Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel

Les lois de financement de la sécurité sociale

DESCOURS (Charles)

RAPPORT D'INFORMATION 433 (98-99) - Commission des Affaires sociales

Table des matières

N° 433

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur les lois de financement de la sécurité sociale ,

Par M. Charles DESCOURS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Sécurité sociale.

Mesdames, Messieurs,

En 1996, le Parlement s'est doté d'un nouvel instrument : les lois de financement de la sécurité sociale.

A la veille de l'examen du projet de loi de financement pour 2000, qui sera le quatrième exercice du genre depuis l'entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle et organique de 1996, votre commission des Affaires sociales a souhaité procéder, en quelque sorte, à un premier bilan.

Pour ce faire, elle a souhaité constituer un groupe de travail chargé, à la lumière de l'expérience acquise, d'analyser les points forts des lois de financement de la sécurité sociale mais également de réfléchir à une amélioration de leur présentation, de leur discussion et de leur suivi.

En procédant ainsi à une forme d'" audit " des lois de financement, c'est-à-dire des conditions dans lesquelles sont abordés les enjeux financiers et l'avenir de notre protection sociale, votre commission s'inscrit dans le droit fil des travaux de réflexion qui caractérisent les apports de notre Haute Assemblée au débat public.

Constitué le 27 janvier 1999, le groupe de travail a procédé, de février à avril dernier, à un important programme d'auditions dont les comptes rendus figurent en annexe du présent rapport.

Ces auditions ont largement contribué aux analyses et aux orientations retenues par le groupe de travail. Elles l'ont conforté dans une double conviction.

Les lois de financement de la sécurité sociale sont un acquis essentiel que l'on doit à la détermination du gouvernement de M. Alain Juppé et qui désormais fait l'objet d'un large consensus.

Mais elles sont également un instrument perfectible.

Deux conclusions résument les travaux conduits par votre commission : d'abord, la nécessité d'une meilleure articulation entre les lois de financement et, pour reprendre les termes de la loi organique, " les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale " ; ensuite une indispensable adaptation des calendriers, des procédures et des moyens à ce rendez-vous majeur qu'est le débat devant le Parlement consacré aux finances sociales.

" Rien n'est plus aride que le domaine des finances publiques ; rien ne mérite davantage l'attention " ^{1( * )} . S'il fallait retenir une ambition pour le présent rapport, ce serait probablement d'accélérer la prise de conscience, pour l'ensemble des intervenants, de toutes les implications que comporte cette nouvelle catégorie de loi que sont les lois de financement de la sécurité sociale.

Liste des membres du groupe de travail

sur les lois de financement de la sécurité sociale

MM. Charles DESCOURS (RPR - Isère)

François AUTAIN (SOC - Loire-Atlantique)

Mme Nicole BORVO (CRC - Paris)

MM. Bernard CAZEAU (SOC - Dordogne)

Claude DOMEIZEL (SOC - Alpes-de-Haute-Provence)

Francis GIRAUD (RPR - Bouches-du-Rhône)

Alain GOURNAC (RPR - Yvelines)

Claude HURIET (UC - Meurthe-et-Moselle)

André JOURDAIN (RPR - Jura)

Dominique LECLERC (RPR - Indre-et-Loire)

Jean-Louis LORRAIN (UC - Haut-Rhin)

Jacques MACHET (UC - Marne)

Alain VASSELLE (RPR - Oise)

I. LES LOIS DE FINANCEMENT : UN ACQUIS ESSENTIEL

A. UN PROGRÈS ESSENTIEL DANS LA MAÎTRISE DES ENJEUX FINANCIERS DE LA PROTECTION SOCIALE

Depuis quelque deux cents ans, le Parlement examine le budget de l'Etat. L'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 est la traduction juridique d'un principe politique qui, historiquement, a constitué un des premiers fondements des démocraties parlementaires : le libre consentement à l'impôt, exprimé par une assemblée émanant du peuple ^{2( * )} :

" Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. "

A l'inverse, notre système de sécurité sociale a été fondé en 1945 sur le principe de l'exercice d'une activité professionnelle et sur le concept " d'assurances sociales " ; en conséquence, le Parlement ne disposait pas de droit de regard sur les masses financières affectées, tant en recettes qu'en dépenses.

Mais la fiscalisation croissante des ressources de la sécurité sociale et la déconnexion entre le versement de prestations et l'exercice d'une activité professionnelle ont eu pour conséquence une " publicisation " des finances sociales.

La révision constitutionnelle du 22 février 1996 a posé les bases d'un édifice dont les constitutionnalistes et les historiens reconnaîtront le caractère majeur : l'intervention du Parlement en matière de finances sociales.

Cette intervention apparaissait depuis longtemps légitime.

1. Une intervention légitime du Parlement

a) Des masses financières supérieures au budget de l'Etat

Les dépenses et les recettes de la sécurité sociale atteignent un niveau supérieur à celles de l'Etat.

Comparaison de l'état A de la loi de finances
et des prévisions de recettes de la loi de financement en 1999

en milliards de francs

LFI 1999		LFSS 1999
Recettes fiscales	1.841,6		Cotisations effectives	1.062,9
Recettes non fiscales	183.3		Cotisations fictives	194,8
Prélèvements sur les recettes de l'Etat	- 271,2		Contributions publiques	63,8
Fonds de concours			Impôts et taxes affectés	438,7
			Transferts reçus	5,2
			Revenus des capitaux	1,4
			Autres ressources	32,6
Total général	1.753,5		Total des recettes	1.799,5

Comptes 1997 des dépenses des assurances sociales

en milliards de francs

Régimes de la sécurité sociale			Régimes d'indemnisation du chômage
Régime général	Autres régimes	Total		Total
1.064,1	809,1	1.873,3	110,8	1.984,0

Source : Sesi-Compte de la protection sociale
Annexe G - PLFSS 1999, p 26

L'augmentation des prélèvements sociaux est une tendance lourde, qui explique l'essentiel de la progression des prélèvements obligatoires. En 1980, les prélèvements au profit de l'Etat représentaient 18,2 % du PIB, tandis que les prélèvements au profit de la sécurité sociale en représentaient 18,1 %. En 1997, ces deux chiffres étaient respectivement de 15,3 % et de 22,3 %.

Les prélèvements obligatoires des administrations publiques en France

	1988	1994	1997	1998	1999
Prélèvements obligatoires/PIB (en %)	43,8	44,1	46,1	45,9	45,7
dont Etat	16,7	14,6	15,3	15,0	14,9
dont Sécurité sociale (y compris CADES)	19,7	21,3	22,0	22,4	22,5

Source : Notes bleues de Bercy, 9 septembre 1998.

En 1998, la CSG est devenue la première imposition directe, avec un produit de 318,5 milliards de francs, contre 304 milliards de francs pour l'impôt sur le revenu. En 1999 ^{3( * )} , l'écart serait plus important, en raison de l'assiette beaucoup plus dynamique de la CSG : 356 milliards pour la CSG, 315 milliards pour l'impôt sur le revenu.

Mais il ne suffit pas de considérer le montant atteint par les dépenses de sécurité sociale pour justifier l'intervention du législateur.

b) Les finances sociales, partie intégrante des finances publiques

Plusieurs facteurs expliquent la " publicisation " croissante des finances sociales.

- la généralisation de la sécurité sociale

Le système français de sécurité sociale est fondé, à l'origine, sur les principes bismarckiens : cotisations assises sur les salaires, répartition de la cotisation entre l'employeur et le salarié, instauration d'un plafond de cotisations. Les droits sociaux sont ainsi étroitement liés à l'exercice d'une activité professionnelle. La logique est celle de l'assurance.

L'histoire de la sécurité sociale depuis 1945 montre un glissement vers un système différent, celui de l'universalité (principes de Beveridge).

La création du fonds national de solidarité en 1956 permet d'assurer une prestation non contributive aux personnes âgées, le minimum vieillesse.

La loi du 4 juillet 1975 supprime, à compter de 1978, la condition d'activité professionnelle exigée pour le droit aux prestations familiales. De fait, cette condition faisait l'objet, depuis 1946, de multiples dérogations.

Le système de l'assurance volontaire (1967), puis de l'assurance personnelle (loi du 2 janvier 1978), assure une première étape de la généralisation de l'assurance maladie. Le projet de loi portant création de la couverture maladie universelle, en cours de discussion devant le Parlement, parachève cette généralisation, en déconnectant définitivement le droit à prestations de l'exercice d'une activité professionnelle.

- la fiscalisation des ressources de la sécurité sociale

Cette fiscalisation était manifeste dès avant les lois de financement, puisqu'en 1996 plus de 30 % des recettes étaient constituées d'impôts et taxes affectés, des cotisations fictives et des contributions publiques.

Les prévisions de recettes 1999 montrent que cette part s'élève désormais à 41 %.

Structure des recettes de la sécurité sociale
(au sens de la loi de financement)

(en milliards de francs)

	Réal. 1996	%	LFSS 1997	%	LFSS 1998	%	LFSS 1999	%
Cotisations effectives	1.160,3	72,18	1.152,4	69,49	1.034,1	60,02	1.062,9	59,07
Cotisations fictives	175,9	10,94	181,9	10,97	186,9	10,85	194,8	10,83
Contributions publiques	61,0	3,79	63,9	3,85	62,0	3,60	63,8	3,55
Impôts et taxes affectés	170,3	10,59	223,6	13,48	403,0	23,39	438,7	24,38
Transferts reçus	4,5	0,28	4,7	0,28	4,6	0,27	5,2	0,29
Revenus des capitaux	2,1	0,13	1,8	0,11	1,3	0,08	1,4	0,08
Autres ressources	33,4	2,08	30,0	1,81	31,1	1,80	32,6	1,81
Total recettes	1.607,5	100	1.658,3	100,00	1.723,0	100,00	1.799,5	100,00

N.B . : les chiffres mentionnés pour 1997, 1998 et 1999 sont les prévisions de recettes fixées par la loi de financement.

- la prise de conscience du caractère non extensible des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques

La comparaison entre le poids des prélèvements obligatoires en France et dans les autres pays de l'Union européenne montre que notre pays se situe plutôt dans le peloton de tête : 46,3% du PIB en 1997 ^{4( * )} , chiffre équivalant à celui de la Belgique, dépassé par les seuls Suède (54,1 %), Danemark (53,1 %) et Finlande (47,5 %) et supérieur de plus de trois points et demi à la moyenne de l'Union européenne (42,6 %).

Comme M. Didier Migaud l'exprime en tant que rapporteur du groupe de travail de l'Assemblée nationale consacré à l'efficacité de la dépense publique et au contrôle parlementaire (janvier 1999) : " Si une orientation d'ensemble des prélèvements fiscaux vers une fiscalité plus juste et plus efficace est nécessaire, il est exclu d'accroître davantage la pression fiscale globale " ^{5( * )} .

Les critères de convergence pour l'union économique et monétaire, définis par le Traité de Maastricht, ont rendu nécessaire l'établissement d'un compte des administrations publiques, regroupant les finances de l'Etat, de la sécurité sociale et des collectivités locales.

Le besoin de financement ou la capacité de financement de ce compte est rapporté au PIB.

Les engagements pris par la France dans le cadre du pacte de stabilité adopté au Conseil européen d'Amsterdam (juin 1997), puis du programme pluriannuel des finances publiques, montrent toute l'importance de la variable finances sociales. Le résultat de l'année 1998 aurait pu être meilleur que prévu sans un dérapage des dépenses d'assurance maladie, tandis que l'amélioration présentée pour les années qui viennent repose sur un excédent des finances sociales (0,15 % du PIB en 1999, 0,3 % du PIB en 2002).

c) L'échec du système de régulation issu des ordonnances de 1967

Les ordonnances Jeanneney de 1967 avait laissé aux partenaires sociaux le soin de veiller au rétablissement de l'équilibre des comptes sociaux. Le système n'a pas fonctionné en période de crise économique durable.

L'intervention du Parlement devenait d'autant plus nécessaire que " les partenaires sociaux refusaient de prendre leur responsabilité en matière d'équilibre financier des régimes " ^{6( * )} .

Le régime général connaît ainsi un déficit ininterrompu depuis 1989.

Solde du régime général 1989 - 1999

Dès lors, il apparaissait logique de déléguer les pouvoirs financiers au législateur.

2. Une préoccupation ancienne

La nécessité d'une intervention régulière des représentants de la Nation dans un domaine aussi essentiel que la protection sociale avait été ressentie depuis fort longtemps.

Avant l'institution des lois de financement, le Parlement n'était d'ailleurs pas totalement incompétent vis-à-vis des finances sociales :

- l'article 34 de la Constitution lui a réservé le pouvoir de déterminer, parmi les principes fondamentaux de la sécurité sociale, le régime financier des organismes de protection sociale. Les ressources et charges de ces organismes entrent dans le champ des dispositions de l'article 40 de la Constitution, selon une décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1961 ^{7( * )} ;

- le même article 34 lui a donné le pouvoir de voter le taux et l'assiette des impositions de toutes natures, et donc de celles perçues au profit de la sécurité sociale ;

- la création du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) lui a donné la faculté de voter l'intégralité des ressources et des charges d'un régime de protection sociale ;

- les lois de finances font apparaître les subventions de l'Etat aux régimes spéciaux, ou les remboursements d'exonérations de cotisations.

De plus, le Parlement disposait d'un certain nombre d'informations.

La loi du 24 décembre 1974 a créé l'obligation pour le Gouvernement de présenter chaque année au Parlement, à l'appui du projet de loi de finances, une annexe consacrée à l'effort social de la Nation.

La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale a rendu le Parlement destinataire d'un ensemble complexe de rapports et de documents annexés.

Dans le rapport d'information d'avril 1994 ^{8( * )} qu'il avait eu l'honneur de présenter au nom de la commission des Affaires sociales, votre rapporteur indiquait :

" Si les prérogatives actuelles du Parlement dans le domaine de la sécurité sociale ne sont pas négligeables, aucune ne lui permet actuellement d'avoir une vision d'ensemble de leurs implications, en particulier financières, sur notre système de protection sociale... A l'occasion de l'examen de textes législatifs, et en particulier les projets de loi portant diverses mesures d'ordre social, le Parlement est régulièrement conduit à se prononcer sur les dispositions influant directement sur le niveau de la protection sociale. Cependant, ces interventions sont parcellaires et il est très difficile d'en mesurer pleinement les conséquences, ainsi que de les relier à l'évolution globale des structures ou des comptes des régimes de sécurité sociale ".

Et notre excellent collègue M. Patrice Gélard développait dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle ^{9( * )} une métaphore particulièrement pertinente :

" Le législateur, en matière de sécurité sociale, est en quelque sorte dans la situation d'un architecte qui définirait le nombre et la forme des pièces d'un bâtiment, mais pas leurs dimensions respectives. Cet architecte ne serait donc pas à même d'apprécier dès le départ la superficie totale du bâtiment qu'il conçoit, ni son coût ".

La réforme constitutionnelle de 1996 avait été précédée de tentatives avortées, la plus célèbre étant la loi organique relative au contrôle du Parlement sur les finances des régimes obligatoires de sécurité sociale, adoptée définitivement par le Parlement le 8 décembre 1987, à l'initiative de Michel d'Ornano, alors président de la commission des Finances de l'Assemblée nationale.

L'annulation de cette loi par le Conseil constitutionnel a fermé la possibilité d'une réforme par la voie organique. En effet, le Conseil ^{10( * )} a estimé que les dispositions de cette loi n'avaient pas " pour objet la détermination des matières qui sont du domaine de la loi " mais qu'elles étaient " afférentes à la procédure législative " . Elles échappaient ainsi " à la compétence ouverte à la loi organique par le septième alinéa de l'article 34 de la Constitution ".

Le passage par la voie constitutionnelle était devenu ainsi nécessaire.

3. Une réforme constitutionnelle nécessaire

La loi constitutionnelle du 22 février 1996 complète l'article 34 de la Constitution :

" Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ".

Par ailleurs, un nouvel article 47-1 décrit la procédure d'adoption des projets de loi de financement de la sécurité sociale, calquée très largement sur l'examen des projets de loi de finances.

Procédure suivie pour l'adoption des lois de financement

Art. 47-1- Le Parlement vote les projets de loi de financement de la Sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique.

Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.

Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28.

La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

La discussion du projet de loi constitutionnelle devant le Parlement a permis trois avancées majeures :

- les prévisions de recettes, en effet, ont été ajoutées aux " objectifs de dépenses " ; il aurait été difficile pour le Parlement, comme l'avait indiqué le président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales d'alors, M. Bruno Bourg-Broc, de " voter un équilibre entre des dépenses... et des silences " ;

- de ce qui était à l'origine une loi d'équilibre votée chaque année, il a été décidé de créer une nouvelle catégorie de loi, " les " lois de financement, ouvrant ainsi la voie à d'éventuelles lois de financement rectificatives ;

- enfin, il a été prévu que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'application des lois de financement. La formulation retenue, de préférence à celle de " mise en oeuvre ", se rapproche davantage -sans être tout à fait identique- de celle d'un contrôle de l'exécution, mission confiée à la Cour pour les lois de finances.

4. Une loi organique équilibrée

La loi organique du 22 juillet 1996 a précisé le contenu des lois de financement.

a) Les prévisions de recettes par catégorie

Le Parlement approuve les recettes de la sécurité sociale par catégorie, à travers les " prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement " (article LO. 111-3 I 2° du code de la sécurité sociale).

Le détail de ces catégories n'est pas donné par la loi organique.

Depuis la première loi de financement, sept catégories de recettes sont proposées :

- Les cotisations sociales effectives comprennent tout à la fois les cotisations effectivement prélevées sur les différents types de revenus (salaires, revenus des entrepreneurs individuels, revenus de remplacement,...) ainsi que les cotisations prises en charge par l'Etat dans le cadre de sa politique de l'emploi pour alléger les charges des entreprises et permettre l'embauche de certaines catégories de chômeurs. Elles ne sont pas considérées comme une contribution de l'Etat au financement des caisses à qui ces cotisations sont dues. Les prises en charge de cotisations par les caisses de sécurité sociale concernent les praticiens et auxiliaires médicaux et s'ajoutent aux cotisations qu'ils paient directement.

- Les cotisations fictives correspondent au cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au financement de ces prestations étant ainsi appelée, conformément aux conventions de la comptabilité nationale. La mise en évidence de ces cotisations fictives permet de faire une analyse du financement de la sécurité sociale indépendamment de son organisation institutionnelle. Suivant cette définition, le financement de la protection sociale des fonctionnaires civils et militaires, des agents titulaires de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France apparaît ainsi assuré tout à la fois par des cotisations effectives et fictives.

- Les contributions publiques sont des participations du budget de l'Etat à certains régimes de sécurité sociale pour leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges supplémentaires. Ces contributions recouvrent pour l'essentiel les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux, et des remboursements de prestations (allocations aux adultes handicapés, par exemple). Elles sont prélevées sur l'ensemble des recettes fiscales et ne constituent pas des recettes affectées.

- Par ailleurs, certains régimes bénéficient d'impôts ou de taxes qui leur sont affectés de façon durable.

- Les transferts entre régimes sont des transferts internes à la protection sociale. Ils peuvent exister non seulement entre les caisses de sécurité sociale mais aussi entre ces dernières et les autres administrations et les employeurs quand ils agissent en tant que gestionnaires d'un système de protection sociale. Ces transferts peuvent prendre les formes suivantes :

compensations : il s'agit de dispositifs assurant une solidarité financière totale ou partielle entre deux ou plusieurs régimes ;

prises en charge de cotisations, opérées par un régime au profit de ses bénéficiaires (il s'agit notamment des cotisations vieillesse des parents au foyer) ;

prises en charge par un régime de prestations versées par un autre régime pour le compte du premier.

- Enfin, les autres ressources recouvrent des recettes de nature très diverse, notamment les revenus des placements et les recours contre tiers. Elles comprennent également les remboursements effectués par les pays étrangers au titre des conventions internationales de sécurité sociale, ainsi que diverses opérations de régularisation.

b) Les objectifs de dépenses par branche

Le Parlement approuve désormais les dépenses de la sécurité sociale, à travers les " objectifs de dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ".

Ces dépenses correspondent aux opérations courantes des régimes, effectuées en métropole et dans les DOM. Elles recouvrent :

- les prestations sociales : il s'agit soit de prestations rendues obligatoires par la législation, soit de prestations extralégales (prestation d'action sanitaire et sociale), relevant de l'initiative de l'organisme gestionnaire ;

- les prestations de services sociaux , qui visent pour l'essentiel à abaisser le coût d'accès au système de soins de santé : il s'agit notamment de la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux ;

- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

- les transferts entre régimes de protection sociale ;

- les frais financiers et les autres dépenses .

Par assimilation au régime général, quatre branches ont été retenues :

- la branche maladie-maternité-invalidité-décès ;

- la branche accidents du travail ;

- la branche vieillesse ;

- la branche famille.

Les comptes de la sécurité sociale, traditionnellement présentés toutes branches confondues, ont été éclatés pour satisfaire à cette décomposition en branches. Les règles comptables des organismes de sécurité sociale fluctuant d'un régime à l'autre, un certain nombre de conventions ont dû être adoptées :

- les dépenses de la branche famille sont pour l'essentiel celles de la CNAF, qui retrace déjà dans ses comptes l'ensemble des prestations légales servies par les différents organismes, ainsi que les charges annexes supportées par les organismes du régime général. Y sont ajoutés les frais de gestion administrative et d'action sociale de régimes agricoles pour la partie correspondant aux cotisations complémentaires familiales, ainsi que ceux du régime minier ;

- la branche des accidents du travail rassemble, outre les dépenses des fonds déjà existants (CNAMTS, salariés agricoles, Mines, FCAT, FCATA, Fonds d'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales) les dépenses effectuées directement par les régimes d'employeurs, en contrepartie de cotisations dites " fictives " ;

- la définition d'une branche maladie-maternité-invalidité-décès pose un problème particulier.

Le régime général et les régimes alignés sur celui-ci rattachent les risques invalidité et décès au risque maladie. Dans ces régimes, les prestations d'invalidité sont servies par la branche maladie jusqu'à ce que les bénéficiaires atteignent 60 ans. Les pensions de vieillesse se substituent ensuite à celles-ci. Il n'en va pas de même des régimes spéciaux les plus importants, dans lesquels une pension d'invalidité peut continuer à être servie jusqu'au décès de l'intéressé. Le parti retenu a été de rattacher dans ce cas à la branche maladie les dépenses d'invalidité afférentes à des bénéficiaires de droits directs âgés de moins de soixante ans.

La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage, et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs âgés de plus de soixante ans, ou des bénéficiaires de droits dérivés. Ces conventions sont identiques à celles utilisées pour déterminer les transferts de compensation entre régimes.

La grande nouveauté des lois de financement est de consacrer implicitement la notion de " branche " pour l'ensemble des régimes de sécurité sociale, et non pour le seul régime général.

c) Un objectif particulier pour la branche assurance maladie : l'ONDAM

Le Parlement fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

L'Objectif national de dépenses de l'assurance maladie comprend :

- les dépenses de soins ambulatoires et d'hospitalisation des trois risques maladie, maternité et accidents du travail ;

- les dépenses correspondant aux prestations en espèces des deux risques maladie et accidents du travail (incapacité temporaire).

Outre les dépenses de gestion administrative et d'action sanitaire et sociale et de prévention ainsi que les frais financiers, ne sont exclues, en ce qui concerne les prestations, que les indemnités journalières maternité et les rentes d'accidents du travail.

L'ONDAM est décliné en quatre sous-enveloppes, dont l'une (les soins de ville) fait l'objet d'un avenant à la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la CNAMTS.

Cette enveloppe " soins de ville " est elle-même ensuite répartie entre les différents prescripteurs par les conventions signées entre les caisses d'assurance maladie et les professionnels de santé.

La déclinaison de l'ONDAM en quatre sous-enveloppes

L'ONDAM est réparti en quatre sous-enveloppes :

- le montant des soins de ville ;

- le montant des dépenses sanitaires d'hospitalisation publique ;

- le montant des dépenses médico-sociales ;

- le montant des dépenses sanitaires d'hospitalisation privée.

Les ordonnances n° 96-344, 96-345 et 96-346 du 24 avril 1996 relatives à l'organisation de la sécurité sociale, à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins et à la réforme de l'hospitalisation publique et privée ont précisé les conditions de la déclinaison de l'ONDAM.

Un avenant annuel à la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la CNAMTS détermine, " en fonction de l'objectif annuel d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté par le Parlement, l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses de soins de ville (...) ainsi que les conditions et les modalités de sa mise en oeuvre " .

L'ordonnance n° 96-345 dispose que " chaque année, compte tenu de l'objectif prévisionnel d'évolution des soins de ville, une annexe à la ou aux conventions [entre les organismes d'assurance maladie et les médecins] fixe, pour les médecins généralistes d'une part, pour les médecins spécialistes d'autre part, l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses d'honoraires, de rémunérations, de frais accessoires et de prescription " .

L'ordonnance n° 96-346 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée prévoit que " chaque année, les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, du budget et de l'économie déterminent, en fonction de l'objectif national d'évaluation des dépenses d'assurance maladie voté par le Parlement, l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses des établissements (...) et, corrélativement, le montant total annuel des dépenses hospitalières prises en compte pour le calcul de la dotation globale et des tarifs de prestations des établissements susvisés ".

Un mécanisme de même nature est prévu pour les cliniques privées.

Enfin, l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 encadre l'évolution des dépenses du secteur médico-social.

d) Les plafonds d'avances de trésorerie

Enfin, le Parlement fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, " les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ".

Cette formulation complexe recouvre la réalité suivante : chaque année, la loi de financement fixe le découvert maximum des régimes dont la situation justifie le recours à l'emprunt ; depuis la première loi de financement, le régime général, le régime des exploitants agricoles, la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat sont concernés. La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) s'est ajoutée à cette liste depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

e) Une information abondante

L'information soumise au Parlement est abondante, comme en témoignent les annexes prévues par la loi organique.

Les annexes de la loi de financement définies
par l'article LO. 111-4 - II du code de la sécurité sociale

L'annexe a) présente les données de la situation sanitaire et sociale de la population ;

L'annexe b) rend compte de la mise en oeuvre des dispositions des lois de financement de la sécurité sociale de l'exercice précédent ;

L'annexe c) décrit l'évolution prévisible, pour l'année en cours et l'année suivante, des recettes et des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres et, le cas échéant, de leurs besoins de trésorerie en cours d'exercice, ainsi que les perspectives d'évolution de ces recettes et de ces dépenses pour les deux années postérieures ;

L'annexe d) décrit, pour l'année en cours et l'année suivante, par catégorie, les ressources des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;

L'annexe e) fait apparaître, pour l'année en cours, les compensations financières entre régimes ;

L'annexe f) décrit, pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes ayant pour mission de concourir au financement de ces mêmes régimes (FSV - CADES) et, s'il y a lieu, à l'apurement de la dette ;

Enfin, l'annexe g) retrace, pour les trois années précédentes, d'une part, les comptes de la protection sociale qui regroupent l'ensemble des prestations sociales et les moyens de leur financement en mettant en évidence leur place dans les équilibres généraux économiques et financiers, d'autre part, l'effort social de la Nation qui regroupe les prestations sociales et les charges qui en découlent pour l'Etat, les collectivités locales, les employeurs, les assurés et les contribuables.

Certaines de ces annexes (Effort social de la Nation) existaient déjà, en tant qu'annexes aux projets de loi de finances ou étaient prévues par la loi du 25 juillet 1994.

Ces annexes font partie intégrante du projet de loi de financement de même que les annexes prévues par l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 font partie du projet de loi de finances.

En conséquence, le dépôt de la dernière annexe fait courir le délai prévu par la Constitution à l'article 47-1.

f) Un domaine protégé

Si l'article 40 de la Constitution, relatif à l'irrecevabilité financière, s'applique dans des conditions de droit commun aux amendements déposés sur les projets de loi de financement ^{11( * )} , en revanche, le contenu même des lois de financement est protégé, de manière stricte, par le III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions relatives aux prévisions de recettes, aux objectifs de dépenses, à l'ONDAM et aux plafonds d'avances de trésorerie.

Les dispositions introduites par voie d'amendement ne sont recevables que si elles ont un effet direct sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou si elles améliorent le contrôle sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Les règlements des deux assemblées ont adopté des dispositions similaires, mais qui ne se rejoignent pas tout à fait, pour assurer la protection du domaine " réservé " des lois de financement.

Les règles de recevabilité posées
par les règlements des deux assemblées

Art. L. 121-2 du règlement de l'Assemblée nationale
(introduit par la résolution n° 582 du 3 octobre 1996)

Les amendements contraires aux dispositions du III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale sont déclarés irrecevables dans les conditions prévues aux articles 92 et 98 (NB - règles d'irrecevabilité financière) .

Art. 49 du règlement du Sénat
Alinéas 7 et 8
(introduit par la résolution n° 504 (1995-1996) du 3 octobre 1996)

7. - L'irrecevabilité des amendements tirée de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale peut être soulevée par le Gouvernement, la commission des affaires sociales, la commission saisie au fond ou tout sénateur. L'irrecevabilité est admise de droit, sans qu'il y ait lieu à débat, lorsqu'elle est affirmée par la commission des affaires sociales. L'amendement est mis en discussion lorsque la commission des affaires sociales ne reconnaît pas l'irrecevabilité.

8. - Lorsque la commission des affaires sociales n'est pas en état de faire connaître immédiatement ses conclusions sur l'irrecevabilité de l'amendement, l'article en discussion est réservé. Quand la commission estime qu'il y a doute, son représentant peut demander à entendre les explications du Gouvernement et de l'auteur de l'amendement qui dispose de la parole pendant cinq minutes. Si le représentant de la commission estime que le doute subsiste, l'amendement et l'article correspondant sont réservés et renvoyés à la commission. Dans les cas prévus au présent alinéa, la commission doit faire connaître ses conclusions sur la recevabilité avant la fin du débat, autrement, l'irrecevabilité sera admise tacitement.

L'irrecevabilité s'applique à la fois :

- aux amendements sur les projets de loi de financement, afin d'éviter les " cavaliers " sociaux ;

- aux dispositions des projets et propositions de loi qui empiéteraient sur le domaine " exclusif " des lois de financement.

A l'Assemblée nationale, l'irrecevabilité est examinée par le bureau de la commission des finances, tandis que le Sénat prévoit une procédure spécifique, laissant à la commission des Affaires sociales le soin de se prononcer.

La méconnaissance de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale est naturellement un motif possible de recours devant le Conseil constitutionnel. Ce dernier ^{12( * )} a considéré que les dispositions de la loi organique avaient pour objet " de faire obstacle à ce que les conditions générales de l'équilibre financier, telles qu'elles résultent de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, modifiée le cas échéant, par des lois de financement rectificatives ne soient compromises par des charges nouvelles résultant de l'application de textes législatifs ou réglementaires dont les incidences sur les conditions de cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu, au préalable, être appréciées et prises en compte par une des lois de financement susmentionnées ".

Le législateur peut modifier ainsi l'affectation des recettes de la sécurité sociale, à condition que les dispositions décidées n'entrent en vigueur qu'au cours de l'exercice suivant ^{13( * )} .

B. UN ACQUIS DÉSORMAIS UNANIMEMENT RECONNU

1. Chaque année, un rendez-vous majeur

a) Un impact réel

Lors de l'institution des lois de financement, la question de leur " normativité " s'est posée, qualifiée par les parlementaires, puis par la doctrine, de " différée " , " suspendue " , " indirecte " , ou encore " sui generis " .

" La loi de financement n'est pas véritablement une loi budgétaire ", comme le note M. Loïc Philip ^{14( * )} , puisque le budget est " un acte de prévision et d'autorisation portant sur un ensemble de dépenses et de recettes et qui a pour effet de limiter les pouvoirs des autorités chargées de son exécution ".

En loi de finances, comme en loi de financement, les recettes restent des prévisions. Elles dépendent étroitement de la réalisation des mêmes hypothèses macro-économiques : croissance du PIB et de la masse salariale, évolution de l'inflation, etc.

Il reste toutefois une différence substantielle. Il appartient à la loi de finances d'autoriser chaque année la perception des impôts et taxes et cette autorisation vaut également pour les prélèvements affectés à la sécurité sociale.

D'une certaine façon, les prévisions de recettes des lois de financement n'ont d'intérêt que si un préalable juridique est acquis, le vote de l'article premier de la loi de finances.

Les dépenses sociales apparaissent, au premier abord, éloignées des dépenses du budget de l'Etat.

Les dépenses de santé résultent d'un état de la réglementation (taux de remboursement, tarif de responsabilité) et du comportement des assurés et des prescripteurs.

Les dépenses famille et vieillesse sont la conséquence d'une articulation entre, d'une part, la législation et la réglementation en vigueur et, d'autre part, l'évolution démographique.

Les régimes de sécurité sociale ne peuvent cesser leurs paiements ou leurs remboursements faute de crédits disponibles. De fait, les montants de dépenses par branche inscrits dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale restent des objectifs et ne sont pas limitatifs, à la différence des crédits budgétaires dont la loi de finances fixe le plafond.

Les autorisations budgétaires sont-elles pourtant dans la pratique d'une nature essentiellement différente des objectifs de dépenses figurant en loi de financement ? De nombreuses dépenses budgétaires sont davantage constatées qu'autorisées : charges obligatoires de la dette, remboursement des allégements de charges sociales, traitements des fonctionnaires, etc. Certaines de ces dépenses ont explicitement un caractère évaluatif.

La gestion des autorisations budgétaires laisse en outre une large place à l'initiative réglementaire sous la forme de décrets d'avance, d'annulation ou de report de crédits.

L'ONDAM et les plafonds d'avances de trésorerie ont un effet juridique incontestable.

L'ONDAM est opposable -une fois décliné- aux prescripteurs et s'impose à l'exécutif (dépenses hospitalières).

Les plafonds d'avances de trésorerie sont extrêmement contraignants. La preuve -peut-être paradoxale- en est qu'un dispositif d'urgence a dû être prévu par la loi organique. Il autorise en cas d'urgence une majoration de ces plafonds par décret pris en Conseil des ministres, après avis en Conseil d'Etat (article LO. 111-5 du code de la sécurité sociale). Le Gouvernement doit ensuite obligatoirement prévoir la ratification de ce décret dans le plus prochain projet de loi de financement.

Au-delà de ce débat théorique, il reste que l'apport essentiel des lois de financement est de constituer un rendez-vous annuel consacré aux enjeux financiers de la protection sociale.

b) Un rendez-vous majeur

Avant la réforme de 1996, il n'existait aucune contrainte de redressement des comptes de la sécurité sociale. Le Parlement adoptait, de manière parcellaire, certaines dispositions des plans de redressement qui s'étaient succédé depuis le second choc pétrolier.

Les plans de redressement de la sécurité sociale
1975-1993

1975	Plan Durafour
1976	Plan Barre-Beullac
1977-1978	Plan Veil
1979	Plan Barrot
1981	Plan Questiaux
1982-1983	Plan Bérégovoy
1985	Plan Dufoix
1986	Plan Séguin
1988	Plan Evin
1991	Plan Bianco
1993	Plan Veil

Les lois de financement obligent le Gouvernement, dans le contexte difficile que connaissent les finances sociales, à présenter chaque année devant le Parlement un plan de financement, c'est-à-dire les mesures ayant un effet sur les comptes sociaux dans un texte unique, devant la représentation nationale.

Les commissions des comptes de la sécurité sociale doivent se tenir dans les délais impartis (entre le 15 avril et le 15 juin pour celle de printemps, au cours du mois de septembre pour celle d'automne).

Ces lois de financement, reposant sur des données votées, peuvent ensuite faire l'objet d'un contrôle. La Cour des comptes consacre son rapport sur la sécurité sociale à l'application de la loi, ce qui permet au Parlement de disposer de sources incontestables. L'application de la loi de financement pour 1997 a montré que des objectifs de dépenses -sans être limitatifs- pouvaient être tenus.

Comme le soulignait M. Alain Juppé devant le Congrès du Parlement, le 19 février 1996 :

" Permettre au Parlement de se prononcer chaque année sur le financement de la sécurité sociale est à la fois une nécessité démocratique et la condition de l'instauration d'un équilibre durable de notre système de protection sociale... Pour construire ce nouvel équilibre, il est essentiel que le Parlement puisse voter chaque année une loi de financement de la sécurité sociale ".

Les trois premières lois de financement de la sécurité sociale restent ainsi marquées par leur caractère de " plan de redressement ", ajusté chaque année.

L'effet des lois de financement contribuera peut-être un jour à assurer cet " équilibre durable " qu'appelait de ses voeux M. Alain Juppé.

La " vitesse de croisière " sera alors atteinte, ce qui aura pour effet l'apparition de nouvelles problématiques.

2. Un large consensus

Les débats parlementaires sur la révision constitutionnelle et la loi organique montrent que l'opposition d'alors fondait son vote négatif sur l'ensemble du plan Juppé. Toutes les forces politiques se sont déclarées en accord avec le principe général d'étendre les pouvoirs du Parlement en matière sociale.

La contestation des lois de financement de la sécurité sociale s'articulait en 1996 autour de trois arguments :

- les lois de financement ne peuvent pas être des lois de finances ou des budgets sociaux ;

- le Parlement risque de " servir d'alibi " à la politique gouvernementale en matière de sécurité sociale ;

- le risque d'étatisation de la sécurité sociale est consacré par les lois de financement.

Le balancement circonspect du texte de la motion présentée par Charles Metzinger et les membres du groupe socialiste du Sénat, tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi organique (2 ^ème lecture, 19 juin 1996) est tout à fait intéressant :

" Les auteurs de cette motion, bien que favorables à l'extension des pouvoirs du Parlement en matière de sécurité sociale, estiment qu'il n'y a pas lieu de délibérer de ce texte notamment parce qu'il s'inscrit dans le cadre d'une réforme générale de la sécurité sociale qu'ils combattent et parce qu'il est la traduction de la révision constitutionnelle du 22 février 1996 à laquelle ils se sont opposés. " ^{15( * )}

Les débats sur le dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale montrent toutefois, à l'évidence, qu'un consensus s'est désormais formé sur l'utilité des lois de financement.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, déclarait ainsi, le 27 octobre 1998, devant l'Assemblée nationale ^{16( * )} : " Nous avons besoin d'un vrai débat. Il est donc légitime que l'avenir de la protection sociale fasse l'objet d'un débat démocratique, il le mérite " .

Les oppositions les plus déterminées aux lois de financement se sont tues. Ainsi, la confédération syndicale Force Ouvrière non seulement ne demande pas la suppression de cet instrument, mais propose un renforcement de l'intervention du Parlement, par la tenue d'un débat d'orientation au printemps. ^{17( * )}

Les auditions menées par le groupe de travail rendent compte de l'assentiment des acteurs de la loi de financement. Responsables des caisses, techniciens, membres de la Cour des comptes, tous s'accordent à reconnaître que les lois de financement constituent un " progrès indubitable " (M. Bernard Caron) ou " considérable " (M. Raoul Briet) et à souligner les " effets positifs de ces lois sur la conduite de l'action publique " (M. Jean-Paul Probst). Les lois de financement permettent un débat politique, national et annuel dont " la qualité s'améliore " (M. Jean-Marie Spaeth).

3. Trois écueils évités

Les lois de financement ont su éviter trois écueils qui les menaçaient pourtant directement.

Le premier d'entre eux concernait " le risque d'étatisation de la sécurité sociale " et un recul démocratique.

En fait, les partenaires sociaux, " la démocratie sociale ", se trouvent renforcés par les conventions d'objectifs de gestion, qui consacrent le passage d'une gestion sous tutelle à une gestion partenariale, " grâce à laquelle les partenaires sociaux disposent de responsabilités et d'une marge de manoeuvre accrues " ^{18( * )} .

