conséquences sur la TVA seraient donc triples : le système sera plus complexe ; des problèmes de définition du champ d'application du taux réduit se poseront ; la neutralité de la TVA, taxe générale à la consommation, sera remise en question.

Par ailleurs, elle estime que la TVA n'est pas la principale raison de la fraude fiscale, les avantages financiers étant bien plus importants dans le domaine des impôts directs et des cotisations de sécurité sociale.

3. Étude des effets sur l'emploi de l'application sectorielle d'un taux réduit de TVA

La Commission a chargé un organisme ^{85( * )} extérieur de réaliser une telle étude concernant " l'effet potentiel d'instruments fiscaux (taux réduit de TVA appliqué à certains secteurs) sur la création d'emplois ".

La Commission souligne, par delà le rappel des hypothèses retenues, que " l'étude se conclut cependant sur une affirmation univoque : la réduction compensée de la TVA sur certains services ne produit, en général, que des effets marginaux sur l'emploi, tandis que la réduction compensée de l'imposition directe n'a pas d'effet perceptible. En revanche, la réduction compensée des cotisations de sécurité social produit, globalement, les effets les plus bénéfiques pour l'emploi ".

Elle rappelle ainsi, ce qui semble constituer de sa part une opposition de principe à de telles baisses ciblées : " L'étude ne permet en aucune manière de considérer qu'une réduction de la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre constitue un choix de politique fiscale à conseiller, qui justifierait les difficultés considérables que soulèverait une telle mesure " .

De même, elle estime que les résultats d'une autre étude contradictoire réalisée par un institut néerlandais sur le même sujet, eu égard aux hypothèses retenues, et tenant notamment à la non-compensation des allégements fiscaux, ne contredisent pas les résultats précédents.

Elle tient néanmoins à rappeler que, " en tout état de cause, la Commission est prête à renforcer la discussion en ce qui concerne tant le côté théorique de la corrélation entre la fiscalité et l'emploi, que le plan politique et la raison pratique pour aborder les réductions de TVA dans ce contexte " .

D. L'HARMONISATION DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA

L'annexe H de la directive de mai 1977 n'est pas fondée sur une " approche absolument cohérente, ni concurrente ", et nombre des difficultés tenant à la délimitation des matières relevant, ou non, du taux réduit résulte de ce manque de cohérence originelle . Cette situation devra donc être réexaminée selon la Commission dans la perspective du passage au régime définitif de TVA.

1. L'analyse de la situation actuelle en matière de taux

Les dispositions permettant aux Etats membres d'appliquer un taux réduit sont appliquées de " façons très diverses ". Si 11 Etats appliquent un taux réduit sur les denrées alimentaires et 5 maintiennent également un taux spécial transitoire, seuls 3 Etats ont un taux réduit en matière de nettoyage des voies publiques ^{86( * )} .

De cette situation, la Commission a tiré trois " conclusions-clefs " :

1) le caractère facultatif de l'annexe H et l'absence de définitions communes peuvent entraîner des distorsions de concurrence ;

2) les Etats membres souhaitent utiliser les taux de TVA comme instrument de politique économique et cela, à condition de ne pas créer de distorsions de concurrence ;

3) un traitement inégal peut exister entre biens ou services comparables en raison des nouvelles technologies.

2. La situation au regard du nouveau système commun de TVA

La Commission estime que le système commun de TVA ne doit pas entraîner " l'application de graves distorsions de concurrence ". A ce titre, il est donc nécessaire de mettre en place un taux normal se situant à l'intérieur d'une fourchette étroite et de prévoir un taux réduit obligatoire dont le champ serait défini de façon très restrictive et selon des critères cohérents.

E. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Celle-ci estime que la structure actuelle des taux de TVA n'est pas un obstacle au fonctionnement du régime transitoire de TVA. Ainsi, s'agissant des achats frontaliers, les écarts de taux n'entravent pas les achats transfrontaliers même s'ils peuvent influencer les choix des consommateurs et, partant, entraîner des distorsions.

La structure actuelle des taux de TVA, et en particulier le champ d'application du taux réduit, fait ressortir deux difficultés : son caractère facultatif et l'absence de définitions communes des catégories. Cette situation pouvait porter atteinte au principe de la neutralité de la TVA selon la Commission.

Ainsi, elle indique que les problèmes rencontrés en matière de taux réduit " ne peuvent être résolus que graduellement dans les différentes étapes des propositions à produire dans les cadres de l'instauration du nouveau système commun de TVA ".

Quatre orientations sont, dans ce cadre, proposées par ce rapport :

- une approximation plus proche des taux de TVA ;

- une fixation du champ d'application des taux réduits en fonction de considérations sociales ;

- l'imprécision de l'outil " taux réduit ", qui ne peut être conçu comme un substitut pour des subventions directes ;

- la préservation de la neutralité générale de la TVA.

II. LE RAPPORT DU PARLEMENT EUROPÉEN : LA NÉCESSAIRE MAIS DÉLICATE ADAPTATION AUX BESOINS SOCIAUX

Le 25 juin 1998 a été présenté par la Commission économique, monétaire et de la politique industrielle, le " rapport sur le rapport " de la Commission détaillé ci-dessus.

Après avoir rappelé la structure des taux de TVA prévue par la législation communautaire, la situation en matière d'harmonisation en 1996, l'intérêt d'une harmonisation plus complète des taux, et fait un état récapitulatif des demandes présentées par les Etats membres en matière de taux réduit, le Parlement européen a relevé que " la Commission marque son scepticisme à l'égard de l'utilisation de la TVA en tant qu'instrument de politique économique " et rappelle qu'en terme de créations d'emplois la réduction compensée des cotisations de sécurité sociale s'avère plus bénéfique.

Le rapport estime nécessaire, à défaut d'une complète harmonisation " illusoire à échéance rapprochée ", un effort de rationalisation de la structure des taux, passant par l'établissement de définitions communes des catégories auxquelles le taux réduit peut s'appliquer, ainsi que la suppression des régimes dérogatoires.

Pour le Parlement européen, " la préoccupation légitime de la préservation des recettes publiques " ne doit pas dicter une attitude excessivement figée en ce qui concerne le domaine actuel des taux réduits, " qu'il convient d'adapter à la transformation des besoins sociaux et culturels ". Outre les initiatives de la Commission, il envisage ainsi l'application d'un taux réduit de TVA aux nouveaux biens culturels liés à la société de l'information (CD-Rom), à des services liés à l'impératif de mobilité sociale et de l'emploi (restauration), à des services de nature à favoriser la consolidation d'une société de droit (services d'accès à la justice et au droit).

III. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE N° E-1236

Cette proposition de directive du Conseil modifiant la directive n° 77/388/CEE en ce qui concerne la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main d'oeuvre (n° E-1236) a été présentée à Bruxelles le 17 février 1999. Elle a été déposée sur le Bureau du Sénat le 26 mars 1999. Elle correspond à une réponse " politique " à des demandes fortes en ce sens des Etats-membres. En effet, la Commission européenne, ainsi que cela ressort de son rapport précité de novembre 1997, semblait jusqu'alors réservée tant sur le fond que sur la forme quant à la mise en place de baisses ciblées de TVA. Elle les estimait à la fois inopportunes au regard de son objectif qui est de mettre en place un régime définitif, mais également inefficaces au regard d'aides plus directes à l'emploi.

Ainsi, cette proposition de directive vient opportunément relancer le processus d'extension du champ des biens et services soumis au taux réduit. En effet, les demandes présentées par la France, notamment, visant à une modification pérenne du contenu de l'annexe H, n'ont pas à ce jour abouti compte tenu du refus de la Commission européenne de prendre en compte ces demandes. Celles-ci sont principalement de trois ordres : les biens culturels (disques, cassettes, CD Rom et CD-interactifs) ^{87( * )} , la fourniture d'énergie par le biais de réseaux de chaleur, et les véhicules peu polluants ^{88( * )} .

A défaut de modification pérenne de l'annexe H, ladite proposition constitue une innovation intéressante qu'il appartiendra à chaque Etat membre d'utiliser en fonction de ses besoins.

A. LA COMMUNICATION DU COMMISSAIRE EUROPÉEN : LUTTER CONTRE LE CHÔMAGE ET LE TRAVAIL AU NOIR

Dans sa communication en date du 12 novembre 1997 ^{89( * )} , le commissaire européen chargé de la fiscalité, M. Mario Monti, tout en estimant, en terme de création d'emplois, qu'une réduction ciblée des cotisations sociales était un instrument plus efficace qu'une réduction du taux de TVA, a expliqué que " la situation actuelle exige de se montrer inventif pour trouver le moyen, grâce à la fiscalité, de créer des emplois effectivement et à court terme ". Il semble ainsi apporter une réponse " politique " forte aux demandes des gouvernements des Etats-membres.

Compte tenu de ses effets sur le niveau des déficits budgétaires ou sur la concurrence fiscale, il juge nécessaire une " extrême prudence " en ce domaine et souhaite une expérience qui soit limitée dans le temps et aurait deux effets : d'une part, faire baisser les prix à la consommation et donc stimuler la demande, d'autre part réduire l'incitation à rejoindre ou à rester dans l'économie souterraine.

Si la Commission reste sceptique quant à l'effet réel sur l'emploi de telles mesures, l'importance du problème du chômage fait que même en période de consolidation budgétaire " toute proposition raisonnable en ce sens mérite d'être étudiée, même si le succès n'est pas garanti ".

La Commission souhaite donc une expérience limitée dans le temps et dans sa portée, afin de ne pas créer de distorsion de concurrence, dont l'impact budgétaire serait de niveau " peu élevé ", c'est-à-dire équivalent aux recettes correspondant à un point de pourcentage du taux normal de TVA, par exemple. Pour la France, cela correspondrait ainsi à une perte de recettes fiscales de 30 à 35 milliards de francs.

Différentes conditions sont donc posées :

- le libre choix des Etats membres de participer à l'expérience ;

- la Commission veillera à ce que le taux réduit n'entraîne pas de distorsion de concurrence entre les activités similaires au sein d'un même Etat membre ou dans différents Etats membres ;

- l'expérience prendra automatiquement fin à l'expiration d'un délai de trois ans. La Commission réfléchira cependant in fine " à l'opportunité d'introduire sous une forme obligatoire les mesures, eu égard aux résultats tirés de ladite expérience " ;

- les services concernés doivent être définis clairement et précisément (par exemple : la rénovation et la réparation de logements, les services d'aides à domicile, tout en excluant les livraisons de biens).

Il y a donc une évolution significative de la position de la Commission européenne. Dans son rapport du 13 novembre 1997, elle se montre très réservée devant de telles baisses, alors que la communication du 12 novembre 1997, peut--être par réalisme, semble faire preuve d'une plus grande ouverture.

Dans cette communication précitée du 12 novembre 1997, la Commission indique que " la lutte contre le chômage figure en tête de l'agenda européen et [que] la Commission a fait de cette tâche la priorité des priorités ". Aussi même si elle estime qu'une réduction ciblée des cotisations sociales constituerait un instrument plus efficace en terme de création d'emplois, elle ne se déclare pas opposée à une telle mesure dès lors qu'il s'agit d'une expérience limitée dans le temps reposant sur une approche prudente de modification du système de TVA : " le problème du chômage revêt une telle importance qu'il vaut la peine de tester le fonctionnement d'un allégement de la TVA ciblée sur les services à forte intensité de main d'oeuvre. Toute proposition raisonnable en ce sens mérite d'être étudiée, même si le succès n'est pas garanti ". Elle estime par ailleurs que " dans certains secteurs économiques, la réduction de TVA aiderait, en effet, à réintégrer dans le circuit une partie des activités tombées dans l'économie souterraine ".

Elle s'inscrit pleinement dans la volonté de voir la lutte contre le chômage figurer " en tête de l'agenda européen " ^{90( * )} . Ainsi le Conseil européen extraordinaire sur l'emploi de Luxembourg des 20 et 21 novembre 1997 avait souhaité que soit étendue pour les Etats-membres l'opportunité d'une réduction du taux de la TVA sur les services à forte intensité de main d'oeuvre, non exposés à la concurrence transfrontalière.

Ces orientations ont été reprises lors du Conseil européen de Vienne les 11 et 12 décembre 1998 et figurent parmi les quatre sujets " qui préoccupent au premier chef les citoyens européens et exigent une action rapide et efficace ".

B. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE N° E-1236 : UN NOUVEAU RÉGIME DÉROGATOIRE

Le régime proposé est dérogatoire au moins à un triple point de vue. Non seulement il complète l'article 28 de la directive de 1977 consacré aux " dispositions transitoires ", mais son champ est limité sectoriellement ainsi que dans le temps. Il n'a pas en effet vocation, en principe, à être pérennisé en figurant au sein de l'annexe H.

1. Une mesure limitée dans le temps

Le système préconisé par la Commission consiste à permettre aux Etats-membres qui le souhaitent d'expérimenter le fonctionnement et les effets d'un allégement de la TVA ciblé sur les services à haute intensité de main d'oeuvre. Elle estime cependant qu'une telle expérience doit être optionnelle et circonscrite dans le temps. C'est pourquoi elle est limitée à trois ans entre le 1 ^er janvier 2000 et le 31 décembre 2002 mais présente cependant un caractère obligatoire pour les Etats : une fois l'expérimentation engagée, ceux-ci, semble-t-il, ne peuvent plus demander à en bénéficier ou y renoncer.

2. La lutte contre le chômage et l'économie souterraine

L'initiative récemment prise par la Commission européenne répond à un double objectif : tout d'abord, elle estime qu'un taux réduit de TVA fera baisser les prix à la consommation et donc stimulera la demande de services employant beaucoup de main-d'oeuvre. D'autre part, l'adoption d'un taux réduit devrait réduire l'incitation à rejoindre ou à rester dans l'économie souterraine.

3. Un champ d'application: " les services à forte intensité de main d'oeuvre "

Les services concernés doivent remplir les trois conditions suivantes :

- être à forte intensité de main-d'oeuvre ;

- être fournis directement aux consommateurs finaux ;

- être principalement locaux et non susceptibles de créer des distorsions de concurrence.

Il n'est pas fourni dans la proposition de directive n° E-1236 de liste limitative de ces services. Seul l'exposé des motifs de la proposition donne quelques indications, à titre d'exemple.

En outre, l'application d'un taux réduit ne doit pas mettre en péril le bon fonctionnement du marché intérieur. Aussi les États devront-ils informer la Commission, avant le 1 ^er septembre 1999 , de leur intention de procéder à des expérimentations de TVA à taux réduits, et lui communiquer, avant cette date, toutes les données utiles concernant le champ, le coût et les effets prévus sur l'emploi de la mesure, pour qu'elle puisse veiller à ce que cela n'entraîne pas de distorsions de concurrence.

Il appartiendra alors à la Commission en fonction des éléments qui lui seront ainsi communiqués par les Etats-membres de proposer au Conseil statuant à l'unanimité d'autoriser un État à appliquer les taux réduits prévus par l'article 12-3a de la directive TVA de 1977 précitée.

4. Une mise en place effective sous la responsabilité de chaque Etat-membre

Les mesures de baisse de TVA seront du ressort de chaque Etat-membre. Ceux-ci devront mettre en oeuvre au plan interne les dispositions nécessaires pour se conformer à cette proposition de directive au plus tard avant le 31 décembre 1999. Par ailleurs, la Commission doit veiller, en cours d'application, à ce que de telles mesures n'entraînent pas de distorsions de concurrence, soit entre Etats-membres, soit au sein d'un même État. Le cas échéant, elle propose au Conseil qui statue en ce cas à la majorité qualifiée d'adopter les mesures appropriées.

Avant le terme de cette expérience, soit avant le 1 ^er octobre 2002, les Etats-membres doivent établir un rapport détaillé précisant notamment les effets de ces baisses de TVA en termes de création d'emplois. Au vu de ce rapport, il pourra donc être proposé, le cas échéant, de pérenniser ces baisses ciblées, par exemple, en étendant le champ de l'annexe H de la directive de 1977.

C. LES PRECONISATIONS DE VOTRE COMMISSION

1. Une telle initiative doit être approuvée

Elle doit permettre en baissant sectoriellement le taux de TVA de diminuer le poids des prélèvements obligatoires, tout en permettant la création d'emplois, même si cette dernière politique se doit également, de reposer sur des mesures de baisse des charges sociales, notamment celles pesant sur les bas salaires.

Par ailleurs, eu égard au caractère expérimental d'une telle mesure qui consiste en effet, non pas à modifier le contenu de l'annexe H de la directive TVA de 1977 déterminant la liste des biens et services pouvant être éligibles à l'un des deux taux réduits, mais à compléter l'article 28 qui recense les " dispositions transitoires " applicables en ce domaine, il importe de lui donner le champ d'application le plus large possible.

2. Quels " secteurs à forte intensité de main d'oeuvre " ?

Sous réserve de répondre aux conditions rappelées ci-dessus, tous les services à forte intensité de main d'oeuvre, sans aucune exclusive, doivent avoir vocation à pouvoir être, le cas échéant, soumis à un tel taux réduit. En effet, plus les expériences pratiquées seront diverses, meilleurs en seront les enseignements pour l'ensemble des Etats, et grandes les potentialités alors offertes de modifier, de façon pérenne, le contenu de l'annexe H. En outre, la présente proposition de directive ne fixe que des critères d'éligibilité sans fournir de liste limitative. De plus, les seuls exemples donnés figurent au sein de l'exposé des motifs et non du dispositif même. Ils n'ont donc qu'une valeur indicative.

La mise en place effective de ces mesures sera cependant du ressort de chaque Etat-membre et devra figurer, concrètement, s'agissant de la France, au nombre des orientations contenues dans la prochaine loi de finances, celle pour l'an 2000.

Sous réserve de précisions concernant les marges de manoeuvre budgétaires dont dispose véritablement le gouvernement en ce domaine, trois secteurs apparaissent tout particulièrement susceptibles de bénéficier d'un taux réduit : la restauration sous réserve d'une clarification préalable de la situation existant actuellement , les services rendus à la personne et les prestations de réparation et de rénovation d'immeubles anciens à usage d'habitation. Ces trois secteurs offrent en effet des potentialités, certes variables, mais néanmoins très réelles de créations d'emplois ^{91( * )} .

Néanmoins, le gouvernement ne semble actuellement avoir des " préférences " que dans deux domaines : les services destinés aux particuliers et les travaux d'entretien dans l'immobilier.

Quant à l'Assemblée nationale, " le choix prioritaire s'est porté sur les travaux de grosses réparations, d'amélioration et d'entretien dans l'habitat " ^{92( * )} . Aussi la résolution adoptée le 17 juin 1999 par l'Assemblée nationale demande au gouvernement " d'informer la Commission européenne, avant le 1 ^er septembre 1999, que la France envisage, dans la mesure où les marges de manoeuvre budgétaires le permettront, de soumettre, dans le cadre de la prochaine loi de finance, notamment les travaux de grosses réparations, d'amélioration et d'entretien dans l'habitat, au taux réduit de la TVA ".

En outre, votre rapporteur n'a pu obtenir que des informations très fragmentaires concernant les intentions des gouvernements des autres Etats-membres. On évoque ainsi, tout au plus, aux Pays-Bas, le secteur de la cordonnerie, ou en Italie celui de la reliure.

Dans la propositions de directive n° E-1236, le secteur de la restauration
figure-t-il au nombre
des " services à forte intensité de main d'oeuvre ? "

Dans la présentation qu'il fait, le gouvernement exclut le secteur de la restauration des secteurs pour lesquels il demanderait, dans l'hypothèse où la proposition de directive n° E-1236 serait adoptée en l'état, à appliquer un taux réduit de TVA. Par delà les considérations liées au coût budgétaire d'une telle mesure, ainsi que la nécessité de préserver la particularité fiscale applicable au secteur de la restauration collective, notamment lorsqu'elle s'opère en milieu scolaire ou hospitalier, on peut s'interroger sur les raisons juridiques qui motivent le refus du gouvernement de rendre éligible le secteur de la restauration à de telles baisses.

Si en l'état actuel de la réglementation communautaire, il n'apparaît en effet pas possible de modifier le régime des taux de TVA applicable à la restauration, la vente à consommer sur place n'étant pas éligible à l'un des deux taux réduits prévus par l'article 12 de la directive, la proposition de directive n° E-1236 contribue à faire significativement évoluer l'état du droit en ce domaine.

En effet, le texte de cette proposition de directive fixe des conditions que doivent remplir les services concernés et qui ne peuvent pas, a priori, exclure du champ de cette mesure la restauration. En effet, ces services doivent " être à forte intensité de main d'oeuvre ; être fournis directement aux consommateurs finaux ; être principalement locaux et non susceptibles de créer des distorsions de concurrence. L'application d'un taux réduit ne doit pas mettre en péril le bon fonctionnement du marché intérieur ".

Par ailleurs, seul l'exposé des motifs de cette proposition de directive qui n'a pas a priori, en lui-même de force juridique, donne quelques indications quant aux secteurs potentiellement éligibles : " Sans préjudice de l'examen au cas par cas lié à la procédure prévue d'autorisation par le Conseil, les services susceptibles de répondre à ces conditions et d'offrir les meilleures opportunités de création d'emploi, pourraient être, à titre d'exemple , certains services de réparation de biens meubles corporels, certains services écologiques, des prestations de services de proximité consistant en des services rendus à la personne sous forme d'aide à domicile, à la jeunesse, aux personnes âgées ou handicapées etc... ". Comme le relève fort justement la commission des Finances de l'Assemblée nationale, ce champ est plus large que celui envisagé dans la communication précitée du commissaire européen en date du 12 novembre 1997.