Le renforcement de la démocratie politique permet ainsi de mieux refonder la démocratie sociale.

Le second de ces écueils aurait pu être celui d'un conflit des lois de financement et des lois de finances.

Fondées sur les mêmes hypothèses macro-économiques, préparées très en amont selon une coordination très satisfaisante entre direction de la sécurité sociale et direction du budget et de la prévision, ces lois ne présentent pas de contradiction majeure. Il est ainsi particulièrement essentiel que ces deux lois de finances publiques soient examinées par le Parlement à l'automne.

Le troisième de ces écueils, concernant directement les parlementaires, aurait pu tenir à un calendrier impossible, tenant à la discussion simultanée des deux projets de loi.

Les échéances fixées par la loi organique

Articles LO. 111-6 et LO. 111-7 du code de la sécurité sociale.

LO. 111-6 - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, y compris le rapport et les annexes mentionnés aux I et II de l'article LO. 111-4, est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit.

LO. 111-7 - L'Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le Sénat doit se prononcer, en première lecture, dans un délai de quinze jours après avoir été saisi.

Si l'Assemblée nationale n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans le délai prévu à l'article 47-1 de la Constitution, le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu'il a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de quinze jours après avoir été saisi.

Si le Sénat n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet dans le délai imparti, le Gouvernement saisit à nouveau l'Assemblée nationale du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale est ensuite examiné selon la procédure d'urgence dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution.

En donnant aux commissions des Affaires sociales des deux assemblées la compétence de fond, tout en laissant aux commissions des Finances le soin de rapporter pour avis, la discussion des lois de financement a pu toujours se dérouler dans les délais prescrits par la Constitution et par la loi organique, sans que les débats sur les lois de finances en aient pâti.

Les commissions parlementaires et les lois de financement

La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a divisé, depuis la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, son rapport en quatre tomes :

- Recettes et équilibre général (M. Alfred Recours) ;

- Assurance maladie et accidents du travail (M. Claude Evin) ;

- Assurance vieillesse (M. Denis Jacquat) ;

- Famille (Mme Dominique Gillot).

La commission des Affaires sociales du Sénat a retenu une organisation qui n'a pas été modifiée depuis le premier projet de loi :

- Equilibres financiers généraux et assurance maladie (M. Charles Descours) ;

- Famille (M. Jacques Machet) ;

- Assurance vieillesse (M. Alain Vasselle) ;

- Examen des articles (M. Charles Descours).

Sans aller jusqu'à l'organisation retenue par les commissions des finances pour l'examen du budget, force est de noter une similitude entre le rapporteur " équilibre général " de la loi de financement et le rapporteur général des lois de finances.

Calendrier parlementaire des lois de financement de la sécurité sociale

Dispositions constitutionnelles ou organiques	Projet de loi de financement pour 1997	Projet de loi de financement pour 1998	Projet de loi de financement pour 1999
• Dépôt du projet de loi, y compris le rapport et les annexes, au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit	Dépôt du projet de loi le mercredi 9 octobre 1996 (projet mis en distribution le jeudi 10 octobre 1996) Mise en distribution des annexes le mardi 15 octobre 1996	Dépôt le mercredi 8 octobre 1997 (projet mis en distribution le mercredi 15 octobre 1997) Mise en distribution des annexes le mardi 15 octobre 1997	Dépôt le mercredi 7 octobre 1998 Mise en distribution des annexes le jeudi 15 octobre 1998
• L'Assemblée nationale doit se prononcer en 1 ^ère lecture dans le délai de 20 jours après le dépôt	Discussion à l'Assemblée nationale les 29, 30 et 31 octobre 1996 Adoption le 31 octobre 1996 ( Le butoir se situait le 4 novembre, soit 20 jours après le dépôt (mise en distribution) des annexes )	Discussion à l'Assemblée nationale les 27, 28, 29, 30 et 31 octobre 1997 Adoption le mardi 4 novembre 1997 ( Le butoir se situait le 4 novembre, soit 20 jours après le dépôt (mise en distribution) des annexes )	Discussion à l'Assemblée nationale les 27, 28, 29 et 30 octobre 1998 Adoption le mardi 3 novembre 1998 ( Le butoir se situait le 4 novembre, soit 20 jours après le dépôt (mise en distribution) des annexes )
• Le Sénat doit se prononcer en 1 ^ère lecture dans un délai de 15 jours après avoir été saisi	Dépôt Sénat rattaché à la séance du 5 novembre 1996 (projet mis en distribution le vendredi 8 novembre 1996) Discussion les mardi 12, mercredi 13 et jeudi 14 novembre 1996 Adoption le 14 novembre 1996 ( Le butoir se situait le 19 novembre 1996 )	Dépôt Sénat rattaché à la séance du mercredi 5 novembre 1997 Discussion les mercredi 12 et jeudi 13 novembre 1997 Adoption le mardi 18 novembre 1997 ( Le butoir se situait le 19 novembre 1997 ) CMP le mercredi 19 novembre 1997	Dépôt Sénat rattaché à la séance du mercredi 4 novembre 1998 Discussion les jeudi 12, lundi 16 et mardi 17 novembre 1998 Adoption le mardi 17 novembre 1998 ( Le butoir se situait le 19 novembre 1998 ) CMP le jeudi 19 novembre 1998
• Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de 50 jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance	Lecture des conclusions de la CMP le 28 novembre 1996 dans les deux assemblées ( Le butoir se situait le 4 décembre 1996)	Nouvelle lecture à l'Assemblée nationale le mardi 25 novembre 1997 Nouvelle lecture au Sénat le lundi 1 ^er décembre 1997 Adoption définitive par l'Assemblée nationale le 2 décembre 1997 ( Le butoir se situait le 4 décembre 1997)	Nouvelle lecture à l'Assemblée nationale le 26 novembre 1998 et le 1 ^er décembre 1998 Nouvelle lecture au Sénat le mercredi 2 décembre 1998 Adoption définitive par l'Assemblée nationale le 3 décembre 1998 ( Le butoir se situait le 4 décembre 1998)

Au Sénat, cette discussion a lieu avant l'examen en séance publique du projet de loi de finances ; à l'Assemblée nationale, la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances est interrompue pour faire place à la discussion de la loi de financement. De fait, les délais dont dispose l'Assemblée nationale par rapport au Sénat pour débattre du budget (quarante jours contre quinze jours) permettent une telle interruption.

* *

*

En trois ans, la discussion des lois de financement de la sécurité sociale est devenue un rendez-vous important des acteurs de la protection sociale et un moment fort de la vie parlementaire. La nécessité de ce débat et son cadre sont désormais acceptés par tous.

A ce titre, la réforme constitutionnelle et organique de 1996 se révèle être un plein succès. Mais elle est également un bouleversement dont on ne mesure probablement pas encore toutes les implications.

Des habitudes anciennes demeurent ; les procédures et les institutions ne se sont pas encore pleinement adaptées à ce nouveau contexte. L'instrument lui-même, tel qu'il a été élaboré par la loi organique, et " testé " pendant trois ans, est perfectible.

II. LES LOIS DE FINANCEMENT : UN INSTRUMENT PERFECTIBLE

A. UN LIEN DISTENDU AVEC LES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE

Le législateur organique de 1996 a été soucieux de ne pas réduire la loi de financement à une simple juxtaposition de chiffres, en prévoyant l'adoption d'un rapport annexé, amendable par les parlementaires.

1. Le rapport annexé ne remplit pas sa fonction

a) Un texte d'une qualité décevante

Le premier alinéa du I de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale constitue, en quelque sorte, le " volet qualitatif " des lois de financement.

" Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale " .

Le I de l'article LO. 111-4 précise que " le projet de loi de financement de la sécurité sociale est accompagné d'un rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale " .

Il résulte implicitement de ces deux articles de la loi organique que le rapport fait l'objet d'un vote par le Parlement, qui dès lors dispose, en bonne logique, d'un pouvoir d'amendement.

Il est à noter que, sur ce point, la conception de l'Assemblée nationale a prévalu, le Sénat ayant souhaité, lors de la première lecture de la loi organique, que le rapport reste une annexe, à l'image du rapport annexé au projet de loi de finances (article 32 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959).

Le mécanisme d'un rapport annexé, amendable par les parlementaires, n'est pas une innovation des lois de financement. La loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification a ainsi prévu que la première loi de planification comporterait l'approbation d'un rapport préparé par le Gouvernement et indiquant les domaines dans lesquels il est recommandé que s'engagent des négociations entre partenaires sociaux et économiques en fonction des objectifs définis.

La loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 a également permis l'approbation d'un rapport figurant en annexe. Le Conseil d'Etat a jugé, dans sa décision " Confédération nationale des groupes autonomes de l'enseignement " du 2 mai 1990, que ce rapport avait une valeur législative.

Mais, pour la première fois, le mécanisme d'un rapport annexé, amendé par les parlementaires, devenait annuel.

M. André Fanton, rapporteur de la commission spéciale sur le projet de loi organique, justifiait ainsi un tel rapport ^{19( * )} : " En effet, si l'on supprime le débat sur la politique de santé, on en revient à ce que nous n'avons pas voulu, à ce que le Parlement n'a pas voulu, y compris dans la réforme de la Constitution, c'est-à-dire que le débat sur la sécurité sociale soit uniquement un débat de comptables. Nous avons beaucoup insisté pour qu'il y ait un débat sur la politique de santé, lequel débat, pour avoir une valeur autre que littéraire, devrait avoir des conséquences juridiques. Nous avons donc proposé un débat complet, assorti du droit d'amendement sur un rapport concernant la politique de santé, à l'image de ce qui est fait pour les lois de planification. "

Dès octobre 1996, à l'occasion de la discussion de la première loi de financement, M. Bruno Bourg-Broc, rapporteur au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, se montrait critique :

" Le document annexé au présent projet par le Gouvernement est assez décevant. Il se présente davantage comme un " exposé des motifs ", voire comme une note technique que comme un rapport devant présenter clairement des " orientations ". On y trouve actuellement mêlées des données sanitaires, économiques, démographiques et sociales, qui trouveraient mieux leur place dans un exposé des motifs, voire dans une annexe que dans un rapport soumis au débat et susceptible d'être amendé. Devant faire corps avec le texte de loi, le présent rapport doit être, en quelque sorte, l'explication des données chiffrées du projet de loi, qui en constituent la traduction financière " ^{20( * )} .

M. Georges Sarre, député de Paris, expliquait, le 25 juin 1997, que ce rapport était " imprécis " et " imprécatoire " ^{21( * )} .

Cette première impression est confirmée par la lecture a posteriori des trois premiers rapports annexés.

Le rapport annexé est à la fois :

- un exposé des motifs des dispositions du projet de loi ;

- un rappel des priorités de santé publique ;

- une succession de déclarations d'intention ;

- une expression d'engagements de la part du Gouvernement.

L'Assemblée nationale consacre pourtant une longue discussion aux amendements sur le rapport annexé ; un nombre non négligeable de ces amendements est d'ailleurs adopté ^{22( * )} .

Ainsi, le rapport annexé finit par regrouper les dispositions qui ne peuvent ou que le Gouvernement ne souhaite pas voir figurer dans le corps même du projet de loi : annonce de projets de loi ultérieurs assortis d'engagement de délais quant à leur dépôt ( cf. encadré ci-dessous ), annonce d'abrogation de loi votée ( idem ) ou encore, engagement d'étudier telle ou telle mesure souvent d'ordre réglementaire.

Il joue ainsi le rôle d'un exutoire pour des dispositions qui, dépourvues de portée normative, permettent au Gouvernement, souvent à bon compte, de donner des apaisements au Parlement.

Le rapport annexé à la loi de financement pour 1997, adopté par l'ancienne majorité parlementaire, constitue un cas particulier. Les engagements qu'il comportait ne pouvaient lier en effet le nouveau Gouvernement.

Mais les rapports 1998 et 1999 montrent que ces engagements ne sont pas toujours tenus :

Les " engagements " des rapports annexés : morceaux choisis

Rapport annexé à la loi de financement pour 1998

" Le Gouvernement s'engage à accélérer la révision de la nomenclature "

" Le Gouvernement définira un cadre qui permette au dispositif de la formation médicale continue de fonctionner correctement en répondant aux impératifs de qualité, d'adéquation, de transparence qui, seuls, peuvent garantir son efficacité et son adéquation aux objectifs généraux de la politique de santé "

Rapport annexé à la loi de financement pour 1999

La réforme des cotisations patronales : " Le Gouvernement souhaite engager une telle réforme. (...) La concertation avec les organisations d'employeurs et de salariés sera poursuivie en vue de fixer les orientations et les modalités précises avec l'objectif d'aboutir à un projet de loi au premier semestre 1999 "

La couverture maladie universelle : " Le Gouvernement déposera un projet de loi au cours de l'automne 1998 "

" Le Gouvernement s'engage en 1999 à définir une véritable politique de gériatrie et de gérontologie s'appuyant sur la formation de l'ensemble des personnels de santé et sur la coordination des acteurs intervenant dans le soin des personnes âgées ".

Les infections nosocomiales : " Le Gouvernement s'engage à présenter au Parlement un programme de lutte contre les infections nosocomiales dès le début de l'année 1999 "

L'épargne retraite : " La loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ne constitue pas une bonne solution pour l'avenir de notre système de retraite. (...) En conséquence, le Gouvernement proposera au Parlement en 1999, dès qu'un support législatif le permettra , l'abrogation de cette loi. "

Les engagements figurant dans le rapport annexé ne valent ni plus ni moins qu'une déclaration consignée au Journal officiel des débats parlementaires.

Certains engagements sont rapidement périmés. Ainsi, l'engagement de déposer le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle " au cours de l'automne " pouvait être rangé au nombre des engagements non tenus dès avant la promulgation de la loi (23 décembre 1998) ; le projet n'a, du reste, été déposé que le 3 mars 1999.

Il est fâcheux que l'acte législatif soit ainsi dévalorisé. Car, si les engagements non tenus sont légion et les lois privées d'application nombreuses, il est rare que la cause soit entendue avant même la publication de la loi au Journal officiel.

Dès lors, il n'est guère étonnant que la discussion du rapport annexé ait montré, dès le troisième exercice, des signes d'essoufflement.

La discussion du rapport annexé : un exercice fastidieux
(le cas de l'Assemblée nationale)

	PLFSS 1997	PLFSS 1998	PLFSS 1999
Débat général sur le rapport annexé en première lecture (en pages de J.O.)	6	2,5	0,5
Nombre d'amendements au rapport annexé déposés en première lecture	33	160	90
Discussion des amendements au rapport annexé (en pages de J.O.)	21,5	41,5	21,5

La discussion du rapport annexé au Sénat est beaucoup plus rapide, en raison notamment, en 1997 et en 1998, de l'adoption d'un amendement unique de la commission des Affaires sociales, procédant à la réécriture du texte proposé.

La nature du rapport annexé a conduit l'Assemblée nationale à adapter sa procédure d'examen.

Dès lors que son contenu s'apparente à une forme d'exposé des motifs du projet de loi, le débat général dont le rapport faisait l'objet est apparu redondant par rapport à la discussion générale du projet de loi lui-même. Seuls deux orateurs se sont exprimés avant l'examen des amendements au rapport annexé lors de la discussion du projet de loi de financement pour 1999.

De même, il est apparu nécessaire de réserver la discussion et le vote du rapport (annexé traditionnellement à l'article premier des projets de loi de financement) jusqu'à la fin de l'examen des articles.

Cette démarche n'est pas contestable dès lors qu'il serait absurde de voter en bloc les exposés des motifs avant d'aborder dans le détail les articles correspondants.

Il en résulte toutefois -et cette évolution se poursuivra probablement- un désintérêt progressif pour une discussion renvoyée à la fin des débats, à une heure souvent tardive où chacun a hâte d'en finir ^{23( * )} .

En outre, cet ordre de discussion souligne, s'il en était besoin, que le rapport annexé ne comporte pas les grandes orientations susceptibles d'éclairer la discussion des articles mais résume et commente ces derniers.

On observera enfin que ce rapport annexé, intitulé initialement " rapport du Gouvernement ", est désormais un rapport sans auteur depuis la discussion par le Sénat en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

b) Une absence de portée normative

Une décision récente du Conseil d'Etat, l'arrêt " Rouquette " du 5 mars 1999, est venue jeter à bas ce qu'il restait de l'édifice ou du moins devrait conduire les parlementaires à douter du bien-fondé des amendements qu'ils souhaitent apporter au rapport annexé.

Le Conseil a en effet considéré que " les orientations et les objectifs présentés par le rapport accompagnant la loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas revêtus de la portée normative qui s'attache aux dispositions de celle-ci " .

Les requérants soutenaient que le décret du 26 février 1998 relatif aux allocations familiales méconnaissait le rapport annexé de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. En effet, le rapport mentionnait implicitement un revenu net supérieur à 25.000 francs, alors que le décret fixe comme plafond un revenu net mensuel de 18.000 francs.

La décision de la Haute juridiction administrative n'allait pas de soi. On en voudra pour preuve la lecture des conclusions du commissaire du Gouvernement.

En effet, ce dernier avait affirmé la " valeur législative " incontestable du rapport annexé, publié au Journal officiel à la suite de la loi de financement. Il proposait que " l'appréciation de la partie normative des rapports annexés aux lois de financement " soit " avant tout une affaire d'espèce " . Il indiquait qu'aucune disposition de la Constitution ne conduisait à considérer que le caractère normatif est défini par le vote de dispositions par article.

Faisant observer que le rapport était allé au-delà de ce que prévoyait la loi organique et contenait des dispositions extrêmement précises, le commissaire du Gouvernement ajoutait : " Il ne nous semble pas sain que le Gouvernement puisse faire figurer des dispositions extrêmement précises dans un rapport soumis à l'approbation du Parlement, puis soutenir qu'elles n'ont pas pour effet de le lier juridiquement " .

Le Conseil d'Etat, qui n'a pas suivi sur ce point le commissaire du Gouvernement, a consacré l'absence de portée normative de dispositions longuement débattues et amendées par le Parlement.

Il reste qu'il est ainsi paradoxal que la commission mixte paritaire statuant sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ait échoué sur le rapport annexé à l'article premier, c'est-à-dire sur un dispositif sans valeur normative.

Cette situation n'avait pas échappé au rapporteur de la commission mixte pour le Sénat qui avait demandé, sans succès, la réserve du rapport annexé selon la procédure qui avait été suivie en première lecture tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.

En quelque sorte, plus un dispositif normatif sera consensuel, plus le rapport annexé risquera, en contrepartie, d'être " durci " par quelque engagement ou déclarations emblématiques, à usage interne de la majorité gouvernementale, rendant impossible un accord en commission mixte paritaire. Cette situation, jointe à l'urgence qui s'applique de droit aux projets de loi de financement, est préoccupante pour le bon fonctionnement du bicamérisme.

2. Les orientations de santé publique n'ont pas trouvé leur place dans les lois de financement

Les ordonnances de 1996 ont créé en matière de santé publique un nouvel organisme, la conférence nationale de santé, qui s'ajoute au Haut comité de la santé publique. Une " chaîne vertueuse ", où chacun trouvait sa place, était ainsi prévue : le Haut comité, " instance d'experts ", élabore un rapport annuel, transmis à la conférence nationale de santé et au Parlement. La conférence nationale de santé, préparée par des conférences régionales, regroupe les " professionnels " et retient des orientations de santé publique. Ces orientations se retrouvent ensuite dans le contenu des lois de financement. Ainsi, la décision politique est préparée très en amont.

Composition du Haut comité de la santé publique
et de la conférence nationale de santé

Le Haut comité de la santé publique , créé par le décret du 3 décembre 1991, est placé auprès du ministre chargé de la santé. Il est composé de 6 membres de droit et de 20 membres nommés par arrêté en raison de leur compétence dans le domaine de la santé.

Les six membres de droit sont :

- le directeur général de la santé ;

- le directeur des Hôpitaux ;

- le directeur de la Sécurité sociale ;

- le directeur de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

- le directeur général de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale ;

- le directeur de l'Ecole nationale de santé publique.

La conférence nationale de santé est composée de soixante-dix-huit membres nommés par arrêté du ministre chargé de la santé. Elle réunit :

- Trente-huit membres représentant les professionnels, institutions et établissements de santé, dont dix-neuf représentants des professionnels de santé exerçant à titre libéral, désignés sur proposition du Centre national des professions de santé et dix-neuf représentants des institutions et établissements publics et privés de santé et des professionnels qui y exercent ;

- Vingt-six membres représentant chacune des conférences régionales de santé, désignés, après avis du préfet de région, parmi les participants à la conférence régionale, à l'exception des personnes qui produisent, offrent ou délivrent des biens ou des services médicaux donnant lieu à prise en charge par l'assurance maladie ;

- Quatorze personnalités qualifiées.

Au vu de trois années de lois de financement, il semble que le schéma prévu fonctionne difficilement.

Premièrement, il apparaît difficilement envisageable que le rapport du Haut comité soit annuel, de même que celui de la conférence nationale de santé. Le Haut comité avait rendu un rapport de très grande qualité en 1994 sur la santé des Français. Un bilan 1994-1998 a été publié à la fin de l'année dernière. La coordination entre le Haut comité et la conférence nationale a été établie de manière pragmatique, par un partage des travaux " dans l'air du temps " , selon l'expression de M. Gilles Brucker. Il apparaît ainsi que la conférence nationale de santé a pu aller au-delà de son rôle, en se lançant dans un travail d'expertise.

Les missions du Haut comité de la santé publique
et de la conférence nationale de santé

Le Haut comité de la santé publique

" Le Haut Comité de la santé publique (HCSP) apporte au ministre chargé de la santé des éléments d'aide à la décision sur des problèmes de santé publique ou d'organisation des soins.

Il développe l'observation et établit, sous forme de rapport, des bilans réguliers de l'état de santé de la population ; il contribue à la définition des objectifs de la politique de santé.

Consulté sur des questions spécifiques, le HCSP constitue des groupes de travail temporaires dont le mandat est d'établir un état de la question et de formuler des propositions, sous forme d'avis.

Ces recommandations participent à l'élaboration de mesures législatives et réglementaires.

Il fait des propositions pour le renforcement des actions de prévention, en particulier dans le domaine de l'information et de l'éducation du public en matière de santé.

Dans le cadre des ordonnances du 24 avril 1996 relatives à la réforme de la protection sociale, le HCSP établit un rapport annuel destiné à la conférence nationale de santé et au Parlement. ".

La conférence nationale de santé
Article L.766 du code de la santé publique (ordonnances du 24 avril 1996)

" Le ministre chargé de la santé réunit chaque année une conférence nationale de santé. Cette conférence a notamment pour objet :

a) d'analyser les données relatives à la situation sanitaire de la population ainsi que l'évolution des besoins de santé de celle-ci ;

b) de proposer les priorités de la politique de santé publique et des orientations pour la prise en charge des soins compte tenu de l'évolution des techniques préventives, diagnostiques et thérapeutiques.(...)

La conférence nationale de santé est destinataire d'un rapport du Haut comité de la santé publique ; elle fait appel, en tant que de besoin, aux services, organismes et personnes compétents en matière de santé ; elle consulte les organismes qui assurent le remboursement des dépenses de soins.

Ses analyses et propositions font l'objet d'un rapport au Gouvernement dont il est tenu compte pour l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les rapports du Haut comité de la santé publique et de la conférence nationale de santé sont transmis au Parlement.

Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article.

Deuxièmement, le calendrier suivi ne permet pas de suivre la chaîne prévue (experts, professionnels, politiques). La conférence nationale de santé se réunit de manière trop tardive pour influer significativement sur le contenu du projet de loi de financement. Les dix orientations de santé publique retenues par la première conférence nationale de santé ont été ainsi rajoutées au rapport annexé de la première loi de financement, in extremis , par l'Assemblée nationale en première lecture. Les trois premières lois de financement montrent, toutefois, une évolution significative.

Les réunions de la conférence nationale de santé

Préparation du projet de loi de financement 1997 : 1 ^er , 2 et 3 septembre 1996

Préparation du projet de loi de financement 1998 : 30 juin, 1 ^er et 2 juillet 1997

Préparation du projet de loi de financement 1999 : 22, 23 et 24 juin 1998

M. François de Paillerets, président de la Conférence nationale de santé, a indiqué au groupe de travail son souhait de réunir à l'avenir la conférence dans le courant du mois de mars, ce qui laisserait à la Direction Générale de la Santé la possibilité de tenir réellement compte des travaux de la conférence nationale afin de proposer des dispositifs normatifs dans le corps même du texte de loi.

Comme les réunions du Haut comité sont liées directement à la réunion de la conférence nationale, puisque les professionnels doivent " s'approprier ", selon le mot de M. Gilles Brucker, les travaux d'experts, il serait nécessaire que ces réunions aient lieu dès les mois de janvier-février.

Même si le rapport annexé tient compte des travaux du Haut comité et de la conférence nationale de santé, son absence de portée normative limite fortement l'intérêt de telles dispositions. Dans le même temps, l'intégration de dispositions dans le corps même du projet de loi se heurte au dispositif d'irrecevabilité retenu par le législateur organique. En effet, " les orientations de santé publique " ont rarement une incidence financière directe, immédiate et conséquente sur les comptes des régimes d'assurance maladie.

En sens inverse, ces orientations peuvent mobiliser des crédits budgétaires en lois de finances.

Les membres de la conférence nationale de santé et du Haut comité de la santé publique, auditionnés par le groupe de travail, ont reconnu la difficulté d'une articulation entre leurs travaux et les lois de financement.

L'adjonction d'un nouvel " acteur " avec les Etats généraux de la santé, a tendance, de surcroît, à " brouiller le schéma " .

3. La multiplication de grands débats extérieurs aux lois de financement brouille leur contenu

Alors même que se mettait en place le cadre d'un débat annuel au Parlement et qu'il était demandé à ce dernier d'examiner les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, le Gouvernement n'a eu de cesse de multiplier les forums réunissant les experts et/ou le grand public.

a) Les Etats généraux de la santé

La juxtaposition des travaux du Haut comité de la santé publique, de la conférence nationale de santé et du Parlement n'est pas apparue suffisante, d'où la création des Etats généraux de la santé. Annoncés par la déclaration de politique générale de M. Lionel Jospin, le 19 mai 1997, ces Etats généraux ont vu leur " démarche " présentée par une communication en conseil des ministres le 13 mai 1998. Il s'agit d'une " multitude de réunions auxquelles chacun peut participer, plutôt qu'une grande messe " , selon l'expression utilisée par le communiqué de presse du secrétariat d'Etat à la santé du 28 janvier 1999.

L'articulation des travaux du Haut comité de santé publique, de la conférence nationale de santé avec les Etats généraux de la santé apparaît difficile à définir ^{24( * )} . Les conférences régionales de santé ont été annulées en 1999, tandis que la réunion de la conférence nationale de santé pour 1999 est suspendue à la conclusion des Etats généraux de la santé.

b) La conférence nationale de la famille

La conférence nationale de la famille a été instituée par l'article 41 de la loi n° 94-624 du 25 juillet 1994 relative à la famille qui prévoit que " le Gouvernement organise chaque année une conférence nationale de la famille à laquelle il convie le mouvement familial et les organismes qualifiés " .

La première conférence s'est réunie le 6 mai 1996, à Matignon, sous l'égide du Premier ministre, M. Alain Juppé.

Elle a été suivie par la mise en place de cinq groupes de travail chargés d'examiner l'ensemble des problèmes des familles et d'entreprendre une réflexion approfondie sur la politique familiale. La coordination de ces travaux a été confiée à un comité de pilotage présidé par Mme Hélène Gisserot, procureur général près la Cour des comptes. Ces cinq ateliers ont travaillé de juin à novembre 1996 et ont réuni quelque 500 experts et responsables associatifs à de nombreuses auditions. Le résultat a été la remise en février 1997 d'un rapport, dénommé rapport Gisserot.

La seconde conférence s'est réunie le 17 mars 1997. Ses orientations n'ont pas été retenues par le nouveau Gouvernement, qui a annoncé la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

La troisième conférence de la famille a été tenue le 25 juin 1998. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a ainsi entériné les décisions annoncées lors de la conférence nationale de la famille, à savoir le retour à l'universalité des allocations familiales, mais également le décalage de la majoration d'âge des allocations, mesure défavorable de 870 millions de francs pour les familles.

Le Gouvernement considère volontiers que ces décisions, qui ont été présentées lors de la conférence nationale de la famille, ont été décidées par la conférence, ce qui n'est pas exact, la conférence n'ayant en elle-même aucun pouvoir de décision. Mme Martine Aubry indiquait ainsi devant l'Assemblée nationale, le 27 octobre 1998 : " Notre politique familiale présentée à la conférence de la famille a reçu un large accord parce qu'elle a été préalablement débattue et discutée avec les syndicats et les associations familiales " . Toute discussion ou contestation parlementaire apparaît ainsi contradictoire avec les travaux de la réunion de la conférence nationale de la famille.

c) La mission sur les retraites

La mission confiée au commissariat général du Plan, dite mission Charpin, a permis un diagnostic complet, sans être " partagé " , s'appuyant sur les précédentes analyses dégagées par les nombreux rapports qui se sont succédé depuis le Livre blanc de 1991.

Force est de constater que la méthode suivie sur la réforme des retraites a pour effet de ne pas associer le Parlement dans le processus de réflexion.

Pour votre rapporteur, il ne s'agit pas de méconnaître la très grande qualité des travaux d'experts et de concertation réalisés tant au sein de la conférence nationale de la famille que du Haut comité de la santé publique ou encore du commissariat général du Plan.

Mais il apparaît que cette expertise sert ensuite le Gouvernement à justifier des décisions politiques, qui sont, en fait, peu ou mal débattues. Pourtant, il existe un cadre juridique annuel qui devrait permettre l'expression de ce débat : les lois de financement de la sécurité sociale.

4. La crainte d'une dérive vers le DMOS n'est pas tout à fait écartée

Contrairement aux deux premières lois de financement, la troisième loi de financement suscite un certain nombre de craintes relatives à une " dérive " de cet instrument le rapprochant d'un projet de loi portant diverses mesures d'ordre social (DMOS).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué sur " le domaine protégé " des loi de financement.

La décision n° 96-379 DC du 16 juillet 1996 sur la loi organique indiquait que " les dispositions [des lois de financement] devaient concerner les conditions générales de l'équilibre financier " .

Ce considérant du Conseil constitutionnel semblait écarter qu'une disposition ponctuelle, ayant une incidence financière mineure sur un des régimes sociaux, puisse être présente en loi de financement.

La décision n° 96-384 DC du 15 décembre 1996 sur la loi de financement pour 1997 a marqué " une première inflexion " ^{25( * )} .

Des dispositions relatives à la contribution sociale généralisée (assiette, taux et modalités du recouvrement de la CSG) pouvaient être introduites dans la loi de financement malgré leur caractère très technique, car chacune d'elles avait un effet " direct " et " significatif " sur l'équilibre financier de la sécurité sociale (ce qui est incontestable pour l'assiette et le taux) ou était " le complément nécessaire " de mesures qui ont un tel effet (ce qui apparaît relever du bon sens pour les modalités de recouvrement).

Troisième étape, la décision n° 97-393 du 18 décembre 1997 sur la loi de financement pour 1998 recourt au seul critère de l'incidence financière " significative ". Une disposition fixant rétroactivement la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) et validant ainsi des actes administratifs annulés par le Conseil d'Etat apparaît ainsi régulière " eu égard à l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale et compte tenu des sommes en jeu " .

Néanmoins, le Conseil constitutionnel n'a guère les moyens d'exercer un contrôle sur les évaluations fournies par le Gouvernement. De toute manière, fixer une séparation entre le " significatif " et le " non significatif " apparaît difficile.

Cette jurisprudence autorise l'introduction dans les lois de financement de la sécurité sociale de toute norme ayant une incidence financière, même mineure, sur l'équilibre des régimes. Est-ce pour autant le véritable " danger " qui guette les lois de financement ? Si " le spectre du DMOS est loin d'être écarté " ^{26( * )} , c'est bien davantage du fait d'articles n'ayant aucune incidence financière sur l'équilibre des régimes de sécurité sociale.

La présence d'articles étrangers au domaine des lois de financement dans le corps du texte même du projet de loi semble pouvoir être évitée, à partir du moment où le Gouvernement suit l'avis du Conseil d'Etat. En revanche, il dispose de la possibilité d'amender.

Dispositions de la loi de financement pour 1999
apparemment étrangères au domaine des lois de financement

Disposition	Objet
Article 16 III (introduit par amendement en première lecture à l'Assemblée nationale))	Pérennisation du congé de fin d'activité au-delà du 31 décembre 2000
Article 21 (disposition originelle du texte)	Création d'un système national d'informations inter-régimes
Article 28 II (introduit par amendement en première lecture à l'Assemblée nationale)	Fourniture d'un devis par les dentistes
article 41 (introduit par amendement en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale)	Allocation de cessation anticipée d'activité pour les travailleurs de l'amiante

Le Conseil constitutionnel estime qu'il ne peut être " directement saisi de la conformité d'une disposition de la loi de financement de la sécurité sociale à l'article L.O. 111-3 lorsque cette disposition est issue d'un amendement dont la question de la recevabilité n'a pas été soulevée selon la procédure prévue par le règlement de celle des assemblées du Parlement devant laquelle cet amendement a été déposé, dès lors que les parlementaires qui soulèvent un tel grief appartiennent à cette assemblée " (décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998). Cette jurisprudence s'applique tant aux amendements d'origine parlementaire qu'aux amendements d'origine gouvernementale. Or, comme le notent MM. Gilles Arathoon et Simon Corley, " les contrôles de recevabilité ne s'appliquent en pratique qu'aux amendements des parlementaires, pas à ceux du Gouvernement, pour d'évidentes raisons d'équilibre politique, mais aussi dans la logique institutionnelle de la V ^ème République " ^{27( * )} .

Dès lors, il existe un " trou " dans le dispositif : " l'appartenance au champ des lois de financement des amendements du Gouvernement n'est contrôlée ni par les instances parlementaires, ni par le Conseil en l'absence d'une contestation préalable (de l'opposition) en séance publique " ^{28( * )} .

Force est d'ailleurs de constater que cette jurisprudence va au-delà des décisions sur les deux premières lois de financement. En effet, la formulation de la décision n° 96-384 DC du 19 décembre 1996 et de la décision n°97-393 DC du 18 décembre 1997 était différente : " le Conseil constitutionnel ne peut être directement saisi de la conformité d'une disposition d'une loi de financement de la sécurité sociale à l'article L.O. 111-3 précité lorsque cette disposition est issue d'un amendement dont la question de la recevabilité n'a pas été préalablement soulevée devant le Parlement " . Cette formulation laissait à penser que des députés pouvaient fort bien contester une disposition, même si elle n'avait pas été contestée à l'Assemblée nationale, pourvu qu'elle ait été évoquée au Sénat. Depuis la décision n° 98-404 DC, cette possibilité n'existe plus.

L'absence d'inscription à l'ordre du jour parlementaire d'un DMOS depuis avril 1996 joue incontestablement un rôle ; le Gouvernement est soumis à une " pression " pour proposer des dispositions par voie d'amendements aux projets de loi de financement, et bénéficier ainsi de la procédure d'urgence.

B. UNE RIGUEUR INSUFFISANTE DANS LA CONSTRUCTION DES COMPTES

Si le volet qualitatif des lois de financement est décevant, il serait réducteur de croire que le débat parlementaire se résume à " un débat de comptables " , d'autant plus que la question des comptes est loin d'être définitivement réglée.

1. Le retard de production des comptes de la sécurité sociale reste un handicap majeur

a) Une disponibilité qui reste préoccupante

L'accélération de la remise des comptes des organismes de sécurité sociale a été considérée, par toutes les personnes auditionnées par le groupe de travail, comme une priorité. Les résultats définitifs de l'année 1997 n'ont été connus, pour certains, qu'au début du mois de septembre, alors que la commission des comptes de la sécurité sociale s'est réunie le 22 septembre 1998.

La réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 31 mai 1999 n'a pas montré de progrès notables, restant consacrée à des résultats -toujours non définitifs- portant sur les seuls comptes 1998 du régime général.

La commission des comptes de la sécurité sociale

Cette commission est présidée par le ministre en charge de la sécurité sociale. Elle est composée de parlementaires, d'un membre du Conseil économique et social, d'un membre de la Cour des comptes, de représentants des organisations professionnelles, syndicales et sociales, de représentants des conseils d'administration des organismes de sécurité sociale, des organismes mutualistes, des professionnels de santé et de personnalités qualifiées.

Deux textes majeurs fixent ses missions : le décret n° 87-441 du 23 juin 1987 et l'article 15 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994.

La commission analyse les comptes des régimes de sécurité sociale. Elle est assistée par un secrétaire général permanent qui assure l'organisation de ses travaux ainsi que l'établissement de ses rapports.

Deux réunions annuelles sont prévues :

- la première entre le 15 avril et le 15 juin, consacrée aux comptes du seul régime général ; il s'agit des comptes quasi définitifs pour l'année n-1 et d'une nouvelle estimation des comptes de l'année n ;

- la seconde entre le 15 septembre et le 15 octobre, consacrée aux comptes de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale. Cette réunion permet de prendre connaissance des comptes définitifs de l'année n-1, d'affiner l'estimation des comptes de l'année n, et de présenter les comptes tendanciels de l'année n+1.

Tous les comptes sont établis par " les directions compétentes des ministères concernés " , c'est-à-dire la direction de la sécurité sociale. Les comptes fournis par les caisses de sécurité sociale sont ainsi " retraités ".

M. Alain Déniel a considéré devant le groupe de travail que la dissolution de l'Assemblée nationale avait été un " miracle " , car elle avait empêché la réunion de la commission des comptes du printemps 1997, qui n'aurait pu de toute façon avoir lieu pour des raisons techniques. Pour certains observateurs, le risque d'un défaut de réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du mois de septembre du fait d'une impossibilité technique ne peut être tout à fait écarté.

On observera, pour preuve d'une défaillance " technique " toujours possible, que la production des annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a été très tardive, et évoquée devant le Conseil constitutionnel.

Cette absence de disponibilité handicape le pilotage des finances sociales, en réduisant le temps d'analyse des comptes, tant au niveau de la commission des comptes qu'à celui de la Cour des comptes, chargée d'effectuer un bilan de l'application de la loi de financement.

b) La réforme des droits constatés n'a pas permis une accélération de la remise des comptes

L'application du principe de comptabilisation en droits constatés aux opérations des organismes de la sécurité sociale constitue pour la Cour des comptes " un progrès -dans la voie de la clarification des comptes de la sécurité sociale- dont il importe de souligner l'importance " ^{29( * )} .

Encaissements-décaissements et droits constatés :
les deux principes de comptabilisation

Une comptabilité en encaissements - décaissements consiste à n'enregistrer les opérations qu'à partir du moment où celles-ci sont recouvrées (cotisations) ou payées (prestations).

Pour résumer, une comptabilité en encaissements - décaissements est une comptabilité de trésorerie.

Une comptabilité en droits constatés consiste à rattacher à un exercice les dépenses et les recettes dès la naissance du fait générateur. En fin d'exercice, les opérations qui ont pris naissance dans l'année mais qui n'ont pas donné lieu à encaissement ou paiement sont rattachées à l'exercice comptable sous forme de produits à recevoir (créances), de provisions ou de charges à payer (dettes).

Pour résumer, une comptabilité en droits constatés est une comptabilité de créances et de dettes.

Avant la réforme, les comptes des caisses du régime général étaient en encaissements-décaissements. Néanmoins, elles utilisaient déjà, pour certaines opérations, la technique des droits constatés (exemple de certaines avances ou compensations de l'Etat).