En outre, le commissaire européen chargé de la fiscalité ne semble pas être catégoriquement opposé à une telle mesure. Si dans une lettre en date du 17 juillet 1998 adressée à M. le ministre de l'économie et à M. le secrétaire d'Etat au budget il indique que " la France ne peut donc pas appliquer un taux réduit de TVA au secteur de la restauration dans le cadre de la législation communautaire actuelle ", cette prise de position se situe antérieurement à la transmission de la proposition de directive n° E-1236. Aussi évoquant les travaux de la Commission européenne en ce domaine, il rappelle que des critères ont été posés et que, " il appartient bien entendu au Conseil, comme la Commission l'y a invitée, de définir le champ d'application qu'il souhaite pour cette mesure. J'estime toutefois que le secteur de la restauration ne pourrait pas en faire partie compte tenu des orientations proposées " . Un tel jugement ne semble pas constituer un obstacle insurmontable à l'application du taux réduit de TVA au secteur de la restauration.

De plus, lors de son audition par la commission des Finances du Sénat, le 29 juin 1999, M. le secrétaire d'Etat au Budget n'a pas rejeté une telle perspective. Il a seulement indiqué " s'agissant des secteurs éligibles à ces baisses, qu'il convenait d'être sélectif afin d'être efficace. En conséquence, le Gouvernement avait estimé que deux secteurs, celui des services à la personne et des travaux dans l'immobilier, étaient prioritaires. Il a reconnu, s'agissant de la restauration, que des taux de TVA différents étaient appliqués à des opérations voisines en relevant que l'application générale du taux réduit de TVA serait coûteuse et que l'application de taux intermédiaires de TVA conduirait à pénaliser la restauration collective, ce qui ne pourrait être admis, et ce, pour d'évidentes raisons sociales ".

A la demande du président de votre commission des Finances, M. Alain Lambert, le gouvernement a chiffré précisément le coût pour le budget de l'Etat et fourni les bases de calcul de ces trois mesures de baisse ciblée ^{93( * )} .

En tout état de cause, cela démontre que le coût brut pour l'Etat résultant de l'assujettissement au taux réduit, soit du secteur de la restauration, soit des travaux dans le logement est pratiquement identique.

Récapitulation du coût calculé par le gouvernement

Taux réduit de TVA pour les ventes à consommer sur place	5,5 %	21,29 milliards de francs
	14 %	9,31 milliards de francs
Taux réduit de TVA pour les services de proximité	30 à 100 millions de francs
Taux réduit de TVA sur les travaux de réparation dans les immeubles à usage d'habitation	20,94 milliards de francs ^94( * )

Ces évaluations ne font ressortir que le coût budgétaire brut pour l'Etat, sans prendre en compte les retours tant en termes de cotisations sociales que de surcroît de rentrées fiscales. Elles sont néanmoins globalement cohérentes avec les chiffrages obtenus par votre rapporteur et émanant notamment des organisations professionnelles concernées.

Par ailleurs, il est certain qu'il est difficile de mesure l'impact fiscal de la régression du travail au noir puisque par définition il n'est pas connu. Mais cet impact existe, il ne faut pas l'oublier. Comme il ne faut pas oublier que la suppression du travail au noir est un des objectifs poursuivis.

3. La potentialité offerte doit être utilisée par le gouvernement français

Cette proposition de directive fixe en effet un cadre réglementaire général, d'application limitée dans le temps cependant, qui laisse, par la suite, une grande marge d'appréciation aux Etats-membres. Ceux-ci devront donc adopter des mesures claires et lisibles afin de ne pas nuire à l'efficacité de ce dispositif. Votre rapporteur est cependant conduit à s'interroger quant aux perspectives réelles d'adoption de ce texte. Présentées lors de la discussion de la loi de finances pour 1999, comme l'une des mesures phares du budget pour l'an 2000 ^{95( * )} , ces mesures de baisse ciblée de TVA ne pourront entrer en vigueur que si la proposition de directive est définitivement adoptée. Or les dernières informations obtenues par votre rapporteur notamment lors de l'audition de M. le Secrétaire d'Etat au budget par votre commission des Finances le 29 juin 1999 n'ont pas permis de compléter utilement son information.

Alors que ce texte devait être adopté définitivement par le Conseil Ecofin du 25 mai 1999, il apparaît que cette adoption n'aurait lieu qu'au cours du second semestre 1999. Elle requiert en effet, comme c'est la règle en matière fiscale, l'unanimité des Etats-membres.

Un tel retard ne manquera pas de nuire à l'effectivité de ce texte dans la mesure où tout décalage dans son adoption réduira inévitablement et mécaniquement, les chances de voir lesdites mesures de baisse ciblée figurer au sein du prochain projet de loi de finances, celui pour l'an 2000. En effet, le texte actuel de cette proposition de directive fixe au 1 ^er septembre la date-butoir de transmission à la Commission européenne des dossiers par lesquels les Etats-membres l'informent de leur volonté de soumettre certains services à forte intensité de main d'oeuvre au taux réduit de TVA.

Le gouvernement s'est engagé devant la commission des Finances du Sénat à agir dans la transparence

Lors de la présentation de sa communication d'étape, le 19 mai 1999, sur la mise en oeuvre des taux réduits de TVA, votre rapporteur, au nombre de ses préconisations, avait souhaité que le gouvernement agisse dans la transparence et informe le plus largement possible la représentation nationale.

Ainsi, lors de son audition par votre commission des Finances le 29 juin 1999, M. le secrétaire d'Etat au Budget, à la demande de M. Alain Lambert, Président, s'est engagé à ce que " les informations communiquées à la Commission européenne soient également transmises aux commissions des finances des deux assemblées " . Il a par ailleurs indiqué s'agissant des services d'aide à la personne qu'il convenait d'étudier les risques résultant de la mise en concurrence d'associations déjà présentes dans ce secteur avec des entreprises émergentes cherchant à s'y implanter. Il a de ce fait déclaré que les études réalisées dans ce cadre seraient transmises aux assemblées.

4. Des mesures claires et lisibles

Votre rapporteur estime que le gouvernement devra, sur la base de cette proposition de directive, prendre des mesures claires et lisibles. Elles seront en effet destinées à des " consommateurs finaux ", c'est-à-dire aux particuliers. Il faut donc, tout à la fois éviter les effets d'annonce et la mise en place de mesures " homéopathiques ", à l'image de ce qui a été pratiqué lors de la dernière loi de finances avec la baisse de la TVA applicable aux abonnements au gaz et à l'électricité. Il convient ainsi d'obtenir des précisions quant au champ et à la nature des services d'aide à la personne qui pourraient être éligibles à une baisse du taux de la TVA afin de s'assurer qu'il ne sera pas porté atteinte à la situation des associations qui opèrent déjà dans ce secteur.

De même, on peut redouter en matière de travaux dans l'habitat, une éventuelle limitation du champ d'application de cette mesure qui nuirait à son efficacité et partant, à sa portée. Cette crainte n'est pas seulement celle de votre rapporteur. Elle est partagée en effet, non seulement par les organisations professionnelles mais également par la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Ainsi, son rapporteur général, dans le rapport sur ladite proposition de directive ^{96( * )} relève que " l'idée est parfois avancée de réduire le champ d'application de la mesure afin de minimiser son coût pour les finances publiques ".

Aussi tient-il à souligner que " les exemples sont nombreux où, à force de complexité, certaines mesures ont perdu toute lisibilité et, partant, toute efficacité ". Votre rapporteur ne peut que souscrire à de tels propos.

Plus généralement, cette proposition de directive doit permettre la mise en place d'une vraie diminution des prélèvements obligatoires. En effet, la baisse de la TVA qui pourrait ainsi être réalisée ne doit pas être compensée par la suppression ou la restriction de dispositif fiscaux favorables aux ménages.

En outre, il convient également d'insister sur le caractère expérimental de la mesure proposée et sur le fait que le projet de directive n° E-1236 vise à préparer une modification de l'annexe H. Pour que l'opération soit utile de ce point de vue, il faut donc que l'expérimentation soit la plus large possible.

C'est ce qui donne sa signification profonde à l'expérimentation qui ne vise pas simplement à " passer un cap " politique mais qui s'inscrit bien dans le contexte d'une évolution lisible et cohérente de l'ensemble du dispositif fiscal relatif à la TVA.

C'est à ce titre que votre rapporteur trouve cette proposition de directive intéressante.

EXAMEN EN COMMISSION

I. AUDITION DE M. CHRISTIAN SAUTTER, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AU BUDGET

Réunie le mardi 29 juin 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission des Finances a procédé à l'audition de M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, sur le régime de taxe à la valeur ajoutée (TVA) applicable au niveau communautaire.

A titre liminaire, M. Alain Lambert, président, a rappelé les problèmes récurrents posés, lors de l'examen des lois de finances, par les amendements de baisses ciblées de TVA et indiqué qu'une mission de réflexion avait été confiée, à ce sujet, par la commission des Finances, en mars dernier, à M. Denis Badré. Puis il a évoqué les travaux récents de la commission en matière de TVA, qu'il s'agisse de la résolution relative au passage au régime définitif de TVA ou de la communication de M. Denis Badré sur la proposition de directive visant à soumettre au taux réduit de TVA les services à forte intensité de main d'oeuvre. Il a ensuite fait état des chiffrages communiqués, à sa demande, par le secrétaire d'Etat au budget, précisant le coût budgétaire desdites mesures de baisses ciblées.

M. Christian Sautter a indiqué qu'il s'agissait tout à la fois d'un sujet important et d'un domaine compliqué.

Il a tout d'abord rappelé la position du gouvernement français sur le passage au régime définitif de TVA, et précisé que l'ensemble des Etats membres en avaient souhaité le report à une date encore indéterminée, compte tenu de ses implications budgétaires et fiscales.

Il s'est félicité du soutien apporté à cette occasion, par la commission des Finances, au gouvernement et a indiqué que la priorité allait à l'amélioration du régime transitoire, par exemple pour les modalités de remboursement de la TVA prévues par la huitième directive.

Dans le domaine de la lutte contre la fraude à la TVA intracommunautaire, il a relevé qu'il a été nécessaire d'adapter rapidement l'administration fiscale à ses nouvelles missions, dans la mesure où la suppression des frontières avait accru les potentialités de fraude. Il a rappelé le travail accompli en ce domaine, qu'il s'agisse du plan de lutte contre la fraude de septembre 1997 qui avait accru les échanges d'informations et les contrôles sur les livraisons, ou le plan d'action commun aux douanes et à la direction générale des impôts, qui avait renforcé la coopération entre ces deux directions. Il a par ailleurs fait état du nouvel article L.83 A du livre des procédures fiscales, qui autorise les agents des douanes et des impôts à échanger des renseignements sans recourir à une procédure écrite. Il a indiqué que ces mesures avaient déjà produit des résultats significatifs : ainsi les contrôles de facturation sur les opérateurs intracommunautaires étaient en progression régulière passant de 2.191 en 1997 à 2.320 en 1998. De même, il a souligné que les montants des rappels de TVA liés à des échanges intracommunautaires représentaient 2,5 milliards de francs en 1997 et 3,5 milliards de francs en 1998 tandis que les rappels sur acquisitions dont le montant était de 85 millions de francs en 1994 avaient représenté 1,7 milliard de francs en 1997 et 2,4 milliards de francs en 1998.

Il s'est enfin félicité du rôle joué par les attachés fiscaux à l'étranger, qui avaient notablement accru l'efficacité des échanges de renseignements entre les administrations fiscales et permis de démanteler des montages juridiques particulièrement sophistiqués. Il en a conclu que, si la fraude était devenue plus complexe, elle était également devenue plus risquée.

Il a enfin abordé le régime de TVA applicable aux services à forte intensité de main d'oeuvre. Il a tout d'abord rappelé qu'une harmonisation poussée en matière de TVA était indispensable pour construire le marché intérieur, ce qui limitait a priori les possibilités d'utiliser la TVA comme un instrument d'incitation fiscale. Puis il a détaillé les différentes étapes ayant abouti à la transmission au Parlement français de la proposition de directive visant à appliquer un taux réduit de TVA aux services à forte intensité de main d'oeuvre (n° E-1236). Il a tout d'abord rappelé que lors du sommet de Luxembourg de novembre 1997 consacré à l'emploi, la France avait évoqué, pour la première fois, l'idée de baisser la TVA pesant sur lesdits services. Il a également rappelé qu'en octobre 1998 il avait écrit, ainsi que le ministre de l'économie, au commissaire européen chargé de la fiscalité, afin d'accélérer le processus de décision qui avait effectivement abouti, en novembre 1998, lors du sommet de Vienne. Aussi bien, la commission a-t-elle adopté, le 17 février 1999, une proposition de directive, qui a été transmise au Parlement français.

Il a relevé que, lors de l'examen de cette proposition par le conseil " Ecofin " du 25 mai 1999, celle-ci avait fait l'objet d'un " véritable débat " qui avait fait apparaître des divergences et même conduit certains à remettre en cause l'objectif recherché par la présente directive. Aussi, ce conseil avait-il préconisé d'effectuer en ce domaine un " travail technique approfondi " tandis que la France avait réaffirmé son souhait de mener à son terme le processus d'adoption de ce texte.

M. Christian Sautter a ainsi indiqué que se tenait ce jour, le 29 juin 1999, une réunion technique qui devrait permettre d'adopter définitivement cette proposition de directive sous la présidence finlandaise, soit à compter du 1er juillet 1999. Il a ensuite indiqué que la France avait, en matière de baisse de TVA sur les services à forte intensité de main d'oeuvre, des " préférences " dans deux domaines. Il s'agissait, d'une part, d'appliquer de telles baisses aux services destinés aux particuliers, qu'il s'agisse des aides ménagères ou des aides apportées aux jeunes enfants et aux personnes âgées. Il a en effet relevé que cette baisse de TVA pourrait créer une " impulsion forte ", même si elle risquait de mettre en concurrence les associations déjà présentes dans ce secteur avec des entreprises émergentes cherchant à s'y implanter. A ce titre, il a indiqué qu'il convenait d'étudier ces risques de mise en concurrence ainsi que l'impact d'une telle mesure, notamment sur les conventions collectives applicables dans ce secteur. Il a déclaré, par ailleurs, que les études réalisées dans ce cadre seraient transmises aux assemblées.

Il a, d'autre part, souligné que cette baisse pourrait s'appliquer aux travaux d'entretien de l'immobilier. Il a néanmoins rappelé que la réduction d'impôt pour les dépenses de grosses réparations dans l'habitation principale représentait 4 milliards de francs en 1999 et créait 12.000 emplois. S'agissant de la baisse de la TVA dans ce secteur, il a rappelé le coût budgétaire d'une telle mesure, estimé à près de 20 milliards de francs, et il a noté que des incertitudes existaient toujours quant à son contour exact et à son champ d'application.

En conclusion, il a noté deux autres incertitudes. D'une part, quant aux marges de manoeuvre budgétaires du gouvernement qui seraient connues lorsque le taux de croissance pour 1999 et pour 2000 sera affiné et, d'autre part, quant à la date exacte à laquelle cette proposition de directive serait adoptée définitivement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir rappelé que les mesures de baisse ciblées de TVA constituaient, ainsi que le gouvernement l'avait encore rappelé lors du débat d'orientation budgétaire, l'un des axes majeurs de sa politique fiscale pour l'an 2000, s'est interrogé sur l'ordre de grandeur des marges de manoeuvre du gouvernement, mais également sur la position des autres Etats membres concernant cette proposition de directive. Il a également souhaité obtenir des précisions sur son articulation avec la préparation du projet de loi de finances pour l'an 2000. Il a par ailleurs demandé à ce que les documents qui seraient transmis, dans ce cadre, à la commission européenne, s'agissant des secteurs éligibles à une telle baisse de la TVA, puissent également être communiqués aux commissions des finances des deux assemblées.

Sur l'étendue des marges de manoeuvre dont disposait le gouvernement, M. Christian Sautter lui a précisé que le souci principal du gouvernement était de développer l'emploi et que le critère de décision était l'efficacité en matière d'emploi plus que le coût budgétaire réel des mesures de baisses ciblées.

Il a par ailleurs précisé que lors du conseil " Ecofin " qui s'était tenu le 25 mai 1999, aucun Etat n'avait émis de veto à l'encontre de cette proposition de directive, mais que des réserves avaient cependant été formulées. Il a indiqué que le gouvernement " faisait le maximum " pour que ce texte puisse être définitivement adopté, sans pouvoir néanmoins fixer de date précise, puisqu'il appartenait à la présidence finlandaise d'inscrire ce texte à l'ordre du jour.

Il a précisé, par ailleurs, que les éléments de chiffrage du coût de telles baisses qui avaient été transmis à la commission des Finances du Sénat ne concernaient que le coût budgétaire brut, et que leurs effets sur l'emploi ou le travail clandestin n'avaient pas été évalués comme habituellement en matière de prévisions budgétaires, pour d'évidentes raisons tenant à l'application du principe de précaution. Il s'est en outre déclaré favorable à ce que les informations communiquées à la commission européenne concernant la définition des secteurs éligibles soient également transmises aux commissions des finances des deux assemblées.

M. Denis Badré, après avoir rappelé l'intérêt de lutter au niveau communautaire contre les fraudes à la TVA, s'est interrogé sur l'articulation entre la présente proposition de directive et la préparation de la prochaine loi de finances. Il a par ailleurs insisté sur l'intérêt pour les différents Etats membres de mener des expérimentations en matière de TVA qui soient les plus diverses possible tout en soulignant que la proposition de directive définissait des critères d'éligibilité mais ne contenait pas de liste limitative desdits services. Il s'est ensuite interrogé sur le coût net de ces baisses et sur les secteurs qui, outre ceux déjà évoqués, pourraient être concernés tels que la restauration, mais aussi le secteur de la réparation automobile ou celui du déménagement. A ce titre, il a souhaité connaître les intentions des autres Etats membres.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur la compatibilité, au regard de la réglementation communautaire actuelle, de baisses ciblées appliquées aux produits de chocolaterie, au droit d'utilisation des installations sportives ou au traitement des déchets.

Il a enfin souhaité connaître les intentions du Gouvernement concernant la révision du contenu de l'annexe H qui fixait la liste des biens et services éligibles aux taux réduits de TVA.

M. Christian Sautter lui a tout d'abord précisé que les estimations du coût de ces mesures de baisses ciblées ne prenaient pas en compte leur impact sur la résorption du travail au noir. Il a également indiqué, s'agissant des secteurs éligibles à ces baisses, qu'il convenait d'être sélectif afin d'être efficace. En conséquence, le Gouvernement avait estimé que deux secteurs, celui des services à la personne et des travaux dans l'immobilier, étaient prioritaires. Il a reconnu, s'agissant de la restauration, que des taux de TVA différents étaient appliqués à des opérations voisines en relevant que l'application générale du taux réduit de TVA serait coûteuse et que l'application de taux intermédiaires de TVA conduirait à pénaliser la restauration collective, ce qui ne pourrait être admis, et ce, pour d'évidentes raisons sociales. Evoquant les positions des autres Etats membres, il a indiqué que les Pays-Bas envisageaient d'appliquer un taux réduit de TVA à la fabrication de sabots.

Puis, s'agissant des mesures de baisse ciblée de TVA compatibles avec la réglementation communautaire actuelle (produits de chocolaterie, déchets ménagers, ...), il a précisé que le Gouvernement n'avait pas arrêté ses intentions pour le projet de loi de finances pour 2000 mais qu'il n'y avait aucune raison pour que les objections formulées en 1997 et 1998 soient levées. De façon plus générale, il a rappelé que le Gouvernement souhaitait la réussite de l'expérimentation permise par cette proposition de directive et qu'il conviendrait ensuite, dans un second temps, d'envisager une modification pérenne du contenu de l'annexe H. A ce titre, il a rappelé les demandes françaises préconisant d'appliquer un taux réduit de TVA aux CD Rom, aux disques, aux véhicules peu polluants ou aux réseaux de chaleur.

Revenant sur les problèmes de lutte contre la fraude, M. Marc Massion a souhaité obtenir des précisions quant à la nature des relations et aux compétences respectives des douanes et de la direction générale des impôts, notamment en matière d'exercice des poursuites consécutives à des infractions.

M. Roland du Luart a relevé que la réduction d'impôt pour les dépenses de réhabilitation dans l'habitation principale, qui coûterait à l'Etat 4 milliards de francs en 1999, avait permis de créer 12.000 emplois, soit un coût unitaire de 330.000 francs par poste créé. Il s'est demandé si ce montant n'était pas excessif et s'est interrogé sur les conséquences de l'instauration des 35 heures dans le secteur du bâtiment quant à un éventuel développement du travail au noir. Il a fait part de son souhait de voir baisser le taux de TVA applicable aux travaux réalisés dans les logements.

M. Alain Lambert, président, a souhaité de façon plus générale connaître les mesures que le Gouvernement entendait mettre en oeuvre afin d'aider le secteur de la restauration. S'agissant plus précisément du chiffrage du coût des mesures de baisses ciblées de TVA, il s'est demandé s'il était possible d'en évaluer les retours en termes de recettes fiscales.

En réponse à M. Marc Massion, M. Christian Sautter a indiqué qu'il avait pu vérifier concrètement la volonté des différents services du ministère de l'économie de travailler ensemble et de développer les échanges d'informations afin de lutter plus efficacement contre la fraude. A ce titre, il s'est notamment félicité de la possibilité qui serait prochainement ouverte aux douaniers de devenir " officiers de douane judiciaire ".