En revanche, les régimes complémentaires et les compagnies d'assurance étaient déjà en droits constatés.

L'histoire de la réforme des droits constatés montre une certaine unanimité des acteurs ; de plus, les avantages d'une comptabilité en droits constatés sont bien réels.

En 1990, M. Claude Evin, alors ministre de la solidarité, a demandé à un groupe de travail interministériel, placé sous la responsabilité d'un expert comptable, M. Robert Mazars, d'étudier la comptabilité et les conditions de consolidation des comptes de la sécurité sociale. Le rapport Mazars -rendu public en décembre 1990 par M. René Teulade- a formulé un certain nombre de propositions, parmi lesquelles l'adoption du principe des droits constatés. A la suite du rapport Mazars, tant les rapports de la Cour des comptes, rendus chaque année au Parlement à la suite de la loi de 1994, que les rapports de la Commission des comptes de la sécurité sociale ont plaidé pour la mise en oeuvre rapide de cette réforme.

Un groupe de travail ^{30( * )} , associant les administrations de l'Etat et les représentants des caisses a été constitué en 1994. Le décret n° 96-448 du 23 mai 1996, a officialisé la comptabilisation en droits constatés dans les organismes du Régime général à compter du 1 ^er janvier 1996.

Puis, il a été décidé d'appliquer la réforme dans les autres régimes à partir du 1 ^er janvier 1997. Trois décrets du 18 mars 1997 ont étendu le principe des droits constatés aux organismes d'assurance maladie et maternité des travailleurs salariés des professions non agricoles, aux organisations d'assurance vieillesse de ces professions (ORGANIC, CANCAVA et CNAVPL notamment) et aux organismes tels que la Caisse mutuelle d'assurance maladie des cultes (CAMAC), la Caisse mutuelle d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC), la Caisse des français à l'étranger (CFE), la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) ou la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANMSS). Enfin, un décret du 31 mai 1997 étend le principe au régime agricole.

La réforme des droits constatés est ainsi une réforme qui s'est poursuivie sur un certain nombre d'années, sous des ministres différents. Les avantages attendus sont, en effet, importants :

Les avantages attendus de la réforme des droits constatés

Le mécanisme des droits constatés en matière de sécurité sociale présente -pour la Cour des comptes- quatre avantages :

1) Un résultat indépendant des événements venant perturber le règlement des cotisations ou le paiement des prestations ;

2) Une étape importante vers l'harmonisation des comptabilités et des méthodes comptables de l'ensemble des régimes ;

3) Un cadre comptable similaire pour l'ensemble des régimes, les régimes complémentaires et les mutuelles ;

4) Une transparence financière entre les différents acteurs de la sécurité sociale, puisque les droits constatés font apparaître les créances et les dettes respectives de chacun.

La mise en oeuvre de la réforme elle-même ne semble pas poser de problèmes majeurs, contrairement aux craintes émises en 1994.

Ces craintes pouvaient se justifier. Un organisme de sécurité sociale n'est pas une entreprise privée. La définition d'un fait générateur -qui va de soi dans le cadre d'une activité lucrative- apparaît beaucoup plus complexe. La notion de résultat est beaucoup moins pertinente.

Grâce à l'opiniâtreté et au pragmatisme du groupe de travail, grâce aux efforts réalisés par les agents comptables, des réponses ont été apportées aux deux principales questions, à savoir la définition des faits générateurs et les modalités de rattachement à l'exercice.

Mais, comme le fait remarquer M. Philippe Nasse, secrétaire général de la commission des comptes, l'application des droits constatés devrait avoir pour effet automatique une accélération de la remise des comptes de la sécurité sociale, la période complémentaire étant désormais très réduite. Ce n'est malheureusement absolument pas le cas.

2. La fiabilité des comptes de la sécurité sociale demeure incertaine

a) L'absence de plan comptable unique des organismes de sécurité sociale

Contrairement aux comptes de l'Etat, qui reposent sur un réseau hiérarchisé et unique, les comptes de la sécurité sociale ne sont qu'une agrégation de comptes d'organismes locaux, placés sous la responsabilité de caisses nationales.

Il n'existe pas actuellement de plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Une mission interministérielle sur l'harmonisation des plans comptables des organismes de sécurité sociale a été mise en place en décembre 1998. Les travaux de cette mission, placée sous l'autorité de M. Alain Déniel, auditionné par le groupe de travail ^{31( * )} , semblent être en bonne voie, après un début poussif (sept mois se sont écoulés entre l'annonce de cette mission interministérielle et le début de ses travaux).

L'utilisation de comptes hétérogènes n'est qu'une des conséquences de cette absence de normalisation.

b) L'utilisation de comptes hétérogènes

Comme le note la Cour des comptes, la loi organique de 1996 n'a pas défini la notion de " branche ". Cette notion n'a été clairement identifiée que pour le seul régime général, par la loi du 25 juillet 1994 sur la sécurité sociale.

En l'absence de définition générale, le Gouvernement a adopté un certain nombre de conventions pour la ventilation des dépenses qui sont précisées à l'annexe c) du projet de loi.

Or, de nombreux régimes n'individualisent pas leurs dépenses de charges annexes par branche et l'annexe c) de la loi de financement n'apporte aucune précision sur la ventilation de ces charges qui ne correspondent pas à des prestations versées ^{32( * )} .

Par ailleurs, la Cour des comptes relève que le concept de dépenses utilisé par la loi organique ne recoupe pas exactement celui d'emplois retenu dans les comptes présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale, les différences résultant :

- du traitement des dépenses et des recettes des départements d'outre-mer dans les comptes de la sécurité sociale ;

- des doubles emplois qui apparaissent dans ces comptes de la sécurité sociale du fait des transferts internes aux régimes de base considérés et des dépenses qui constituent la contrepartie des cotisations prises en charge par les régimes de sécurité sociale ;

- de l'exclusion des régimes de base de moins de 20.000 cotisants ou bénéficiaires de droits propres.

Enfin, la direction de la sécurité sociale utilise deux cadres comptables pour les comptes présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Le premier, utilisé pour le seul régime général, classe les comptes en " recettes " et en " dépenses ". La différence forme la variation du fonds de roulement .

Le second, utilisé pour les autres régimes, classe les comptes en " emplois " et en " ressources ". La différence forme le solde des opérations courantes .

Ce second cadre comptable est utilisé par les annexes du projet de loi de financement.

La question des transferts entre branches du régime général, par exemple, est traitée par la Cour des comptes dans son rapport 1997 ^{33( * )} . On résumera ainsi le problème : comment traiter les transferts entre branches du régime général, alors même que la loi du 25 juillet 1994 a réaffirmé la gestion séparée des branches ? A l'heure actuelle, la convention retenue est la suivante : l'objectif de dépenses de la branche versante inclut les transferts versés aux autres branches, tandis que l'objectif de dépenses de la branche bénéficiaire est présenté net des transferts reçus des autres branches. La Cour des comptes a proposé une formule différente, consistant à conserver les transferts versés aux autres branches, mais à ne pas faire apparaître les transferts dans l'objectif de dépenses de la branche bénéficiaire. Un état des transferts entre branches serait souhaitable.

De manière générale, la Cour insiste dans son rapport 1998 sur le flou des notions de " branche ", de " régime ", de " risque ", de " caisse " ou de " fonds ". Cette critique est liée à l'organisation même des régimes de sécurité sociale, historiquement très complexe.

Les finances sociales diffèrent des finances de l'Etat sur un point essentiel : l'ordonnance organique de 1959 a posé le principe de l'universalité budgétaire, tandis que l'article L. 253-1 du code de la sécurité sociale affirme le principe de l'affectation des recettes de la sécurité sociale : " Les ressources recouvrées en exécution du présent code ne peuvent être affectées à une institution autre que celle au titre de laquelle elles sont perçues " .

Comme le note M. Rémi Pellet ^{34( * )} , " il est très important de savoir si les cotisations et contributions sociales sont affectées aux branches, aux régimes, aux fonds ou à toute autre entité comptable propre à la sécurité sociale " .

La notion de référence, consacrée par la loi organique de 1996, est celle de " régime ". La règle apparaît toutefois relative, en raison de l'existence de compensations inter-régimes et du partage du produit d'une même contribution sociale entre plusieurs régimes.

La définition d'un régime est également floue ; un régime peut être un ensemble de " couvertures sociales " ou de " branches " (le régime général) ou se réduire à la couverture d'un risque (régimes d'assurance maladie).

De ce point de vue, la complexité des règles fixées par le législateur et le pouvoir réglementaire dans le domaine des finances sociales, plus encore qu'ailleurs, pose problème.

c) La confusion du spontané et du normatif

Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale du mois de septembre, annexe implicite des lois de financement, élabore les comptes " tendanciels " 1999, en partant d'un certain nombre d'hypothèses (évolution de l'ONDAM, du plafond de la sécurité sociale, etc.).

Si ces hypothèses ne sont pas modifiées par le Gouvernement, elles vont être ainsi à la base des discussions législatives, alors même que le Parlement n'aura aucun moyen de les remettre en cause. Par exemple, l'évolution moyenne de 2,7 % du " plafond " de la sécurité sociale a été " arrêtée " par la commission des comptes de la sécurité sociale, qui a appliqué l'article D. 242-17 du code de la sécurité sociale.

La détermination de l'évolution de l'ONDAM par la commission des comptes, signalée par votre rapporteur lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, a été tout à fait étonnante pour deux raisons principales.

- les prévisions ont pris en compte des mesures gouvernementales, et notamment le plan Aubry assurance maladie de l'été 1998, à hauteur des effets souhaités par le Gouvernement ;

- les dépenses d'assurance maladie ont été calculées sur la base d'un ONDAM progressant de 2,6 %, ce qui est le chiffre retenu par le Gouvernement dans le projet de loi.

La définition d'un ONDAM tendanciel mérite certes discussion : doit-il être une simple reconduction de l'existant (ONDAM de l'année précédente) ou une prévision s'appuyant sur l'évolution spontanée des dépenses d'assurance maladie ?

De manière générale, le " tendanciel " , le " prévisionnel " et le " correctif " font l'objet d'une confusion importante. Ainsi, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a annoncé le contenu du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 lors de la commission des comptes de la sécurité sociale du 22 septembre 1998. Le dossier de presse est distribué à ce moment, et non lors de l'examen du projet en conseil des ministres, alors même que le contenu de l'avant-projet de loi n'est pas encore rendu public.

d) La modification du mode d'affectation des recettes

L'affectation des recettes entre les différentes branches du régime général et des organismes concourant à leur financement (FSV, CADES) s'effectuait avant 1998 au niveau central de l'ACOSS selon une méthode " statistico-comptable ".

Cette affectation est désormais réalisée selon le système RACINE qui ventile à la source -au niveau des URSSAF- les recettes de la sécurité sociale.

Ce système a permis de confirmer que la méthode jusqu'alors choisie était plus que défaillante, comme le montre le tableau ci-après :

Encaissements CGSS - URSSAF

Comparaison attributions Racine/attributions forfaitaires - Année 1998

		Répartition comptable RACINE			Attributions forfaitaires en trésorerie (Ancienne répartition)
	Montant (MDF)		%	Montant (MDF)		%	Ecart (MDF)
CNAMTS (mal. + CSG)	475,047		43,95	480,866		44,47	- 5,819
CNAMTS A.T.	39,665		3,67	39,732		3,67	- 0,067
CNAVTS	277,128		25,64	271,904		25,14	+ 5,224
CNAF	163,637		15,14	166,139		15,36	- 2,502
Total branches	955,477			958,641			- 3,164
FSV	46,881		4,34	47,648		4,40	- 0,767
CADES	17,809		1,65	17,792		1,65	+ 0,017
Rég. Oblig. Assur. mal.	21,428		1,98	20,891		1,93	+ 0,523
SOUS-TOTAL	1 041,594		96,37	1 044,972		96,63	- 3,377
Autres tiers	39,283		3,63	36,423		3,37	+ 2,860
TOTAL	1 080,877		100,0	1 081,394		100,0	- 0,517

Source : ACOSS

La variation entre les soldes présentés en loi de financement (octobre 1998) et ceux présentés en mai 1999 n'est pas seulement due au dérapage des dépenses d'assurance maladie :

Variation du fonds de roulement du régime général

en millions de francs

	LFSS 1999	CCSS mai 1999	écarts
CNAMTS	- 105	- 12.288	- 12.176
CNAMTS AT	1.299	1.221	- 78
CNAVTS	- 3.868	3.586	7.454
CNAF	2.871	2.298	- 573
Ensemble	198	- 5.176	- 5.374

Source : DSS - 6 A

Il est aujourd'hui quasiment impossible de déterminer les modifications s'expliquant par la mise en place du système RACINE et les variations résultant à la fois de l'évolution de la situation macro-économique depuis septembre 1998 et de la hausse des dépenses d'assurance maladie.

Le système RACINE a toutefois permis une accélération très nette de la connaissance des recettes du régime général. En effet, les données finales de répartition des produits et des encaissements 1998 ont été communiquées aux caisses nationales et aux " tiers " (CADES, FSV) à la fin du mois de février 1999, celles relatives au recouvrement direct de l'ACOSS au début du mois de mars.

Lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 31 mai 1999, Mme Martine Aubry a annoncé la tenue d'une mission de l'IGAS, qui vient s'ajouter aux différents rapports produits par le cabinet Mazars, choisi par l'ACOSS pour l'aider dans la mise en oeuvre de ce nouveau système.

3. La lisibilité des dispositions financières est imparfaite

a) Des rapports complexes entre les régimes

La complexité des règles fixées par le législateur et le pouvoir réglementaire est, en matière de sécurité sociale, avérée depuis longtemps.

Elle brouille la compréhension des circuits de financement.

Le mécanisme de répartition de la CSG semble être un modèle de complexité jamais atteint auparavant.

Le principe de la répartition de la CSG entre les régimes d'assurance maladie

Extraits du rapport 1998 de la Cour des comptes, p. 79-83

Elle se fait en deux temps (art. L. 139-2) :

- la première répartition a pour objet de compenser exactement, pour chaque régime d'assurance maladie, la perte de ressources résultant de la diminution des taux de cotisation d'assurance maladie au 1 ^er janvier 1997 ;

(...)

L'article R. 139-1 en fixe le mode de calcul: " la répartition prévue au 1° de l'article L. 139-2 est effectuée au prorata et dans la limite de la perte des cotisations d'assurance maladie induite pour chacun des régimes, au cours de l'exercice considéré, par la diminution des taux de cotisation d'assurance maladie applicable aux revenus perçus ou versés à compter du 1 ^er janvier 1997. La perte des cotisations est égale au produit du montant correspondant aux cotisations effectivement encaissées au cours de l'exercice, rapportées aux taux de cotisation applicables pour chaque catégorie de cotisation, par la diminution de taux appliquée à chacune des catégories de cotisations au 1 ^er janvier 1997, en application de la substitution de contribution mentionnée à l'article L. 139-2. " .

- la seconde répartition est effectuée " au prorata des déficits comptables de l'exercice considéré ".

Ces répartitions posent des problèmes d'évaluation difficiles :

- pour la première, il faut estimer les pertes de recettes consécutives à la baisse de la cotisation maladie, ce qui suppose une bonne connaissance de l'assiette de chaque régime par catégorie de cotisants ^{35( * )} ;

- pour la seconde, il faut anticiper les déficits du régime général et de la CANAM.

Dans les deux cas, on a été contraint de mettre en place un système d'acomptes et de régularisations complexe et peu lisible.

Une simplification de ces mécanismes de répartition paraît souhaitable.

(...)

Les modalités de répartition définies par la loi de financement visent à compenser exactement les pertes de cotisations des régimes et à affecter le supplément de recettes à la CNAM (et la CANAM en 1997).

L'option retenue est que la substitution de CSG à des cotisations maladie, si elle assoit le financement de l'assurance maladie sur des bases plus justes et entraîne un gain de pouvoir d'achat pour les revenus du travail (baisse de taux associée à un élargissement de l'assiette), n'ait aucune incidence sur les ressources des régimes autres que le régime général : ils continueront de recevoir ce qu'ils auraient reçu si les cotisations étaient restées à leur niveau antérieur.

En substituant de la CSG à des cotisations maladie, on remplace des cotisations à base professionnelle (les recettes de chaque régime sont proportionnelles aux revenus des cotisants de ce régime) par un prélèvement global sur la quasi-totalité des revenus au sein duquel on ne peut évidemment plus distinguer ce qui provient de salariés du secteur privé, d'agents de la fonction publique, d'entreprises nationales, de professions indépendantes.

Cependant, on a souhaité reprofessionnaliser cette recette, en calculant ce qu'aurait été le produit des cotisations en l'absence de substitution. Ce choix conduit à des calculs compliqués qui devront désormais être répétés chaque année.

Une autre option aurait été de figer d'emblée la répartition entre régimes, comme on l'a fait pour le partage des droits sur les boissons entre le FSV et la branche maladie (dans les proportions 60-40) sans se préoccuper de compenser exactement le supplément de recettes apporté au FSV par l'élargissement de l'assiette de la CSG. Tous les régimes auraient alors bénéficié d'une assiette (celle de la CSG) progressant comme la richesse nationale (au lieu d'assiettes en déclin pour plusieurs régimes).

Ce faisant, on aurait évidemment modifié l'évolution des ressources des régimes par rapport à la situation antérieure de financement sur la base de cotisations. Les dynamiques des assiettes de la CSG et des cotisations allant à certains régimes sont en effet très différentes.

Cette seconde option aurait été beaucoup plus facile à gérer. Elle n'avait pas moins de signification que la première dans un contexte marqué par la multiplicité des transferts entre les régimes concernés et leur caractère souvent conventionnel.

L'existence de transferts entre régimes , liés notamment à la compensation, de transferts entre branches et l'affectation de recettes à plusieurs bénéficiaires compliquent la lisibilité des comptes de la sécurité sociale.

L'ensemble de ces mécanismes fausse la situation réelle des régimes de sécurité sociale et aboutit, par exemple, à une situation absurde où la CNRACL structurellement excédentaire est autorisée -ou quasiment contrainte- à emprunter par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1998 et 1999.

L'existence de recettes affectées à plusieurs bénéficiaires rend la gestion de ces impositions coûteuses, comme l'a montré un rapport récent de l'Inspection Générale des Finances (avril 1999). En effet, il est nécessaire de prévoir des mécanismes de répartition, ainsi que des imputations comptables.

La répartition des droits sur les alcools, dits " droits 403 ", risque ainsi d'être affectée par le projet de loi portant création de la couverture maladie universelle :

Les droits 403 sur les alcools

Ces droits de consommation sur les alcools, dits " droits 403 ", du nom de l'article du code général des impôts les définissant, étaient affectés à l'origine au seul Fonds de solidarité vieillesse. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, ces droits sont répartis entre le FSV (60 %) et les régimes d'assurance maladie (40 %).

Il s'agit de l'ensemble des droits, à l'exception de ceux perçus dans les deux départements de la collectivité territoriale de Corse et du prélèvement effectué au profit du BAPSA (article 1615 bis du code général des impôts).

Les droits 403 devraient rapporter, en 1999, 4,2 milliards de francs aux régimes d'assurance maladie et 6,3 milliards de francs au FSV.

Le projet de loi portant création de la CMU complique le système :

- 55 % seraient affectés au FSV,

- 40 % aux régimes d'assurance maladie,

- 5 % au profit de la seule CNAMTS.

Or, la CNAMTS bénéficie déjà d'une cotisation sur les boissons alcooliques, instituée par l'article 26 de la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 (article L. 245-7 du code de la sécurité sociale). Le montant de la cotisation est actuellement fixé à 0,84 franc par décilitre ou par fraction de décilitre (article L. 245-9).

La CNAMTS bénéficierait ainsi de trois ressources distinctes :

- un peu plus de 84 % de 40 % des droits 403 ;

- 5 % des droits 403 ;

- le produit de la taxe sur les alcools.

Enfin, les droits de consommation sur les tabacs sont affectés à la fois au budget de l'Etat et à la CNAMTS :

La répartition des droits de consommation sur les tabacs

Ces droits sont ceux prévus à l'article 575 du code général des impôts. Le barème des droits, établi par l'article 575 A du même code, a été, en dernier lieu, modifié par l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 1998 (loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998).

Ces droits sont affectés au budget de l'Etat, en dehors d'une part affectée à la CNAMTS, fixée à 6,39 % par la loi de finances pour 1997, puis à 9,1 % par la loi de finances pour 1998.

Seule la loi de finances, en vertu de l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, portant loi organique relative aux lois de finances, peut procéder à une telle affectation.

Pour 1999, la recette attendue par la CNAMTS est de l'ordre de 4,2 milliards de francs.

b) Des relations confuses entre l'Etat et la sécurité sociale

Les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale sont complexes ^{36( * )} . Elles ont tendance à l'être chaque année davantage. Cette question recouvre des aspects multiples :

L'Etat employeur

La question du contrôle de la cohérence entre les versements de cotisations de l'Etat et l'assiette salariale correspondante se pose. Le bilan des encaissements 1997 montre une progression de l'assiette salariale du secteur public de 1,4 %. Ce chiffre ne correspond pas à l'évolution de la masse salariale brute résultant de l'évolution des rémunérations et du glissement vieillesse technicité (GVT).

La Cour des comptes a confirmé que le calcul des cotisations patronales de l'Etat employeur était effectué sur la base d'une assiette minorée. Le décret n° 95-38 du 6 janvier 1995 limite l'assiette aux traitements soumis à retenue pour pensions (2 ^ème alinéa de l'article D. 712-38 du code de la sécurité sociale), alors que les articles L. 241-6 et L. 242-1 précisent la règle générale : l'assiette est constituée par la totalité des sommes versées aux salariés.

Même si elle n'est pas en mesure de chiffrer précisément le manque à gagner pour le régime général ^{37( * )} , elle l'a estimé de 10 à 15 milliards de francs par an ^{38( * )} .

Le contrôle apparaît difficile, les URSSAF n'ayant pas d'habilitation juridique pour effectuer le contrôle des versements de l'Etat employeur au régime général. C'est seulement depuis 1997 que la part patronale des cotisations maladie des fonctionnaires est versée aux URSSAF et non plus à l'ACOSS. Enfin, la loi du 25 juillet 1994 sur la sécurité sociale a donné mission à la Cour des comptes d'opérer le contrôle de déclaration de l'assiette des administrations centrales et services déconcentrés de l'Etat.

Cette situation est dénoncée depuis de nombreuses années -à juste titre- par les employeurs privés, qui -strictement encadrés par la réglementation- s'y conforment sous le contrôle exigeant des URSSAF.

Les exonérations de cotisations

Grâce aux travaux de la commission des comptes et de la Cour des comptes, on dispose désormais d'une bonne évaluation du montant des cotisations exonérées et non remboursées par l'Etat : 16,9 milliards de francs en 1998 , correspondant à des mesures prises avant la loi du 25 juillet 1994, c'est-à-dire avant que ne soit posé le principe de la compensation intégrale.

Ces exonérations concernent principalement les contrats emploi solidarité, les contrats emplois consolidés, l'embauche premier salarié et le temps partiel.

Elles sont en croissance malgré leur date déjà ancienne en raison d'une interprétation de la loi du 25 juillet 1994 très défavorable aux régimes de sécurité sociale et, pour tout dire, douteuse : en effet, ni les majorations d'exonérations décidées ultérieurement à la loi du 25 juillet 1994, ni les prorogations de dispositif ne sont compensées.

Exonérations de cotisations non compensées

en milliards de francs

1996	1997	1998 (prévisions)	1999 (prévisions)
15,0	16,8	16,9	17,3

source : CCSS, septembre 1998.

Le montant des exonérations de cotisations patronales compensées intégralement par l'Etat a connu une très vive augmentation à partir de 1996, année marquée par la fusion des deux dispositifs généraux d'allégement de charges sur les bas salaires -exonération de cotisations d'allocations familiales et ristourne dégressive-, par la montée en charge du contrat initiative emploi et par les premiers effets de la " loi Robien ".

Exonérations de cotisations prises en charge par l'Etat

Année	1995	1996	1997	1998	1999
Montant en millions de francs	29.531	53.216	66.492	65.525	61.402 ^39( * )

source : CCSS, septembre 1998.

Le versement de prestations pour le compte de l'Etat

Des prestations sont gérées et versées par le régime général pour le compte de l'Etat. Il s'agit principalement de la CNAF, qui a été jugée la mieux placée pour gérer ce type de prestations, pour des raisons de proximité. L'Etat rembourse ensuite la sécurité sociale.

Malheureusement, le plus souvent, l'Etat ne verse pas de participation aux frais de gestion. Le montant total des prestations versées pour le compte de l'Etat est de l'ordre de 91,8 milliards de francs. L'Etat participe à hauteur de 380 millions de francs (seule l'allocation de logement à caractère social fait l'objet d'une participation aux frais de gestion). Si l'Etat versait aux caisses un montant de 3 % pour participation aux frais de gestion de l'ensemble des prestations servies pour son compte, il devrait s'acquitter de 2,7 milliards de francs.

Prestations versées en 1999 par les régimes sociaux
pour le compte de l'Etat
(prévisions)

en milliards de francs

Minima sociaux
RMI	26,4
AAH	24,8
API	4,2
Allocation spéciale d'invalidité	1,6
Logement (APL, ALS, ALT)
Aides au logement FNH	16,6
Aides au logement FNAL	18,1
Aide au logement ALT	0,1
TOTAL	91,8

En sens inverse, l'Etat fait payer à l'ACOSS un taux de prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement opéré sur le produit des prélèvements sociaux sur les produits du patrimoine de 0,5 % ^{40( * )} .

A l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, les deux assemblées avaient d'ailleurs souhaité -à l'initiative de M. Alfred Recours, rapporteur pour les équilibres généraux à l'Assemblée nationale- supprimer cette " ponction ". La loi de finances rectificative pour 1998 a immédiatement rétabli cette disposition. L'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'est ainsi jamais entré en vigueur.

Les charges de trésorerie

La charge de trésorerie pesant sur le régime général -pour certaines prestations- est loin d'être neutre.

La majoration de l'allocation de rentrée scolaire est principalement à l'origine du décret n° 98-753 du 26 août 1998 ^{41( * )} , qui a relevé le plafond des avances de trésorerie au régime général de 20 à 31 milliards de francs.

Des prestations liées aux fonds logement sont remboursées ex post par l'Etat. A l'inverse, le versement de prestations comme le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation aux adultes handicapés (AAH) font heureusement l'objet d'une mensualisation.

Les effets de trésorerie de la CSG ne sont pas négligeables ; la CSG sur patrimoine est recouvrée selon les mêmes règles que l'impôt sur le revenu, par voie de rôle. Elle est reversée à l'ACOSS le 15 décembre de chaque année, à la différence de la CSG sur les placements (prélèvement libératoire), versée en plusieurs acomptes, mais le plus souvent en fin d'année.

La création par la loi de financement pour 1998 d'une contribution unique de 2 % affectée à la CNAVTS et à la CNAF, se substituant aux deux contributions de 1 % existantes, a également modifié le reversement de cette contribution, en l'alignant sur le système mis en place pour la CSG sur patrimoine ou sur placements.

Dans son rapport adressé au Parlement pour justifier un plafond des avances de trésorerie au régime général supérieur à celui fixé par la loi de financement pour 1998, le Gouvernement évoque lui-même cet argument, après ceux relatifs à la majoration de l'allocation de rentrée scolaire et au dérapage des dépenses d'assurance maladie.

Le régime des fonctionnaires de l'Etat

L'Etat sert les prestations familiales pour les agents de droit public qu'il rémunère (art. D. 212-3 du code de la sécurité sociale).

Le taux de cotisation est inférieur au droit commun pour tenir compte du coût administratif du service et de l'action sociale exercée par l'Etat.

La comptabilité budgétaire de l'Etat ne décrit pas le régime des prestations familiales des agents de droit public de l'Etat. Elle cumule toutes les prestations, qu'elles soient servies en métropole ou dans les départements d'outre-mer. Le solde compensatoire métropole n'a pas de sens : ce n'est pas la différence entre les cotisations versées par l'Etat employeur et les prestations versées par l'Etat, remboursées par la CNAF.

Comme l'indiquait la Cour des comptes en juillet 1997 ^{42( * )} : " Les comptes de l'Etat se présentent comme s'il avait en charge les prestations et versait une subvention au régime général, sous l'apparence d'un solde compensatoire. Ils traduisent là l'Etat puissance publique plus que l'Etat employeur. "

La question du Budget annexe des prestations sociales agricoles

Le BAPSA a été créé par l'article 58 de la loi de finances pour 1960 (n° 59-1454 du 26 décembre 1959). Il est régi par les articles 1003-1 à 1003-7 du code rural.

Le système des budgets annexes est un cadre juridique (art. 20 à 22 de l'ordonnance de 1959) créé pour les services de l'Etat producteurs de biens et services marchands. Un régime de sécurité sociale -financé par des prélèvements obligatoires, des transferts et des subventions diverses- correspond difficilement à cette définition.

L'institution des lois de financement aurait pu remettre en cause l'existence du BAPSA, qui n'est qu'un cadre comptable.

En raison de la structure démographique très défavorable du monde agricole, le régime des exploitants agricoles est l'un des régimes de sécurité sociale qui dépend le plus de la solidarité des autres régimes et du contribuable. Le BAPSA n'est pas un cas unique ; plusieurs régimes spéciaux bénéficient de subventions d'équilibre, sans faire pour autant l'objet d'un budget annexe : SNCF, marins, mineurs...

L'existence d'un budget annexe des prestations sociales agricoles donne au monde agricole l'assurance que ce budget annexe sera toujours équilibré, parce que le budget général assurera -en dernier ressort- cet équilibre. Il apparaît à l'analyse que le statut de budget annexe n'est pas -en lui-même- source d'équilibre systématique. L'exécution du BAPSA peut révéler un excédent ou un déficit (art. 1003-6 du code rural). Un fonds de roulement existe.

La lecture comparée du fascicule budgétaire (" bleu ") BAPSA et des comptes prévisionnels du régime des exploitants agricoles présentés en annexe du projet de loi de financement laisse apparaître une différence de présentation. Le BAPSA est, en effet, plus détaillé, notamment en ce qui concerne les recettes ; l'annexe de la loi de financement les regroupe par catégories, alors que le BAPSA permet d'identifier chacune des cotisations ou des impositions.

Pour 1998, le projet de BAPSA a été construit " à droit constant ", sans tenir compte de la poursuite du basculement des cotisations sociales maladie sur la CSG et de la mise sous condition de ressources des allocations familiales proposée par le projet de loi de financement.

Pour 1999, le projet de BAPSA n'était pas non plus cohérent avec le projet de loi de financement. D'une part, les mesures " famille " n'ont pas été prises en compte, en dehors du retour à l'universalité des allocations familiales. D'autre part, la part d'excédent de contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) affectée au BAPSA était de 600 millions de francs dans le bleu budgétaire et d'un milliard de francs dans le projet de loi de financement.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998 comme lors de la discussion de la loi de finances pour 1999, un amendement de coordination a été nécessaire pour mettre en conformité la loi de finances avec la loi de financement.

c) Des frontières indécises entre lois de finances et lois de financement

(1) Une confusion entre recettes approuvées dans le cadre des lois de financement et recettes approuvées dans le cadre des lois de finances

Des " jeux de miroir " existent entre loi de finances et loi de financement, comme le montre l'exemple des droits 406 A, supprimés à la fois par la loi de finances pour 1999 et par la loi de financement pour 1999.

Outre qu'il est quelque peu absurde de demander deux fois au Parlement d'approuver la même disposition, cette recette était intégralement affectée à un " organisme concourant au financement de la sécurité sociale " , à savoir le FSV. Il aurait été infiniment plus logique de voir figurer cette disposition en loi de financement, même si l'administration à l'origine de cette suppression était la Direction Générale des Impôts ^{43( * )} .

Les administrations de l'Etat ne semblent pas avoir pris parfaitement conscience de l'existence des lois de financement, dont la raison d'être est pourtant bien de traiter les questions relatives aux dépenses et aux recettes intégralement affectées à la sécurité sociale.

Le régime fiscal des impositions et cotisations de la sécurité sociale est également en cause.

Le débat à l'Assemblée nationale sur la déductibilité du point de CSG maladie transféré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 est, à cet égard, particulièrement intéressant ^{44( * )} .

L'inscription dans le projet de loi de financement de la déductibilité de la CSG aurait été considérée par le Conseil d'Etat comme un " cavalier social ".

Notre collègue M. Yves Fréville, alors député d'Ille-et-Vilaine, s'en étonnait : " Si nous voulons discuter de cotisations ou d'impôts affectés à la sécurité sociale (...) nous devrons bien, l'accessoire suivant le principal, définir le régime fiscal de ces cotisations et de ces déductions. La meilleure preuve est que, selon l'ordonnance organique sur les lois de finances, toute disposition fiscale peut figurer dans n'importe quelle loi. (...) Je souhaite très vivement que le Conseil constitutionnel, qui aura un jour à se prononcer, dise très clairement que cette interprétation prive le débat de son importance, dise que l'accessoire suit le principal et que nous pouvons discuter ici des conséquences fiscales de mesures qui concernent l'équilibre financier de la sécurité sociale "

(2) Une confusion entre prestations sociales et prestations gérées pour le compte de l'Etat

La gestion pour le compte de l'Etat de prestations (RMI, AAH) a pour conséquence, dans les comptes de la CNAF, des dépenses " compensées " par un remboursement de l'Etat.

Mais la distinction entre les prestations légales et les prestations gérées pour le compte de l'Etat semble délicate, puisque le RMI n'apparaît pas dans les comptes présentés en loi de financement, à la différence de l'AAH.

Certes, le RMI n'est pas une prestation de sécurité sociale, à l'inverse de l'AAH, mais le traitement des deux dépenses prises en charge in fine par les finances de l'Etat est différent. Comme le note l'enquête conjointe de l'Inspection Générale des Affaires Sociales et de l'Inspection des Finances de janvier 1999, l'AAH est " un minimum social de nature ambiguë " .

La structure des lois de financement dépend ainsi de choix dont la justification est peu évidente.

Le gonflement des masses financières peut être aléatoire comme le montre la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Cette décision prise en cours d'année entraîne une augmentation de l'objectif de dépenses de la branche famille et une augmentation à due concurrence des prévisions de recettes au titre du remboursement à la CNAF par l'Etat de cette prestation.

De sorte qu'analyser l'application des lois de financement revient à constater le gonflement des masses financières pour souligner ensuite qu'un tel gonflement n'a guère de signification.

d) L'absence surprenante de la dette sociale

Par ailleurs, la dette sociale est absente dans les lois de financement de la sécurité sociale. Comme le montre un observateur critique ^{45( * )} , cette " disparition " est fondée sur une interprétation du 2° de l'article LO. 111-3 selon lequel la loi de financement de la sécurité sociale " prévoit, par catégorie, les recettes des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement " .

Les annexes jointes au projet de loi semblent distinguer entre les organismes ayant pour mission de concourir au financement des régimes et ceux qui concourent à l'apurement de la dette. De fait, les comptes de la CADES sont présentés au sein de l'annexe f), mais les recettes et les dépenses ne figurent pas dans les articles de la loi de financement relatifs aux prévisions de recettes et aux objectifs de dépenses.

S'agissant des objectifs de dépenses par branche, il serait probablement difficile d'y faire figurer les comptes de la CADES, à moins de créer une ligne ad hoc. En revanche, concernant les recettes, il est tout à fait étonnant que la contribution pour le remboursement de la dette sociale, qui est présente sur toutes les fiches de paie, n'apparaisse pas dans la catégorie des recettes inscrites en loi de financement. Il reste que cette inscription au sein des recettes aurait pour effet d'accroître l'hétérogénéité du champ des dépenses et des recettes figurant en loi de financement.

De fait, le Conseil constitutionnel a reconnu, dans sa décision n° 97-393 DC sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, que les opérations de la CADES contribuait à l'équilibre financier du régime général de la sécurité sociale :

" Considérant que l'article contesté opère un nouveau transfert de dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale à la Caisse d'amortissement de la dette sociale ; qu'en raison de l'ampleur de la dette ainsi transférée, cette mesure permettra d'alléger les frais financiers du régime général de la sécurité sociale et de réduire ses besoins de financement externes dans une proportion contribuant ainsi de façon significative à son équilibre financier " .

4. Le suivi de l'application est pour l'instant embryonnaire

Le suivi de l'application ^{46( * )} de la loi de financement de la sécurité sociale est, par nature, très récent. Il ne semble pas avoir fait de progrès majeurs depuis trois ans.

a) L'absence d'un tableau de bord des finances sociales

Il est pourtant essentiel, pour les pouvoirs publics, de disposer d'un tableau de bord des finances sociales, d'un instrument technique fiable , avant de procéder à des décisions politiques .

Le suivi infra-annuel des dépenses qui a suscité le plus de critiques, est paradoxalement celui qui est aujourd'hui le plus avancé. La CNAMTS diffuse des statistiques à 45 jours, regroupant les trois principaux régimes d'assurance maladie ; elle a désormais identifié la quasi-totalité des prescripteurs. Ces statistiques respectent les masses votées en lois de financement : objectifs de dépenses de la branche assurance maladie, ONDAM.

Le suivi infra-annuel des recettes reste, à l'inverse, embryonnaire. La mise en place du système RACINE ne date que de janvier 1998. Il est particulièrement difficile de disposer de chiffres sûrs sur l'accroissement des cotisations sociales, mois par mois. Pour l'année 1998, date de première application du système, les régimes de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement n'ont disposé des premiers chiffres qu'au mois d'octobre.

La commission des comptes de la sécurité sociale de printemps, consacrée au seul régime général, ne permet pas de disposer d'évaluations sur les objectifs de dépenses et sur les prévisions de recettes votés par le Parlement.

Elle procède, en revanche, à une actualisation des comptes des régimes de sécurité sociale en fonction des décisions prises lors de l'examen par le Parlement du projet de loi de financement. Ces décisions peuvent modifier sensiblement les chiffres présentés par les annexes des lois de financement. Dès lors, il apparaît curieux qu'il faille attendre six mois pour que cette évaluation soit rendue publique.

De manière générale, le fonctionnement des commissions des comptes ne semble pas s'être suffisamment adapté à la création des lois de financement. La commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1998 ne comportait ainsi aucune évaluation sur la réalisation de l'ONDAM 1998.

Bien plus, l'annexe b) au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, censée retracer l'application des mesures de la loi de financement, ne comportait aucune évaluation des objectifs de dépenses, des prévisions de recettes et de l'ONDAM, qui sont pourtant des dispositions votées explicitement par le Parlement. Ce dernier se prononce sur la loi de financement de l'année n+1, sans disposer d'une évaluation révisée des chiffres de l'année n.

b) La multiplication des annexes aux projets de loi de financement

La production des annexes de la loi de financement est, pour l'administration de la sécurité sociale, une lourde charge. Il importe de vérifier si le contenu des différents fascicules est nécessaire au contrôle du Parlement, et suffisant pour apprécier les dispositions du projet de loi.

Le législateur n'a pas simplifié le contenu de l'annexe b) , puisque l'article 3 de la loi de financement pour 1997 n° 96-1160 du 27 décembre 1996 a demandé la remise de sept rapports supplémentaires :

- le bilan des contrôles médicaux effectués dans le secteur de l'hospitalisation ;

- l'état de la réforme de la nomenclature générale des actes professionnels ;

- l'exécution budgétaire de la loi de financement ;

- le bilan des expérimentations des " filières et réseaux de soins " ;

- la mise en oeuvre des références médicales opposables ;

- les restructurations hospitalières ;

- le bilan de l'exécution du programme de médicalisation des systèmes d'information ;

- le bilan des contrôles d'attributions des prestations familiales.