En réponse à M. Roland du Luart, il a rappelé qu'il était difficile d'isoler l'effet propre de l'extension du crédit d'impôt de l'amélioration du contexte général économique. S'agissant de l'application des 35 heures au secteur du bâtiment, il s'est félicité des nouvelles conditions de travail qui avaient été négociées à cette occasion par les organisations professionnelles et estimé de ce fait que la diminution du temps de travail constituait un " élément positif ". Il a également rappelé les différentes mesures prises par le Gouvernement en faveur du logement, qui seraient par ailleurs complétées par l'extension du dispositif d'allégement des charges patronales.

En réponse à M. Alain Lambert, il a précisé que le secteur de la restauration avait déjà bénéficié des mesures générales de diminution de la taxe professionnelle et allait également profiter de l'extension du champ de l'allégement des charges sur les bas salaires. Il a par ailleurs précisé que le chiffrage du coût des mesures de baisse de TVA effectué par ses services s'était toujours révélé fiable, a posteriori, mais qu'il convenait cependant de développer les instruments d'évaluation des effets des politiques publiques.

II. COMMUNICATION DE M. DENIS BADRÉ

Réunie le mercredi 30 juin 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission des Finances a entendu une communication de M. Denis Badré, sur les règles applicables en matière de taux de taxe à la valeur ajoutée (TVA).

M. Denis Badré a rappelé le cadre de sa mission consistant à expertiser la situation actuelle en France en matière de taux de TVA, et plus particulièrement de taux réduit. Il s'agissait de faire le point sur ce qui était actuellement " euro-compatible " ou non, ainsi que sur les perspectives d'évolution en ce domaine.

Il convenait donc, dans un premier temps, de rappeler l'état du droit, puis d'évoquer les perspectives, notamment au vu de la proposition de directive visant à soumettre au taux réduit les services à forte intensité de main-d'oeuvre (n° E-1236).

Il a indiqué que la TVA était un impôt perçu au plan national, d'un poids fiscal considérable (670 milliards de francs de recettes nettes prévues pour 1999 soit 44 % des recettes fiscales de l'Etat), mais dont les grandes règles et les principes étaient fixés au niveau communautaire.

Il a tenu à rappeler qu'il était indispensable de fixer ces règles au niveau communautaire, le texte de référence en ce domaine étant la directive communautaire du 25 mai 1977 dite " 6e directive TVA ".

En effet, dans le cadre d'un marché unique où les biens circulent librement, il convient d'harmoniser les règles fiscales, afin d'éviter le dumping fiscal, ou des différences d'imposition qui seraient sources de distorsions de concurrence.

Plus généralement, toute évolution du champ des biens ou services soumis au taux réduit de TVA devait donc prendre en compte une " triple contrainte " : une contrainte juridique résultant des dispositions communautaires s'imposant en ce domaine au législateur et une contrainte budgétaire puisque toute baisse du taux de TVA avait des conséquences lourdes pour le budget de l'Etat. Il fallait donc cibler ces baisses, mais également éviter des mesures compliquées ou de caractère homéopathique, à l'image de la baisse de la TVA sur les abonnements au gaz et à l'électricité votée lors de la dernière loi de finances. Cette mesure avait en effet coûté 4 milliards de francs à l'Etat et se traduisait en moyenne pour chaque ménage par un gain annuel de moins de 100 francs.

Il a enfin évoqué la " contrainte sociale " existant en matière de baisse de la TVA. Il convenait, en effet, de sérier les priorités et de ne pas porter atteinte aux particularités de certains secteurs. Ainsi, en matière de restauration alimentaire, si une baisse générale était souhaitable, elle ne devait pas se traduire par une augmentation du taux de TVA applicable dans le secteur de la restauration collective, notamment en milieu scolaire ou hospitalier.

Puis il a rappelé l'état actuel du droit tel qu'il résultait de la 6 ^e directive TVA de 1977. Il a indiqué que le taux normal était le taux de droit commun et que tous les biens et services vendus en France avaient vocation, en principe, à être soumis au taux normal de TVA, qui est de 20,6 % contre 19,5 % en moyenne en Europe.

Le droit communautaire fixait un plancher à 15 % et il résultait d'un accord politique entre les Etats membres que le plafond devait être de 25 %.

Par ailleurs, les Etats membres avaient la possibilité d'appliquer un ou deux taux réduits de TVA à une liste limitative de biens et services qui figuraient au sein de l'annexe H de ladite directive.

Le droit communautaire autorisait un ou deux taux réduits de TVA, mais la France n'avait qu'un seul taux réduit qui était de 5,5 %. Il a en outre précisé que, au terme de la réglementation communautaire, le recours au taux réduit n'était qu'une simple faculté et non une obligation.

Il a tenu à souligner l'importance de l'écart entre le taux normal et le taux réduit de TVA (15,1 points), qui était très supérieur en France à celui des autres pays européens.

Par ailleurs, il a noté qu'à l'heure actuelle, la France avait au plan juridique utilisé presque toutes ses " marges de manoeuvre ". Les principales mesures de baisse de la TVA qui étaient " euro-compatibles " concernaient les domaines suivants : les produits de chocolaterie et de confiserie, le droit d'utilisation des installations sportives ou l'ensemble des opérations de collecte et de traitement des déchets ménagers etc.. Si ces produits ou ces services n'étaient pas actuellement soumis au taux réduit, c'était non pour des raisons juridiques mais compte tenu de leur coût budgétaire ou de " considérations sociales ". Aussi, toute autre mesure de baisse de la TVA serait, en l'état actuel du droit, non conforme au texte de la directive européenne.

M. Denis Badré a en outre précisé que les différences en matière de taux de TVA applicable au secteur de la restauration provenaient du fait que les ventes à consommer sur place étaient considérées comme une prestation de service taxée à 20,6 %, tandis que les ventes à emporter étaient soumises au taux applicable aux produits, soit généralement le taux réduit.

En outre, le droit communautaire envisageait quelques dérogations à ces grands principes. Ces régimes dérogatoires étaient très complexes et traduisaient la volonté de la commission européenne de ne pas modifier le contenu de l'annexe H, tant que le régime définitif de TVA ne serait pas mis en place.

Il a indiqué que deux grands types de dérogation existaient. D'une part, les Etats membres avaient la possibilité de conserver les taux réduits ou " super réduits " qui existaient avant le 1er janvier 1991, ce qui avait permis de maintenir un taux " super réduit " pour les médicaments remboursés par la sécurité sociale et pour les publications de presse. D'autre part, certains biens et services ne figurant pas dans l'annexe H étaient cependant soumis au taux réduit de TVA en vertu de dispositions spécifiques. Il s'agissait notamment de la fourniture de gaz et d'électricité, du bois de chauffage ou des produits de la floriculture.

Dans ce contexte, il a tenu à souligner que, à l'exception des quelques baisses ciblées " euro-compatibles " déjà mentionnées, les perspectives d'évolution en ce domaine ne pouvaient venir que d'une modification du droit communautaire.

Toute nouvelle mesure de baisse ciblée devait donc avoir été proposée, au préalable, par la Commission et adoptée par le Conseil, statuant à l'unanimité des membres et cela, afin de figurer au sein de l'annexe H. Il a souligné que la Commission européenne était néanmoins réservée quant à de telles baisses car elle était soucieuse d'oeuvrer en faveur de l'harmonisation fiscale, d'éviter de développer le " dumping fiscal ", ou de créer de trop importantes distorsions de concurrence.

Il a cependant noté que la proposition de directive sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre offrait une possibilité dérogatoire de baisser ponctuellement la TVA. Cette proposition de directive permettait d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre, mais présentait cependant un caractère limité à 3 ans : du 1 ^er janvier 2000 au 31 décembre 2002. Elle devait par ailleurs pouvoir s'appliquer au moment de l'examen de la loi de finances pour 2000.

Il s'agissait ainsi de permettre aux Etats membres d'appliquer ponctuellement des taux réduits de TVA et cela, afin de lutter contre le chômage et le travail clandestin. Cette disposition, qui allait dans le bon sens, relevait donc de la seule responsabilité des Etats membres.

Or, des incertitudes existaient toujours quant aux marges de manoeuvre budgétaires du gouvernement et quant à la nature des services qui seraient concernés par ce taux réduit. Ces incertitudes n'avaient en effet été que partiellement levées par l'audition de M. Christian Sautter le 29 juin 1999.

Si celui-ci avait indiqué que deux secteurs avaient la préférence du gouvernement (les travaux à domicile et les services d'aide à la personne), il n'avait pas donné de précision quant à la date prévisible d'adoption de cette directive ou quant aux marges de manoeuvre budgétaires qu'il était prêt à consacrer à de telles baisses.

Sur le fond, M. Denis Badré a souhaité que soient prises des mesures claires et lisibles en faveur des particuliers afin d'éviter tant les effets d'annonce que la mise en place de mesures homéopathiques, à l'image de ce qui avait été pratiqué lors de la dernière loi de finances.

Le champ de cette expérimentation devait être le plus large possible : plus les expériences mises en place par les Etats membres seraient diverses, meilleurs en seraient les enseignements et plus grandes les chances de voir le champ de la TVA à taux réduit être modifié de façon pérenne.

Trois secteurs lui paraissaient donc avoir plus particulièrement vocation à bénéficier de cette expérience : le secteur de la restauration, celui des services d'aide à la personne et celui des travaux dans l'habitat.

S'agissant du secteur de la restauration, il a tenu à souligner qu'il y avait désormais avec cette proposition de directive une possibilité en droit de baisser le taux de la TVA, ce qui n'était pas le cas auparavant et cela, même si une double contrainte continuait à exister en ce domaine : qu'il s'agisse de la contrainte budgétaire ou de la contrainte sociale qui devaient inciter le gouvernement à préserver la spécificité de la restauration collective, notamment en milieu scolaire et hospitalier.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur le champ précis et la nature des services d'aide à la personne qui seraient concernés ainsi que sur les effets de cette mesure quant à la situation des associations d'aide à domicile.

Enfin, en matière de travaux dans l'habitat, il a souhaité que l'on ne restreigne pas le champ d'application de cette mesure, afin de ne pas nuire à son efficacité et, partant, à sa portée.

En conclusion, il a rappelé les quatre préconisations émises par la commission des Finances du Sénat : des mesures lisibles et claires, un champ d'expérimentation le plus large possible, la mise en place d'une vraie diminution des prélèvements obligatoires et une action dans la transparence.

M. Roland du Luart, après avoir félicité M. Denis Badré pour la qualité de son exposé, a souhaité, s'agissant de la baisse de la TVA dans le secteur du logement, que des mesures générales et simples soient prises. Il a en effet craint que le gouvernement ne mette en place en ce domaine une " usine à gaz ".

M. Michel Moreigne a souhaité obtenir des précisions quant à la nature des services d'aide à la personne qui seraient éligibles à une baisse ciblée de TVA.

Après avoir rappelé que le gouvernement n'entendait pas proposer à la Commission européenne de soumettre au taux réduit de TVA le secteur de la restauration, M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître l'état du droit applicable en matière de TVA sur les frais de justice.

M. Denis Badré a indiqué, en réponse à M. Michel Moreigne, que, selon les indications fournies par le gouvernement, les services d'aide à domicile éligibles au taux réduit devraient être ceux qui sont définis comme tels par le code du travail.

Il a confirmé à M. Alain Lambert, président, que le gouvernement n'entendait pas proposer des mesures de baisse de la TVA dans le secteur de la restauration. En tout état de cause, il a estimé que si l'écart actuel entre le taux normal et le taux réduit était source de distorsion de concurrence, il convenait de préserver la spécificité de la restauration collective, notamment en milieu scolaire ou hospitalier. Il a cependant confirmé que la proposition de directive sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre permettait bien, désormais, en droit, de baisser le taux de TVA applicable à ce secteur.

En réponse à M. Roland du Luart, il a indiqué qu'il convenait de prendre des mesures simples et claires, s'agissant des baisses de TVA applicables aux travaux dans les logements, et de lutter contre la stratification fiscale, source de complexités inutiles. Il a rappelé qu'il appartiendrait donc au gouvernement, si la proposition de directive était adoptée définitivement, de faire des propositions en ce sens, à l'occasion de la prochaine loi de finances.

Il a par ailleurs précisé que, seules, les prestations des avocats indemnisés au titre de l'aide juridictionnelle bénéficiaient du taux réduit de TVA, eu égard à son " caractère social ".

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à M. Denis Badré de sa communication et décidé d'en publier les conclusions sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE 1

LE RÉGIME DE TVA APPLICABLE AU SECTEUR DE LA RESTAURATION

L'ensemble de ces questions ont été notamment et fort complètement traitées par le rapport remis en 1996 par M. Edouard Salustro au ministre de l'économie.

I. LA DIVERSITÉ DES TAUX DE TVA APPLICABLES

Le critère de distinction est l'existence d'un service apporté au client qui s'oppose à la vente d'un produit alimentaire simple ou composé (plat cuisiné).

A. LA RESTAURATION À CONSOMMER SUR PLACE EST UNE PRESTATION DE SERVICES TAXÉE À 20,6 %

Les opérations de vente de produits à consommer sur place, quelles que soient leur forme, les produits sur lesquels elles portent, leur appellation ou l'établissement dans lequel elles sont réalisées, se caractérisent par la pluralité des services offerts aux clients.

A ce titre, elles sont soumises au taux normal de TVA de 20,6 %.

Le taux peut cependant être ramené effectivement à 17,5 % par application de la " loi Godard " qui permet aux établissements de bénéficier d'un régime particulier. En effet, le service réclamé au client, en général 15 % du prix, peut être exclu de la base imposable, ce qui permet à ces établissements de n'être imposés qu'au taux effectif de 17,5 %.

Cette restauration à consommer sur place regroupe des réalités distinctes.

Il s'agit en premier lieu de la restauration traditionnelle qui comprend, outre les restaurants " classiques ", exploités généralement de façon individuelle, les " nouveaux traditionnels " constitués essentiellement par les chaînes de restaurants à thèmes. Sont par ailleurs également soumis au taux normal, la restauration en libre service (les cafétérias), la part des ventes à consommer sur place réalisée dans la restauration rapide (fast-foods, sandwicheries, viennoiseries), les tables d'hôte, les fermes-auberges, etc....

B. LES VENTES À EMPORTER SONT EN RÈGLE GÉNÉRALE SOUMISES AU TAUX RÉDUIT DE TVA

Les ventes à emporter de produits alimentaires simples ou élaborés (plats cuisinés) sont soumises au taux de TVA applicable aux produits sur lesquels elles portent, soit en règle générale le taux réduit. La principale exception concerne les boissons alcoolisées mais également les produits de chocolaterie ou de confiserie qui sont en effet soumis au taux normal de TVA.

Ainsi, la livraison de plats à domicile (y compris par les traiteurs dès lors qu'il n'y a pas de fourniture de personnel), la vente par distributeur automatique, les ventes sur la voie publique (sans mise à disposition du client d'aménagements particuliers), la part des ventes à emporter servies dans des emballages non restituables sont soumises généralement à une TVA de 5,5 %.

En outre, l'administration fiscale estime pour les établissement de restauration rapide (" fast-food ") vendant de tels produits que la part des ventes à emporter de produits solides représente 30 % du chiffre d'affaires " solide " si la surface à la disposition de la clientèle est de moins de 200 m2 et de 20 % si cette superficie est supérieure. Cette situation résulte d'une instruction fiscale du 22 décembre 1993. Une même clé de répartition s'applique aux boissons non alcoolisées. Si ces taux moyens sont jugés insuffisants, l'exploitant peut alors justifier par tout moyen d'un écart entre l'imposition forfaitaire et la réalité. Ce système de taux moyen ne fonctionne pas pour les " divers " (viennoiseries, pizzas,...) car l'on considère que l'essentiel des ventes est à emporter. Par ailleurs, lorsque la surface à la disposition de la clientèle est inférieure à 10 m2, on estime, qu'il s'agisse des " fast-food " ou des " divers " que toutes les ventes sont à emporter.

C. LA RESTAURATION COLLECTIVE, EU ÉGARD À SA NATURE PROPRE, BÉNÉFICIE D'UN RÉGIME PARTICULIER

Les restaurants et cantines d'entreprise ainsi que la restauration collective à vocation sociale (cantines scolaires, restaurants universitaires, etc...) sont soumis à deux régimes différents selon leur mode de gestion.

Si la gestion est directe, l'exemption de TVA est totale. Si la gestion est indirecte, c'est-à-dire concédée, la taxation se fait au taux réduit de 5,5 %.

Ainsi, s'agissant des repas fournis dans les cantines d'entreprise, lorsque les repas à consommer sur place sont préparés par un fournisseur extérieur (traiteur, restaurateur, etc...) les recettes provenant de la livraison de ces repas sont soumises au taux réduit en vertu de l'article 279 a bis du code général des impôts, si les conditions suivantes sont remplies : existence d'un contrat écrit entre le fournisseur et le gérant, délivrance des repas au seul personnel des entreprises, à l'exclusion sous certaines conditions des tiers, prix des repas inférieurs à ceux pratiqués par les restaurants similaires ouverts au public...

En vertu de deux décisions ministérielles des 23 mars 1942 et 19 mars 1943, le système s'applique par ailleurs aux cantines " assimilées " aux cantines d'entreprise à savoir, celles d'établissements scolaires ou universitaires, privés ou publics, cercles militaires, cantines inter-entreprises.

Lorsque les repas sont fabriqués par la cantine elle-même, cette facturation relève en principe du taux applicable aux opérations de vente à consommer sur place, soit le taux normal. Néanmoins, les cantines d'entreprise et assimilées sont exonérées de TVA si les conditions suivantes sont réalisées : prix inférieur à ceux des restaurants similaires exploités de façon commerciale, repas servis au personnel de l'entreprise, gestion par un comité ou figurent des représentants du personnel et de l'entreprise...

De même s'agissant des repas livrés dans les hôpitaux et restaurants à vocation sociale, le taux réduit s'applique aux fournitures de repas dans les établissements, non soumis à la TVA ou partiellement, suivants : restaurants pour personnes âgées ou nécessiteuses agrées par des municipalités ou des centres d'action sociale, établissements hospitaliers, organismes sociaux ou médico-sociaux dès lors que les conditions fixées pour les cantines d'entreprises sont remplies, sous réserve de quelques dispositions spécifiques.

II. QUELLES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION ?

Si des adaptations sont possibles, envisageables ou souhaitables, elles doivent prendre en compte une triple contrainte :

- une contrainte budgétaire , liée à l'effet de toute modification du taux de TVA applicable, sur les recettes fiscales de l'Etat ;

- une contrainte juridique qui rend nécessaire la prise en compte des règles communautaires applicables en ce domaine. Elles interdisent actuellement en les assimilant à des prestations de service de soumettre les ventes à consommer sur place à un taux réduit, inférieur à 15 % ;

- une contrainte sociale , qui doit inciter à préserver les spécificités de la restauration collective, et ne pas renchérir exagérément le coût de certaines ventes à emporter.

Dans ce contexte, deux solutions sont préconisées : l'abaissement global du taux de TVA à 5,5 %, ou la création d'un taux intermédiaire généralement fixé à 14 %. Ce dernier s'appliquerait alors à tout le secteur ; que ce soit aux prestations de services actuellement taxées à 20,6 % ou aux ventes à emporter passibles d'un taux de 5,5 % ainsi qu'à la restauration collective.

Le coût brut de ces mesures de baisse de la TVA pour l'Etat a été estimé par le gouvernement respectivement à 21,9 milliards de francs et 9 milliards de francs.

ANNEXE 2

TAUX DE TVA APPLICABLE AUX APPAREILLAGES
INSCRITS AU TIPS

Appareillages inscrits au TIPS

Nature des matériels	Taux de TVA applicable	Fondement
TITRE I : APPAREILS ET MATERIELS DE TRAITEMENT ET ARTICLES POUR PANSEMENT
Chapitre premier : Matériels et appareils médicaux mis à disposition des assurés pour traitement à domicile	20,6 %	Art. 278 du CGI - chapitre non visé à l'article 278 quinquies du CGI
Chapitre 2 : Matériels et appareils de contention et de maintien	20,6 %	Art. 278 du CGI - chapitre non visé à l'article 278 quinquies du CGI
Chapitre 3 : Matériels et appareils pour traitements divers, dont appareils utilisés par les diabétiques, stomisés ou incontinents	20,6 % mais 5,5 % pour certains appareils pour diabétiques, stomisés ou incontinents	Art. 278 du CGI - chapitre non visé à l'article 278 quinquies du CGI et rédaction issue de l'article 30 de la loi de finances pour 1999
Chapitre 4 : Articles pour pansements	20,6 %	Art. 278 du CGI - chapitre non visé à l'article 278 quinquies du CGI
TITRE II : ORTHESES ET PROTHESES EXTERNES
Chapitre premier : Orthèses dont chaussons intérieurs moulés	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI - Décision ministérielle du 25 avril 1994 pour les chaussons intérieurs moulés
Chapitre 2 : Optique médicale	20,6 %	Art. 278 du CGI - chapitre non visé à l'article 278 quinquies du CGI
Chapitre 3 : Appareils électroniques correcteurs de surdité (1)	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
Chapitre 4 : Prothèses externes non orthopédiques, dont aérateurs transtym-paniques (2)	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI pour les aérateurs transtympaniques - Décision ministérielle du 25 avril 1994 pou le reste du chapitre 4 (prothèses de sein, canules trachéales, prothèses vocales,...)
Chapitre 5 : Prothèses oculaires et faciales	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
Chapitre 6 : Podo-orthèses	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
Chapitre 7 : Orthoprothèses	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
Chapitre 8 : Accessoires de prothèses et d'orthopédie délivrés par les centres d'appareillage	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
TITRE III : DISPOSITIFS MEDICAUX IMPLANTABLES-IMPLANTS-GREFFONS TISSULAIRES
Chapitre premier : Dispositifs médicaux implantables sans dérivés	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
Chapitre 2 : Dispositifs médicaux implantables issus de dérivés de tissus d'origine animale	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
Chapitre 3 : Greffons tissulaires d'origine humaine	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
Chapitre 4 : Dispositifs médicaux implantables actifs	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI
TITRE IV : VEHICULES POUR HANDICAPES PHYSIQUES	5,5 %	Art. 278 quinquies du CGI

(1) Plus communément dénommés " audioprothèses ". On note, en revanche, que les matériels tels que les boucles magnétiques d'habitation (pour actionner la bobine d'induction des prothèses auditives), qui constituent simplement des aides techniques et n'ont aucun effet thérapeutique, ne sont pas susceptibles d'être inscrits au TIPS. C'est pourquoi ils relèvent du taux normal de la TVA.