De surcroît, l'article 25 de la loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998 -créant le fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux (FASMO)- dispose que " pour l'information du Parlement, le Gouvernement lui présentera, chaque année, pendant six ans, un rapport attaché à l'annexe visée au b du II de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale sur l'utilisation du fonds ".

La décision du Conseil constitutionnel n° 98-404 du 18 décembre 1998 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 est venue préciser le cadre dans lequel s'exercent les demandes supplémentaires des parlementaires. Pour le Conseil, " seule la loi organique peut déterminer les rapports qui doivent être annexés aux projets de loi de financement de la sécurité sociale " ; le I de l'article 28 de la loi déférée, demandant un rapport sur " l'état de la santé bucco-dentaire de la population " et joint à l'une des annexes au projet de loi de financement, est contraire à la Constitution, puisque " adopté au terme d'une procédure irrégulière " .

Cette décision peut se justifier par la volonté de limiter la multiplication vaine de documents n'ayant qu'un rapport anecdotique avec le financement de la sécurité sociale. Elle est toutefois sévère et fige le contenu des annexes, dont on peut d'ailleurs regretter qu'elles aient été aussi strictement définies dans la loi organique.

Rien n'empêche au demeurant le législateur de demander un rapport déposé au même moment que la date du dépôt du projet de loi, fixée par la loi organique (15 octobre au plus tard).

c) Les freins à la mission de la Cour des comptes

Le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale par la Cour des comptes, prévu par l'article 47 alinéa 1, a suscité beaucoup d'espoirs. Le rapport de la Cour pourrait permettre au Parlement de dépasser les imperfections du rapport de la commission des comptes et les imprécisions des annexes.

La Cour des comptes, la sécurité sociale et le Parlement

Deux innovations fondamentales ont tout d'abord été introduites par la loi du 25 juillet 1994 :

- l'article 6 (devenu article L. 111-6 du code des juridictions financières ) fait obligation à la Cour de rendre compte, dans son rapport annuel sur l'exécution du budget, de la manière dont l'Etat acquitte ses cotisations ou verse ses contributions au régime général de sécurité sociale.

- l'article 13 prévoyait la transmission d'un rapport annuel sur la sécurité sociale comprenant trois parties : une analyse des comptes de l'ensemble des organismes soumis au contrôle de la juridiction, une synthèse des avis des CODEC et les observations éventuelles de la Cour adressées aux autorités de tutelle.

A la suite de la révision constitutionnelle du 22 février 1996 et du dernier alinéa du nouvel article 47-1 de la constitution " La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'application des lois de financement " , le nouvel article L.O. 132-3 du code des juridictions financières , introduit par la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996, a repris la rédaction de l'article 13 de la loi de 1994, en l'adaptant :

" Chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Ce rapport présente, en outre, une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et fait une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance. Ce rapport est remis au Parlement sitôt son arrêt par la Cour des comptes.

Les réponses faites aux observations de la Cour des comptes sont jointes au rapport. "

Par ailleurs, l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières dispose que " la Cour des comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l'application des lois de financement et procède, dans ce cadre et à la demande de cette commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle. "

" En l'absence d'informations pertinentes " ^{47( * )} , ce contrôle ne répond pas tout à fait aux attentes. La Cour a rendu son premier rapport, le 13 octobre 1998, portant sur l'application d'une loi de financement (celle de 1997). Seules les pages 47 à 96 de ce rapport par ailleurs très volumineux et très complet sont liées directement à la mission constitutionnelle de la Cour.

Ce contrôle de l'application des lois de financement reste, par ailleurs, fragmentaire ; la Cour des comptes s'est, par exemple, prudemment abstenue d'effectuer un bilan financier de l'effectivité des mesures de redressement annoncées en septembre 1996.

Le développement du rapport de la Cour des comptes
sur la sécurité sociale

Année	Nombre de pages
1996	467
1997	514
1998	1.047

Le reste du rapport comprend des informations très utiles, mais non directement liées au contrôle de l'application de la loi de financement.

5. La portée de l'ONDAM est encore ambiguë

L'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est à l'évidence devenu l'acronyme central des lois de financement de la sécurité sociale.

Le débat se concentre sur l'évolution des prérogatives du Parlement ; or, la sanction d'un dépassement de l'ONDAM est aujourd'hui inexistante.

a) Le " brouillard " de la répartition entre enveloppes

La loi de financement de la sécurité sociale donne au Parlement le pouvoir de voter le montant de cet ONDAM, selon une précision tout à fait étonnante.

Les ONDAM 1997 - 1999

	LFSS 1997	LFSS 1998	LFSS 1999
Montant (en milliards de francs)	600,2	613,8	629,9
Taux de variation	1,7 %	2,2 %	2,6 %

N.B. Montants indiqués par les lois de financement.

Depuis la première loi de financement de la sécurité sociale, certains parlementaires -et non des moindres- jugent l'instrument insuffisant et souhaitent que le Parlement se prononce sur la répartition des enveloppes.

M. Jean-Luc Préel, député UDF, a ainsi déposé le 25 février 1998 une proposition de loi organique, visant à élargir le contenu des lois de financement de la sécurité sociale ^{48( * )} , pour que les lois de financement fixent " le montant des contributions des régimes obligatoires de base au financement des établissements publics nationaux intervenant en matière de santé publique ".

Fort logiquement, M. Jean-Luc Préel s'expliquait ainsi le 30 octobre 1998 ^{49( * )} : " Je regrette que nous ne votions pas la répartition de l'ONDAM entre les soins ambulatoires et l'hospitalisation. En effet, tous les professionnels que nous rencontrons s'imaginent que ce sont les députés qui déterminent l'enveloppe de chaque profession. Quel pouvoir avons-nous dans l'imaginaire de nos concitoyens ! En fait, il n'en est rien : nous ne votons même pas la répartition entre les soins ambulatoires et l'hospitalisation. "

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, à l'initiative de M. Evin, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail et de MM. Préel, Foucher, Gengenwin et Bur, l'Assemblée nationale avait ajouté à l'article du projet de loi fixant l'ONDAM pour 1999 l'alinéa suivant :

" Avant la première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale par l'Assemblée nationale, le Parlement est informé de la répartition prévisionnelle de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie " .

Cette précision n'apportait pas de véritable révolution, la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale disposant de la répartition en quatre sous-enveloppes de l'ONDAM environ quinze jours avant le début de la séance publique. Le Gouvernement s'était toutefois opposé à cet amendement, arguant de sa non-compatibilité avec les dispositions de la loi organique.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998, a constaté que la disposition introduite par l'Assemblée nationale empiétait  sur le domaine réservé par la Constitution à la loi organique et devait être dès lors " déclarée contraire à la Constitution comme ayant été adoptée au terme d'une procédure irrégulière " . Cette décision n'était pas tout à fait évidente ; le Parlement ne demandant pas à voter la répartition de l'ONDAM, mais à être informé. M. Claude Evin avait indiqué qu'il s'agissait d'un moyen de " tester le Conseil constitutionnel, qui (...) ne saurait s'opposer à une meilleure information du Parlement " ^{50( * )} .

Force est de constater que la situation n'est pas satisfaisante.

D'un côté, comme le note M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, " on imagine mal qu'en loi de finances initiale on demande au Parlement de voter l'ensemble du titre IV sans connaître les ventilations ministère par ministère. " .

De l'autre, la comparaison avec les crédits budgétaires inscrits en loi de finances ne vaut pas raison car elle fait peu de cas des responsabilités qui sont celles des partenaires sociaux dans la gestion de l'assurance maladie et de la nécessité de développer une politique conventionnelle.

Tout au plus, peut-on considérer qu'être informé solennellement de cette répartition sans pourtant la voter serait l'approuver implicitement, ce qui serait certainement la pire des solutions et constituerait un nouveau risque " d'instrumentalisation " du Parlement.

En outre, figer législativement la répartition de l'ONDAM entre prescripteurs est incompatible avec deux autres préoccupations : une certaine fongibilité des enveloppes, notamment à partir d'un coût par pathologie ; le souci d'aller vers une forme de régionalisation de la politique d'assurance maladie qui rend difficile la multiplication des répartitions selon plusieurs critères.

En réalité, la véritable question est celle du contenu de l'ONDAM en termes de santé publique.

Passée la constitution de l'agrégat comptable initial dans la loi de financement pour 1997, il importe de donner un sens à l'approbation par le Parlement de son évolution ultérieure.

Or, la fixation par les lois de financement pour 1998, puis 1999 d'un taux de progression de l'ONDAM repose davantage sur la reconduction de moyens, calculée de façon plus ou moins réaliste ou rigoureuse, que sur l'analyse des besoins que la collectivité est prête à satisfaire dans le domaine de la santé publique.

b) Une dérive auquel le Parlement assiste impuissant

Au-delà de ce débat sur l'évolution des pouvoirs du Parlement sur l'ONDAM, il convient d'insister sur un point majeur, relevé par le président de la CNAMTS : la sanction éventuelle d'un dépassement de l'ONDAM est, à l'heure actuelle, inexistante. L'ONDAM 1998 a été voté par les parlementaires à hauteur de 613 milliards de francs. Il sera supérieur à 622 milliards de francs. Aucune conséquence n'est tirée de ce dépassement, ce qui apparaît choquant. Il existe pourtant la possibilité de recourir à des lois de financement en cours d'année, baptisées -par une analogie probablement abusive avec les lois de finances- lois de financement rectificatives, mais qui permettraient de " rectifier le tir ".

Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1998 abordait une question plus technique, celle de la détermination des parts de chaque régime dans l'ONDAM.

Cette détermination apparaît nécessaire alors que l'on souhaite organiser un suivi statistique de la politique de maîtrise : " l'importance des questions précédemment soulevées plaide pour une procédure publiquement consensuelle de détermination des parts de chaque régime dans l'ensemble de l'ONDAM et pour que toutes les commissions des comptes soient des commissions tous régimes (...) afin que soit assurée une cohérence entre le plan de la maîtrise des dépenses qui est d'emblée tous régimes, et celui de la situation financière des organismes de sécurité sociale qui doit se conformer à l'existence de comptes individualisés par régime " ^{51( * )} .

Le rapport de mai 1999 de la commission des comptes de la sécurité sociale construit un ONDAM régime général en multipliant l'ONDAM tous régimes par la part que devrait représenter en 1999 le régime général dans l'ensemble des dépenses d'assurance maladie des régimes : " cette part estimée peut être en appliquant à la part estimée pour 1998 la dérive moyenne de 0,3 point de la part du régime général constatée au cours des dernières années " ^{52( * )} .

Améliorer la transparence des conditions de répartition de ces enveloppes entre professionnels de santé, entre régimes et entre régions, est certainement nécessaire.

La question du suivi de l'exécution de l'ONDAM demeure posée.

6. L'équilibre est abordé de manière fragmentaire

a) L'absence d'un équilibre global

La loi organique de juillet 1996 a, en quelque sorte, organisé une absence d'équilibre des lois de financement de la sécurité sociale : les objectifs de dépenses sont prévus par branche , et pour les seuls régimes de plus de 20.000 cotisants, les prévisions de recettes sont définies par catégorie sans recouvrir pour autant le même champ que les objectifs de dépenses, les plafonds d'avances de trésorerie concernent enfin les régimes .

Il n'y a donc pas d'article d'équilibre en loi de financement comme il peut en exister en loi de finances. Les données sur lesquelles se prononcent le Parlement ne permettent pas davantage de reconstituer un équilibre par branche.

Pourtant, l'article 34 de la constitution dispose que " les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses " .

Le Conseil constitutionnel a rendu, en décembre 1997, une décision où il se réfère à " l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale " pour justifier, " compte tenu des sommes en jeu " , la validation rétroactive de la BMAF (base mensuelle des allocations familiales) pour 1996 et les exercices ultérieurs.

Comme des commentateurs ont pu le noter, " on pourrait même s'interroger sur la constitutionnalité d'une loi de financement qui, à la différence des deux premières, entérinerait un déficit sans afficher un objectif clair de retour à l'équilibre accompagné de mesures sérieuses de redressement financier " ^{53( * )} .

b) Les comptes du régime général au centre du débat

De fait, cette absence d'un équilibre des lois de financement a conduit le Parlement à débattre du seul équilibre des comptes du régime général.

Les lois de financement proposent des mesures de redressement, portant sur le seul régime général, alors que les prévisions et les objectifs votés par les parlementaires concernent l'ensemble des régimes.

Le débat se concentre, en effet, sur le tableau présenté à l'annexe c) du projet de loi de financement et qui figure en bonne place dans le dossier de presse du projet de loi.

Ce tableau détaille l'impact des mesures proposées par le Gouvernement sur les comptes des branches du régime général, en partant des comptes tendanciels annoncés par la commission des comptes du mois de septembre, pour aboutir à des soldes prévisionnels " après loi de financement ".

Cette situation n'est guère satisfaisante car elle conduit le Parlement à se prononcer sur les comptes prévisionnels d'un régime de sécurité sociale géré par les partenaires sociaux, ce que souhaitait précisément éviter la loi organique. Le Parlement entérine de surcroît cet équilibre du régime général sans naturellement le voter explicitement.

Enfin, cette restriction du débat au seul régime général est fâcheuse pour deux raisons :

- ne parler que du déficit du régime général fait porter sur ce seul régime la responsabilité des dérapages ;

- en sens inverse, les effets du projet de loi de financement sur les autres régimes sont passés sous silence.

A titre d'exemple, le fait d'avoir attribué la deuxième répartition CSG et droits sur les alcools prioritairement à la CNAM, par la loi de financement pour 1998, a eu pour effet de diminuer son déficit ; en revanche, cette mesure a été défavorable à la CANAM. Les intérêts propres des non-salariés, échappant à la " norme " du régime général, sont souvent méconnus.

Il est important de rappeler que la loi du 25 juillet 1994, en affirmant le principe de séparation des branches, a affirmé l'objectif d'équilibre de chaque branche du seul régime général. Les contraintes d'équilibre sur la sécurité sociale sont aujourd'hui, à la fois dépourvues de sanction explicite par le Parlement, et en même temps multiples.

c) Un plafond d'avances de trésorerie non significatif

Le rapport 1998 de la Cour des comptes consacre un long développement à " l'ambiguïté " et aux " limites " de la notion de plafonds d'avance ^{54( * )} .

En effet, les besoins de trésorerie des régimes soumis à plafond ne reflètent pas seulement le solde de leurs recettes et de leurs dépenses (c'est-à-dire leur solde comptable), mais également les éventuels décalages de trésorerie auxquels ils sont soumis.

Plafonds d'avances de trésorerie 1997 - 1999

en milliards de francs	LFSS 1997	LFSS 1998	LFSS 1999
Régime général	66,0	20,0	24,0
Régime des exploitants agricoles	8,5	8,5	10,5
CNRACL		2,5	2,5
Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines	2,3	2,3	2,3
Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat	0,8	0,5	0,5

Or, l'article de la loi organique du 22 juillet 1996 était un moyen pour le Parlement d'exercer un contrôle, principalement sur les comptes du régime général, " l'objectif étant de contenir le déficit qui ne doit pas dépasser a priori celui inscrit dans les comptes du régime général annexés à la loi de financement " ^{55( * )} .

L'application des deux premières lois de financement s'est traduite par une modification des plafonds du régime général par voie réglementaire. Le relèvement du plafond d'avances du régime général opéré par le décret n° 98-753 du 26 août 1998 a été justifié essentiellement par la majoration de l'allocation de rentrée scolaire et le dérapage des dépenses d'assurance maladie.

Le profil d'avances de trésorerie du régime général proposé en loi de financement initiale sera toujours faux à partir du moment où n'est pas prise en compte la majoration de l'allocation de rentrée scolaire décidée en cours d'année.

En outre, comme le montre le tableau ci-après, au sein même du régime général, le lien n'apparaît guère univoque entre le niveau du déficit et le plafond du recours à l'emprunt .

De sorte que le plafond des avances de trésorerie se révèle décevant comme instrument de contrôle des déficits.

Les avances de trésorerie et le solde du régime général 1997 - 1999

en milliards de francs	LFSS 1997	LFSS 1998	LFSS 1999
Plafond inscrit en loi de financement	66,0	20,0	24,0
Solde prévu du régime général	- 29,7	- 12,0	0,0
Solde du régime général (estimations)	- 33,7	- 17,0	- 5,2
Plafond après mesure réglementaire	80,0	31,0

les propositions de la commission des affaires sociales

" On ne change pas la société par décret " , avait mis en garde le sociologue Michel Crozier. A l'évidence, la sécurité sociale ne se réforme pas uniquement au moyen de textes juridiques.

" 1995, c'est hier " , comme l'a rappelé M. Jean-Marie Spaeth lors de son audition devant le groupe de travail. Pour preuve, la loi du 25 juillet 1994, véritable " loi matrice " annonçant la loi organique du 22 juillet 1996, n'a pas encore épuisé toutes ses richesses.

Aussi n'est-il pas étonnant que l'institution des lois de financement n'ait pas eu le temps de produire tous ses effets.

Mais avant que ces lois ne soient figées dans leur pratique, il importe que le Parlement puisse réfléchir aux ajustements et améliorations possibles de ce nouvel instrument. Tel était l'objet du groupe de travail constitué au sein de votre commission des Affaires sociales.

Il serait regrettable en effet de considérer que la loi organique du 22 juillet 1996 est d'ores et déjà un texte intangible, comme l'est devenue l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ^{56( * )} .

Dès lors, une amélioration significative du contenu des lois de financement nécessite trois préalables , sur lesquels le Parlement doit se montrer particulièrement vigilant.

C. TROIS PRÉALABLES POUR PERMETTRE AUX LOIS DE FINANCEMENT DE JOUER PLEINEMENT LEUR RÔLE

1. Disposer des comptes à temps

Les dates d'arrêté des comptes n'ont jamais eu, dans l'histoire de la sécurité sociale, autant d'importance. Si les comptes étaient arrêtés beaucoup plus tôt qu'à l'heure actuelle, le Parlement, les partenaires sociaux, la Cour des comptes, l'administration elle-même, disposeraient de davantage de temps pour procéder à une analyse approfondie de l'existant et pour élaborer, sur des bases solides, des prévisions et des propositions.

Le calendrier que subissent actuellement les partenaires sociaux, qui doivent se prononcer en moins d'une semaine sur des dispositions complexes, ne doit pas être considéré comme une fatalité.

De même, il semble légitime que le Parlement puisse disposer de davantage de temps pour à la fois :

- apprécier l'application de la loi de financement n-1 à travers les rapports de la commission des comptes et de la Cour des comptes ;

- étudier les prévisions révisées de l'année n et celles élaborées pour l'année n+1 ;

- évaluer enfin les propositions du Gouvernement concernant l'année n+1.

L'unique solution est d'accélérer de manière significative la sortie des comptes des organismes de sécurité sociale.

Le groupe de travail s'accorde pour reconnaître qu'il faut fixer clairement un objectif : les comptes des organismes de sécurité sociale de l'année n doivent être arrêtés définitivement avant le 31 mars de l'année n+1.

La commission des comptes de la sécurité sociale de printemps deviendrait une commission " tous régimes ", et non plus seulement consacrée au régime général. Cette commission effectuerait ainsi le bilan de l'exercice n-1, avec quatre mois d'avance par rapport à la situation actuelle.

La deuxième réunion annuelle de la commission des comptes de la sécurité sociale aurait lieu au tout début du mois de septembre, et non à la fin du mois de septembre, à partir du moment où les prévisions macro-économiques auront été retenues -dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances- dès la fin du mois de juillet.

Cette réunion devrait s'en tenir aux prévisions révisées de l'exercice n et aux prévisions tendancielles de l'exercice n+1. Le Gouvernement pourrait, s'il souhaite annoncer le même jour les principales mesures de l'avant-projet de loi -les délais étant de toute façon très restreints- organiser une réunion spécifique, afin de ne pas confondre l'analyse des soldes tendanciels ou spontanés et la présentation des mesures de redressement et leur impact sur les comptes.

L'avant-projet de loi pourrait être ainsi transmis aux différents régimes dès cette date. Adopté en conseil des ministres vers le 15 septembre, le texte serait immédiatement déposé à l'Assemblée nationale.

Le calendrier idéal des lois de financement

janvier - février : travaux du Haut comité de la santé publique ;

mi-mars : réunion de la conférence nationale de santé ;

31 mars : date d'arrêté des comptes pour tous les organismes de sécurité sociale ;

fin mai : réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale tous régimes - publication des résultats de l'année n-1 - révision de la prévision de l'année n ;

fin juillet : remise du rapport de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement n-1 ;

début septembre : réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale - révision des prévisions de l'année n - prévisions des comptes tendanciels de l'année n+1 ;

début septembre : présentation des principales mesures du projet de loi ;

première quinzaine de septembre : consultation des partenaires sociaux ;

vers le 15 septembre : adoption par le Conseil des ministres ;

15-20 septembre : début des travaux en commission à l'Assemblée nationale ;

15 octobre : date officielle du dépôt de la dernière annexe au projet de loi, afin de faire courir les délais prévus par la Constitution et la loi organique.

Non seulement l'Assemblée nationale et le Sénat disposeraient de trois semaines supplémentaires par rapport au calendrier actuel, mais les deux assemblées verraient leurs tâches allégées, puisqu'elles prendraient connaissance des comptes de l'année n-1 dès le mois de mai.

La Cour des comptes aurait également le loisir, à partir du moment où la commission des comptes de printemps porterait sur des résultats définitifs de tous les régimes, de procéder à sa mission constitutionnelle de contrôle de l'application de la loi de financement de l'année n-1, et pourrait remettre son rapport dans le courant de l'été.

Votre rapporteur considère que le Parlement se doit d'exiger des " comptes à temps " et de ne pas " relâcher cette pression ". Il a été encouragé dans cette voie par les différentes personnalités entendues par le groupe de travail.

Les travaux de la mission Déniel, qui s'attaque à ce difficile problème, en analysant toutes les raisons de retard et en édictant des normes comptables qui s'appliqueront de manière unique pour tous les organismes de sécurité sociale, méritent non seulement d'être encouragés mais également soutenus.

L'objectif d'une remise des comptes avant le 31 mars doit être ainsi clairement affiché et un " plan de marche " établi, prenant en compte la nécessaire formation des personnels et l'adaptation des systèmes d'information pour que cet objectif puisse être atteint dans un délai de trois ans.

Votre rapporteur estime que cette échéance doit d'ores et déjà être inscrite dans la loi.

2. Redéployer les moyens administratifs

La direction de la sécurité sociale s'est vu confier de nouvelles missions, sans bénéficier de véritables moyens supplémentaires.

Evolution des effectifs réels de la direction de la sécurité sociale
du 1 ^er janvier 1990 au 1 ^er janvier 1999

Date	Catégorie A	Catégorie B	Catégorie C	Total
1 ^er janvier 1990	120	42	90	252
1 ^er janvier 1991	110	41	88	239
1 ^er janvier 1992	109	35	86	230
1 ^er janvier 1993	114	35	86	226
1 ^er janvier 1994	125	33	77	234
1 ^er janvier 1995	127	38	82	247
1 ^er janvier 1996	131	37	76	244
1 ^er janvier 1997	132	38	77	247
1 ^er janvier 1998	133	37	74	244
1 ^er janvier 1999	134	37	67	238

Source : Direction de la sécurité sociale

Force est de constater que l'effort de recrutement de personnels de catégorie A a débuté en 1992, pour s'accélérer entre 1993 et 1996, puis stagner depuis. Par ailleurs, la création des lois de financement n'a pas entraîné les mêmes conséquences pour les sous-directions de la sécurité sociale.

Seule la cinquième sous-direction (financement et gestion de la sécurité sociale) était à l'origine directement concernée ; une sixième sous-direction de la prévision et des études financières a heureusement été créée, mais le bureau chargé des comptes de la sécurité sociale, devenu bureau 6A, n'a pas vu ses effectifs augmenter pour autant. Deux contrats de catégorie A seraient toutefois en cours de recrutement.

Les six sous-directions de la direction de la sécurité sociale

- 1 ^ère sous-direction : financement de l'offre de soins

- 2 ^ème sous-direction : accès aux soins

- 3 ^ème sous-direction : retraites

- 4 ^ème sous-direction : famille, accidents du travail et handicaps

- 5 ^ème sous-direction : financement et gestion de la sécurité sociale

- 6 ^ème sous-direction : prévision et études financières

Un renforcement des moyens est nécessaire d'un point de vue quantitatif. Un redéploiement au sein du ministère de l'emploi et de la solidarité, dont les effectifs budgétaires s'élèvent à 24.300 personnes en 1999, le permettrait au demeurant.

Mais il doit être également qualitatif. M. Raoul Briet, directeur de la sécurité sociale, a insisté lors de son audition par le groupe de travail sur la nécessité de recruter des profils nouveaux pour le bon accomplissement des nouvelles missions de la Direction : fiscalistes, statisticiens, informaticiens.

Une solution simple consisterait à réaffecter du personnel entre ministères. Or, cette solution s'avère quasiment impossible. Il est très étonnant de constater, une fois encore, l'extrême difficulté de l'Etat à redéployer ses effectifs en raison notamment de l'opacité et de l'hétérogénéité des régimes de rémunération.

La direction de la sécurité sociale cumule un certain nombre de fonctions. Comme l'a noté M. Alain Déniel, elle est à la fois " la direction du budget, la direction de la prévision et la direction de la comptabilité publique " des finances sociales.

Les mêmes fonctionnaires sont investis de trois missions :

- tutelle des régimes ;

- comptes de la commission des comptes ;

- préparation du projet de loi de financement, et notamment des annexes.

La création d'une nouvelle direction, chargée du financement de la sécurité sociale, pourrait être un objectif de moyen terme, à condition de ne pas reproduire le cloisonnement que connaît le ministère des Finances.

La modernisation de l'administration de tutelle n'est pour autant pas suffisante. Il apparaît essentiel de responsabiliser les organismes de sécurité sociale. De ce point de vue, les conventions d'objectifs et de gestion prévoient la conclusion de contrats d'objectifs et de gestion entre l'organisme national et les organismes locaux : la CNAMTS et les CRAM, l'ACOSS et les URSSAF, la CNAF et les CAF, etc. Les contrats d'objectifs et de gestion devraient comporter des engagements des caisses locales pour accélérer la sortie de leurs comptes.

Une question demeure néanmoins posée, relative à la politique comptable des organismes de sécurité sociale. A l'heure actuelle, cette politique (provisions, charges à payer) n'est déterminée ni par le directeur de l'organisme, ni par le conseil d'administration, mais par le comptable. Il serait souhaitable que la responsabilité en incombe au directeur de l'organisme.

L'accélération de la sortie des comptes reste également suspendue à la redéfinition des processus d'affectation des recettes. Le projet RACINE devrait permettre une nette amélioration de la répartition des encaissements. Il importe que ce projet soit soutenu et que différents moyens soient mis en oeuvre pour mieux évaluer ses effets.

Mais certaines des recettes des organismes de sécurité sociale sont précisément liées à l'évaluation des déficits comptables : CSG et C3S, dont la répartition dépend elle-même de la répartition de la CSG.

Un système de répartition forfaitaire de la CSG entre les différents régimes d'assurance maladie, fixée de manière législative, serait préférable au mécanisme complexe mis en oeuvre.

Il importe également de faire évoluer la culture comptable des organismes de sécurité sociale -marqués par le souci du " chiffre vrai " , selon l'expression de M. Alain Déniel- pour concilier la double exigence d'efficacité et d'exactitude s'attachant aux comptes sociaux.

Au-delà d'une réorganisation administrative et de simplifications législatives, il serait judicieux qu'une responsabilité politique soit plus clairement engagée, à travers la nomination d'un secrétaire d'Etat qui, au sein du Gouvernement, serait spécifiquement chargé de la sécurité sociale, des différentes réformes engagées et du suivi de ses comptes. Ce secrétaire d'Etat pourrait utiliser sa légitimité politique pour précipiter les évolutions. M. Alain Déniel a rappelé le rôle joué, dans ce domaine, par M. Jean Farge à la fin des années soixante-dix.

3. Clarifier le contexte institutionnel

Le schéma vertueux que proposait Alain Juppé dans la déclaration du Gouvernement du 15 novembre 1995 visait à établir une chaîne des responsabilités : le Parlement, " la clef de voûte d'une nouvelle architecture de responsabilité " ^{57( * )} , fixe les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la sécurité sociale tandis que les caisses adoptent des  " relations conventionnelles avec l'Etat pour clarifier les responsabilités et définir les objectifs et les moyens ". Il revient au Gouvernement de déterminer les orientations générales de la politique de santé et d'assurance maladie, tandis que les régimes d'assurance maladie -et principalement la CNAMTS- assurent la gestion quotidienne du système, dans le respect des objectifs fixés par le Parlement.

Cette " révolution culturelle de la sécurité sociale " n'a pas eu lieu, l'Etat restant dans une logique centralisée.

a) L'Etat reste dans une logique centralisée de la gestion de l'assurance maladie

Le Gouvernement est retombé dans les travers d'une tutelle pesante et vétilleuse. La cohérence de la politique d'assurance maladie apparaît ainsi difficile à entrevoir.

Mme Martine Aubry a ainsi cru bon de présenter, le 6 juillet 1998, un plan d'économies d'environ 3 milliards de francs, l'essentiel (1,8 milliard de francs) étant à la charge des laboratoires pharmaceutiques.

Dès le 26 juin 1998, le Gouvernement avait reporté, par arrêté, une mesure de revalorisation de la nomenclature de chirurgie dentaire, au mépris des engagements conventionnels, puisque cette revalorisation était prévue par l'arrêté interministériel du 30 mai 1997.

Le 11 août 1998, un arrêté a baissé de 13,5 % la valeur de la lette-clé Z1 (électroradio, gastro-entéro, onco-radio). Le Gouvernement a annoncé qu'il entendait " récupérer " 450 millions de francs et a donc consenti à caractériser cette baisse de " temporaire ".

Après le déremboursement du médicament MAXEPA (Laboratoires Pierre Fabre), le Gouvernement a pris un arrêté du 3 août 1998 diminuant de 65 % à 35 % le taux de remboursement de 28 présentations de médicaments vasodilatateurs.

Devant les réactions des professionnels s'indignant que de telles mesures soient prises sans qu'ils aient été entendus par la commission administrative compétente, un arrêté du 21 août 1998 a retiré l'arrêté précédent.

Le Gouvernement est intervenu, avec le plan d'économies du mois de juillet 1998, dans la gestion courante de l'assurance maladie, la plaçant ainsi dans une situation délicate vis-à-vis des professionnels avec lesquels elle est appelée à négocier des engagements conventionnels de maîtrise des dépenses. A la même date, Mme Martine Aubry avait ainsi ces mots quelque peu malheureux pour définir les missions de la Caisse nationale d'assurance maladie : " La Caisse doit mieux fonctionner pour sortir des statistiques fiables, pour contrôler les médecins et les dépenses qui dérivent ".

Confiner la CNAMTS à la fonction d'effectuer des contrôles et de " sortir des statistiques " apparaît particulièrement réducteur.

La mission confiée à l'IGAS le 15 juin 1998 pour contrôler ces statistiques n'a produit aucun résultat, en dehors d'une déstabilisation de la CNAMTS elle-même. Un Conseil de transparence de l'information médicale, organisme à l'utilité douteuse, a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Les décisions gouvernementales concernant les chirurgiens-dentistes ont ainsi donné lieu à une vive réaction des caisses d'assurance maladie, exprimée par une lettre des trois présidents (CNAMTS, MSA, CANAM) à Madame la ministre de l'emploi et de la solidarité (8 octobre 1998).

Lettre envoyée par les présidents des caisses d'assurance maladie
à Mme Martine Aubry le 8 octobre 1998

Madame la Ministre,

Par un arrêté du 26 juin 1998, le Gouvernement a reporté la mesure de revalorisation de la Nomenclature de chirurgie dentaire qui devait entrer en vigueur le 1 ^er juillet. Cette revalorisation, prévue par l'arrêté interministériel du 30 mai 1997, figurait pourtant au nombre des engagements de la Convention Nationale qui lie la profession à l'assurance maladie, convention approuvée elle aussi par arrêté interministériel du même jour.

Les caisses nationales avaient, à l'époque, regretté cette décision, qui aboutissait à rompre unilatéralement un accord conventionnel important, et surtout fragilisait ce très important changement d'attitude de la profession, laquelle s'engageait enfin dans la voie -vertueuse- d'une revalorisation des soins dentaires conservateurs, et d'une maîtrise concomitante des dépassements tarifaires sur les actes prothétiques.

Au mois de juin dernier, vous avez présenté cette mesure comme conservatoire, et résultant de l'évolution de 5,5 % des dépenses de chirurgie dentaire sur les cinq premiers mois de 1998, que vous jugiez préoccupante.

A la vérité, cette tendance du début 1998 ne dépassait que d'assez peu le taux de croissance de 4,2 % qui avait été anticipé et souhaité par les caisses, au cours des négociations conventionnelles de l'annexe tarifaire pour 1998 (délibération du Conseil d'Administration de la CNAMTS du 28 avril 1998 implicitement approuvée par les autorités de tutelle). Le taux d'évolution global des dépenses ambulatoires (2,1 %) ne saurait en effet servir de référence pour des secteurs dans lesquels l'assurance maladie doit massivement se réinvestir pour combler un retard préjudiciable aux assurés.

Au surplus, cette première tendance ne paraît pas se confirmer au vu des chiffres disponibles à la fin du mois de juillet. La hausse des dépenses remboursables de chirurgie dentaire se situe en effet à un niveau de 4,1 %, c'est-à-dire non seulement en net retrait par rapport aux premiers chiffres de 1998, mais surtout dans la cible que visait le projet d'annexe conventionnelle. (...)

Cette situation préoccupante nous conduit, Madame la Ministre, à souhaiter que le Gouvernement réexamine la position provisoire qui fut la sienne au mois de juin dernier, et donne un signal très clair aux chirurgiens-dentistes en confirmant que la mesure de suspension de la nouvelle nomenclature sera rapportée avant la fin de l'année. (...)

Nous vous prions d'agréer, Madame la Ministre, l'expression de notre respectueuse considération.

Jean-Marie SPAETH, Jeannette GROS, Marcel RAVOUX

Cet épisode montre une confusion fâcheuse. Les professionnels de santé -estimant que le pouvoir de décision se situe au sein même du ministère- ne sont pas encouragés à signer des accords conventionnels avec les caisses d'assurance maladie.

Le Gouvernement appuie sa politique de maîtrise des dépenses de santé sur trois accords partiels avec les professions de santé : les radiologues, les chirurgiens-dentistes et les cardiologues ^{58( * )} . Il fixe des orientations sans même en informer les caisses d'assurance maladie. Il se réserve le droit de recourir éventuellement à la baisse des lettres-clefs.

Le discours de Mme Martine Aubry, prononcé à la commission des comptes du 31 mai 1999, était tout à fait révélateur ; il n'abordait la CNAMTS qu'en fin de parcours.

Consciente des réactions provoquées -dont celle de votre rapporteur- au sein de la commission des comptes de la sécurité sociale, Mme Martine Aubry a modifié son propos devant les journalistes présents à la conférence de presse qui a suivi la réunion de la commission. Il ressortait, en effet, des comptes rendus de cette conférence de presse que la CNAMTS devait rapidement proposer des mesures au Gouvernement pour qu'elle puissent être intégrées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Or, lorsque la CNAMTS avait adopté un plan stratégique le 31 mars 1999, la seule réaction de Mme Martine Aubry avait été de constater que la CNAMTS n'était responsable ni de la politique hospitalière, ni de celle du médicament.

L'effort de responsabilisation des caisses ne saurait être ainsi remis en cause. Aussi votre rapporteur estime-t-il qu'il est impératif de revenir à l'esprit des ordonnances de 1996.

b) L'Etat conserve le pouvoir de nomination des directeurs des caisses du régime général

A l'occasion de la démission de M. Bertrand Fragonard, directeur de la CNAMTS, le 2 juin 1998, et de son remplacement par M. Gilles Johanet, la question de la nomination des directeurs des caisses a été évoquée. Le directeur d'une caisse nationale est nommé en Conseil des ministres, est révocable par le ministre, mais est censé mener la politique définie par le conseil d'administration de sa caisse.

Cette situation apparaît pour le moins paradoxale. Sans aller jusqu'à une nomination du directeur par le conseil d'administration de la caisse, il serait envisageable de prévoir que cette nomination soit prise sur proposition du conseil d'administration.

Au-delà, l'institution par les ordonnances Juppé de conseils de surveillance présidés par les parlementaires est un moyen pour le Parlement, par le contrôle de la mise en oeuvre des conventions d'objectifs et de gestion, de vérifier que le Gouvernement et les conseils d'administration des caisses restent dans leur rôle.

Ces conseils de surveillance, mis en place à l'automne 1997, n'ont certainement pas pris encore toute leur ampleur.

*

* *

Des comptes à temps et un contexte institutionnel clarifié devraient permettre au Parlement de se prononcer sur les lois de financement en connaissance de cause, c'est-à-dire de voter clairement ce qui relève de sa compétence.

Or, il semble à votre rapporteur que le Parlement se trouve aujourd'hui dans une situation paradoxale : il ne parvient pas à exercer sa compétence dans des conditions satisfaisantes ; mais parallèlement, le Gouvernement lui prête volontiers des responsabilités qui ne sont pas les siennes, d'où un risque " d'instrumentalisation ".

Ainsi, un commentateur même averti reste persuadé que le Parlement se prononce sur l'équilibre du régime général ou sur les différentes enveloppes de l'ONDAM. Il n'en est rien.

Les orientations proposées par votre rapporteur tendent précisément à ce que le Parlement exerce pleinement -et de façon suffisamment claire- ses prérogatives pour ne pas empiéter sur les responsabilités propres à chacun des acteurs de notre protection sociale.

D. DEUX ORIENTATIONS POUR RENDRE LE DÉBAT PLUS TRANSPARENT ET PLUS EFFICACE

Les lois de financement de la sécurité sociale, pour être davantage compréhensibles, devraient être des textes législatifs simples, recentrés sur les enjeux du financement de la protection sociale.

D'où l'urgence de redistribuer les débats et de clarifier les enjeux des finances sociales.

1. Redistribuer les débats pour recentrer les lois de financement

a) Instituer des lois pluriannuelles d'orientation

Les lois de financement de la sécurité sociale ne seraient pas conformes à l'ambition qui était celle des auteurs de la réforme, si elles se limitaient à une vision purement comptable de notre système de protection sociale.

A l'évidence, ces lois financières doivent traduire -comme le veut la loi organique- " les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale " ^{59( * )} .

Il reste que ces orientations ne relèvent guère de l'annualité et fort heureusement ne sauraient être remises en cause chaque année. Elles doivent, au contraire, s'inscrire dans la durée.

Le professeur Joël Ménard a décidé de quitter en mai 1999 ses fonctions à la tête de la Direction Générale de la Santé (DGS) " pour des raisons strictement personnelles ". Dans un entretien au Monde ^{60( * )} , il a estimé que l'une des fonctions de la DGS devait résider " dans la coordination des différentes structures et agences en charge de la veille et de la sécurité sanitaires " mais également de définir et de mettre en oeuvre " des plans de santé ", organisant dans différents secteurs de la pathologie humaine, des programmes quinquennaux. Il a ajouté : " Au-delà de ce qui a été, fort heureusement, réalisé avec la création des agences de sécurité sanitaire, seule une telle programmation nous permettra de progresser dans la définition d'une véritable politique de santé ".

Aussi, le groupe de travail est-il favorable à l'institution de lois d'orientation qui pourraient être quinquennales, dont les lois de financement seraient, d'un point de vue financier, la traduction annuelle.