(2) Les aérateurs transtympaniques sont des matériels stériles communément dénommés yoyos, implantés chirurgicalement et permettant l'aération permanente de la caisse de l'oreille moyenne. Ils sont donc soumis au taux réduit de la TVA, de même que les prothèses vocales qui sont utilisées encas de mutilation grave de la voix.

Source : Ministère de l'économie

ANNEXE 3

PROPOSITION DE DIRECTIVE N° E 1236
ANNEXE 4

LE CHIFFRAGE PAR LE GOUVERNEMENT DU COÛT
DE TROIS MESURES DE BAISSE CIBLÉE DE TVA

Communiquées le 23 juin 1999 à votre commission, ces fiches de calcul établies par le gouvernement font ressortir les éléments suivants.

I. APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA AUX VENTES À CONSOMMER SUR PLACE (Y COMPRIS LES BOISSONS ALCOOLISÉES)

A. LES DONNÉES RELATIVES AU CHIFFRE D'AFFAIRES (CHIFFRES DE 1996 HORS TAXES)

Restauration libre-service : 10 milliards de francs,

Restauration traditionnelle (hors libre-service) : 109 milliards de francs (1996). Ce chiffre inclut la restauration traditionnelle, les hôtels avec restaurant ou sans restaurant (prise en compte des petits déjeuners) et intègre les pourboires évalués à 15 %,

Restauration rapide : 23,87 milliards de francs dont 16,13 milliards de francs soumis au taux normal (ventes à consommer sur place),

Débits de boissons, cafés-tabacs (y compris les pourboires) : 23,60 milliards de francs,

Traiteurs : 2,12 milliards de francs.

B. CHIFFRAGE DU COÛT DE LA MESURE

La TVA collectée au taux de 20,6 % représente 29,04 milliards de francs. Elle est calculée par application de ce taux à la base constituée des chiffres d'affaires définis ci-dessus, desquels est défalquée la " réfaction pourboire ".

Si le taux de la TVA était fixé à 14 %, la TVA collectée serait de 19,73  milliards de francs.

Dans l'hypothèse d'un taux réduit de 5,5 %, la TVA collectée serait de 7,75 milliards de francs, soit une différence de 21,29 milliards de francs.

II. APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA AUX SERVICES DE PROXIMITÉ

A. CHAMP D'APPLICATION DE LA MESURE

Conformément à la convention collective nationale du 3 juin 1980 sur les employés de maison, les services visés pourraient notamment être les suivants :

- garde d'enfants, nurse, gouvernante ;

- aide pour le maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées (" dame de compagnie ", garde de jour ou de nuit à l'exclusion des soins, aide à l'habillage et à la toilette...) ;

- tâches ménagères diverses (travaux de ménage, préparation de repas, courses...). Seraient concernées les activités exercées par les femmes ou valets de chambre, les lingères, les chauffeurs, les hommes ou femmes toutes mains se livrant à des tâches occasionnelles de très courte durée et ne requérant pas de qualification particulière (telles que par exemple changer une ampoule).

Le bénéfice du taux réduit pourrait concerner d'autres activités à caractère familial telles que le soutien scolaire.

B. LES DONNÉES DU SECTEUR

S'agissant d'un secteur encore émergent, il ne correspond pas à une catégorie déterminée des nomenclatures statistiques.

Une approche peut être faite de plusieurs manières.

Une " étude sur l'impact économique de diverses mesures en faveur des emplois familiaux ", établie par un centre privé en juillet 1997, estimait le coût de la mesure à 23 millions de francs.

Les statistiques du ministère de l'emploi et de la solidarité, relatives aux agréments délivrés, font état de 79 agréments en 1998 pour les entreprises privées contre 5.094 agréments pour des associations exonérées de TVA. Le nombre d'heures payées par les entreprises privées agréées aurait plus que doublé entre 1997 et 1998 : 118.000 en 1997, contre 279.000 en 1998.

L'exploitation des déclarations de taxes sur le chiffre d'affaires indique un chiffre d'affaires hors taxes taxable de 164 millions de francs en 1997.

C. LE CHIFFRAGE

Actuellement, les services concernés sont, dans la majorité des cas, fournis par des associations exonérées de TVA ou par des personnes directement salariées auprès de particuliers.

A offre constante, le coût de l'application du taux réduit aux services à la personne rendus au domicile serait négligeable.

Ainsi, en prenant comme source les états statistiques de la direction générale des impôts, le coût de la mesure ne devrait pas dépasser 30 millions de francs (165 millions de francs x 15,1 % = 25 millions de francs).

Cela étant, comme en témoignent les statistiques du ministère de l'emploi et de la solidarité, il s'agit d'un marché émergent, qui connaît d'ores et déjà une forte croissance.

La mesure envisagée aurait pour effet d'amplifier cette tendance et permettrait notamment de structurer une offre de la part des services marchands qui est encore limitée.

Le coût de la mesure peut donc être évalué, en première année d'application à 100 millions de francs compte tenu du développement qu'on peut attendre du secteur dès l'annonce de la baisse de taux. Il est en effet probable que les entreprises intéressées par ce nouveau créneau attendent une baisse de taux pour structurer leur offre.

III. APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA AUX TRAVAUX DE RÉPARATION DANS LES IMMEUBLES À USAGE D'HABITATION

A. LES DONNÉES RELATIVES AUX CHIFFRES D'AFFAIRES (COMPTES DU LOGEMENT - 1998)

Les petits travaux : 93,68 milliards de francs, les gros travaux : 155,44 milliards de francs, soit un total de 249,13 milliards de francs (chiffres TTC de 1996).

Il n'est pas tenu compte dans ce chiffrage du montant des petits et gros travaux effectués par les HLM et autres bailleurs sociaux (montant en cause : 25,90 milliards de francs TTC selon le secrétariat d'Etat au logement).

Les gros travaux sont en effet d'ores et déjà soumis au taux réduit de la TVA.

Soit un chiffre d'affaires de 223,23 milliards de francs (TTC) et de 185,10 milliards de francs (HT) pour les petits et gros travaux ne portant pas sur des logements sociaux.

En outre, d'après le secrétariat d'Etat au logement, l'autoproduction des ménages, évaluée à l'INSEE à 56 milliards de francs TTC (soit 46,40 milliards de francs HT), est incluse dans les comptes du logement. Elle doit donc venir en diminution de la base retenue pour le chiffrage, dès lors qu'elle représente des travaux qui sont effectués directement par les ménages, sans avoir recours à une entreprise, et qui ne sont donc pas soumis à la TVA.

B. LE CHIFFRAGE

Le base taxable est de 138,70 milliards de francs (185,10 milliards de francs moins 46,40 milliards de francs).

Soit un coût de 20,94 milliards de francs correspondant à la diminution de 15,1 points du taux de TVA.

Récapitulation du coût calculé par le gouvernement

Taux réduit de TVA pour les ventes à consommer sur place	5,5 %	21,29 milliards de francs
	14 %	9,31 milliards de francs
Taux réduit de TVA pour les services de proximité	30 à 100 millions de francs
Taux réduit de TVA pour les travaux de réparation dans les immeubles à usage d'habitation	20,94 milliards de francs

ANNEXE 5 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES par votre rapporteur

MM.	George ASSERAF et Daniel RONZÉ
	Chargés de mission au Secrétariat général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI).
M.	Patrice AUBERT
	Président du Syndicat national de la restauration collective (SNRC).
M.	Jean-Claude BOUCHARD
	Avocat associé au Bureau Francis Lefebvre.
M.	André DAGUIN
	Président de la Fédération nationale de l'industrie hôtelière (FNIH).
M.	Didier DURAND
	Vice-Président de la Fédération française du bâtiment (FFB).
M.	Jean JOURNET
	Sous-directeur à la Direction de la législation fiscale (DLF) du ministère de l'économie.
M.	Philippe LABBÉ
	Président du Syndicat national de l'alimentation et de la restauration rapide (SNARR).
M.	Bernard PAYS .
	Sous-directeur du contrôle fiscal au ministère de l'économie.
M.	Jean-François VEYSSET
	Membre du bureau de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME).

¹ In Histoire de la fiscalité française, Economica 1996.

² In JO Débats Sénat 24 novembre 1997, p.3796.

³ Il s'agit du remboursement égal au montant payé de TVA pour les travaux d'amélioration dans les logements sociaux bénéficiant d'une subvention de l'ANAH (240 millions de francs en loi de finances 1999) et du crédit d'impôt pour les dépenses d'entretien de l'habitation principale (1.400 millions de francs en loi de finances 1998 et 2.500 millions supplémentaires en loi de finances 1999).

⁴ Une diminution de 100 francs par an sur l'abonnement à l'électricité et l'abonnement au gaz.

⁵ Rapport n° 66 (1998-1999) ; tome II fascicule 1.

⁶ 100,33 francs très exactement.

⁷ S'agissant des abonnements au gaz, votre rapporteur n'a pas pu obtenir d'informations en ce sens au motif que cela pourrait nuire à " la politique commerciale " de GDF !

⁸ Dans le cas de l'abonnement de base (3kva) dont bénéficient 3,4 millions d'abonnés, l'abonnement représente 15,13% du coût moyen de la consommation ; ce taux est de 26,30% pour les 10,2 millions d'abonnée au tarif " 6kva " et de 35,03% pour les 2,6 millions de personnes bénéficiant du tarif le plus élevé : " heures creuses 9kva ".

⁹ Rapport n° 264 (1996-1997).