Ces lois permettraient, par exemple, de prévoir, dans un texte unique, l'examen des moyens affectés à la prévention et à l'éducation à la santé dans le budget du secrétariat d'Etat, actuellement étudiés en lois de finances, et dans le budget des caisses d'assurance maladie, évoqués à la marge en loi de financement.

De telles lois d'orientation seraient davantage en phase avec les travaux des instances existantes. Elles s'appuieraient sur les études des experts réunis au sein du Haut comité de la santé publique, ainsi que sur les travaux des professionnels qui siègent à la Conférence nationale de santé.

La mise en place de ces lois d'orientation permettrait dès lors de faire l'économie du rapport annexé à chaque projet de loi de financement dont on a vu qu'il ne pouvait pas remplir sa fonction.

b) Prévoir régulièrement des lois portant diverses mesures d'ordre social

" Diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire " (DMOSSS), " diverses dispositions d'ordre social " (DDOS), " diverses mesures d'ordre social " (DMOS) : les appellations varient pour identifier des projets de loi qui ont fait régulièrement partie, de 1990 à 1996, du calendrier législatif.

Les DMOS depuis 1990

Titre	Dépôt initial	Numéro JO
Loi portant diverses mesures d'ordre social	22 mai 1991	Loi n° 91-738 du 31 juillet 1991
Loi portant diverses dispositions d'ordre social	6 novembre 1991	Loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991
Loi portant diverses mesures d'ordre social	21 octobre 1992	Loi n° 93-121 du 27 janvier 1993
Loi portant diverses dispositions d'ordre social	26 octobre 1994	Loi n° 95-116 du 4 février 1995
Loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire et statutaire	4 janvier 1996	Loi n° 96-452 du 28 mai 1996

Le dernier DMOS date de 1996. Coïncidence, les lois de financement, créées en 1996, connaissent une certaine dérive vers le DMOS. De plus en plus de dispositions ont certes un rapport avec la sécurité sociale , sans avoir une relation directe avec le financement de la sécurité sociale .

Ainsi, Mme Martine Aubry justifiait les diverses dispositions figurant dans le projet de loi de couverture maladie universelle par l'absence " pénalisante " ^{61( * )} d'inscription à l'ordre du jour d'un DMOS depuis deux ans.

Le régime agricole a pu " bénéficier " du support de la loi d'orientation agricole, discutée entre octobre 1998 et mai 1999. Pas moins de vingt articles ont été adoptés dans ce cadre.

Il n'est pas exagéré de penser que plusieurs dizaines d'articles seraient aujourd'hui nécessaires au bon fonctionnement des régimes autres que le régime agricole.

Avec l'inscription régulière à l'ordre du jour d'un DMOS, les lois de financement pourraient être " recentrées " sur un texte relativement court, ce qui permettrait davantage de temps pour aborder non seulement les comptes et les mesures financières de redressement, mais également le contenu des objectifs.

c) Réaffirmer le rôle du Parlement dans le débat public

Les règles constitutionnelles enserrent le débat sur les lois de financement dans des délais stricts alors que dans le domaine de la protection sociale, un certain nombre de " chantiers " ouverts ou qui pourraient l'être, appellerait des débats approfondis.

Partant du même constat, le Gouvernement a choisi de conduire les différents " diagnostics " et " dialogues " en dehors du Parlement ^{62( * )} : mission du commissariat général du Plan sur les retraites, conférence de la famille, Etats généraux de la santé.

Il est regrettable que la représentation nationale soit exclue des grands débats sur l'avenir de notre protection sociale.

Ainsi, au printemps 1998, un débat sur les prestations familiales, à la suite de la conférence nationale de la famille, aurait été certainement très utile.

De même, au printemps 1999, un débat sur la réforme des retraites, à la suite de la remise du rapport de M. Jean-Michel Charpin, s'imposait.

Certes, le Gouvernement n'est toujours pas en état de présenter devant le Parlement de véritables orientations. Ainsi, muni des conclusions du rapport Charpin, a-t-il annoncé l'ouverture d'une nouvelle concertation sur la base de quelques principes très généraux. Il reste qu'à tout le moins, les travaux du commissariat général du Plan auraient pu être l'occasion pour le Gouvernement de recueillir le point de vue de la représentation nationale.

De tels débats sur de grands " chantiers " pourraient, en fonction de l'actualité, prendre place au printemps et contribueraient ainsi, en amont, à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

d) Recentrer les lois de financement sur les enjeux des finances sociales

La " redistribution " des débats autour de notre protection sociale, loin d'affaiblir la portée des lois de financement, devrait permettre d'approfondir le débat sur les enjeux des finances sociales.

Actuellement, le débat sur les objectifs de dépenses apparaît ainsi très insuffisant.

Si le taux de progression de l'ONDAM fait l'objet d'un examen attentif dès lors que cet objectif se veut opposable aux prescripteurs, les objectifs de dépenses par branche, purement indicatifs, apparaissent davantage comme des constatations que des choix.

Or, pas plus que les lois de finances, les lois de financement n'échapperont, dès lors qu'elles auront acquis un peu de maturité, à la problématique des " services votés ".

Le vote des objectifs de dépenses devrait donner lieu à un véritable examen du contenu et de la cohérence de ces objectifs et non pas seulement de leur taux de progression. Il devrait être l'occasion d'une réflexion sur la simplification des règles régissant les prestations ^{63( * )} , d'une interrogation sur les coûts de gestion qui, à hauteur de 50 milliards de francs, sont agrégés aux prestations versées.

Il conviendrait dès lors de s'interroger sur les moyens d'organiser de façon plus méthodique l'examen de l'article arrêtant les objectifs de dépenses des différentes branches. Serait-il inconcevable que le Sénat, à l'instar de la procédure adoptée tout au long de la deuxième partie de la loi de finances consacrée aux votes des crédits par titre et par ministère, vote les objectifs de dépenses " ligne par ligne " à l'issue d'une discussion spécifique consacrée à chacune d'elles ?

2. Clarifier les enjeux des finances sociales

a) Assurer une plus grande cohérence des lois de financement

Les recettes de la loi de financement méritent une attention toute particulière.

(1) Améliorer la présentation des recettes

La présentation des sept catégories de recettes n'est pas satisfaisante.

Les cotisations prises en charge par l'Etat appellent plus particulièrement l'attention.

La Cour des comptes, dans son rapport 1997 ^{64( * )} , proposait au Gouvernement " d'étudier une présentation (...) faisant apparaître séparément les cotisations (sociales) réellement encaissées et les compensations d'exonérations " . La ministre de l'emploi et de la solidarité, répondant ^{65( * )} à une question de notre collègue M. Emmanuel Hamel, indiquait :

"La présentation actuelle comptabilise en effet en cotisations les exonérations prises en charge par l'Etat et les régimes de sécurité sociale, et cela serait, selon la Cour des comptes, " source de confusion ". Cette proposition est actuellement à l'étude, car il est vrai que cette présentation introduit souvent une vision erronée de la structure du financement de la sécurité sociale. La part importante des cotisations dans les ressources de la sécurité sociale ne doit pas cacher qu'en réalité depuis une décennie la part de cotisations à la charge des employeurs a fortement baissé au profit d'un financement par le budget de l'Etat sous forme de " prise en charge de cotisations ". Toutefois la suggestion de la cour appelle deux remarques. D'une part, la présentation actuelle est conforme aux normes internationales de comptabilité nationale, et, malgré ses inconvénients, elle a le mérite de garantir les comparaisons internationales sur la base de concepts standardisés. Il s'agit bien de " cotisations " prises en charge, calculées pour chaque cotisant, et non de transferts globaux comme le sont les flux de compensation ou les subventions. D'autre part, la présentation actuellement retenue, tant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale que dans l'annexe de la loi de financement de la sécurité sociale, distingue clairement les cotisations payées effectivement par les assurés et les employeurs, et les cotisations prises en charge par l'Etat et les régimes de sécurité sociale. Seule l'annexe [sic] ^{66( * )} de la loi de financement de la sécurité sociale agrège l'ensemble de ces cotisations en une ligne " cotisations effectives " et pourrait faire l'objet d'une présentation améliorée. "

Votre rapporteur estime que le vote proposé aux parlementaires repose sur des recettes trop agrégées. La ligne " cotisations prises en charge " devrait ainsi faire l'objet d'une mention spécifique.

Les affectations des recettes sont par trop complexes

La liste des " impositions de toute nature " affectées en tout ou partie à la sécurité sociale est longue ^{67( * )} .

Nombre d'impositions affectées à la sécurité sociale

Nombre d'impositions affectées à la sécurité sociale (y compris BAPSA)	21
dont Impositions affectées en intégralité à un organisme de sécurité sociale	16
dont Impositions partagées	5

Cinq impositions sont ainsi partagées ^{68( * )} entre plusieurs bénéficiaires :

- les droits 403 sur les alcools ;

- la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) ;

- la contribution sur les ventes en gros ;

- le prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ;

- la contribution sociale généralisée.

Les affectations croisées nuisent d'une part, à l'intelligibilité des flux financiers non seulement lors de leur examen par le Parlement mais également à l'égard des contribuables. Ils autorisent d'autre part, toutes les " tuyauteries " entre régimes ou branches de la sécurité sociale, permettant -au passage- de diminuer des excédents de certaines branches pour remédier aux déficits d'une autre.

Le montage financier présenté par le Gouvernement, dans le cadre du projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle, pour tirer la conséquence de la suppression de la prise en charge des cotisations d'assurance personnelle en est l'illustration frappante : le prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement actuellement partagé entre la CNAF et la CNAVTS bénéficiera à l'avenir également à la CNAMTS.

Le projet de loi accroît en outre la complexité de la répartition des droits sur les alcools.

En dehors du cas particulier de la CSG qui, historiquement, s'est pour partie substituée aux cotisations sociales, le principe devrait être de prévoir -pour une recette- une affectation intégrale et unique.

(2) Progresser dans la notion d'équilibre

L'absence d'un équilibre des lois de financement de la sécurité sociale voulue par la loi organique a conduit progressivement le Parlement à se prononcer implicitement sur les comptes prévisionnels du régime général.

Cette situation, on l'a vu ^{69( * )} , n'est guère satisfaisante.

Aussi votre rapporteur s'interroge-t-il sur les moyens de progresser dans la notion d'équilibre, qui reste fondamentale dans la réforme constitutionnelle de 1996, sans porter pour autant atteinte aux responsabilités des partenaires sociaux en matière de gestion des caisses de sécurité sociale.

Il lui semble qu'un rapprochement du champ des dépenses et des recettes ^{70( * )} devrait permettre de définir un " indicateur d'équilibre " qui n'a pas de signification intrinsèque, mais qui permettrait un suivi année après année.

" L'indicateur d'équilibre " des lois de financement de la sécurité sociale

en milliards de francs	1997	1998	1999
Prévisions de recettes	1.658,3	1.723,0	1.799,5
Objectifs de dépenses	1.697,6	1.731,2	1.789,1
Solde	- 39,3	- 11,8	+ 10,4

N.B. Les montants sont ceux prévus par les lois de financement.

Cet " indicateur d'équilibre " pourrait être retenu par les commissions des comptes de la sécurité sociale, afin de disposer d'un suivi infra annuel de l'exécution des lois de financement.

Certes, le Parlement dispose d'un autre indicateur d'équilibre portant sur le solde des administrations de sécurité sociale, défini dans le cadre de nos engagements européens. Ce solde concerne toutefois un champ différent de celui des lois de financement, puisqu'il inclut les régimes complémentaires vieillesse (ARRCO, AGIRC) et le régime d'assurance chômage (UNEDIC). La multiplication des " champs " différents des finances sociales est d'ailleurs un problème ^{71( * )} .

Une étape supplémentaire conduirait à s'interroger sur la notion d'équilibre par branche, dès lors que la loi organique a fait le choix d'une telle présentation des objectifs de dépenses.

Le contexte des lois de financement est à cet égard très différent des règles applicables en matière de loi de finances -privilégiant l'unité du budget de l'Etat- alors que la loi du 25 juillet 1994 pose le principe, pour ce qui est du régime général, de l'autonomie des différentes branches.

Or, cet équilibre par branche au sein des lois de financement de la sécurité sociale est impossible à déterminer.

Pour la branche famille, il n'existe pas de différence entre l'équilibre régime général et l'équilibre tous régimes, les comptes de la CNAF centralisant ceux de l'ensemble de la branche. Pour la branche maladie, le régime général représente une part très importante des dépenses (plus de 82 %).

En revanche, pour la branche vieillesse, l'équilibre est très difficile à déterminer, le régime général représentant moins de 50 % des dépenses.

La réflexion sur un équilibre par branche apparaît pourtant essentielle au regard des implications considérables du débat qui semble s'ouvrir sur l'affectation des excédents de la branche famille au financement des charges de la branche vieillesse.

(3) Améliorer les annexes du projet de loi

Les annexes a) et g) , qui ne sont pas liées directement au projet de loi, pourraient être utilement allégées.

En revanche, un effort de clarification pourrait être engagé sur les annexes b) , c) et d) et e) :

- en proposant à l'annexe b) une évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses et de l'ONDAM pour l'année en cours ;

- en évaluant à l'annexe c) les effets financiers du projet de loi sur les autres régimes que le régime général ;

- en faisant coïncider le champ de l'annexe d) avec l'article fixant les prévisions de recettes ;

- en comportant un relevé des recettes par branche à cette même annexe d) ;

- en mentionnant les transferts entre branches du régime général à l'annexe e) .

b) Assurer une plus grande cohérence des finances publiques

(1) Transformer le débat d'orientation budgétaire en débat sur les finances publiques

Lors de la discussion de la loi organique de 1996, M. Jacques Barrot, alors ministre des affaires sociales, s'était engagé à organiser au printemps 1997 un débat d'orientation sur le financement de la sécurité sociale, à l'image des débats d'orientation budgétaire. Un tel débat ne s'est tenu ni en 1997, en raison de la dissolution de l'Assemblée nationale, ni en 1998.

Certes, un débat spécifique consacré au financement de la sécurité sociale est concevable.

Néanmoins, deux raisons plaident pour que ce débat s'inscrive dans le cadre de l'actuel débat d'orientation budgétaire.

La première raison est liée au processus de qualification à l'euro, tout comme les engagements souscrits au titre du Pacte de stabilité et de croissance de juin 1997 et du programme pluriannuel des finances publiques, qui imposent la référence au " besoin de financement des administrations publiques " , dépassant le cadre de la loi de finances, et incluant les finances des collectivités locales et de la sécurité sociale.

La seconde raison est liée à la nature des lois de financement de la sécurité sociale, qui forment une seconde catégorie de lois de finances publiques.

L'évolution logique serait que le débat d'orientation budgétaire, spécifiquement consacré aux ressources et dépenses de l'Etat, devienne un " débat d'orientation sur l'évolution des finances publiques " , selon l'expression du Président Jean-Pierre Fourcade ^{72( * )} .

Le débat d'orientation budgétaire, qui s'est tenu au Sénat le 25 juin 1998, a montré que le Gouvernement était resté à la " croisée des chemins ". Certes, trois des quatre objectifs fixés dans le rapport déposé par le Gouvernement à l'occasion du débat concernaient, de près ou de loin, les finances sociales. Mais le Gouvernement, en l'absence du ministre de l'emploi et de la solidarité, n'a pas indiqué de véritables orientations sur ce que serait le projet de loi du financement de la sécurité sociale, les analyses consacrées aux finances sociales étant restées très insuffisantes.

A titre anecdotique, on rappellera que les ministres des finances et du budget expliquaient, à l'occasion de leur audition devant la commission des Finances de l'Assemblée nationale, le dérapage des dépenses d'assurance maladie par une simple épidémie de grippe, alors qu'au même moment, Mme Martine Aubry ne voyait aucune raison sanitaire à cette dérive.

La proposition d'organiser un véritable débat sur les finances publiques, au cours du mois de juin, est pertinente. Elle permettrait d'amorcer un débat au Parlement, qui pourrait se continuer avec les organismes professionnels ^{73( * )} pendant trois mois, avant que le Gouvernement ne dépose le projet de loi devant le Parlement.

M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au Budget, avait donné acte de cette proposition : " Peut-être faudra-t-il qu'en 1999, dans le prochain débat d'orientation budgétaire, nous trouvions ensemble une façon de traiter plus directement de la question de la sécurité sociale " ^{74( * )} .

Pourtant, le débat d'orientation budgétaire de juin 1999 ne semble pas se présenter d'une manière profondément différente.

Le rapport de la commission des comptes de mai 1999 indique ainsi qu'il est " regrettable que le débat sur les orientations budgétaires qui se tiendra prochainement au Parlement ne soit nourri que par les prévisions de la commission des comptes et des budgets économiques de la Nation, au lieu de l'être, aussi, par celles émanant de la commission des comptes de la sécurité sociale " ^{75( * )} .

Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques présenté par MM. Strauss-Kahn et Sauter en mai 1999 pour le débat d'orientation budgétaire du printemps ne modifie pas la prévision d'un excédent des comptes sociaux pour 1999 (0,15 %) ^{76( * )} . Cette prévision tient compte d'un excédent supposé de l'UNEDIC.

Une harmonisation des documents présentés au Parlement serait ainsi un minimum souhaitable.

(2) Mieux distinguer les finances de l'Etat des finances sociales

Ce débat sur les finances publiques ne peut être réellement lisible que si les finances sociales sont clairement distinguées des finances de l'Etat.

A cet égard, il apparaît urgent d'établir un bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Ce bilan ferait apparaître une neutralité de ces relations financières ^{77( * )} . Il reste toutefois à formaliser une telle analyse.

Votre rapporteur estime également que la création d'un véritable régime de retraite pour les fonctionnaires de l'Etat est une des conditions sine qua non d'une plus grande lisibilité.

En ce qui concerne les charges de trésorerie, il serait souhaitable que l'Etat veille à une parfaite neutralité de ses relations avec l'ACOSS. Cet engagement doit être scrupuleusement respecté dans le cadre de la correction d'objectifs et de gestion Etat/ACOSS.

Certaines recettes de la sécurité sociale restent votées en loi de finances. Cette situation qui relève d'une forme de conservatisme nuit à la lisibilité des flux financiers.

L'existence d'une recette commune au budget général de l'Etat et à la sécurité sociale -les droits de consommation sur les tabacs (dits " droits 575 ")- pose d'infinis problèmes.

Prévoir en loi de financement le taux d'affectation des droits de consommation sur les tabacs à la CNAMTS se heurte ainsi à l'article 18 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959. Seule la loi de finances peut déterminer la quote-part de cette taxe affectée à la sécurité sociale.

Toute augmentation du produit des droits de consommation sur les tabacs au profit de la sécurité sociale suit une procédure complexe : le produit supplémentaire est évalué dans l'article du projet de loi de financement relatif aux prévisions de recettes. Mais cette évaluation est en quelque sorte virtuelle ou privée de base légale tant que l'affectation n'a pas été votée en loi de finances.

En matière de droits sur les tabacs, il serait donc plus intelligible de séparer les financements affectés à l'Etat et les financements affectés à la sécurité sociale.

Deux solutions sont possibles :

- soit l'on décide de créer une taxe additionnelle de santé publique affectée intégralement à la sécurité sociale ^{78( * )} , à l'image de la cotisation sur les boissons alcooliques supérieures à 25° créée en 1983, en diminuant à due concurrence les droits 575 ;

- soit l'on affecte intégralement les droits 575 à la CNAMTS.

Cette dernière solution, qui devrait être progressive et compensée compte tenu des masses en jeu, aurait le mérite de mettre fin à une forme de confusion des genres quant au fondement de cette imposition : il est clair que pour l'assurance maladie cette recette compense le coût du tabagisme et qu'au nom des impératifs de santé publique, il serait souhaitable que disparaissent à la fois la dépense et la recette ; a contrario les droits sur les tabacs perçus au profit du budget de l'Etat constituent un " impératif de finances publiques ".

Il convient de rappeler que les droits sur les alcools ont connu une évolution similaire ; ils ont été intégralement affectés au FSV en 1993, puis répartis entre FSV et régimes d'assurance maladie à partir de 1997.

c) Renforcer le contrôle de l'application des lois de financement

Les rapporteurs des lois de financement disposent de prérogatives importantes depuis l'adoption de l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

En application de cette disposition, les rapporteurs adressent au Gouvernement un questionnaire tant sur l'exécution de la loi de financement que sur le projet de loi de financement de l'année suivante.

Cet article fonde également la prérogative de contrôle sur pièce et sur place des " rapporteurs sociaux " tout au long de l'année " auprès des administrations de l'Etat et des établissements publics compétents " ^{79( * )} .

Les commissions parlementaires ont accès à la source -à travers les conseils de surveillance de l'ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et de la CNAMTS- à des renseignements et des informations dont elles étaient jusqu'à présent destinataires de manière indirecte.

Cette information doit pouvoir être disponible, à travers les avis rendus au Parlement sur l'application des conventions d'objectifs et de gestion, avant l'examen du projet de loi de financement.

Pour contrôler l'application des lois de financement, le Parlement dispose constitutionnellement de l'assistance de la Cour des comptes.

Il importe à l'évidence que la coopération entre les commissions parlementaires compétentes et la Haute juridiction soit renforcée. Il est vrai que les méthodes et les contraintes de la Cour et du Parlement ne sont pas identiques. La démarche collégiale et contradictoire de la Cour est quelquefois difficilement compatible avec l'urgence qui s'attache à certaines demandes d'enquête formulées par les commissions parlementaires.

Lorsqu'elle est possible, l'insertion, dans le programme prévisionnel de la Cour, de ces demandes d'enquête serait une première réponse, à condition toutefois que les commissions puissent prendre connaissance suffisamment à l'avance de ce programme, du moins avant qu'il ne soit totalement " bouclé ".

Il est en outre nécessaire qu'un dialogue se noue entre le Parlement et la Cour à l'occasion du rapport de la Haute juridiction sur l'application des lois de financement.

L'amélioration des délais de remise des comptes par les organismes de sécurité sociale ^{80( * )} devrait permettre, à terme, à la Cour de développer ses analyses et de communiquer son rapport au Parlement dans le courant de l'été ou tout début septembre.

Les commissions des Affaires sociales au Sénat, des Affaires culturelles, familiales et sociales à l'Assemblée nationale, pourraient en prendre une connaissance approfondie et élaborer un questionnaire sur les points qui retiennent particulièrement leur attention, en vue de l'audition début octobre des magistrats de la Cour.

Cette procédure, mise en oeuvre dans le cadre du rapport sur les lois de règlement du budget, permettrait à la Cour de préparer des réponses " collégiales et contradictoires " qui demandent naturellement davantage de temps mais sont préférables à un échange impromptu en séance de commission dans des domaines souvent d'une grande technicité.

d) Définir une pratique de lois de financement rectificatives

L'une des interrogations majeures de la représentation nationale à l'égard des lois de financement est probablement celle de l'évolution en cours d'année des masses financières tant en dépenses qu'en recettes sur lesquelles elle s'est prononcée en loi de financement initiale.

Force est de constater que les deux dernières lois de financement ont vu une lente dégradation des " conditions générales de l'équilibre " sans que le Parlement en ait été saisi par la voie d'un projet de loi de financement rectificatif pourtant explicitement prévu par la loi organique.

Votre rapporteur avait ainsi souligné que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 devrait probablement faire l'objet d'une révision en cours d'année, car fondé sur des hypothèses macro-économiques trop favorables et sur le pari que la dérive des dépenses d'assurance maladie allait être contenue par le plan Aubry de juillet 1998.

Le Gouvernement peut être amené à revenir vers le Parlement en cours d'année pour deux raisons :

- lorsque le plafond d'avances de trésorerie aux régimes de sécurité sociale devient insuffisant ;

- ou lorsque l'adoption de mesures correctrices est jugée nécessaire en cours d'année.

Il est vrai que ces mesures correctrices relèvent largement du pouvoir réglementaire, à l'exception des mesures portant sur le taux et l'assiette des prélèvements affectés à la sécurité sociale.

Dès lors, il est indispensable de redonner à l'instrument du plafond d'avances de trésorerie son rôle originel de contrôle du déficit.

Votre commission des Affaires sociales a manifesté ce souci à deux reprises :

- une première fois, en refusant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 une " majoration de confort " du plafond de recours à l'emprunt. A l'époque, le rapporteur de l'Assemblée nationale avait souhaité une telle majoration " afin d'éviter au Gouvernement de se voir reprocher de tarder à adresser un rapport au Parlement en cas de décret visant à relever ce plafond " ^{81( * )} . Votre commission n'aurait pas songé à adresser un tel reproche au Gouvernement car elle estimait que ce relèvement exigeait un projet de loi de financement rectificatif et qu'en outre, il convenait, en loi de financement initiale, de calculer au plus juste les plafonds d'avances de trésorerie ;

- une deuxième fois, en refusant dans le projet de financement de la sécurité sociale pour 1999 de ratifier le décret du 26 août 1998 qui, en dépit de la majoration finalement décidée en loi de financement initiale, avait dû procéder à un relèvement supplémentaire. La commission avait alors estimé qu'il convenait de porter un coup d'arrêt au recours systématique à la voie réglementaire et privilégier le dépôt d'un projet de loi rectificatif.

Votre rapporteur estime en effet que le plafond d'avances de trésorerie, qui est la disposition la plus " normative " ou contraignante des lois de financement, doit être, en cas de relèvement, l'occasion d'un débat au Parlement sur l'évolution des masses financières votées en loi de financement initiale.

Pour le reste, un débat d'orientation budgétaire élargi aux finances publiques permettrait de faire le point à la fin du premier semestre sur l'évolution des comptes sociaux, à partir du moment où la commission des comptes de la sécurité sociale du mois de mai deviendrait une commission " tous régimes ".

Votre rapporteur souhaite vivement que cesse la pratique systématique d'un relèvement par voie réglementaire des plafonds d'avances de trésorerie.

Il estime qu'il revient à une loi de financement rectificative de procéder à cet ajustement conforme à la lettre et l'esprit de la loi organique.

Cette autorisation parlementaire constitue une contrainte salutaire conduisant le Gouvernement à devoir s'expliquer devant la représentation nationale sur une dérive des comptes sociaux.

*

* *

Votre rapporteur souhaite naturellement que le débat puisse se poursuivre sur les analyses et les propositions que comporte le présent rapport.

Nombre de ces propositions tendent à réformer des pratiques, bousculer des habitudes ou appellent des initiatives de la part du Gouvernement. Celles d'entre elles, qui nécessitent une intervention législative, feront l'objet d'une proposition de loi et, le cas échéant, d'amendements au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Le mercredi 16 juin 1999 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a entendu une communication de M. Charles Descours sur les lois de financement de la sécurité sociale .

M. Charles Descours a observé de manière préliminaire que le Sénat jouait pleinement son rôle de chambre de réflexion en procédant à un " audit " des lois de financement de la sécurité sociale. Il a rappelé que la commission des affaires sociales avait décidé du principe d'un groupe de travail sur les lois de financement de la sécurité sociale dès le mois de novembre 1998. Il a souligné combien le programme complet d'auditions avait nourri les analyses et les propositions du groupe de travail, arrêtées le 9 juin dernier.

M. Charles Descours a tout d'abord constaté que les lois de financement représentaient désormais un acquis incontestable. Il a rappelé que l'intervention du Parlement était légitime, à partir du moment où les dépenses de la sécurité sociale dépassaient celles de l'Etat, où la fiscalisation croissante des recettes de la sécurité sociale s'accompagnait d'une déconnexion entre l'exercice d'une activité professionnelle et le droit à prestations et où le déficit continu du régime général depuis 1989 montrait que les partenaires sociaux n'avaient pas pu jouer le rôle que leur assignaient les ordonnances de 1967.

Il a fait valoir que les finances sociales étaient devenues des finances publiques à part entière. Observant qu'elles n'étaient pas pour autant assimilables aux finances de l'Etat, il a estimé qu'elles nécessitaient un instrument spécifique et original, celui des lois de financement de la sécurité sociale, permettant au Parlement de fixer les objectifs de dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants, les prévisions de recettes par catégorie, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) et les plafonds d'avances de trésorerie aux régimes dont la situation justifie le recours à l'emprunt.

Se réjouissant que les lois de financement constituent un moment fort du calendrier parlementaire, il a précisé que ce rendez-vous majeur conduisait chaque année le Gouvernement à devoir présenter devant le Parlement les mesures tendant à assurer l'équilibre des comptes sociaux.

Il a observé que les lois de financement de la sécurité sociale faisaient désormais l'objet d'un large consensus, tant des forces politiques que des partenaires sociaux.

Il a estimé qu'elles avaient su éviter trois écueils : le risque d'étatisation de la sécurité sociale, l'éventualité d'un conflit avec les lois de finances et la crainte d'un calendrier parlementaire impossible à tenir.

M. Charles Descours a considéré que l'instrument apparaissait cependant perfectible.

Il a regretté que le " volet qualitatif " soit décevant, le " rapport annexé " à l'article premier -amendable par les parlementaires- ne remplissant pas sa mission " d'éclairage des dispositions financières ". Il a rappelé que ce rapport était à la fois un exposé des motifs des dispositions du projet de loi, un rappel général des priorités de santé publique, une succession de déclarations d'intention et une expression d'engagements de la part du Gouvernement. Il a précisé qu'un arrêt du Conseil d'Etat du 5 mars 1999 était venu définitivement conclure que ces dispositions n'avaient aucune portée normative.

Il a considéré que les orientations de santé publique n'avaient pas trouvé leur place dans les lois de financement.

Il a observé que de grands débats extérieurs aux lois de financement (Etats généraux de la santé, conférence nationale de la famille, mission confiée au commissariat général du Plan) s'étaient multipliés et que la représentation nationale en était la grande absente.

Il a constaté que la jurisprudence souple du Conseil constitutionnel et l'absence d'inscription à l'ordre du jour d'un projet de loi portant diverses mesures d'ordre social (DMOS) pouvaient faire craindre une dérive des lois de financement vers de tels types de projets de loi.

M. Charles Descours a indiqué que les lois de financement n'étaient pas pour autant devenues des lois de finances sociales, en raison notamment des délais de production des comptes des organismes de sécurité sociale. Il a regretté que ce retard handicape à tous les niveaux le pilotage des finances sociales et que l'analyse des comptes manque de substance, faute de suffisamment d'éléments fournis en temps utile.

Il a observé que la fiabilité de ces comptes demeurait incertaine, en raison de l'absence de plan comptable unique des organismes de sécurité sociale.

Il a noté que les lois de financement étaient des textes financiers peu lisibles, du fait de l'existence de transferts entre régimes, liés notamment à la compensation, de transferts entre branches et de l'affectation de recettes à plusieurs organismes bénéficiaires. Il a mentionné ainsi le mécanisme de répartition infiniment complexe de la contribution sociale généralisée (CSG) entre les différents régimes d'assurance maladie.

Il a déploré le manque de lisibilité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

Il a observé que -compte tenu des incertitudes pesant sur les comptes- il n'était guère étonnant que le suivi de l'application des lois de financement reste embryonnaire. Il a constaté que les commissions des comptes de la sécurité sociale n'avaient pas tiré les conséquences des lois de financement, en ne présentant aucune estimation des objectifs de dépenses et des prévisions de recettes adoptés par le Parlement.

Il a souligné que les travaux de la Cour des comptes étaient également affectés par l'incertitude pesant sur les comptes sociaux et que le contrôle de l'application des lois de financement restait insuffisant.

Abordant la question de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), il a rappelé que le Parlement votait un objectif global, sans être formellement informé de la répartition entre les différentes enveloppes de dépenses. Il a considéré que la comparaison avec les crédits budgétaires inscrits en loi de finances ne se justifiait pas, en raison des responsabilités des partenaires sociaux dans la gestion de l'assurance maladie et de la nécessité de développer une politique conventionnelle. Il a noté que la fixation législative de la répartition de l'ONDAM entre prescripteurs était incompatible avec deux autres préoccupations : une certaine fongibilité des enveloppes, notamment à partir d'un coût par pathologie, et le souci d'aller vers une forme de régionalisation de la politique d'assurance maladie.

Il a souligné que la véritable question était celle du contenu de l'ONDAM en termes de santé publique. Il a considéré qu'une fois passée la constitution de l'agrégat comptable initial dans la loi de financement pour 1997, il importait de donner un sens à l'approbation par le Parlement de son évolution ultérieure ; il a observé que la fixation par les deux dernières lois de financement d'un taux de progression de l'ONDAM reposait davantage sur la reconduction de moyens calculée de façon plus ou moins réaliste que sur l'analyse des besoins de santé publique.

Il a constaté en outre que le Parlement assistait impuissant au dépassement du montant de l'ONDAM fixé en loi de financement et que le Gouvernement ne tirait pas les conséquences d'un tel dépassement.

M. Charles Descours a rappelé que la loi organique du 22 juillet 1996 avait organisé, en quelque sorte, une absence d'équilibre de la loi de financement, afin de respecter la marge de manoeuvre des partenaires sociaux, chargés de gérer au quotidien la sécurité sociale. Il a remarqué toutefois que -faute de pouvoir se prononcer sur un équilibre des lois de financement- le Parlement entérinait un " équilibre " du seul régime général, annoncé dans la presse et explicité par une annexe du projet de loi de financement, situation que voulait justement éviter la loi organique.

Rappelant que le plafond d'avances de trésorerie était originellement un moyen pour le Parlement de contrôler en exécution le déficit des régimes sociaux, il a constaté que du fait de relations de trésorerie complexes entre l'Etat et la sécurité sociale et de l'utilisation à deux reprises de la procédure réglementaire d'urgence pour relever le plafond de ces avances, cet instrument avait perdu beaucoup de sa signification.

M. Charles Descours a reconnu que le groupe de travail ne prétendait pas avoir trouvé une solution à toutes les questions complexes évoquées, mais qu'un certain nombre de propositions pouvaient être formulées.

M. Charles Descours a considéré que trois préalables étaient nécessaires pour permettre aux lois de financement de jouer pleinement leur rôle.

Il a estimé que le premier préalable était de disposer des comptes à temps. Il a proposé qu'un objectif soit clairement fixé, pour une clôture des comptes des organismes de sécurité sociale de l'année n au 31 mars de l'année n+1. Il a indiqué qu'un " plan de marche " devait être établi, prenant en compte la nécessaire formation des personnels et l'adaptation des systèmes d'information pour que cet objectif puisse être atteint dans un délai de trois ans.

Il a précisé que le deuxième préalable était de redéployer les moyens administratifs, la Direction de la sécurité sociale devant à l'évidence disposer de moyens quantitatifs et qualitatifs supplémentaires, au prix d'un redéploiement des effectifs.

Il a considéré que le troisième préalable consistait à clarifier le contexte constitutionnel, le Gouvernement étant retombé dans les travers d'une tutelle pesante, intervenant dans la gestion courante de l'assurance maladie et signant des accords disparates avec les professions médicales.

M. Charles Descours a présenté ensuite deux orientations pour rendre le débat plus transparent et plus efficace.

Il a estimé que la première orientation consistait à redistribuer les débats, en instituant des lois d'orientation de santé publique et de sécurité sociale quinquennales, dont les lois de financement seraient -d'un point de vue financier- la traduction annuelle. Il a observé que la mise en place de ces lois d'orientation permettrait de faire l'économie du rapport annexé à chaque projet de loi de financement.

M. Charles Descours a insisté sur la nécessité de prévoir régulièrement des lois portant DMOS, afin d'alléger les lois de financement de dispositions n'ayant qu'un rapport parfois lointain avec le financement de la sécurité sociale.

Il a considéré qu'il était nécessaire de réaffirmer le rôle du Parlement dans le débat public, en prévoyant -en fonction de l'actualité sociale- la tenue au printemps d'un débat d'orientation sur un thème spécifique de la protection sociale.

Il a estimé qu'il serait alors possible de recentrer les lois de financement sur les enjeux des finances sociales, le Parlement étant en mesure de réfléchir davantage au contenu des objectifs de dépenses, plutôt qu'à leur seule évolution.

M. Charles Descours a expliqué que la deuxième orientation consistait à clarifier les enjeux des finances sociales en simplifiant les mécanismes de financement et en progressant dans la notion d'un équilibre des lois de financement, par la définition d'un équilibre par branche. Il a rappelé que le contexte des lois de financement était fondamentalement différent des règles applicables en matière de loi de finances -privilégiant l'unité du budget de l'Etat- puisque la loi du 25 juillet 1994 posait le principe de l'autonomie des différentes branches du régime général.

Il a estimé qu'il était également nécessaire de mieux apprécier la cohérence des finances publiques. Il a considéré qu'il était nécessaire d'instituer un véritable débat d'orientation sur les finances publiques, le débat d'orientation budgétaire actuel restant trop allusif sur les finances sociales. Il a précisé qu'il était nécessaire de mieux distinguer les finances de l'Etat des finances sociales, en établissant un bilan exact de leurs relations financières et en supprimant les affectations de recettes communes au budget de l'Etat et à la sécurité sociale.

Evoquant le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, il a indiqué qu'il était nécessaire d'établir une relation régulière entre les commissions et la Cour des comptes, ce qui signifiait une prise de connaissance en amont du programme de travail de la Cour et un véritable dialogue à l'occasion de la remise du rapport annuel sur la sécurité sociale.

Il a constaté qu'il était également souhaitable de définir une pratique de lois de financement rectificatives, lorsqu'une dérive majeure des comptes sociaux était constatée, notamment lorsqu'il était nécessaire de relever les plafonds d'avances de trésorerie. Il a observé que le respect de la neutralité des opérations de trésorerie entre l'Etat et la sécurité sociale était d'autant plus nécessaire, afin que ces plafonds correspondent à un déficit comptable et non à un besoin de trésorerie.

M. Charles Descours a conclu son propos en observant qu'il ne proposait pas de bouleverser les lois de financement, mais d'opérer un certain nombre de " réglages fins ".

Il a souhaité que les analyses et les propositions du groupe de travail permettent d'améliorer la connaissance des lois de financement de la sécurité sociale et d'accélérer la prise de conscience, à tous les niveaux, des implications que comporte la mise en place de telles lois.

M. Jean Delaneau, président, après avoir remercié M. Charles Descours de la clarté de son exposé sur des sujets pourtant complexes, a estimé que les analyses et les orientations présentées permettraient d'éclairer la discussion des prochaines lois de financement.

M. Jean Chérioux , après avoir salué le travail difficile effectué par M. Charles Descours, a noté le souhait de développer une coopération régulière entre la commission et la Cour des comptes. Citant l'exemple de la loi famille du 25 juillet 1994, il a considéré toutefois que la Cour des comptes n'était plus dans son rôle lorsqu'elle en venait à critiquer les orientations retenues par le législateur.

M. Francis Giraud a constaté qu'il était difficile de percevoir la cohérence de l'action des différents organismes et groupes d'experts dans le domaine de la santé publique. Il s'est félicité de la proposition faite par le rapporteur d'une loi d'orientation de santé publique, exercice certes délicat, mais indispensable. Il a remarqué que l'examen du projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle (CMU) avait été l'occasion d'une discussion d'un panier de soins pour les titulaires de la CMU, alors qu'il était aujourd'hui impossible de le connaître pour l'ensemble des assurés.

M. François Autain a reconnu que la matière était particulièrement complexe. Il a déclaré souscrire à un certain nombre de propositions faites par M. Charles Descours.

Il a ainsi noté que des lois d'orientation de santé publique, sur une période de cinq ans, permettraient de mieux coordonner les travaux du Haut comité de la santé publique et de la conférence nationale de santé. Il a regretté l'impression de redondance laissée par les rapports de la conférence nationale de santé. Il a observé que les crédits budgétaires du ministère de la santé devaient également faire partie d'une programmation pluriannuelle.

Abordant le contexte institutionnel, il a observé que les professionnels de santé avaient naturellement tendance à s'adresser au Gouvernement. Il a estimé que la principale question posée était celle de la légitimité des conseils d'administration des caisses.

Il a souscrit à la proposition d'un véritable débat sur les finances publiques.

Enfin, il a fait part de son scepticisme quant aux perspectives de simplification du financement de la protection sociale.

M. Dominique Leclerc s'est interrogé sur la crédibilité du Parlement à voter un ONDAM chaque année, alors que la politique de santé restait aussi difficilement lisible. Il a souscrit à la proposition de lois d'orientation de santé publique, instituant un cadre pluriannuel. Evoquant les travaux du Parlement européen en matière de lutte contre le saturnisme, il a observé que le cadre national n'était plus forcément le seul adapté pour définir une politique de santé.

Dénonçant le manque de transparence des comptes, il s'est élevé contre leur construction actuelle. Il s'est étonné du montant encore important des exonérations de cotisations de sécurité sociale non compensées par l'Etat. Il a regretté que seule la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) dispose des statistiques des dépenses d'assurance maladie.

M. Guy Fischer a souligné le caractère prioritaire d'une définition d'une politique de santé publique, en matière de soins et de prévention. Il a observé que les lois de financement avaient défini un ONDAM qui n'était pas maîtrisé. Il a souscrit à la proposition de lois d'orientation de santé publique, à condition que celles-ci permettent de définir les véritables besoins, par exemple des hôpitaux. Evoquant les conventions signées entre le Gouvernement et les professions médicales, il a reconnu qu'elles montraient une certaine confusion.

Il a souligné l'incertitude affectant les comptes de la sécurité sociale et rappelé que la contribution sociale généralisée (CSG) était devenue la première imposition directe en France.

M. Bernard Seillier a rendu hommage à la volonté de procéder à un rapport d'évaluation et de méthodologie. Il s'est interrogé sur la possibilité d'étendre ce type d'évaluations à des instruments très concrets, comme le mécanisme de régulation affectant les cliniques privées.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur l'existence d'instruments permettant de mesurer l'efficacité de la politique de santé.

M. Claude Huriet a marqué son inquiétude devant la multiplication de grands débats extérieurs aux lois de financement. S'interrogeant sur la conception exacte d'une démocratisation des choix de santé, il a souscrit à la proposition d'une loi pluriannuelle.

Il a estimé que les ajustements de recettes effectués par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) laissaient perplexe sur la réalité des déficits et des équilibres présentés alors même que ces données financières sont avancées pour justifier des mesures correctrices.

Abordant les relations entre le Gouvernement et la CNAMTS, il s'est interrogé sur le pouvoir exact de l'Etat et des partenaires sociaux. Il a rappelé que les conseils de surveillance, institution toute récente, avaient pour mission d'effectuer un contrôle de la mise en oeuvre des conventions d'objectifs et de gestion. Il a observé que leurs avis rendus au Parlement devraient permettre d'y voir plus clair.

Répondant aux différents intervenants, M. Charles Descours a constaté qu'effectivement les orientations et propositions qu'il présentait avaient un fort contenu " méthodologique " qui dépassait les clivages politiques.

Il a reconnu, en réponse aux interrogations de M. Jean Chérioux, que la Cour des comptes n'avait pas pour mission de donner son avis sur les décisions politiques prises, mais de contrôler efficacement les comptes de la sécurité sociale.

Il a estimé que la détermination du panier de soins, évoqué par M. Francis Giraud, était une compétence revendiquée par tous les acteurs : Gouvernement, professionnels de santé, conseils d'administrations des caisses d'assurance maladie et Parlement.

Revenant sur les observations formulées par M. François Autain, il a observé que l'institution de lois pluriannuelles permettrait justement de traiter à la fois des moyens de prévention dépendant du budget des régimes d'assurance maladie et des crédits ministériels de la santé.

Répondant à M. Dominique Leclerc, il a rappelé qu'il était nécessaire de faire la distinction entre les exonérations de cotisations décidées avant 1994 -restées non compensées- et celles décidées après 1994, intégralement compensées. Il a expliqué que l'Etat n'estimait pas toutefois nécessaire de rembourser les dispositifs d'exonération qui font l'objet d'une prorogation ainsi que d'une majoration de taux.

Il a indiqué que les données chiffrées étaient normalement à la disposition des professions de santé, à travers leurs unions régionales.

Répondant à M. Alain Vasselle, et après avoir indiqué que l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) n'avait pas atteint son objectif, il a précisé que les instruments de mesure de la politique de santé ne faisaient pas partie du sujet abordé par le groupe de travail.

Revenant sur la multiplication des débats extérieurs aux lois de financement, il a considéré que la loi d'orientation était justement un moyen d'éviter que le Parlement n'en soit exclu.

Il a souscrit à la remarque de M. Claude Huriet visant à rappeler le rôle joué par les conseils de surveillance.

La commission a alors approuvé la communication de M. Charles Descours et décidé de sa publication sous la forme d'un rapport d'information.

SOMMAIRE DES ANNEXES

Pages

ANNEXE I - COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 114

ANNEXE II - LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITE SOCIALE : DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES, ORGANIQUES ET LÉGISLATIVES 156

ANNEXE III - SCHÉMAS SUR LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 164

ANNEXE IV - LISTE DES IMPOSITIONS AFFECTÉES AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 167

ANNEXE V - HISTORIQUE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX SUR LES REVENUS DU CAPITAL 171

ANNEXE VI - TABLE DES SIGLES UTILISÉS 172

ANNEXE I
-
COMPTES RENDUS DES AUDITIONS
DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE82( * )

Mercredi 17 février 1999

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Audition de M. Gilles Brucker, vice-président (depuis 1998),
et de M. Etienne Caniard, membre du Haut comité de la santé publique
(1991-1998)

M. Gilles Brucker a précisé que le Haut comité de la santé publique (HCSP) avait été presque entièrement renouvelé fin décembre 1998. La plupart des membres du comité précédent, ayant effectué deux mandats de trois ans, ne pouvaient être reconduits.

Il a rappelé que le Haut comité était chargé d'apporter au ministre chargé de la santé des éléments d'aide à la décision sur les problèmes de santé publique ou d'organisation des soins. Il a considéré que cette mission impliquait que le Haut comité prenne en compte non seulement l'épidémiologie, mais également la sociologie et l'économie.

Interrogé sur l'évolution du rôle du Haut comité dans le cadre des ordonnances de 1996 (établissement d'un rapport destiné à la Conférence nationale de santé et au Parlement) et sur le bien-fondé, dans ces conditions, d'une présidence de ce comité par le ministre chargé de la santé, M. Gilles Brucker a considéré que le Haut comité ne devait pas être enfermé dans une logique politique, qu'il bénéficiait d'une autonomie quant au choix des thèmes -le Haut comité peut en effet s'autosaisir- et à la façon de les traiter. Il a estimé que le Haut comité élaborait ses conclusions en toute indépendance et qu'il devait pouvoir s'exprimer si les décisions du ministre n'étaient pas conformes aux recommandations formulées.

M. Etienne Caniard a précisé que le Haut comité avait effectué un bilan de ses sept premières années de fonctionnement et s'était notamment posé deux questions : celle précisément de la présidence du ministre mais également celle du rôle du directeur général de la santé qui fait fonction de secrétaire général du Haut comité.

Sur le premier point, le Haut comité a considéré que le problème n'était pas celui de la tutelle du ministre. Au contraire, le Haut Comité aurait parfois gagné à une présence plus réelle des ministres.

S'agissant des six membres de droit ^{83( * )} , leur présence apparaît plutôt bénéfique car elle garantit une réflexion pragmatique au sein du Haut comité et assure un lien entre ces réflexions et leur mise en oeuvre rapide. Il est donc utile que ces membres de droit soient présents plutôt que représentés. A cet égard, M. Etienne Caniard a regretté la faible implication du représentant de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

Pour ce qui est du directeur général de la santé, M. Etienne Caniard a souligné que sa fonction de secrétaire général pouvait poser un problème d'indépendance en termes de moyens et entraîner un risque d'" instrumentalisation " du Haut comité par la Direction générale de la santé. Il a toutefois précisé que cette situation ne s'était pas rencontrée.

Abordant l'articulation des travaux du Haut comité avec ceux de la Conférence nationale de santé, M. Gilles Brucker a rappelé qu'elle se traduisait formellement par la remise du rapport annuel du Haut comité à la Conférence nationale. Il a souligné que la composition des deux organismes était très différente, le Haut comité réunissant des experts, la Conférence nationale rassemblant des représentants des professionnels, institutions et établissements de santé ainsi que des représentants des conférences régionales. Il a estimé qu'une bonne articulation des travaux des deux organismes impliquerait que ceux du Haut comité interviennent très en amont de la Conférence nationale, cette dernière devant être le lieu où les professionnels de santé " s'approprient " les propositions des experts.

Dans la réalité, le rapport du Haut comité n'intervenant que quelques semaines avant la réunion de la Conférence nationale, le risque de " doublonnage " est important et partiellement conjuré par un partage de fait des sujets " dans l'air du temps " entre le Haut comité et les groupes de travail de la Conférence nationale.

S'agissant des liens entre les travaux du Haut comité et ceux du Parlement dans le cadre notamment de l'examen des lois de financement de la sécurité sociale, M. Gilles Brucker a souligné que des rencontres de travail périodiques avec les parlementaires étaient une demande forte du Haut comité.

Il s'est interrogé sur le lien entre le vote d'une enveloppe de dépenses et la prise en compte de priorités de santé publique. Il a estimé que la réponse était difficile à cette question récurrente. De même a-t-il considéré que le " préambule " de la loi de financement ^{84( * )} et son dispositif apparaissaient bien déconnectés.

M. Gilles Brucker a souligné que le Haut comité était un outil au service de ceux qui ont en charge la définition d'une politique de santé. Il a observé que seul le Parlement -relais de l'expression des citoyens- était à même de se prononcer sur les " enjeux vastes et complexes " d'une telle politique.

Se référant aux lois d'orientation ou de programme qui permettent de dépasser l'annualité budgétaire, M. Etienne Caniard a estimé que l'adoption, à échéance régulière, par le Parlement de " loi d'orientation sanitaire " pouvait être une réponse aux insuffisances dans ce domaine des lois de financement de la sécurité sociale. Il a observé que le Haut comité, en 1994, soit avant la réforme de 1996, avait demandé que soit étudiée cette possibilité.

M. Claude Huriet, membre du Haut comité de 1991 à 1998, a rappelé que la création du Haut comité avait eu pour objectif, en regroupant un certain nombre de comités spécifiques, d'appréhender la santé publique comme un tout. La composition du Haut comité lui a semblé satisfaisante ; seule l'absence d'un vétérinaire était regrettable.

Il a estimé en revanche que l'évolution des tendances dans le domaine de la santé publique n'était pas telle qu'elle justifiait un rapport annuel du Haut comité. S'interrogeant sur le rôle et l'efficacité du Haut comité, il a constaté que ni le Gouvernement, ni le Parlement -dont le rôle se limite à cautionner une enveloppe de dépenses limitative- n'utilisait les travaux du Haut comité ; il a souligné toutefois l'exception notable qu'ont constituée les propositions du Haut comité sur la médecine pénitentiaire. Il a considéré que les moyens propres du ministère de la santé étaient sans lien avec les questions soulevées par le Haut comité dans le domaine de l'alcoolisme, du tabagisme ou du cancer.

M. Claude Huriet a estimé enfin que l'intervention de la Conférence nationale de santé -et plus encore des conférences régionales- avait eu plutôt pour effet de " brouiller le schéma ".

Audition de M. Jean-Marie Spaeth,
président de la Caisse nationale d'assurance maladie
des travailleurs salariés

M. Jean-Marie Spaeth a estimé que notre système de sécurité sociale était marqué par trois grandes dates : 1945-46, 1967, 1995-96.

Considérant que " 1995, c'était hier ", il a souligné que l'adaptation des différents acteurs de la protection sociale (Gouvernement, Parlement, caisses, professionnels et assurés) à cet acte fondamental qu'était la fixation par le Parlement de l'enveloppe des dépenses de santé serait nécessairement progressive.

Il a considéré qu'à partir du moment où les parlementaires fixaient un objectif de dépenses, il leur appartenait de définir le contenu de cette enveloppe et de s'interroger sur ce qui devait se passer en cas de dépassement de cet objectif. Il s'est inquiété à ce propos des dépassements de l'ONDAM constatés en 1998 et de leurs conséquences prévisibles sur l'exercice 1999.

M. Jean-Marie Spaeth a souligné que les lois de financement constituaient un progrès considérable même si l'objectif de dépenses qu'elles comportent a été initialement construit sur un état de fait : les dépenses constatées en 1996.

Il a constaté que les débats parlementaires s'enrichissaient d'année en année, et qu'un contenu -certes très insuffisant- était donné à l'ONDAM.

Il a toutefois considéré que la détermination par les lois de financement d'un objectif de dépenses, sans que soit arrêtée la définition du " panier de biens et de services pris en charge " revenait " à mettre la charrue avant les boeufs ".

La définition d'un tel " panier ", qui doit impliquer le régime de base et la couverture complémentaire, en raison d'un désengagement de la sécurité sociale, lui paraissait inéluctable à l'avenir. Ce " panier de biens et de services " doit pouvoir évoluer en fonction des besoins de la société concernant, par exemple, le traitement de la douleur ou le vieillissement de la population. M. Jean-Marie Spaeth a estimé que la fixation de ce panier, qui doit définir ce que la collectivité estime nécessaire de couvrir pour l'ensemble de la population, ne pouvait revenir, en dernier ressort, qu'à la représentation nationale.

S'agissant de la responsabilité économique des professions de santé, il a observé que l'agrégation de pratiques individuelles de qualité pouvait suffire à garantir la qualité de l'ensemble du système de soins, d'où la nécessité de réfléchir aux réseaux de soins et à des modes de paiement innovants, différents du paiement à l'acte et qui favoriseraient une meilleure organisation des professionnels. Il a, à cet égard, constaté que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la loi de financement pour 1999, reconnaissait la responsabilité économique des professionnels mais exigeait qu'elle soit mise en oeuvre auprès de chaque professionnel selon des critères " objectifs et rationnels ".

M. Jean-Marie Spaeth, abordant la question de la responsabilité des différents partenaires, a appelé à une " bonne répartition des rôles " ; il a estimé que la restructuration de l'offre de soins relevait plutôt de la CNAM, car cette dernière " peut faire des choses que le politique ne peut pas faire ". Il a déploré l'absence de politique lisible concernant le médicament, il a souligné la nécessité d'accepter la sélectivité (lieu d'implantation, préretraites, numerus clausus) et estimé que l'utilisation des lettres clefs flottantes agissait sur le revenu des médecins, mais n'avait aucune influence sur l'organisation du système de soins.

Répondant aux questions des membres du groupe de travail, M. Jean-Marie Spaeth a estimé que les travaux de la Conférence nationale de santé et des conférences régionales étaient intéressants mais qu'il était difficile de définir des priorités de santé publique sans avoir défini le " minimum ", un " socle " ; il lui a semblé que la fixation annuelle de l'ONDAM était nécessaire mais pas suffisante car cet objectif devait être mis en perspective avec une politique sanitaire qui s'inscrit nécessairement dans un cadre pluriannuel.

M. Jean-Marie Spaeth a, par ailleurs, considéré qu'il ne serait pas opportun que le Parlement vote un ONDAM par secteur et qu'il était préférable que cette répartition fasse l'objet d'une délégation au gestionnaire de l'assurance maladie ; il a estimé au demeurant qu'il était souhaitable d'aboutir à une fongibilité des enveloppes, notamment à partir d'un coût par pathologie.

Audition de M. François de Paillerets,
président de la conférence nationale de santé, de M. Mathieu Méreau, membre du bureau de la conférence nationale, collège des régions et de M. Jacques Vleminckx, collège des professions libérales

M. François de Paillerets a observé que le transfert vers le Parlement des décisions financières dans le domaine de la sécurité sociale avait été " bien reçu par tout le monde " et avait favorisé une prise de conscience des problèmes de santé, tant d'un point de vue médical qu'économique, et contribué à combler le " déficit de culture de santé publique " qui marque notre pays.

Il a toutefois constaté qu'une approche réaliste des trois derniers exercices obligeait à la modestie. Même s'il était difficile de faire mieux, on ne peut être satisfait de projets de loi de financement de la sécurité sociale fondés sur une photographie des dépenses remboursées, ces dépenses, liées à l'offre de soins, étant actualisées d'une marge calculée de façon arbitraire, alors qu'il conviendrait de partir des besoins de santé.

M. Mathieu Méreau a souligné que le principe d'une enveloppe de dépenses plafonnée à répartir pouvait être dangereux s'il n'était pas mis en oeuvre de façon réaliste.

Il a constaté que les lois de financement de la sécurité sociale comportaient, en parallèle, l'affirmation de priorités et l'existence de moyens financiers mais que les liaisons étaient absentes entre ces deux éléments. Citant l'exemple d'une surmortalité due aux cancers broncho-pulmonaires diagnostiquée dans la région Nord-Pas de Calais, il a estimé que la répartition de l'ONDAM devait prendre en compte de tels enjeux de santé publique.

M. Jacques Vleminckx a rappelé que la Conférence nationale de santé était une " force de proposition ", et non une instance de décision. Il a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 avait pris en compte, dans son rapport annexé, un grand nombre d'orientations de la Conférence nationale de santé, contrairement à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, qui contient, en revanche, des dispositions de santé publique dans le corps même du texte de loi, ce qui constitue une première. Il a noté que les grandes orientations dégagées par la Conférence depuis 1996 " faisaient leur chemin " au sein de la direction générale de la santé. Il a observé que la tenue des Etats généraux de la santé perturbait en 1999 l'organisation des travaux de la Conférence nationale de santé.

M. François de Paillerets a rappelé que la convocation de la Conférence nationale de santé était de la compétence du ministre de la santé, et qu'aucune date n'avait été encore arrêtée. Le souhait des membres est de tenir cette réunion à la mi-mai (23-25 juin en 1998), la date idéale se situant début mars, afin de pouvoir influer de manière significative sur le processus décisionnel.

Il a indiqué que les travaux de la Conférence ne se limitaient pas à sa réunion annuelle qui dure trois jours. Dès la fin d'une conférence, les thèmes de la prochaine sont envisagés à travers différents groupes de travail. Ainsi le groupe " inégalités de santé inter et intra régionales ", constitué il y a trois ans, s'est remis au travail dès décembre 1998.

M. François de Paillerets a souligné que la Conférence nationale de santé " n'inventait rien " ; ses travaux étaient toujours consécutifs à des travaux conduits en amont, principalement ceux du Haut comité de la santé publique, mais également ceux de la Direction générale de la santé et de l'INSERM. La Conférence nationale de santé est " un filtre entre la fonction d'expertise et la fonction de décision ". Si la Conférence " n'invente rien ", elle contribue à " accélérer les projets pertinents " en se les appropriant.

M. François de Paillerets a toutefois reconnu qu'un manque de lisibilité et de communication existait entre les travaux du Haut comité et ceux de la Conférence du fait essentiellement de simultanéité des effets d'annonce auxquels donnent lieu la remise très rapprochée dans le temps des deux rapports.

M. Mathieu Méreau a rappelé que la composition de la Conférence nationale de santé était très différente de celle du Haut comité et que la Conférence était un lieu de " confrontation ", dans le bon sens du mot, entre acteurs libéraux, représentants des établissements, représentants des régions et personnes qualifiées.

Il a souligné que la tenue de conférences tous les ans représentait un rythme de travail très soutenu et impliquait des moyens logistiques importants. Il a estimé nécessaire que le secrétariat de la Conférence, assuré par la Direction générale de la santé, soit renforcé.

M. François de Paillerets a indiqué que les travaux de la Conférence nationale de santé, en 1998, s'étaient inscrits dans la continuité des années précédentes. Il a ainsi observé que les trois thèmes étudiés en 1998 figuraient parmi les dix priorités retenues par la première Conférence nationale de santé (1996). L'examen de ces priorités sera ainsi achevé en 1999, chaque conférence annuelle s'étant appropriée trois thèmes.

Abordant le chiffrage des propositions, M. François de Paillerets a indiqué que la Conférence n'était pas compétente pour l'effectuer elle-même mais souhaitait qu'une instance externe puisse s'en charger.

Concluant son propos, M. François de Paillerets a estimé qu'un jour se poserait la question de la définition d'un " panier de soins remboursés ". Il a considéré que si la Conférence présentait la composition qu'il fallait pour établir une " hiérarchie des éléments du panier " et déterminer les critères de décision, la décision elle-même ne devait pas lui revenir.

Jeudi 4 mars 1999

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Audition de M. Jean-François Chadelat,
Inspecteur général des affaires sociales

M. Jean-François Chadelat, chargé d'une mission d'appui en 1998 auprès du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, a expliqué que la sortie du dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1998 s'était déroulée dans des conditions particulièrement difficiles, en raison du retard mis à connaître avec précision les recettes des différentes branches.

Il a rappelé que le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de printemps 1998 faisait déjà apparaître une sous-estimation inexpliquée des cotisations de la Caisse nationale d'assurance vieillesse. En tant qu'administrateur de la CNAM, M. Jean-François Chadelat a approuvé les comptes 1997 de cet organisme lors du conseil d'administration du 25 juin 1998 ; or, la ventilation des cotisations n'était pas alors stabilisée. De nouveaux chiffres ont été notifiés par l'ACOSS fin juillet 1998.

Le montant global des cotisations encaissées ne pose pas de problème : le taux de recouvrement des URSSAF est excellent. En revanche, l'affectation des recettes entre les différents organismes, que doit réaliser l'ACOSS, est déficiente.

Avant le 1 ^er janvier 1998, l'ACOSS utilisait une méthode qualifiée de " statistico-comptable " ; un ajustement était réalisé en fin d'année.

Depuis le 1 ^er janvier 1998, le système RACINE, permet de ventiler à la source au niveau des URSSAF les différents encaissements, en partant des bordereaux récapitulatifs de cotisations. La mise en oeuvre de ce projet -dont les principes sont tout à fait excellents- n'a pas été très satisfaisante en 1998. La montée en puissance du système RACINE a été longue à se dessiner. La responsabilité de l'ACOSS est ainsi en première ligne. Les contrôles opérés sont délicats, comme l'a souligné, dans son rapport de mai 1998, la mission conjointe de l'Inspection Générale des Affaires Sociales et de l'Inspection Générale des Finances.

La polémique autour des chiffres des dépenses d'assurance maladie est -en comparaison- tout à fait disproportionnée. La CNAM a toujours produit ses statistiques dans une optique comptable. La loi de financement et la définition de l'ONDAM ont obligé la CNAM à fournir des chiffres en fonction des prescripteurs, ce qui a doublé la charge de travail. Le taux d'erreur (prescripteurs non identifiés) tend à diminuer. La vraie question est désormais celle des recettes. Pour reprendre l'exemple de la CNAM, celle-ci est capable de fournir des statistiques de dépenses avec 45 jours de décalage. L'ACOSS devrait diffuser des données stabilisées sur les recettes selon les mêmes délais. L'objectif devrait être de disposer des chiffres complets le 31 mars de l'année suivante et qu'aucun chiffre ne soit modifié à partir de cette date.

A la décharge de l'ACOSS, la complexité et l'empilement des mesures décidées par le législateur et le pouvoir réglementaire jouent également un rôle. L'exercice de compensations liées au transfert de cotisations d'assurance maladie sur la contribution sociale généralisée (CSG) a compliqué le système. La répartition suppose non seulement que l'on sache précisément le montant de ce qui a été encaissé au titre de la CSG déductible, ce qui est relativement simple, mais aussi des cotisations qui " auraient été versées en l'absence de réforme ", ce qui est beaucoup plus complexe. Des arrêtés répartissent en bout de course les affectations de recettes (CSG et droits alcools, C3S) en fonction des dépenses des régimes.

Citant également l'exemple des exonérations de cotisations, M. Jean-François Chadelat a considéré que la démarche de simplification était tout à fait essentielle.

M. Jean-François Chadelat a estimé que les moyens de la Direction de la Sécurité sociale n'étaient pas suffisants. Evoquant son arrivée à la Direction en 1971, il a indiqué qu'elle disposait à l'époque de 350 agents, alors qu'elle n'en dispose plus que de 250 aujourd'hui. Presqu'aucune conséquence n'a été tirée de la création des lois de financement de la sécurité sociale, alors que le dépôt du projet de loi et de ses annexes au 15 octobre est une obligation constitutionnelle.

Il a regretté que l'ensemble des subventions de l'Etat aux régimes sociaux ne fasse pas l'objet d'un vote isolé et spécifique du Parlement. Evoquant le système mis en place pour le retour à l'universalité des allocations familiales (prise en charge par l'Etat de l'allocation parent isolé), il a indiqué que ce système lui apparaissait un bon exemple de ce qu'il fallait faire, au lieu d'inventer un nouveau mécanisme complexe de reversement de " ce qui aurait été économisé si les allocations familiales étaient restées sous condition de ressources ".

M. Jean-François Chadelat a estimé que les lois de financement resteraient " l'élément le plus important du plan Juppé " . Le Gouvernement s'est mis dans " l'obligation de faire " : avant les lois de financement, il existait des plans de financement de la sécurité sociale, qui étaient numérotés consciencieusement ; depuis la réforme de 1996, il existe de fait un plan de financement tous les ans. Il a jugé que la présentation des comptes par la commission des comptes de la sécurité sociale entre le 20 et le 25 septembre, suivie de la présentation du projet de loi de financement en conseil des ministres le premier mercredi d'octobre, " étaient tout à fait pédagogiques ".

Audition de M. Jean Marmot, ancien secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale

Après avoir précisé qu'il s'exprimait à titre personnel, et non en tant que magistrat de la Cour des comptes, M. Jean Marmot a souhaité formuler trois observations liminaires.

Première observation : ce que l'on appelle " Sécurité sociale " en France n'est jamais qu'un regroupement artificiel -parce que lié aux circonstances historiques de la libération- des branches maladie, accidents du travail, famille et vieillesse. Dans les autres pays occidentaux, on y inclut également l'assurance chômage et la dépendance. Les lois de financement de la sécurité sociale continuent à s'inscrire dans la conception française traditionnelle.

Ces risques ont un " rythme de vie " distinct : conjoncturel pour l'assurance maladie, tandis que la branche vieillesse construit son équilibre sur un demi siècle. Les modes de financement sont également différents. Le financement partiel par un impôt proportionnel (la CSG) concerne désormais les branches famille, maladie et vieillesse (via le FSV). En revanche, les risques accidents du travail et chômage sont légitimement financés par des prélèvements sur la masse salariale.

M. Jean Marmot s'est déclaré, en conséquence, " partisan déterminé de la séparation des risques " . Il a expliqué qu'il était absolument nécessaire de " bétonner la séparation des financements et des problèmes de trésorerie " . La loi du 25 juillet 1994, qui affirme le principe de la séparation des branches, est malheureusement restée au stade des intentions.

Deuxième observation : les lois de financement ont le redoutable inconvénient de centrer les débats sur l'annualité, alors qu'un cadre pluriannuel est nécessaire.

Troisième observation : la Sécurité sociale a besoin d'outils de gestion modernes. La réforme de la tenue de sa comptabilité en droits constatés doit être poursuivie à travers la mission confiée à M. Alain Déniel ^{85( * )} . L'étape suivante, après l'édiction de normes comptables claires, est la certification des comptes. Les comités départementaux d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC) ne remplissent pas une telle fonction auprès des caisses locales. La Cour des comptes ne certifie pas les comptes consolidés établis par les organismes nationaux. La certification apparaît désormais nécessaire, parce que les comptes sont opposables, et ont un effet sur le revenu des professions médicales.

La commission des comptes de la sécurité sociale n'est pas saisie des comptes établis par les comptables des caisses, mais des comptes " retravaillés " par la Direction de la Sécurité sociale. La commission des comptes devrait " franchir une nouvelle étape " en devenant l'outil de préparation de la décision gouvernementale.

Les lois de financement ont une immense vertu : elles remettent le Parlement au centre des véritables choix démocratiques. Certes, elles sont perfectibles, mais une remise en cause de la loi organique les régissant serait actuellement prématurée ; il serait préférable d'attendre d'avoir l'expérience d'une dizaine d'années avant de l'envisager.

Concernant le rapport de la Cour des comptes, M. Jean Marmot a estimé qu'il serait souhaitable qu'il se centre sur l'application de la loi de financement comme le prévoit la loi organique, quitte à être " austère " et relativement bref. Le Parlement pourrait opportunément contribuer à orienter la programmation des autres travaux de la Cour relatifs à la sécurité sociale et à l'organisation sanitaire et sociale .

M. Jean Marmot a estimé que les dépenses de santé continueraient d'augmenter à l'avenir mais que les moyens de financement collectifs pouvant leur être affectés étaient nécessairement contraints. Il est donc important de distinguer " l'assurance maladie " de la " santé ", en définissant, parmi les dépenses de santé, celles éligibles en tout ou partie au remboursement collectif.

M. Jean Marmot a insisté sur l'importance, dans le cadre de la préparation de la loi de financement, d'un débat d'orientation qui pourrait intervenir au printemps, à l'issue du premier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale. Ce débat d'orientation pourrait être centré chaque année sur un sujet particulier (assurance maladie, vieillesse, hospitalisation, accidents du travail, famille, etc.).

Interrogé sur la commission des comptes de la sécurité sociale, il a souligné qu'à la différence de la commission des comptes de la Nation, son secrétaire général, depuis la réforme intervenue en 1987, n'était plus un " récitant parlant au nom du Ministre " et qu'il convenait donc qu'il exprime son opinion personnelle en pleine indépendance.

Interrogé sur les mesures de simplification à mettre en oeuvre, M. Jean Marmot a cité l'exemple de la couverture maladie universelle, qui risque de compliquer le système, alors que le projet initial d'assurance maladie universelle visait à simplifier de manière radicale -au moins à terme- l'assurance maladie notamment en supprimant le lancinant problème des " compensations ". Il a évoqué la question du Fonds de solidarité vieillesse, organisme dont les missions étaient au départ tout à fait claires et qui est progressivement devenu un " brouillard " à la suite notamment de l'affectation des excédents de C3S.

Interrogé sur la situation de l'ACOSS, il a estimé que la ventilation des recettes entre les différentes branches n'y était pas actuellement réalisée de manière satisfaisante. Il a estimé qu'il était pourtant tout à fait possible qu'une banque unique (l'ACOSS) puisse gérer, de manière lisible, des comptes différents.

Mercredi 10 mars 1999

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Audition de M. Philippe Nasse, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale

Invité à recenser les obstacles à une accélération de la remise des comptes sociaux, M. Philippe Nasse a tout d'abord rappelé que, si le plan comptable général date de 1947, aucun plan comptable unique n'existe actuellement dans les organismes de sécurité sociale. Il a fait observer que, théoriquement, depuis la mise en oeuvre du principe des droits constatés, il ne devrait plus y avoir d'obstacle à une remise rapide des comptes.

En effet, lorsque la comptabilité est effectuée selon le principe des encaissements/décaissements, il existe une période complémentaire durant laquelle le comptable rattache un certain nombre d'opérations à l'exercice de l'année civile précédente. Cette période complémentaire dure en principe jusqu'à fin mars, elle fait l'objet systématiquement de prolongation jusqu'à fin avril et en réalité " traîne " jusqu'au 20 ou 30 mai.

Lorsque la comptabilité est effectuée selon le principe des droits constatés, les comptables n'ont besoin que d'une période complémentaire " technique, qui sert d'inventaire " de l'ordre d'une quinzaine de jours. Dans la logique de comptes établis en droits constatés, il n'existe donc plus à proprement parler de période complémentaire.

M. Philippe Nasse a expliqué que la situation de 1998 avait été particulièrement difficile. L'ACOSS a expérimenté pour la première année son système RACINE, qui -comme tout système informatique- a connu des problèmes de mise en place. L'URSSAF de Paris a connu également une grande restructuration de ses systèmes d'information. En conséquence, les comptes 1997 de certaines branches n'ont été connus que très tardivement (approbation des comptes de la CNAF le 8 septembre 1998). La répartition des recettes selon les différentes branches a été effectuée de manière probablement imparfaite. En comparaison, l'ACOSS vient de fournir ses comptes 1998 le 8 mars 1999, soit deux mois plus tôt que l'année dernière.

Les solutions pour accélérer la sortie des comptes sont de deux ordres : " tenir ferme sur la logique des droits constatés sans période complémentaire " et étudier de près les problèmes légitimes qui se posent aux comptables pour le passage d'une comptabilité de caisse à une comptabilité en droits constatés. Ce sont ces problèmes que traite la mission interministérielle sur l'harmonisation des plans comptables, animée par M. Alain Déniel, mise en place à l'automne 1998. M. Philippe Nasse a précisé que cette mission était placée sous l'autorité d'un comité de pilotage qu'il présidait.

La question du provisionnement, et des reprises sur provisions, est ainsi une question difficile. Dans une entreprise privée, la direction générale fixe cette politique de provisionnement ; dans un organisme de sécurité sociale, le comptable seul est dans la situation de le faire, mais cela implique qu'il soit à même de faire notamment des hypothèses de non recouvrement. Il s'agit de l'un des thèmes abordés par la mission Déniel. Quatre groupes de travail ont été constitués. Les travaux de cette mission avancent. L'objectif d'aboutir à un plan comptable unique pour les organismes de sécurité sociale pour la fin de l'année 1999 semble pouvoir être atteint.

Un des autres sujets de la mission Déniel est l'ONDAM. Il n'est pas habituel pour des comptables de différencier les dépenses selon les catégories juridiques de prescripteurs. Mais, là aussi, M. Philippe Nasse a affirmé qu'il existait des solutions. L'ONDAM est bien mesuré à la CNAMTS et à la CANAM, alors que la MSA a encore " des efforts à faire ".

La situation est facilitée pour la branche famille, puisque la CNAF agrège l'ensemble des comptes ; en revanche, l'harmonisation des pratiques comptables se pose avec acuité pour la branche vieillesse, qui fait l'objet d'agrégats n'ayant actuellement guère de signification, puisque " les lignes sont différentes suivant les régimes " . M. Philippe Nasse a rappelé que la loi du 25 juillet 1994 a défini la notion de branche pour le seul régime général, alors que la loi organique du 22 juillet 1996 concerne l'ensemble des régimes.

La mission Déniel devrait pouvoir construire un dictionnaire, qui explicitera le contenu des comptes et qui définira la situation des restes à recouvrer. Ce plan comptable unique devra être approuvé par le Conseil national de la comptabilité et faire l'objet d'un " dispositif d'entretien " pour permettre son actualisation régulière. Il faudra également régler les problèmes d'adaptation des systèmes d'information et prévoir une formation adéquate des comptables.

M. Philippe Nasse a estimé que l'objectif devait être une approbation des comptes de l'année N au plus tard le 31 mars de l'année N + 1. Il a considéré toutefois qu'il ne serait pas bon que le législateur impose la réalisation de cet objectif dès le 31 mars 2000, car une telle échéance n'était pas réaliste.

Interrogé sur les moyens dont dispose le secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, M. Philippe Nasse a expliqué qu'il disposait potentiellement, pour l'accomplissement de sa mission, de toutes les directions du ministère de l'Emploi et de la solidarité. La tâche de la Direction de la Sécurité sociale est naturellement beaucoup plus substantielle. Mais il s'agit d'une " direction de gestion " ; seul un bureau des comptes, à l'effectif de six cadres, travaille étroitement avec le secrétaire général lors des réunions de la commission des comptes.

M. Philippe Nasse a jugé que ces moyens étaient insuffisants, qu'ils avaient même plutôt diminué, et que la tenue de la commission des comptes de septembre 1998 avait été particulièrement " périlleuse " .

Evoquant la construction du budget général de l'Etat, il a rappelé que la Direction du Budget commençait à travailler sur le budget 2000 dès décembre 1998, que les comptes 1998 de l'Etat avaient été disponibles fin février 1999 de manière assez précise, et définitivement fin mars 1999. Pour les comptes de la sécurité sociale, ce travail de préparation est absolument impossible, en raison d'une sortie des comptes très tardive.

Interrogé sur le fait que les prévisions du rapport de la commission des comptes de septembre 1998 anticipaient des décisions déjà prises, M. Philippe Nasse a expliqué que les deux exemples cités (progression d'un ONDAM à 2,6 %, diminution du taux de cotisation de la branche accidents du travail) n'étaient pas à mettre sur le même plan.

En ce qui concerne la branche accidents du travail, des réunions paritaires avaient eu lieu, et la décision apparaissait inéluctable ; ne pas retenir l'" hypothèse technique " de la diminution du taux de cotisation aurait fait apparaître artificiellement des excédents importants.

En revanche, M. Philippe Nasse a rappelé qu'il avait lui-même formulé, dans le rapport de la commission des comptes ^{86( * )} , des observations au sujet de la progression retenue de l'ONDAM.

Rappelant ce qu'il considérait être les éléments d'un compte tendanciel (traduire le cadrage macro-économique des projets de loi de finances, extrapoler les " vitesses acquises " et prendre en compte les mesures déjà décidées), il a estimé que les prévisions de dépenses d'assurance maladie, calées sur une progression de l'ONDAM de 2,6 % en 1999 (telle que retenue par le projet de loi de financement) supposaient, en 1999, non seulement l'arrêt mais encore la résorption du dérapage de 1998 (+ 6 milliards de francs estimés en septembre 1998 qui sont devenus en réalité + 9 milliards de francs).

En quelque sorte, pour ce qui est des dépenses d'assurance maladie, le compte 1999 tendanciel, arrêté en septembre 1998, supposait acquis le succès de la politique annoncée par le Gouvernement.

M. Philippe Nasse a rappelé que les prévisions étaient effectuées par le Gouvernement, et non par le secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, et qu'elles avaient forcément un contenu " politique " .

La prévision des recettes s'appuie sur le rapport économique et financier des projets de loi de finances ; ainsi, il n'y a pas de risque de contradiction entre lois de finances et lois de financement, ce qui est heureux.

Pour les dépenses, " aucun Gouvernement ne peut laisser ses services prévoir l'échec de sa politique " , ce qui est tout à fait normal. Les comptes présentés en septembre 1998 avaient ainsi trois statuts différents : les comptes 1997 étaient " observés " , les comptes 1998 constituaient " une vraie prévision " , les comptes 1999 étaient en fait " tendanciels " .

M. Philippe Nasse a rappelé que l'expression " comptes tendanciels " , qui n'est peut-être pas très heureuse, était celle retenue depuis de longues années par la commission des comptes de la sécurité sociale. La Direction de la Sécurité sociale et le secrétaire général de la commission des comptes n'ont disposé de toute façon que de très peu de temps pour discuter de la " vraisemblance " des hypothèses qui sous-tendent le compte tendanciel. En effet, les comptes 1997, qui servent de base à la construction des comptes 1998 et 1999, n'ont été connus que très tardivement : " pour discuter clairement des comptes, il faudrait du temps " .

Interrogé sur la présentation par le Gouvernement, le jour de la réunion de la commission des comptes, de l'avant projet de loi de financement, M. Philippe Nasse a estimé qu'effectivement, " on ne parlait plus des comptes " . Il a indiqué que la solution consistant à tenir deux réunions à quinze jours d'intervalle, lui paraissait illusoire. Il a considéré, en revanche, qu'à condition de disposer plus tôt des comptes, la réunion de printemps de la commission des comptes pourrait porter sur l'ensemble des régimes, et non exclusivement sur le régime général - " le régime général n'étant pas la loi de financement, même si c'est un gros morceau "- et serait le bon moment pour disposer d'une prévision réellement tendancielle. Lors de la réunion d'automne, la prévision serait reprise en intégrant les effets de la politique publique.