¹⁰ Rapport présenté au nom de la commission des Finances n° 322 (1998-1999).

¹¹ Rapport n° 332 (1998-1999) fait au nom de la commission des Finances sur la proposition de résolution n° E-1193.

¹² Rapport n° 37 (1997-1998) fait au nom de la commission des Finances sur la proposition de résolution n° E-785.

¹³ Résolution du Sénat du 26 mai 1999 : TA n° 128 (1998-1999).

¹⁴ In JO Questions Sénat 19 novembre 1998, p. 3704.

¹⁵ S'agissant du taux-plafond il résulte d'un accord politique entre les Etats-membres qu'il ne peut pas dépasser 25%. La fixation d'un taux plafond ne pourra en effet intervenir qu'avec le passage au système commun de TVA.

¹⁶ Ce rapport est établi en application de l'article 12.4 de la directive et permet, le cas échéant, de modifier la liste des biens et services éligibles aux taux réduits.

¹⁷ In JO Questions AN 12 avril 1999, p. 2212.

¹⁸ In JO Questions Sénat 6 février 1997, p. 373.

¹⁹ In JO Questions AN 22 février 1999, p. 1064.

²⁰ In JO Questions Sénat 14 janvier 1999, p. 122.

²¹ In JO Questions Sénat 16 octobre 1997, p. 2807.

²² Hors les régimes dérogatoires présentés dans le chapitre IV.

²³ Même lorsque ces produits sont achetés par un organisme caritatif, il n'est pas possible de leur appliquer un taux inférieur au taux réduit actuel. In JO Questions Sénat 21 mai 1998, p. 1632.

²⁴ On se reportera sur ce point à la note présentant le régime de TVA applicable à l'ensemble du secteur de la restauration (annexe I).

²⁵ Instruction du 22 décembre 1993.

²⁶ Sur cet aspect, on se reportera au chapitre IV : les dispositions dérogatoires.

²⁷ Article L. 162-17 du code de la santé publique.

²⁸ Articles L. 618 et L. 619 du code de la santé publique.

²⁹ On se reportera au tableau concernant les taux de TVA applicables aux appareillages inscrits au TIPS (annexe 2).

³⁰ Article 24 de la loi de finances pour 1988.

³¹ Article 15 de la loi de finances pour 1991.

³² Article 23 de la loi de finances pour 1996.

³³ In JO Questions Sénat 3 septembre 1998, p. 2827.

³⁴ In JO Questions Sénat 11 février 1999, p. 454.

³⁵ In JO Questions Sénat 2 juillet 1998, p. 2144.

³⁶ In JO Questions AN 26 octobre 1998, p. 5847.

³⁷ In JO Questions AN 2 avril 1999, p. 2211.

³⁸ La France a défini le logement social par référence au conventionnement APL.

³⁹ In JO Débats Sénat 24 novembre 1997, p. 3803.

⁴⁰ On se reportera sur ce point au chapitre V concernant les perspectives d'évolution du droit communautaire.

⁴¹ Il s'agit notamment des théâtres, concerts, cirques etc. Aussi le gouvernement a refusé lors de la loi de finances pour 1998 d'assimiler les corridas à des entreprises de spectacle éligibles au taux réduit compte tenu de leur caractère propre ( In JO Débats Sénat 25 novembre 1997, p. 3842).

⁴² Ce taux réduit s'applique aux chaînes nationales et aux chaînes locales.

⁴³ Ces disposition ont par ailleurs fait l'objet d'une instruction administrative du 12 mai 1999 destinée à en préciser les modalités d'application.

⁴⁴ Sur l'ensemble de ces aspects on se reportera au commentaire de cet article (Sénat n° 66 1998-1999, tome II fascicule 1, pages 183 à 193) ainsi qu'au rapport d'information de notre collègue N. Bricq ( Assemblée nationale n° 1000, XI° législature).

⁴⁵ In JO Questions Sénat 10 septembre 1998, p. 2895.

⁴⁶ In JO Questions AN 7 juin 1999, p. 3463.

⁴⁷ On se reportera par ailleurs à la note présentant le taux de TVA applicable à l'ensemble du secteur de la restauration (annexe I).

⁴⁸ In JO Questions AN 7 juin 1999, p. 3472.

⁴⁹ In JO Débats Sénat 25 novembre 1998, p. 4956.

⁵⁰ Sur l'ensemble des aspects de cette question on se reportera au rapport fait au nom de votre commission des Finances n° 353 (1996-1997 ).

⁵¹ In JO Débats Sénat 24 novembre 1997, p. 3805.

⁵² In JO Débats Sénat 25 novembre 1997, p. 3844.

⁵³ In JO Questions AN 15 février 1999, p. 918.

⁵⁴ In JO Débats Sénat 25 novembre 1998, p. 4980.

⁵⁵ Cela ne concerne donc pas la location de matériel et d'équipements sportifs ainsi que, en principe, les prestations d'enseignement.

⁵⁶ In JO Débats Sénat 25 novembre 1997, p. 3828.

⁵⁷ Les conditions posées par l'article 261-7-1° du code général des impôts sont notamment relatives à l'absence de but lucratif et au caractère désintéressé de la gestion. Par ailleurs l'instruction fiscale du 15 septembre 1998 a développé les critères d'application du régime fiscal spécifique des associations.

⁵⁸ In JO Débats Sénat 25 novembre 1998, p. 4979.

⁵⁹ Il en est, semble t'il, de même quant à l'attitude du gouvernement qui rappelait en effet lors de la discussion des articles non rattachés de seconde partie que son " objection était de nature technique ". In JO Débats Sénat 8 décembre 1998, p. 6138.

⁶⁰ In JO Questions Sénat 7 janvier 1999, p. 54.

⁶¹ In JO Questions AN 7 juin 1999, p. 3461.

⁶² In JO Débats Sénat 25 novembre 1998, p. 4970.

⁶³ Rapport n° 1269 ( XI° législature ), p.62.

⁶⁴ Rapport n°1000 (XI° législature).

⁶⁵ In JO Débats Sénat 25 novembre 1997, p. 3831.

⁶⁶ Rapport sur les techniques de recyclage des déchets n° 415 (1998-1999), p. 62.

⁶⁷ In JO Questions AN 8 février 1999, p.774.

⁶⁸ In JO Débats Sénat 25 novembre 1998, p. 4949.

⁶⁹ In JO Débats Sénat 24 novembre 1998, p. 4914.

⁷⁰ In proposition de directive n° E-1236 (annexe 3).

⁷¹ Sur l'ensemble des aspects tenant au régime transitoire, et à la mise en place du système commun de TVA, on se reportera aux rapports n° ^s 264 (1996-1997) fait au nom de la Délégation pour l'Union européenne, et 232 (1998-1999) au nom de la commission des Finances.

⁷² In JO Questions AN 15 mars 1999, p. 1564.

⁷³ Sur ce point, on se reportera aux développements consacrés dans le chapitre I à " quelques baisses récentes de TVA ".

⁷⁴ Le gouvernement a précisé à cette occasion que la location des citernes individuelles ne pouvait pas au regard du droit communautaire être soumise au taux réduit de TVA.

⁷⁵ In JO Débats Sénat 24 novembre 1998, p.4912.

⁷⁶ In JO Débats Sénat 24 novembre 1998, p. 4912.

⁷⁷ In JO Questions AN 7 juin 1999, p. 3468.

⁷⁸ Instruction administrative 3 C-1-98 du 31 mars 1998.

⁷⁹ Est ainsi considéré comme à usage domestique le bois utilisé pour le chauffage de maisons individuelles, d'immeubles collectifs, de locaux hébergeant des personnes, même à titre provisoire ( maisons de retraite, hôpitaux, résidences universitaires ...) ou de locaux à usage collectif autre que professionnel (bâtiments publics, piscines ...).

⁸⁰ In JO Débats Sénat 24 novembre 1997, p. 3807.

⁸¹ In JO Questions AN 31 mai 1999, p. 3284.

⁸² Sur l'ensemble des aspects tenant au régime de TVA et plus généralement à la fiscalité applicable au marché de l'art, on se reportera au rapport de M. Gaillard fait au nom de la commission des Finances, n° 330 (1998-1999).

⁸³ Article 12-4, second alinéa : " Sur la base d'un rapport de la Commission, le Conseil réexamine tous les deux ans, à partir de 1994, le champ d'application des taux réduits. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut décider de modifier la liste des biens et des services figurant à l'annexe H".

⁸⁴ Lors de son audition par votre Commission des Finances, M. le secrétaire d'Etat au Budget a indiqué que cette proposition avait été " l'objet d'un véritable débat qui avait fait apparaître des divergences et même conduit certains à remettre en cause l'objectif recherché par la présente directive ".

⁸⁵ " Potential impact on employment creation of fiscal instruments (namely of a reduced VAT rate for selected sectors) ", étude réalisée par Cambridge Econometrics Ltd. et Institute of Employment Research, Université de Warwick - septembre 1996.

⁸⁶ On se reportera utilement au tableau figurant au chapitre III et qui retrace l'application par les différents Etats membres des taux réduits de TVA.

⁸⁷ Même si lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, M. le secrétaire d'Etat au Budget nonobstant le refus exprimé le 31 juillet 1998 par le Commissaire européen voyait cependant dans les propos de ce dernier " une petite fenêtre d'espoir ". In JO Débats Sénat 25 novembre 1998, p. 4970.

⁸⁸ In JO Questions AN 22 février 1999, p. 1054.

⁸⁹ Document SEC (97) 2089 final : " Créations d'emplois : Possibilité d'un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main d'oeuvre à titre expérimental et sur base optionnelle ".

⁹⁰ In exposé des motifs de la proposition de directive n° E-1236.

⁹¹ Cette liste n'est pas exhaustive. Votre rapporteur a eu, en effet, connaissance de demandes en ce sens concernant les services de déménagement, le secteur de la coiffure, la réparation automobile, les services écologiques, etc...

⁹² Rapport sur la proposition de directive n° E-1236, fait au nom de la commission des Finances n° 1585 (XI° législature).

⁹³ On se reportera au chiffrage détaillé de ces mesures tel qu'il a été établi par le gouvernement (annexe 4).

⁹⁴ Le gouvernement estimait cependant en début d'année que le coût d'une mesure de baisse de la TVA s'appliquant à l'ensemble des travaux d'entretien et de réhabilitation serait de l'ordre de 23 milliards de francs. In JO Questions AN 11 janvier 1999, p. 197.

⁹⁵ M. le secrétaire d'Etat au Budget, déclarait ainsi devant le Sénat, le 25 novembre 1998 lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999 : " La priorité absolue du Gouvernement et, je crois, de nombre d'entre nous, va en effet à l'emploi et nous préférons déposer des demandes ciblées sur un certain nombre de secteurs employant beaucoup de main-d'oeuvre ". In JO Débats Sénat p. 4957.

⁹⁶ Rapport n° 1585 (XI° législature).