M. Philippe Nasse a souhaité aborder la question de la complication opérée par la compensation CSG/cotisations sociales. La première attribution de CSG compense les pertes de cotisations, puis la seconde modifie les comptes des organismes de sécurité sociale, en fonction du déficit de la CNAMTS, puis de la CANAM. Il a constaté qu'il manquait " un tableau de financement de la sécurité sociale " allant au-delà des 12 chiffres qui résument la loi de financement (7 prévisions de recettes, 4 objectifs de dépenses et l'ONDAM).

Audition de M. Xavier Prétot, inspecteur à l'Inspection générale de l'administration, professeur associé à l'université de Paris II

M. Xavier Prétot a souhaité formuler plusieurs observations liminaires.

Première observation : le contenu des lois de financement fait l'objet d'une dérive. Ces lois évoluent de plus en plus vers un contenu " mixte ", associant les dispositions obligatoires de la loi de financement et des dispositions de type " diverses mesures d'ordre social (DMOS) ". M. Xavier Prétot a observé, de fait, l'absence de tels projets de loi depuis trois ans. Il a considéré que cette évolution brouillait le sens des lois de financement. Prenant l'exemple de la loi de financement pour 1999, il a considéré que l'amélioration de la prise en charge des maladies professionnelles, avec la modification du point de départ de la prescription biennale, aurait mérité un débat plus approfondi par le Parlement. Il a considéré que le lien entre ces dispositions et les conditions de l'équilibre financier de la sécurité sociale était loin d'être évident. La multiplication de cavaliers sociaux lui a semblé ainsi tout à fait dommageable.

Deuxième observation : la cohérence de la loi n'est pas assurée. Le choix en 1996 d'inscrire dans la loi de financement des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses, sans que ces données puissent être réellement confrontées, élude le problème du déficit et des moyens de le traiter. Certes, les objectifs de dépenses ont un contenu plus normatif que l'on aurait pu croire en 1996. Mais la loi organique pose un problème qu'il faudra sans doute revoir.

Troisième observation : les objectifs de dépenses n'ont de sens que s'ils sont liés à des orientations de politique sanitaire et sociale, qui sont censées être fixées par le rapport annexé au projet de loi. La décision récente du Conseil d'Etat relative au plafond de ressources applicable aux allocations familiales, précisant que le rapport n'a aucun contenu normatif, pose problème, puisqu'il faut rappeler que le rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 avait prévu que le plafond de revenus serait de 25.000 francs, alors que le décret d'application a fixé ce plafond à environ 18.000 francs. Le rapport pourrait certes être inséré dans le corps même du projet de loi ; encore faudrait-il qu'il soit suffisamment précis pour que ses dispositions aient une valeur juridique. La jurisprudence du Conseil d'Etat sur les lois de programmation s'inscrit dans une perspective différente, puisque le Conseil d'Etat censure les contradictions flagrantes entre les mesures d'application et les orientations prises par le législateur.

Quatrième observation : les lois de finances et les lois de financement entretiennent une relation étroite, en raison notamment des interventions budgétaires de l'Etat. Pour l'instant, les problèmes ont été résolus " au coup par coup " , mais des contradictions flagrantes pourraient apparaître un jour. Il faut prendre conscience que des recettes et des dépenses identiques sont approuvées dans les deux lois. M. Xavier Prétot a fait observer que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur le projet de loi de finances pour 1999 (réduction de l'avantage résultant du quotient familial), a pris en compte, pour une appréciation d'ensemble de la politique familiale, le fait que les allocations familiales avaient été rétablies dans leur universalité par la loi de financement pour 1999. Il a rappelé qu'en 1996, la Direction du Budget avait souhaité être associée aux travaux d'élaboration du projet de loi de financement, mais que cette responsabilité a finalement été confiée à la Direction de la Sécurité sociale, dont les effectifs et les conditions de fonctionnement ne sont pas du tout comparables.

M. Xavier Prétot a considéré que le risque d'instrumentalisation du Parlement, conduisant à lui imputer des décisions qui vont au-delà des votes que la loi organique lui demande de formuler, était effectif. Les votes du Parlement sont, en effet, déclinés à la fois par des mesures réglementaires d'application et par des règles fixées par les conventions médicales, susceptibles, les unes et les autres, d'aller très au-delà des objectifs fixés en termes généraux par la loi.

Il a considéré que le problème de la gestion du risque se posait principalement pour la branche maladie. La gestion du risque maladie est assurée par les professionnels de santé et les organismes de sécurité sociale pour les dépenses de ville. Pour les dépenses d'hospitalisation, la gestion est assurée par les organismes de sécurité sociale, réunis en URCAM, et l'Etat, via les ARH. La répartition des enveloppes régionales ne peut se faire qu'au niveau national, même si la gestion quotidienne pourrait être assurée par des agences régionales de santé. Le système des enveloppes a pour conséquence des " dépenses grises " , résultant des transferts de dépenses entre l'hôpital et la médecine de ville, aujourd'hui encore mal connus.

M. Xavier Prétot a considéré que la situation n'apparaissait pas stabilisée quant aux responsabilités des différents acteurs (Gouvernement, Parlement, partenaires sociaux). Il lui a semblé révélateur que les plans de financement de l'assurance maladie portent le nom du Ministre, et non du président de la CNAM. L'universalisation et la fiscalisation posent la question de la légitimité des partenaires sociaux pour gérer l'assurance maladie. Une question identique se pose pour la branche famille. Néanmoins, la solution de l'étatisation n'est pas forcément la bonne. Comme le montre la réforme Juppé, qui s'est bornée à prévoir la présence de personnalités qualifiées au sein des conseils d'administration des caisses, il n'existe pas réellement de solution alternative au paritarisme.

La répartition des compétences entre Gouvernement, Parlement et partenaires sociaux reposait, entre 1967 et 1995, sur le schéma suivant : le Parlement fixait les règles de droit, le Gouvernement les appliquait et les partenaires sociaux géraient les risques. Ce système n'a jamais fonctionné : l'Etat a dû s'investir dans la gestion du risque. La " chaîne des responsabilités " voulue par Alain Juppé entre Gouvernement, Parlement et partenaires sociaux ne s'est pas davantage mise en place.

Il est curieux qu'un certain nombre d'impositions affectées à la sécurité sociale soient définies par la loi de finances. La fixation du taux des cotisations relève du pouvoir réglementaire ; le Parlement vote une prévision englobant l'ensemble des recettes affectées à la sécurité sociale, mais il n'autorise par leur perception, comme il autorise, dans le cadre de la loi de finances, celle des impositions de toutes natures.

M. Xavier Prétot a estimé que le Parlement devrait pouvoir fixer le taux des cotisations, à la différence du taux des prestations, qui doit rester de la compétence du pouvoir réglementaire. En ce qui concerne l'assiette, le Parlement dispose déjà de la compétence (article 34 de la Constitution). Certes, il existe un raisonnement juridique suivant lequel, s'il existe une contradiction manifeste entre les taux fixés par le pouvoir réglementaire et les prévisions de recettes fixées par le Parlement, il pourrait y avoir motif à annulation par le juge administratif de la mesure réglementaire, mais de toute façon, cette annulation n'interviendrait que deux ans après.

En ce qui concerne le Conseil constitutionnel, autant sa jurisprudence sur les cavaliers sociaux a semblé " laxiste " à M. Xavier Prétot, autant sa jurisprudence sur les demandes de compléments et d'annexes lui est apparue sévère. La jurisprudence du Conseil constitutionnel oblige à réformer la loi organique chaque fois que le Parlement voudra ajouter une annexe au dossier du projet de loi, ce qui apparaît absurde concernant un rapport sur l'état de l'hygiène bucco-dentaire (décision de décembre 1998).

M. Xavier Prétot a considéré qu'il manquait aux lois de financement un outil qui se rapproche de celui des lois de règlement. Le cadre actuel est celui d'un " blanc-seing demandé au Parlement " . Même si les lois de règlement du budget de l'Etat ne constituent pas nécessairement un exemple, il faudrait, d'une manière ou d'une autre, que le Parlement débatte des conditions dans lesquelles la loi de financement a été exécutée, à partir du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Audition de M. Gabriel Mignot, président de la 6ème chambre,
Mme Anne-Marie Boutin et de M. Claude Thélot (Cour des comptes)

M. Gabriel Mignot a considéré que les relations entre la Cour des comptes et le Parlement ne présentaient pas de caractéristiques particulières dans le domaine des finances sociales. La Cour des comptes peut réaliser, à la demande du Parlement, des " enquêtes " , comme elle peut " répondre à des questions précises " . ^{87( * )}

Les demandes d'enquête, qui supposent " d'aller sur le terrain " , nécessitent du temps et doivent faire l'objet d'une procédure contradictoire et d'une approbation collégiale. Le délai de réponse ne peut guère être inférieur à un an. L'idéal, selon M. Gabriel Mignot, serait que le Parlement formule ses demandes au moment de l'examen du projet de loi de financement, afin de disposer des enquêtes de la Cour au moment de l'examen du prochain projet de loi de financement.

Les questions peuvent porter sur une partie du rapport annuel de la Cour ou sur un élément du projet de loi, de la même manière que la commission des Finances pose des questions sur le projet de loi de règlement ou sur le rapport que lui consacre la Cour. La réponse de la Cour est fournie alors le plus tôt possible et appartient à la commission, qui décide de la publier ou non.

Les comptes de la sécurité sociale recouvrent à la fois les comptes des organismes proprement dits, les comptes de la protection sociale et les agrégats de la loi de financement. Pour obtenir les documents nécessaires à l'établissement du jaune budgétaire " L'effort social de la Nation ", la Direction de la sécurité sociale envoie au mois de mars un questionnaire. Les réponses ne sont centralisées qu'au mois de juin. Trois grandeurs comptables se retrouvent ainsi articulées les unes par rapport aux autres.

La réforme comptable n'est pas encore stabilisée. D'une part, elle ne s'applique pas à tous les régimes. D'autre part, pour ceux qui sont déjà passés aux droits constatés, il ne s'agit pas encore d'une " routine " . L'application de la réforme pose le problème des provisions et des reprises de provisions. L'objet de la mission Déniel est d'aboutir à un plan comptable unique et obligatoire. L'établissement de ce plan comptable ne sera pas encore suffisante pour accélérer la sortie des comptes. Il sera nécessaire de prévoir un effort d'adaptation des systèmes d'information, ainsi qu'un effort de formation des personnels des organismes de sécurité sociale. Il faudra organiser une meilleure coopération entre ordonnateurs et comptables. La concrétisation des effets de la réforme prendra, en conséquence, du temps.

Interrogé sur l'ACOSS, M. Gabriel Mignot a considéré que le projet RACINE était intellectuellement bien construit, mais posait un certain nombre de problèmes quant à l'affectation des recettes aux branches par les URSSAF. Un certain nombre des recettes ne peuvent, de surcroît, être affectées sans connaître le niveau des dépenses.

Sur ce dernier point, Mme Anne-Marie Boutin a évoqué le mécanisme de répartition de la CSG entre les caisses, qui dépend non seulement des pertes de cotisation mais également du déficit des organismes. Elle a estimé que ce mécanisme était une " usine à gaz ". Elle a rappelé qu'une disposition de la loi de financement pour 1999 avait fait échec à l'application de la règle des droits constatés pour la répartition des excédents de CSG et de C3S. Elle a estimé qu'une répartition forfaitaire, suivie d'une régularisation, lui semblait beaucoup plus simple.

Interrogé sur les moyens de surmonter les obstacles à une remise accélérée des comptes sociaux, M. Gabriel Mignot a estimé que le Parlement devait tout d'abord jouer un rôle très ferme pour demander les comptes dans les délais. Il a ainsi observé qu'un certain nombre de caisses locales ne laissaient pas " remonter " leurs comptes tant qu'ils n'avaient pas été approuvés par leur conseil d'administration alors qu'une centralisation immédiate était indispensable. Le dictionnaire comptable, mis au point par la mission Déniel, et qui permettra une unicité des pratiques, sera probablement prêt à la fin de l'année 1999, mais sa mise en oeuvre ne sera effective qu'à partir des années 2001/2002.

Abordant le contenu du rapport annuel de la Cour, M. Gabriel Mignot a distingué ce qui relève, d'une part, des prescriptions du code des juridictions financières (application de la loi de financement de la sécurité sociale, analyse des comptes et synthèse des travaux des CODEC) ^{88( * )} et, d'autre part, du résultat des enquêtes et autres travaux de la Cour. Il a indiqué qu'à condition de pouvoir disposer des comptes en mars-avril, le rapport consacré spécifiquement à l'application de la loi de financement de l'année n-1 pourrait être déposé avant l'été de l'année n.

M. Claude Thélot a indiqué que cet objectif lui semblait réalisable à un horizon de 4/5 ans, à condition " d'être tenace " sur les délais de remise des comptes, leur qualité et leur mode d'agrégation.

Concernant les moyens de l'administration de la sécurité sociale, M. Gabriel Mignot a indiqué qu'ils lui semblaient notoirement insuffisants tant en nombre -il suffit de comparer la Direction du Budget et la Direction de la Sécurité sociale-, qu'en profil de compétence. M. Claude Thélot a constaté que les compétences requises pour établir des " comptes sérieux, à temps et bien construits " n'étaient pas historiquement très présentes à la Direction de la Sécurité sociale. Mme Anne-Marie Boutin a relevé que la même équipe restreinte devait " tout faire en même temps " : préparation du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, préparation du projet de loi de financement et de ses annexes, réponses aux questionnaires parlementaires. Elle a confirmé qu'il n'existait pas de système d'information comptable travaillant en continu, mais que la Direction de la Sécurité sociale devait s'appuyer sur le questionnaire envoyé aux caisses pour l'élaboration du fascicule " effort social de la Nation ".

M. Gabriel Mignot a rappelé que la fonction de la commission des comptes de la sécurité sociale devrait être de préparer des prévisions d'évolution spontanée des comptes et d'apprécier l'impact des mesures proposées. En réalité, la construction des comptes qui lui sont fournis s'apparente à une " boîte noire ou du moins grise ". La Commission, ne disposant que de huit jours pour " éclairer cette grisaille ", ne peut apporter que peu de " valeur ajoutée ".

M. Gabriel Mignot a estimé que la Cour des comptes était en mesure de procéder, à l'occasion de son rapport sur l'application d'une loi de financement, à une estimation pertinente du rendement financier des mesures de redressement et de le comparer aux annonces faites lors de la présentation du projet de loi.

Interrogé sur l'absence d'une loi de règlement pour les lois de financement, M. Gabriel Mignot a estimé que le parallèle entre lois de finances et lois de financement était, sur ce point, fallacieux. Mme Anne-Marie Boutin a confirmé que tant que " les lois de financement ne seraient pas des lois de finances sociales " , l'introduction d'une loi de règlement serait impossible.

Concernant l'articulation des contrôles de la Cour et des contrôles sur pièce et sur place des rapporteurs des projets de loi de financement de la sécurité sociale, M. Gabriel Mignot a estimé que, sauf exception, les contraintes lourdes et les méthodes spécifiques du contrôle " sur pièce et sur place ", notamment dans le domaine comptable, étaient peu adaptées au travail parlementaire.

Il a considéré que la proposition faite par l'Assemblée nationale de rencontres régulières entre les rapporteurs des projets de loi de financement et les rapporteurs de la Cour des comptes pour approfondir tel ou tel point du rapport lui apparaissait davantage de nature à approfondir les relations entre la Cour des comptes et le Parlement.

Mercredi 17 mars 1999

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M. Didier Banquy, sous-directeur à la direction du Budget, et M. Jean-Luc Tavernier, sous-directeur à la direction de la Prévision

M. Didier Banquy a précisé qu'au sein de la Direction du budget qui comporte 7 sous-directions, la 6 ^ème sous-direction " sociale " comprenait trois bureaux. Le bureau 6A traite des questions du travail et de l'emploi, le bureau 6B des finances sociales et des transferts sociaux (politique de la famille, santé, aléa thérapeutique, dépendance...) et le bureau 6C des régimes de retraite et des anciens combattants. La 6ème sous-direction compte au total 21 cadres A et 5 secrétaires.

Il a rappelé qu'outre la préparation du projet de loi de finances, son élaboration et le suivi de son exécution, l'action de la direction du Budget s'inscrit dans une démarche " globale " des finances publiques c'est-à-dire incluant l'ensemble des questions relatives aux finances publiques et donc, notamment, aux comptes des administrations sociales, conformément au périmètre retenu par le Traité de Maastricht pour l'appréciation du déficit des administrations publiques.

En étroite coopération avec la direction de la prévision, la présence de la direction du budget est donc forte sur le cadrage général ; elle établit dès les mois de décembre n-2-janvier n-1 des prévisions financières pour l'année n des différents régimes de sécurité sociale et émet des propositions dans le cadre de la préparation des arbitrages qui se tiennent en juin-juillet n-1 et qui concernent à la fois le budget de l'Etat et les finances sociales.

La direction du Budget est en revanche beaucoup moins présente à l'occasion du débat de la loi de financement lui-même et de sa mise en oeuvre dont la responsabilité incombe au ministère de l'Emploi et de la Solidarité (direction de la Sécurité sociale).

La direction du Budget souhaite développer la synthèse globale des finances publiques, qui comprend les finances de l'Etat, les finances sociales et les finances des collectivités locales. M. Didier Banquy a observé qu'il était, à cet égard, souhaitable " d'enrichir le débat d'orientation budgétaire " , en l'élargissant aux finances sociales. M. Jean-Luc Tavernier a observé que le programme de stabilité des finances publiques rendait nécessaire un tel débat, qui serait à même -au-delà des chiffres- de définir des tendances de fond sur le financement de la solidarité.

Si la synthèse des finances de l'Etat est correctement assurée, les finances sociales sont encore " au stade de la compilation " . Les informations contenues dans les projets de loi de financement et les projets de loi de finances sont à peu près exhaustives, mais ne sont ni simples, ni lisibles. Les lois de financement ne sont pas encore totalement satisfaisantes ; elles centrent le débat sur le seul régime général, qui certes couvre 100 % des dépenses de la branche famille et plus de 80 % de la branche maladie, mais seulement moins de 50 % des dépenses de retraite.

Une véritable synthèse des finances sociales est actuellement difficile à réaliser pour trois raisons : la multiplicité des périmètres , les différences de nomenclatures et l'hétérogénéité des normes comptables .

Il existe cinq périmètres différents pour définir les finances sociales :

- le périmètre des lois de financement lui-même hétérogène, qui concerne les régimes obligatoires de base de plus de 20.000 cotisants, pour les dépenses, et l'ensemble des régimes obligatoires et du Fonds de solidarité vieillesse pour les recettes ;

- le périmètre de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui ajoute aux régimes de base les régimes complémentaires ;

- le périmètre des comptes des administrations sociales, qui ajoute au périmètre de la Commission des comptes de la sécurité sociale le régime UNEDIC ; ce périmètre est utilisé pour déterminer le chiffre retenu pour le calcul du déficit des administrations publiques au sens du traité de Maastricht ;

- le périmètre de l'Effort social de la Nation, qui ajoute au périmètre précédent les régimes d'intervention sociale des administrations publiques (principalement, les aides au logement et l'aide sociale) ;

- le périmètre des comptes de la protection sociale, fournis en annexe g) des lois de financement, et qui ajoute au périmètre précédent les régimes d'employeurs, les régimes d'intervention sociale des administrations privées et les mutuelles.

Des éléments ne se retrouvent ni en lois de finances, ni en lois de financement, comme le régime UNEDIC.

Il est nécessaire -à l'évidence- de simplifier et de clarifier ces différents périmètres, même si ce n'est pas une tâche facile.

La difficulté de parvenir à une véritable synthèse des finances sociales s'explique également par l'existence de nomenclatures différentes de prévision et d'exécution . Prenant l'exemple de l'ONDAM, M. Didier Banquy a indiqué que la prévision était faite par prescripteurs (professions de santé), mais que l'exécution était connue par type d'actes. Il est ainsi difficile -mais non impossible- de savoir en cours d'année " si l'on tient en exécution " les prévisions.

La remise à plat de l'ONDAM représente un travail important, faisant intervenir un nombre d'acteurs très différents : Etat, caisses de sécurité sociale, professions de santé... Il est nécessaire d'entreprendre ce chantier, afin de mieux piloter le dispositif.

La troisième raison de l'impossibilité de parvenir à une synthèse satisfaisante des finances sociales tient à l'absence de définition de normes comptables homogènes au sein des organismes de sécurité sociale. M. Didier Banquy a rappelé que le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie et le ministère de l'Emploi et de la Solidarité étaient à l'origine de la mission conduite par M. Alain Déniel, afin d'aboutir à un plan comptable unique fin 1999. L'indépendance des caisses de sécurité sociale, qui sont -au moins pour le régime général- des établissements publics, n'est pas un argument susceptible d'être invoqué. Le retard de production des comptes accentue l'impression d'un manque de transparence, préjudiciable aux régimes de sécurité sociale eux-mêmes. Pour M. Didier Banquy, la production des comptes dans des délais plus courts que ceux observés aujourd'hui est une nécessité absolue pour améliorer la lisibilité de ces comptes et la qualité de la gestion.

Puis, M. Jean-Luc Tavernier a présenté la direction de la Prévision. Cette direction prépare les deux commissions des comptes de la nation, tenues en avril et en septembre. Les prévisions de la direction de la prévision sont celles du Gouvernement mais elles sont confrontées dans la transparence avec celles des autres experts dans le cadre de la commission des comptes, de la nation et des réunions techniques qui la précèdent. M Jean-Luc Tavernier a ainsi constaté que les erreurs massives de prévisions en 1993 et 1996 avaient été communes à l'ensemble des conjoncturistes. Le rythme des réunions n'est pas suffisant pour prendre en compte les inflexions très fortes de conjoncture. A l'inverse, des réunions trop précipitées auraient pour inconvénient de ne pas disposer du recul nécessaire.

En matière d'hypothèses macro-économiques, ces prévisions sont automatiquement retenues par la Commission des comptes de la sécurité sociale. Les contacts entre les trois directions (direction du Budget, direction de la Prévision, direction de la Sécurité sociale) sont ainsi très fréquents, dès le début de l'année.

La direction de la Prévision est par ailleurs chargée de réaliser le compte provisoire des administrations publiques, au cours du mois de janvier de l'année n+1. Le périmètre retenu est celui de la comptabilité nationale : Etat, régimes de sécurité sociale, régimes complémentaires et d'assurance chômage, collectivités locales. Chaque type d'administration publique a ses spécificités. Pour l'Etat, les prévisions d'exécution sont facilitées en dépenses par le caractère limitatif des autorisations budgétaires. Pour les collectivités locales, il est très difficile de prévoir leurs recettes et leurs dépenses. La sécurité sociale est " entre les deux " . La situation financière de l'UNEDIC dépend directement de la conjoncture et des décisions des partenaires sociaux. Les prévisions sur les dépenses famille et vieillesse, qui dépendent des évolutions démographiques, présentent relativement peu d'erreurs. Pour les dépenses d'assurance maladie, la prévision est beaucoup plus difficile et fortement influencée par les mesures de régulation.

Interrogé sur les moyens mis à disposition de la direction de la sécurité sociale, M. Didier Banquy a indiqué qu'ils étaient en voie de renforcement et qu'il était souhaitable qu'une partie des moyens supplémentaires accordés au ministère de l'emploi et de la solidarité soit affectée effectivement à cette direction. M. Jean-Luc Tavernier a fait remarquer que le processus des lois de financement aidait cette direction à prendre davantage d'autorité.

M. Didier Banquy a expliqué que le prélèvement de 0,5 % pour frais d'assiette et de recouvrement -représentant 200 millions de francs- ne concernait que la CSG sur les revenus du patrimoine et de placement, mais non les droits sur les alcools et les tabacs, sauf pour la partie alcools affectée au FSV ^{89( * )} . Le principe de facturation des relations entre l'Etat et la sécurité sociale n'est pas un mauvais principe. La sécurité sociale gère actuellement un certain nombre de prestations gratuitement pour l'Etat. La différence de traitement des relations financières Etat/sécurité sociale n'est pas pour autant établie. L'établissement d'un bilan global des sommes en jeu ne ferait pas apparaître de déséquilibre notable dans les relations Etat/sécurité sociale.

La majoration de l'allocation de rentrée scolaire n'a représenté ni en 1997, ni en 1998, une charge de trésorerie pour l'ACOSS. En 1997, un décret d'avances a été pris, permettant de verser à l'ACOSS 6,4 milliards de francs au 1 ^er septembre, ce qui a été noté dans le rapport de la Cour des comptes. En 1998, le Gouvernement s'étant engagé à ne pas opérer de régulation budgétaire en cours d'année, il ne pouvait procéder par décret d'avance nécessairement gagé par des annulations de crédits. Aussi, l'Etat a-t-il anticipé tout d'abord au 1 ^er septembre le versement des remboursements de cotisations exonérées pour les mois de septembre, octobre et novembre, puis au 9 octobre le versement correspondant au mois de décembre.

La suppression du BAPSA, dont la conformité à l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 a été remise en cause de façon indirecte par le Conseil constitutionnel en 1997, est à l'étude. Il est à noter que les charges de personnels ont été basculées du BAPSA au budget du ministère de l'Agriculture en loi de finances pour 1999.

Invité à se prononcer sur la pertinence d'un fascicule du type " Voies et moyens " pour les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale -faisant apparaître pour chaque recette l'évaluation initiale et l'évaluation révisée de l'année n-1-, l'effet de l'évolution spontanée et l'écart dû à l'aménagement des droits et l'évaluation proposée pour l'année n-, M. Didier Banquy a estimé que ce type de document pourrait être incorporé dans le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances, qui est le premier document distribué aux parlementaires.

Interrogé sur la cohérence des prélèvements obligatoires, M. Jean-Luc Tavernier a considéré que les assiettes des prélèvements sociaux étaient relativement simples, mais que les règles d'affectation (circuit de la CSG et de la C3S, par exemple) étaient complexes. L'impact économique de la CSG, son effet redistributif, est ainsi presque impossible à étudier.

M. Didier Banquy a estimé qu'une simplification du système était indispensable et qu'une " meilleure lisibilité des dispositifs permettrait de faciliter les choix politiques " . M. Jean-Luc Tavernier a observé que cette complexité était liée à l'organisation de la sécurité sociale en France, avec l'existence de régimes multiples et de branches autonomes. Il a relevé que l'éventuelle affectation des excédents de la branche famille, de la branche maladie et de l'UNEDIC au fonds de réserve pour les retraites constituait un exemple de complexification éventuelle des circuits financiers entre les régimes, qui pouvait cependant avoir une forte pertinence économique.

M. Didier Banquy a fait observer en outre que le Parlement n'intervenait que sur une partie des ressources des régimes sociaux.

M. Hervé Le Floc'h Louboutin,
directeur du service de législation fiscale

M. Hervé Le Floc'h Louboutin a tout d'abord précisé que l'évolution du financement de la protection sociale et la création des lois de financement de la sécurité sociale n'avaient pas entraîné d'évolution des méthodes et de l'organisation du service de la législation fiscale.

Abordant la répartition des compétences en matière d'impôts affectés à la sécurité sociale, M. Hervé Le Floc'h Louboutin a expliqué que le service de la législation fiscale disposait, concernant la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), d'une compétence générale pour fixer les règles relatives à la territorialité . Pour la CSG et la CRDS sur les revenus d'activité et de remplacement, la direction de la sécurité sociale est compétente pour fixer les règles d'assiette , même si le service de la législation fiscale est associé ; pour la CSG et la CRDS sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, ainsi que pour le prélèvement social de 2 %, le service de la législation fiscale est compétent -naturellement en association avec la direction de la sécurité sociale- pour fixer les règles d'assiette, qui se calent sur l'impôt sur le revenu.

M. Hervé Le Floc'h Louboutin a admis que ce partage des compétences pouvait apparaître complexe sur le papier mais était en fait très cohérent. Il a observé que le législateur, avec pragmatisme, avait constitué des " chaînes " de compétence, liant l'assiette, le recouvrement et le contrôle, qu'il serait sage de ne pas rompre.

La sécurité sociale assure le recouvrement et le contrôle de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement. La direction générale des impôts est compétente sur le recouvrement et le contrôle de la CSG sur les revenus du patrimoine. Les chaînes les plus performantes en matière de recouvrement ont été choisies. Le prélèvement à la source pour la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement était la meilleure solution. Les réactions à l'augmentation du taux de la CSG auraient d'ailleurs été différentes, si le recouvrement était effectué par voie de rôle comme pour la CSG sur les revenus du patrimoine.

Interrogé sur les moyens d'assurer la cohérence de la politique des prélèvements obligatoires, M. Hervé Le Floc'h Louboutin a considéré que cette cohérence pouvait être appréciée selon plusieurs niveaux, notamment au sein du prélèvement social ou au sein de l'ensemble des prélèvements obligatoires.

La cohérence de la CSG sur les revenus du patrimoine est assurée par un alignement de l'assiette de ce prélèvement sur celle de l'impôt sur le revenu. La distorsion d'assiette entre l'impôt sur le revenu et la CSG sur les revenus d'activité a été voulue dès l'origine de la CSG. Il serait ainsi dangereux de vouloir " rapprocher les assiettes " . L'impôt sur le revenu fait l'objet de nombreuses critiques : une concentration élevée, une assiette étroite et des taux élevés. L'existence de la CSG remédie à ces défauts.

M. Hervé Le Floc'h Louboutin a observé que le comportement vis-à-vis de l'impôt sur le revenu était quelque peu irrationnel. Son rendement n'est pas plus élevé que dans les autres pays européens. Pour les revenus très élevés, la pression fiscale est à peine supérieure. L'impôt sur le revenu fait l'objet , de la part du contribuable, d'une " crispation " qui, en réalité, devrait s'adresser au le poids des prélèvements sociaux à l'origine des phénomènes de délocalisations.

Interrogé sur les droits sur les tabacs et les alcools, et sur les jeux de miroirs existant entre projets de loi de finances et de financement, M. Hervé Le Floc'h Louboutin a considéré qu'à la relecture de la loi organique du 22 juillet 1996, il n'avait pas " d'états d'âme particuliers " .

Le paragraphe I de l'article LO. 111-3 dispose que les lois de financement comportent des prévisions par catégorie des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires ; le paragraphe III est une disposition visant à écarter les " cavaliers sociaux " : " les lois de financement ne peuvent comporter que des dispositions affectant l'équilibre financier des régimes obligatoires de base " .

Il est ainsi difficile d'établir une frontière entre les dispositions affectant l'équilibre financier qui doivent se trouver obligatoirement en lois de financement et celles qui peuvent se trouver en lois de financement.

En ce qui concerne la suppression de l'article 406 A (droits de fabrication sur les alcools affectés au FSV), le ministère de l'Economie et des Finances était à l'origine de cette disposition. Elle a été inscrite dès l'origine dans le projet de loi de finances et a été reprise par le projet de loi de financement.

En ce qui concerne les droits sur les tabacs, " le débat est né en loi de financement " , puis a été concrétisé en loi de finances rectificative pour 1998.

M. Hervé Le Floc'h Louboutin a considéré que les lois de finances apparaissaient être le cadre naturel des dispositions affectant les droits sur les alcools et sur les tabacs. Premièrement, ces sujets sont fortement encadrés sur le plan communautaire ; deuxièmement, plus de 90 % des droits sur les tabacs sont affectés au budget de l'Etat. Interrogé sur la possibilité de créer une taxe additionnelle de santé publique, intégralement affectée à la sécurité sociale, il a constaté qu'un doute existait quant à la compatibilité de cette taxe avec le droit communautaire.

M. Raoul Briet, Directeur de la Sécurité sociale
et M. Dominique Libault, sous-directeur

M. Raoul Briet a souhaité formuler quatre observations liminaires.

Première observation : les lois de financement constituent un progrès indubitable dans le pilotage des finances sociales, parce qu'elles obligent l'Etat à expliciter ses choix dans des conditions strictement " calées " avec le projet de loi de finances ; le Gouvernement doit ainsi rendre ses arbitrages à la bonne date et sur les mêmes bases.

Deuxième observation : la préparation technique des projets de loi de financement, par les contacts entretenus tous les deux mois avec la direction du Budget, a progressé depuis l'origine. Le calendrier fixé est précis ; à partir du moment où le passage du projet de loi est fixé le 4 octobre en conseil des ministres, le compte à rebours technique est déterminé. La date de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre est ainsi prévue à 2 jours près, dès le mois de mars, alors qu'avant les lois de financement, les commissions des comptes d'automne se tenaient en novembre ou décembre, ou parfois même ne se tenaient pas. La préparation du projet de loi de financement pour 2000 débute ainsi dès le mois de mars. Les procédures sont rodées, des mécanismes sont fixés au sein des trois directions (direction du budget, direction de la prévision, direction de la sécurité sociale), ainsi qu'au sein du Ministère de l'emploi entre direction des hôpitaux, direction générale de la santé et direction des affaires sociales pour la préparation de l'ONDAM. Les choix principaux sont soumis à l'arbitrage du cabinet entre le 15 mai et le 15 juin.

Troisième observation : la compétence du ministère de l'Emploi et de la Solidarité est un des acquis importants des lois de financement. La direction du budget se concentre désormais sur l'effort social de la Nation et les perspectives générales des finances publiques.

Quatrième observation : la complexité des lois de financement est liée aux choix décidés par le pays (notamment, maintien des régimes autonomes).

M. Raoul Briet a ainsi considéré que le calendrier résultant des lois de financement était " très sain " pour les finances sociales et " très vertueux " mais avait imposé une évolution brutale dans le contexte " décentralisé, épars et divers " qui caractérise le " monde social ".

Des informations régulières sont données au Gouvernement sur l'exécution de la loi de financement pour 1998. Mais ces informations ne sont pas centrées sur les " agrégats de la loi de financement ".

Interrogé sur l'accélération de la production des comptes, M. Raoul Briet a reconnu qu'il s'agissait effectivement d'une priorité. Il a estimé toutefois qu'il ne fallait pas " caricaturer les choses " . Le dialogue établi avec les agents comptables des caisses nationales du régime général porte ses fruits. Les comptes 1998 seront disponibles avec un mois à deux mois d'avance par rapport aux comptes 1997. Il faut naturellement encore progresser, mais " il ne suffit pas d'être très sévère ". La culture des organismes de sécurité sociale est celle d'une autonomie très importante, il n'existe pas de hiérarchie comparable à celle de la Direction de la comptabilité publique. Du côté des dépenses, les comptes de la CNAM ne sont jamais que l'agrégation des comptes des caisses primaires d'assurance maladie. Pour les recettes, les exigences pesant sur les présidents, les directeurs et les agents comptables des URSSAF sont désormais très importantes. Des conventions homogènes doivent être définies et appliquées.

M. Dominique Libault a rappelé que, concernant la mise en oeuvre de la comptabilité en droits constatés, l'ACOSS avait fait appel au cabinet Mazars Guérard. Les conclusions de ce cabinet sont que les comptes des organismes de sécurité sociale sont d'une complexité inouïe par rapport à ceux des entreprises. L'exigence de fiabilité est beaucoup plus importante que pour les entreprises, puisqu'un solde global doit être déterminé pour chaque branche. La CNAM a besoin de l'ACOSS pour déterminer ses recettes ; parallèlement, l'ACOSS a besoin de la CNAM pour déterminer le rendement de la CSG sur les indemnités journalières. Un certain nombre de relations complexes entre l'ACOSS et les organismes de sécurité sociale fait que plusieurs bouclages sont nécessaires pour parvenir à des comptes à peu près stables. Une clôture en janvier ou en février est ainsi " une vue de l'esprit " . Une clôture des comptes avant la fin du mois de mars apparaît, en revanche, possible.

Interrogé sur la répartition des recettes suivant les branches effectuée par l'ACOSS, M. Dominique Libault a rappelé que le souci de faire remplir aux sociétés un document unique, le bordereau récapitulatif de cotisations sociales (BRC), avait pour conséquence, en aval, une complexité importante de traitement pour les URSSAF. La mise en place du système RACINE, à partir du 1 ^er janvier 1998, représente certainement un grand progrès par rapport aux clefs forfaitaires. Les objectifs de ce projet ont été validés par la mission commune conduite par l'Inspection Générale des Finances (IGF) et l'Inspection Générale des Affaires sociales (IGAS). Il faut désormais " prendre du recul " pour mieux apprécier la mise en oeuvre de RACINE. Sur une masse de 1.200 milliards de francs, il est possible que le système des clefs forfaitaires ait abouti à des erreurs de plus ou moins 3 milliards de francs.

M. Raoul Briet a constaté que trop souvent " le milliard au dessus de la ligne zéro était considéré comme le paradis " et que " le milliard en dessous, l'enfer " , alors que le débat devrait se concentrer sur " les tendances de fond " . Il a observé qu'au plan technique trois chantiers considérables avaient été ouverts en même temps : la mise en oeuvre des droits constatés, un calendrier plus serré et une ventilation des recettes plus sincère dans un contexte rendu de surcroît plus complexe par le développement des exonérations liées à la politique de l'emploi.

Les progrès constatés concernent le régime général. Pour les autres régimes, l'habitude est de ne les examiner qu'à l'occasion de la commission des comptes de septembre. Pourtant, le sujet est lié, puisque les comptes du régime général dépendent d'autres régimes, comme celui de la MSA. La production des comptes de ce régime n'est pas encore tout à fait satisfaisante. Or, le ministère de tutelle de la protection sociale agricole n'est pas le ministère des Affaires sociales.

La mission interministérielle sur l'harmonisation des comptes des organismes de sécurité sociale s'est mise en place en décembre 1998, après avoir été décidée en avril 1998, en raison du temps qu'il a fallu pour arrêter les mises à disposition des personnes nécessaires. Il s'agit d'une équipe de six à sept personnes, qui travaille au rythme soutenu de 3 réunions hebdomadaires. L'idée d'inclure l'UNEDIC dans les compétences de la mission a été finalement abandonnée.

Interrogé sur les moyens de la direction de la sécurité sociale (DSS), M. Raoul Briet a indiqué que l'effectif au 1 ^er janvier 1999 s'élevait à 238 agents, dont 134 de catégorie A, en diminution globale par rapport à 1996, mais avec une proportion de cadres A qui augmente légèrement. La sous-direction de la prévision et des études financières a été créée en juillet 1998. Cette sous-direction, placée sous la responsabilité de M. Eric Dubois, administrateur de l'INSEE, comprend un effectif de 24 personnes dont 20 cadres A.

Au sein de la direction de la sécurité sociale, le bureau 5A, constitué de 4 cadres A, travaille sur le projet de loi lui-même. Il assure par ailleurs des tâches de suivi de la trésorerie et d'organisation des régimes. Le bureau 6A est chargé des annexes " non littéraires " de la loi de financement.

M. Dominique Libault a constaté qu'il n'existait qu'une personne chargée au sein de la DSS de suivre la comptabilité des organismes de sécurité sociale. M. Raoul Briet a fait observer qu'il n'existait aucun inspecteur des impôts affecté à la DSS. Même si les rapports de travail avec le service de la législation fiscale sont " bons " , un tel " profil " serait nécessaire au sein de la direction de la sécurité sociale en raison de l'évolution de ses responsabilités. Les lois de financement rendent obligatoire un recrutement en dehors du vivier classique de l'administration de la sécurité sociale, ce qui allonge considérablement les délais et ne va pas sans problèmes. Les pointes de travail sont très importantes. Un complément indemnitaire semble ainsi inévitable. Les améliorations récentes décidées en ce domaine vont incontestablement dans cette direction.

Interrogé sur les annexes de la loi de financement, M. Raoul Briet a considéré que l'ampleur des annexes a) (données sur la situation sociale et sanitaire) et g) (comptes de la protection sociale) pouvait être réduite. Il a observé que l'annexe b) , relative à la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement, n'avait pas pour objet d'apprécier l'effet financier des mesures de redressement -compétence qui relève de la Cour des comptes dans son rapport publié l'année suivante-, mais portait sur l'application juridique de la loi de financement. Il a considéré que le contenu de l'annexe e) allait au-delà d'une description des compensations financières entre régimes, en présentant, par exemple, les transferts de financement liés au déficit de l'assurance personnelle.

Mercredi 24 mars 1999

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Audition de M. Jean-Luc Cazettes, président du conseil d'administration et de M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS

M. Jean-Luc Cazettes a estimé qu'un bilan assez largement positif pouvait être dressé des trois premières lois de financement. La loi de financement de la sécurité sociale constitue un progrès considérable et permet d'avoir une vision globale de la sécurité sociale qui manquait auparavant. Elle facilite l'établissement à date fixe d'un bilan de l'année écoulée -même si la production des comptes est tardive- et permet d'opérer un regroupement des diverses mesures financières et législatives dans un même document.

La préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale est l'occasion d'une collaboration étroite entre les ministères et les organismes de sécurité sociale afin d'élaborer les mesures destinées à adapter la législation ou à remédier aux déséquilibres financiers.

M. Patrick Hermange a souligné que l'élaboration du projet de loi de financement exigeait un travail considérable pour le Ministère de l'emploi et de la solidarité, qui manquait des moyens humains nécessaires pour mener à bien cette tâche dans de bonnes conditions.

M. Jean-Luc Cazettes a considéré que le mérite de la loi de financement de la sécurité sociale était de donner une plus grande sécurité juridique aux organismes de sécurité sociale en termes de mise en oeuvre et d'exécution de certaines dispositions législatives ou réglementaires dès lors qu'elles constituent des engagements du Gouvernement pour contribuer à l'équilibre technique.

Il a jugé que si la loi de financement de la sécurité sociale avait permis une certaine appropriation par le Parlement des enjeux de la protection sociale, les responsabilités entre les différents acteurs n'étaient pas encore bien définies.

Les partenaires sociaux sont certes davantage associés qu'antérieurement grâce à la consultation systématique des conseils d'administration des caisses sur le projet de loi de financement. Toutefois, les délais accordés aux caisses pour examiner le projet de loi sont beaucoup trop courts -en moyenne trois à cinq jours- et ne permettent pas d'examiner de manière approfondie les dispositions prévues ou de formuler des propositions alternatives. Citant l'exemple du fonds de réserve pour les retraites, introduit, au dernier moment, dans le projet de loi, il a constaté que souvent les représentants de la tutelle dans les conseils d'administration des caisses n'avaient pas toujours les réponses aux questions posées.

Une plus large participation des partenaires sociaux à l'élaboration du projet de loi de financement ne pourrait donc être envisagée qu'à condition que ceux-ci disposent de délais supplémentaires - quinze jours au moins - pour examiner le texte préparé par le Gouvernement. Un pré-cadrage en juin-juillet pourrait en outre être envisagé de manière à ne pas découvrir dans l'urgence, en septembre, le contenu du projet de loi.

M. Jean-Luc Cazettes a rappelé que l'équilibre défini par la loi de financement était cependant très fortement dépendant des hypothèses macro-économiques retenues par le Gouvernement, qui n'étaient connues qu'à la fin du mois d'août. Il est donc délicat d'engager un véritable débat avant cette date.

M. Jean-Luc Cazettes a estimé que les conseils d'administration s'impliquaient fortement dans la préparation et le suivi des conventions d'objectifs et de gestion, compléments indissociables de la loi de financement de la sécurité sociale. Le conseil d'administration de la CNAVTS a en outre constitué en son sein un groupe " études et prospectives " présidé par M. Jean-Baptiste de Foucauld.

M. Jean-Luc Cazettes a regretté que le Gouvernement s'oppose parfois à certaines décisions du conseil d'administration de la CNAVTS telles que la décision du 4 février 1999, fixant à 73,80 francs le taux horaire de l'aide ménagère, contre 81 francs depuis le 1 ^er juillet 1998.

Il a expliqué que la décision de diminuer le taux de l'aide ménagère était la conséquence de l'adoption, à l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, de l'exonération totale de cotisations sociales patronales sur les rémunérations des aides à domicile employées par des personnes morales (associations et centres communaux d'action sociale). Selon M. Jean-Luc Cazettes, cette exonération n'a pas été compensée par l'Etat et entraîne une diminution de recettes de 250 millions de francs pour le régime général. La décision de diminuer le taux de l'aide ménagère visait à compenser cette perte de recettes, mais aussi à tenir compte de la diminution du prix de revient de l'heure par les associations dès lors qu'elles sont désormais exonérées totalement de charges patronales pour les aides ménagères qu'elles emploient en contrat à durée indéterminée.

M. Jean-Luc Cazettes a estimé que la tutelle du ministère de l'Emploi et de la Solidarité sur les caisses restait très présente et que la répartition des compétences entre les différents acteurs se caractérisait par un " flou artistique ".

M. Patrick Hermange a fait remarquer que les sujets d'affrontement entre la caisse et sa tutelle étaient heureusement rares.

M. Jean-Luc Cazettes a estimé que les conseils de surveillance commençaient à trouver leur place dans le processus, en particulier dans le suivi de la convention d'objectifs et gestion. Il a jugé qu'il revenait au Parlement de tirer le meilleur parti des avis qui lui étaient adressés par les conseils de surveillance.

Interrogé sur la notion d'équilibre dans les lois de financement de la sécurité sociale, M. Jean-Luc Cazettes a considéré que le législateur avait, dans la loi organique du 22 juillet 1996, volontairement fixé des objectifs hétérogènes en matière de recettes, des dépenses et de plafond de recours à l'emprunt. Il a estimé que le législateur avait alors souhaité donner au Parlement un rôle d'orientation globale de la sécurité sociale et n'avait pas voulu qu'il se substituât au Gouvernement et aux caisses pour la détermination de l'équilibre financier de chacun des régimes.

Considérant que le Parlement disposait des éléments de contrôle nécessaires (rapports de la Commission des comptes de la sécurité sociale, de la Cour des comptes et des présidents des conseils de surveillance), M. Jean-Luc Cazettes a jugé que si le Parlement était amené à voter de façon plus précise les recettes et les dépenses par branche ou par régime, " il n'y aurait plus aucune marge de manoeuvre pour le Gouvernement et les caisses " et notamment pour les conventions d'objectifs et de gestion qui constituent un élément positif introduit par les ordonnances de 1996, même si elles portent essentiellement sur la gestion et non sur le risque.

M. Jean-Luc Cazettes a reconnu que l'approche par risque, qui présentait au plan conceptuel une légitimité certaine, compliquait les présentations dès lors que les travaux en amont étaient effectués par régime. En outre, l'approche par branche, en particulier pour la vieillesse, est incomplète puisque les régimes spéciaux ne sont traités que globalement, toutes branches confondues. Il serait par conséquent utile de ne pas concentrer le discours sur le seul régime général, malgré l'importance de ce dernier. Sur le fond, le problème est de savoir comment rendre plus lisibles et plus harmonieuses les différentes approches, par branche et par régime.

M. Jean-Luc Cazettes a estimé que les situations financières différentes des branches ne semblaient pas devoir compromettre le principe de séparation des branches. Il a considéré que les mécanismes de transferts entre branches n'étaient pas en eux-mêmes critiquables s'ils reposaient sur des données objectives.

MM. Jean-Luc Cazettes et Patrick Hermange se sont interrogés sur la justification du financement par la branche vieillesse de certains avantages familiaux accordés aux retraités tels que les majorations de pensions. Ils se sont demandés si ces avantages ne devraient pas plutôt être financés par la branche famille.

M. Patrick Hermange a estimé que la question de savoir si les aides aux familles devaient être perçues au moment où les enfants étaient à la charge des familles ou au moment de la retraite des parents méritait de faire l'objet d'un débat de politique familiale.

Interrogé sur la situation de la branche vieillesse du régime général, M. Jean-Luc Cazettes a souligné que la CNAVTS plaidait depuis plusieurs années pour le retour à un équilibre durable de ses comptes.

Il a expliqué qu'il n'y avait pas aujourd'hui à proprement parler d'accumulation de dettes au niveau de la CNAVTS, grâce au mécanisme de reprise de la dette par la CADES. Il a considéré que le système de répartition n'impliquait pas qu'il ne puisse pas y avoir, selon les exercices, excédent ou déficit. Mais il est vrai que la puissance publique ne peut pas laisser perdurer des déficits répétés, même au prix d'une reprise de dette, dès lors que la gestion de cette dernière se traduit par un report sur les générations futures de charges imputables aux générations présentes. Une telle pratique tend à miner le principe même de la solidarité et de l'équité entre générations.

Evoquant la date de publication des comptes de la CNAVTS, M. Patrick Hermange a souligné que des efforts importants étaient effectués pour accélérer la sortie des comptes et disposer d'éléments fiables pour la fin avril. Les délais actuels sont explicables par la complexité de notre système de sécurité sociale, l'atomisation et l'indépendance juridique des caisses de base, l'insuffisance des instruments comptables et informatiques pour la consolidation des recettes par branche pour le régime général.

Les travaux actuellement menés par la mission interministérielle chargée d'harmoniser les plans comptables des organismes de sécurité sociale devraient permettre une plus grande homogénéité des données et faciliter la préparation des documents fournis pour la Commission des comptes de la sécurité sociale et la préparation de la loi de financement. Pour la CNAVTS, une sortie plus rapide des comptes dépend toutefois d'une connaissance plus précoce qu'à l'heure actuelle des recettes encaissées par les URSSAF au titre de la branche vieillesse du régime général.

Audition de M. Jean-Paul Probst, président du Conseil d'administration, et de M. Etienne Marie, directeur de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)

Interrogé sur le jugement qu'il portait sur l'expérience de trois lois de financement de la sécurité sociale, M. Jean-Paul Probst a souligné les effets positifs de ces lois sur la conduite de l'action publique.

La loi de financement incite en effet à arrêter au plus tôt, au cours de l'année (n), les comptes de l'année (n-1). Les caisses d'allocations familiales n'ont eu à cet égard aucune difficulté à arrêter fin février 1999 leurs comptes 1998. L'établissement des comptes de la CNAF suppose en revanche de connaître le montant des recettes du régime général, établi par l'ACOSS, ainsi que les recettes et les dépenses des autres régimes versant des prestations familiales (MSA, secteur public) qui sont consolidées dans les comptes de la CNAF.

M. Jean-Paul Probst a estimé que le calendrier de sortie des comptes s'était considérablement amélioré en 1999. Il a ajouté que la loi de financement de la sécurité sociale avait également recalé le calendrier de la Commission des comptes de la sécurité sociale, laquelle se réunissait désormais en mai et en septembre. Par le passé, la Commission des comptes de la sécurité sociale s'était souvent réunie de manière très irrégulière.

M. Jean-Paul Probst a constaté que la loi de financement de la sécurité sociale obligeait à une coordination avec la loi de finances initiale, comme l'avait illustré cette année la prise en charge par le budget de l'Etat de l'allocation de parent isolé (API). Il a ajouté que la loi de financement imposait au Gouvernement d'arrêter ses mesures pour l'année (n) en septembre (n-1), ce qui facilitait le travail de préparation réglementaire et la tâche des organismes gestionnaires comme la CNAF.

Abordant les aspects négatifs de la procédure d'élaboration des lois de financement de la sécurité sociale, M. Jean-Paul Probst a constaté que l'association des partenaires sociaux à la détermination en amont des recettes et des dépenses était très faible. Les recettes dépendent de politiques macro-économiques globales qui échappent aux partenaires sociaux ; les dépenses sont le résultat de décisions politiques, généralement annoncées lors de la conférence de la famille, pour lesquelles un simple avis est demandé aux partenaires sociaux.

M. Jean-Paul Probst a regretté le délai très court laissé aux partenaires sociaux pour l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale : entre une réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale généralement très tardive en septembre et la date limite de dépôt du projet de loi fixée par la loi organique, les partenaires sociaux disposent de quelques jours à peine pour se prononcer sur un ensemble de mesures aux conséquences parfois complexes.

M. Jean-Paul Probst a souligné en outre que les annexes du projet de loi n'étaient pas transmises lors de l'examen du texte par le conseil d'administration de la CNAF.

Il a considéré que la loi de financement de la sécurité sociale était fondamentalement un texte juridique et financier et non un texte définissant une véritable politique publique, où le Parlement fixerait des objectifs, définirait des indicateurs de suivi et procéderait à une évaluation des résultats.

M. Jean-Paul Probst a constaté que le rapport annexé et les annexes au projet de loi présentaient un caractère très littéraire. Il a souligné que la seule norme pour la branche famille figurant dans le projet de loi était un objectif de dépenses. Or, cet objectif de dépenses n'est pas cohérent avec le périmètre des comptes que consolide la CNAF et se trouve chaque année démenti par la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) qui ne figure pas dans le projet de loi.

M. Jean-Paul Probst a estimé que les partenaires sociaux avaient le sentiment de ne pas pouvoir peser sur les dépenses et ne s'intéressaient donc pas véritablement au suivi de cet objectif de dépenses.

Il a jugé que les comptes de la CNAF n'étaient pas suffisamment lisibles. Pour améliorer la clarté de ses comptes, la caisse a suggéré de regrouper au sein de trois fonds distincts les dépenses relatives à la politique familiale, aux aides au logement et aux minima sociaux. Les propositions en ce sens formulées auprès du Ministère de l'emploi et de la solidarité sont en cours d'examen.

M. Jean-Paul Probst a considéré que la seule évaluation de la loi de financement de la sécurité sociale était réalisée par la Cour des comptes. Le rapport de cette juridiction est devenu un élément essentiel, même si l'audit très complet ainsi réalisé ne peut pas être toujours très approfondi.

M. Jean-Paul Probst s'est dit satisfait du lien établi directement entre le Parlement et les gestionnaires des caisses par le biais du conseil de surveillance. Il a fait remarquer que l'existence du projet de loi de financement de la sécurité sociale - lequel ne peut contenir que des mesures ayant un réel impact financier sur la protection sociale - conduisait à limiter le nombre des projets de loi portant diverses mesures d'ordre social (DMOS). De multiples mesures nécessitant une modification législative restent par conséquent en suspens, ce qui est très regrettable.

M. Jean-Paul Probst a considéré que la direction de la sécurité sociale du Ministère de l'emploi et de la solidarité était sous-dotée en moyens humains pour assurer la conception et le suivi des lois de financement de la sécurité sociale. Il a jugé nécessaire de la renforcer, le cas échéant par des moyens humains mis à sa disposition par les caisses de sécurité sociale dans la clarté juridique.

Interrogé sur l'idée d'une loi d'orientation pluriannuelle dans le domaine de la sécurité sociale, M. Jean-Paul Probst a estimé que les gestionnaires des caisses étaient demandeurs d'une meilleure lisibilité sur plusieurs exercices de l'évolution des prestations et des actions menées.

Abordant la situation financière de la branche famille, M. Jean-Paul Probst a reconnu que l'excédent de cette branche conjugué à l'équilibre de la branche maladie et au déficit de l'assurance vieillesse pouvait compromettre à terme le principe de séparation des branches. Il a craint que l'on multiplie les transferts de charge au détriment de la branche famille, comme on l'avait fait à de nombreuses reprises par le passé, ce qui serait contraire à la transparence des comptes de la branche et préjudiciable à la politique familiale.

Evoquant les avantages familiaux accordés en matière de pensions de retraite, qui représentent 75 milliards de francs par an, soit 40 % du montant des prestations familiales, M. Jean-Paul Probst a rejeté toute perspective de faire supporter cette dépense à la branche famille. Il a regretté que l'on dépense de telles sommes à ce titre et a jugé plus utile d'aider les familles lorsqu'elles ont des enfants à charge que quarante ans après.

M. Jean-Paul Probst a estimé que les frontières incertaines entre la CNAF et l'Etat faisaient supporter un risque de trésorerie à la branche famille. Ce risque a certes été limité par la convention signée en mai 1995 entre l'Etat et l'ACOSS mais il reste deux domaines où la CNAF fait régulièrement une avance de trésorerie à l'Etat  :

- la majoration de l'allocation de rentrée scolaire qui, en 1998, n'a pas été remboursée immédiatement par l'Etat, contrairement à 1997 ;

- les aides personnelles au logement qui ont conduit la branche famille à faire des avances de trésorerie de 4 milliards de francs en 1997 et de 2 milliards de francs en 1998.

M. Jean-Paul Probst a souhaité que l'Etat rembourse immédiatement les sommes que la branche famille avance pour son compte. S'agissant de la majoration de l'ARS, il a considéré qu'il convenait de la prévoir l'année (n-1) dans le budget de l'Etat et dans les comptes prévisionnels de la branche famille.

M. Jean-Paul Probst a considéré qu'il existait une bonne logique dans le financement, par les cotisations sociales et la CSG, des prestations familiales et dans le financement, par l'Etat, des trois minima sociaux (AAH, API, RMI). Le vrai problème réside davantage dans le financement des aides personnelles au logement : chacune des trois aides existantes (ALS, APL, ALF) est financée par des recettes différentes. Il convient par conséquent d'unifier ces trois aides et leur financement.

En conclusion, M. Jean-Paul Probst a souhaité un calendrier d'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale moins tendu, une rationalisation des comptes de la CNAF, une cohérence accrue de ces comptes avec la loi de financement et une évolution vers une loi de financement de la sécurité sociale qui fixerait à l'Etat non seulement des objectifs en termes financiers, mais aussi en termes de politiques publiques.

Il s'est enfin interrogé sur les raisons pour lesquelles la CNAF continuait à assurer la gestion du Fonds d'aide et de soutien aux travailleurs immigrés et à leurs familles (FASTIF).

M. Etienne Marie, a estimé que les solutions permettant de consolider plus rapidement les comptes des régimes publics seraient la passation de conventions beaucoup plus précises entre eux et la CNAF (conformément à la convention d'objectifs et la gestion), le versement des cotisations de ces régimes à l'ACOSS et la mise à disposition des sommes nécessaires aux prestations par la CNAF, enfin le service des prestations à leurs ressortissants par les CAF.

Audition de M. Bernard Caron, président du Conseil d'administration, et de M. Jean-Louis Buhl, directeur de l'ACOSS

Précisant qu'il s'exprimait à la fois comme président du Conseil d'administration de l'ACOSS et représentant du MEDEF, M. Bernard Caron a qualifié de " nuancé " son jugement sur l'expérience de trois lois de financement de la sécurité sociale. S'il a considéré que la démarche globale ainsi introduite avait constitué un progrès certain, il a toutefois estimé que le problème fondamental des lois de financement était leur caractère à la fois très éclaté, un peu " bric-à-brac " , et très agrégé, contrairement à la loi de finances qui comportait une présentation détaillée des différentes recettes et dépenses, ce qui contribuait à leur opacité.

Regrettant que l'ONDAM ne soit pas différencié selon les régimes, M. Bernard Caron a jugé qu'il serait utile de faire figurer dans la loi de financement ou dans ses annexes le détail des différents agrégats ainsi qu'un rapprochement des recettes et dépenses pour chaque régime.

Il a constaté que, dans la mesure où rien n'obligeait le Gouvernement à présenter une loi de financement de la sécurité sociale rectificative, aucune information n'était donnée quant à la manière dont on comblait les déficits lorsque les recettes s'avéraient insuffisantes. Il a considéré qu'aucun commissaire aux comptes ne certifierait aujourd'hui les comptes de la sécurité sociale.

Abordant les responsabilités supplémentaires données au Parlement et au Gouvernement par les ordonnances de 1996, M. Bernard Caron a estimé que le rôle des partenaires sociaux consistait essentiellement à faire de la figuration pendant que l'Etat détenait le réel pouvoir de décision. Il a souligné que le MEDEF réclamait depuis la création de la sécurité sociale, en 1945, une clarification des rôles respectifs de l'Etat et des partenaires sociaux. L'Etat, responsable des grands équilibres, doit se contenter de fixer des enveloppes globales et laisser les caisses de sécurité sociale gérer librement ces enveloppes.

M. Bernard Caron a considéré que les conseils d'administration des caisses avaient pour l'essentiel un rôle de conseils d'orientation consultatifs. Leur avis sur les textes législatifs et réglementaires est toujours demandé dans l'urgence et le Gouvernement en tient, en pratique, très rarement compte. Rien n'oblige d'ailleurs l'autorité de tutelle à motiver le non-respect de cet avis, ce qui n'est pas satisfaisant.

Interrogé sur la notion d'équilibre, abordée dans les lois de financement à travers des données très hétérogènes, M. Bernard Caron a considéré que cette situation n'était pas satisfaisante et estimé " nécessaire et indispensable " un véritable équilibre des lois de financement.

Interrogé sur la fiabilité de la répartition des recettes entre branches par l'ACOSS, M. Jean-Louis Buhl a souligné que cette répartition était désormais, depuis le 1 ^er janvier 1998, strictement comptable grâce au système RACINE. Avant cette date, la répartition s'effectuait au niveau de l'ACOSS, sur des bases statistiques, après encaissement global par les URSSAF. Ce système était à la fois compliqué et lent. Depuis la mise en place du système RACINE, la répartition des recettes par branche se fait dans les URSSAF, avec une précision très fine.

M. Jean-Louis Buhl a précisé que la mise en place de RACINE avait abouti à une répartition des recettes entre branches présentant quelques écarts avec ce qui pouvait être attendu de l'ancienne méthode ; il a convenu que ce changement de méthode avait pu " troubler " mais il a constaté que " la vérité comptable se trouve du côté de RACINE ". Pour l'année 1998, cette répartition a été donnée aux différentes caisses le 15 février 1999. La Commission des comptes de la sécurité sociale peut donc se réunir début mai si les caisses ont arrêté le volet dépenses de leurs comptes à cette date.

M. Jean-Louis Buhl a souligné que l' ACOSS avait su faire face dans les délais à trois réformes successives : la séparation des branches en 1995, la réforme des droits constatés en 1997 et la mise en place de RACINE en 1998.

Après avoir déclaré que RACINE constituait un progrès radical, M. Jean-Louis Buhl a signalé que certains encaissements n'avaient toutefois pas pu être ventilés entre branches pour des raisons techniques (absence de déclaration de l'entreprise, déclaration inexploitable...). Ces sommes s'élèvent à 12 milliards de francs à la fin 1998 et devront être réparties entre branches sur une base forfaitaire avant de faire l'objet d'une régularisation.

A cet égard, M. Bernard Caron a tenu à souligner que, du fait des différentes législations, les déclarations souscrites par les entreprises pouvaient comporter jusqu'à quarante assiettes différentes pour les cotisations, que celles-ci devaient être ensuite réparties entre quatre branches de sorte que l'exercice pour les URSSAF était particulièrement complexe.

Interrogé sur la convention signée entre l'Etat et l'ACOSS en 1995, M. Bernard Caron a expliqué que celle-ci formalisait les dettes de l'Etat à l'égard des caisses de sécurité sociale et prévoyait des échéanciers de remboursement dans un souci d'assurer la neutralité de la charge de trésorerie pour les caisses. L'Etat rembourse ainsi chaque année 60 à 70 milliards de francs d'exonérations de cotisations sociales à l'ACOSS. S'agissant du RMI et de l'AAH, le versement de l'Etat s'opère par douzièmes ; s'agissant des exonérations de cotisations sociales, le remboursement s'effectue selon des échéanciers mensuels ou trimestriels.

M. Bernard Caron a jugé très positif le principe de cette convention et a souhaité que cette dernière intègre également un échéancier des remboursements des aides au logement, afin d'assurer une meilleure neutralité de la charge de trésorerie pour la branche famille.

Mardi 13 avril 1999

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Audition de M. Alain Déniel,
Conseiller-maître à la Cour des comptes

M. Alain Déniel a rappelé les efforts, réalisés depuis vingt ans, visant, d'une part, à aboutir à de véritables comptes de la sécurité sociale, fondés sur des informations juridiquement précises et, d'autre part, à utiliser les comptes dans de meilleures conditions, en accélérant les délais de sortie. Il a rendu hommage à deux personnalités ayant joué un rôle important dans l'histoire des finances sociales : tout d'abord, M. Jean Farge, secrétaire d'Etat à la sécurité sociale, à l'origine de la création de la commission des comptes, et premier responsable politique à s'intéresser aux comptes de la sécurité sociale ; ensuite, M. Jean Marmot, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale de 1986 à 1997, à l'origine de la réforme des droits constatés.

Le rapport Mazars, commandé en 1990 par M. Claude Evin, alors ministre des Affaires sociales, étudiait les possibilités d'une réforme comptable. Cette réforme était une étape nécessaire avant de procéder à l'harmonisation des comptes. La décision d'adopter une comptabilité en droits constatés a été prise en 1994. " La réflexion a eu lieu après la décision " , avec la commission présidée par M. Etienne Delaporte, puis par M. Alain Déniel, réunissant les autorités de tutelle de l'Etat et les agents comptables des caisses concernées. La réforme des droits constatés s'applique au régime général depuis le 1er janvier 1996 et aux autres régimes depuis le 1er janvier 1997. La commission a prolongé ses travaux pour en suivre l'exécution. Les problèmes de mise en oeuvre (par exemple, définition du fait générateur) n'ont pas été très nombreux " en raison de l'application d'un dispositif pragmatique " : la comptabilité des organismes de sécurité sociale n'est pas une comptabilité totalement en droits constatés.

M. Alain Déniel a rappelé que des insuffisances avaient été relevées à de nombreuses reprises, notamment par la Cour des comptes : les plans comptables utilisés sont hétérogènes ; les comptes de la sécurité sociale sont connus très tardivement. La réforme des droits constatés ne surmontait pas ces insuffisances, mais elle constituait une étape essentielle dans la recherche de solutions.

L'article D. 253-52 du code de la sécurité sociale pose le principe de l'utilisation, par les organismes de sécurité sociale, d'un plan comptable unique, particulier au regard des règles de la comptabilité générale. En fait, ce plan comptable unique n'existe pas. La signification et la fiabilité des informations agrégées sont insuffisantes. L'utilité des informations comptables est " relativement douteuse " ; par ailleurs, il n'existe pas traditionnellement de " pression fondamentale pour accélérer la sortie des comptes " , même si les textes actuels obligent les caisses de base à fournir leurs comptes au 1er avril au plus tard et les caisses nationales avant le 30 juin.

Concernant les délais de production des comptes, de graves problèmes demeurent, liés à la centralisation et aux relations inter-régimes. La clôture de l'exercice 1996 a posé de grandes difficultés ; en quelque sorte, la dissolution de l'Assemblée nationale a été providentielle puisqu'elle a permis d'annuler la réunion de la commission des comptes au printemps 1997.

Pour l'exercice 1997, les délais ont été relativement convenables pour le régime général ; en revanche, les comptes des autres régimes ont été connus à la dernière minute. En ce qui concerne l'exercice 1998, il semble que le système RACINE ait relativement bien fonctionné. Il est toutefois nécessaire de renforcer les contrôles et les obligations de délais pesant sur les URSSAF, désormais chargées de ventiler à la source les recettes de la sécurité sociale.

La mission interministérielle chargée de l'harmonisation des plans comptables des organismes de sécurité sociale a pris la suite de la commission chargée du suivi et de l'application des droits constatés. En effet, cette commission finissait par se heurter -au-delà des bonnes volontés de ses participants- à la forte tradition d'autonomie des organismes de sécurité sociale : " pour régler le sujet, il fallait le traiter de manière ambitieuse " avec une impulsion forte des pouvoirs publics. Premièrement, donner une vocation interministérielle à cette mission (Economie et Finances, Emploi et Solidarité) ; deuxièmement, fixer des objectifs clairs : harmonisation des plans comptables, accélération de la sortie des comptes, amélioration de la préparation et du suivi des lois de financement ; troisièmement, annoncer des échéances : le rapport de cette mission sera disponible dès septembre 1999. Entre le 11 mai 1998 (date officielle de l'annonce de la création de cette mission) et le 9 décembre 1998 (débuts effectifs de ses travaux), il a fallu déterminer la composition du comité de pilotage, prévoir les moyens humains nécessaires sous forme de mises à disposition ou de détachements et trouver des locaux.

Invité à recenser les moyens mis à la disposition de la mission, M. Alain Déniel a indiqué qu'ils étaient moins nombreux que ceux prévus initialement :

- un chef de mission ;

- un directeur départemental du Trésor ;

- une secrétaire ;

- quatre agents des caisses (à temps partiel).

Six groupes de travail ont été constitués, se réunissant au rythme d'une réunion tous les quinze jours. M. Alain Déniel aurait souhaité que le ministère des Affaires sociales " puisse participer de manière permanente " aux travaux. Il a regretté que " personne de l'INSEE ne se soit joint pour le moment à la mission " mais le Directeur général de l'INSEE vient de remédier à cette situation.

Puis, M. Alain Déniel est revenu sur les objectifs des travaux de la mission interministérielle.

Le premier objectif est d'harmoniser les plans comptables. Il s'agit de définir des nomenclatures identiques, des schémas d'écriture, un dictionnaire et une comptabilité patrimoniale, ce qui représente " un travail austère " . Le principe de réalité ( " esprit d'efficacité plutôt que d'esthétique comptable " ) guide la mission ; le plan comptable général est le modèle suivi, en l'adaptant aux spécificités de la sécurité sociale.

Le second objectif est l'accélération de la sortie des comptes. M. Alain Déniel a estimé que l'attention portée à ce sujet par le cabinet de Mme la Ministre de l'Emploi et de la Solidarité était un facteur très positif. Les causes de retard ont fait l'objet d'un examen précis. L'ACOSS, avec l'aide du cabinet Mazars, s'efforce de remédier aux retards qui lui sont directement imputables, notamment par l'existence d'une période complémentaire de deux mois.

De façon plus générale, les conditions pour accélérer la sortie des comptes sont les suivantes :

- harmoniser les plans comptables, en réalisant des interfaces informatiques permettant une remontée et une centralisation des comptes en temps réel ;

- sortir de la " routine comptable " , en remettant en cause les calendriers habituels et la culture comptable des organismes de sécurité sociale qui vise à produire des comptes exacts, le " chiffre vrai " ;

- éviter de " confondre l'essentiel et l'accessoire " ; par exemple, la CNAMTS commande pour l'ensemble des caisses d'assurance maladie les feuilles de soins. Cette opération fait l'objet d'imputations comptables extrêmement fines, mais infiniment complexes pour un enjeu financier faible ;

- coordonner le calendrier des caisses nationales. Les réunions fréquentes des agents comptables des caisses nationales, " qui n'avaient pas l'habitude de se voir " , leur font prendre conscience des besoins des autres et de la nécessité de ne pas déterminer leur calendrier selon leurs seules contraintes. Cette prise de conscience s'étend au-delà du régime général puisque le régime agricole, par exemple, a décidé de sortir ses comptes avec trois mois d'avance par rapport à d'habitude.

Interrogé sur l'état d'avancement des travaux de la mission interministérielle, M. Alain Déniel a indiqué que l'échéancier semblait pouvoir être tenu, puisque le plan comptable harmonisé, les schémas des écritures et le dictionnaire comptable seraient probablement disponibles en septembre 1999. Il a rappelé qu'il serait toutefois prématuré de fixer des dates d'obligation de sortie des comptes qui ne seraient pas tenues ou mal tenues. Il importe, en effet, pour que la réforme soit menée à bien, de modifier les systèmes informatiques et de former le personnel. De plus, il est nécessaire de désigner une institution chargée d'assurer la maintenance du plan comptable harmonisé.

Evoquant l'administration de la sécurité sociale, il a remarqué que cette direction cumulait, vis-à-vis des finances sociales, les missions qu'exercent, pour les comptes de l'Etat, la Direction de la comptabilité publique, la Direction de la Prévision, et la Direction du Budget sans disposer, loin s'en faut, de moyens équivalents.

ANNEXE II
-
LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITE SOCIALE : DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES,
ORGANIQUES ET LÉGISLATIVES

Constitution du 4 octobre 1958 (révision du 19 février 1996)

Art. 34

Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

Art. 47-1

Le Parlement vote les projets de loi de financement de la Sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique.

Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.

Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28.

La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

LOI ORGANIQUE DU 22 JUILLET 1996
Loi n° 96-646 du 22 juillet 1996, art. 1 ^er
(articles LO. 111-3 à LO. 111-7 du code de la sécurité sociale)

Article LO. 111-3 - I . Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;

2° Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;

3° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ;

4° Fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;

5° Fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3° ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources.

II . La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale.

Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I.

III . Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Tout amendement doit être accompagné des justifications qui en permettent la mise en oeuvre.

Les amendements non conformes aux dispositions du présent article sont irrecevables.

Article LO. 111-4 - I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

II . Sont jointes au projet de loi des annexes :

a ) Présentant les données de la situation sanitaire et sociale de la population ;

b ) Rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions des lois de financement de la sécurité sociale de l'exercice précédent ;

c ) Décrivant l'évolution prévisible, pour l'année en cours et l'année suivante, des recettes et des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres et, le cas échéant, de leurs besoins de trésorerie en cours d'exercice, ainsi que les perspectives d'évolution de ces recettes et de ces dépenses pour les deux années postérieures ;

d ) Décrivant, pour l'année en cours et l'année suivante, par catégorie, les ressources des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;

e ) Faisant apparaître, pour l'année en cours, les compensations financières entre régimes ;

f ) Décrivant, pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes ayant pour mission de concourir au financement de ces mêmes régimes et, s'il y a lieu, à l'apurement de la dette ;

g ) Retraçant pour les trois années précédentes, d'une part, les comptes de la protection sociale qui regroupent l'ensemble des prestations sociales et les moyens de leur financement en mettant en évidence leur place dans les équilibres généraux économiques et financiers, d'autre part, l'effort social de la nation qui regroupe les prestations sociales et les charges qui en découlent pour l'Etat, les collectivités locales, les employeurs, les assurés et les contribuables.

III . Est également joint le rapport de la Cour des comptes prévu par l'article LO. 132-3 du code des juridictions financières.

IV . Tous les trois ans, le Gouvernement adresse au Parlement, en même temps que le projet de loi de financement, un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et précisant le nombre de leurs cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres.

Article LO. 111-5 - En cas d'urgence, les limites prévues au 5° du I de l'article LO. 111-3 peuvent être relevées par décret pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. La ratification de ces décrets est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Article LO. 111-6 - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, y compris le rapport et les annexes mentionnés aux I et II de l'article LO. 111-4, est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit.

Article LO. 111-7 - L'Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le Sénat doit se prononcer, en première lecture, dans un délai de quinze jours après avoir été saisi.

Si l'Assemblée nationale n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans le délai prévu à l'article 47-1 de la Constitution, le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu'il a initialement présenté, modifié le cas échéant, par les amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de quinze jours après avoir été saisi.

Si le Sénat n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet dans le délai imparti, le Gouvernement saisit à nouveau l'Assemblée nationale du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale est ensuite examiné selon la procédure d'urgence dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution.

RÈGLEMENT DES ASSEMBLÉES

Article 121-2 du règlement de l'Assemblée nationale
(introduit par la résolution n° 582 du 3 octobre 1996)

Les amendements contraires aux dispositions du III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale sont déclarés irrecevables dans les conditions prévues aux articles 92 et 98.

Art. 92 du règlement de l'Assemblée nationale

1. - Les dispositions de l'article 40 de la Constitution peuvent être opposées à tout moment aux propositions, rapports et amendements par le Gouvernement ou par tout député.

2. - Pour les propositions ou rapports, l'irrecevabilité est appréciée par le bureau de la commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan. Celui-ci peut également, à tout moment, opposer de sa propre initiative cette irrecevabilité.

3. - La procédure législative est suspendue en l'état jusqu'à la décision du bureau de la commission des Finances qui entend l'auteur de la proposition ou du rapport et peut demander à entendre le Gouvernement en ses observations.

4. - Pour les amendements, l'irrecevabilité est appréciée dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article 98.

5. - Sont opposables dans les mêmes conditions, les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

Art. 98 du règlement de l'Assemblée nationale
Alinéa 6

S'il apparaît évident que l'adoption d'un amendement aurait les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution, le Président en refuse le dépôt. En cas de doute, le Président décide, après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan, ou un membre du bureau désigné à cet effet ; à défaut d'avis, le Président peut saisir le Bureau de l'Assemblée.

Art. 49 du règlement du Sénat
Alinéas 7 et 8
(introduit par la résolution n° 504 du 3 octobre 1996)

7. - L'irrecevabilité des amendements tirée de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale peut être soulevée par le Gouvernement, la commission des affaires sociales, la commission saisie au fond ou tout sénateur. L'irrecevabilité est admise de droit, sans qu'il y ait lieu à débat, lorsqu'elle est affirmée par la commission des affaires sociales. L'amendement est mis en discussion lorsque la commission des affaires sociales ne reconnaît pas l'irrecevabilité.

8. - Lorsque la commission des affaires sociales n'est pas en état de faire connaître immédiatement ses conclusions sur l'irrecevabilité de l'amendement, l'article en discussion est réservé. Quand la commission estime qu'il y a doute, son représentant peut demander à entendre les explications du Gouvernement et de l'auteur de l'amendement qui dispose de la parole pendant cinq minutes. Si le représentant de la commission estime que le doute subsiste, l'amendement et l'article correspondant sont réservés et renvoyés à la commission. Dans les cas prévus au présent alinéa, la commission doit faire connaître ses conclusions sur la recevabilité avant la fin du débat, autrement, l'irrecevabilité sera admise tacitement.

TEXTES RELATIFS À LA COUR DES COMPTES

Article L.O. 132-3 du code des juridictions financières (loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996)

Chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Ce rapport présente, en outre, une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et fait une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance. Ce rapport est remis au Parlement sitôt son arrêt par la Cour des comptes.

Les réponses faites aux observations de la Cour des comptes sont jointes au rapport.

Article L. 111-5 - La Cour des comptes contrôle les institutions de la sécurité sociale.

(Article 6 de la loi du 25 juillet 1994)

Article L. 111-6 - Conformément aux dispositions du second alinéa de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, le contrôle de l'application de la législation de sécurité sociale par les administrations centrales et es services déconcentrés de l'Etat, pour les contributions et cotisations dont ils sont redevables envers le régime général, est assuré par la Cour des comptes, qui fait état des résultats de ce contrôle dans le rapport sur le projet de loi de règlement.

Article L. 132-3-1 du code des juridictions financières

La Cour des comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l'application des lois de financement et procède, dans ce cadre et à la demande de cette commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle.

CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE PAR LE PARLEMENT

Loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement
de la sécurité sociale pour 1997 (extraits)

Art. 2 - Les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale suivent et contrôlent, sur pièces et sur place, l'application de ces lois auprès des administrations de l'Etat et des établissements publics compétents. Réserve faite des informations couvertes par le secret médical ou le secret de la défense nationale, tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tout document de quelque nature que ce soit.

Art. 3 - Pour l'information du Parlement, le Gouvernement lui présente chaque année un rapport rattaché à l'annexe visée au b du II de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale et comprenant les éléments suivants :

- le bilan des contrôles médicaux effectués dans le secteur de l'hospitalisation ;

- l'état de la réforme de la nomenclature générale des actes professionnels ;

- l'exécution budgétaire de la loi de financement ;

- le bilan des expérimentations des " filières et réseaux de soins " ;

- la mise en oeuvre des références médicales opposables ;

- les restructurations hospitalières ;

- le bilan de l'exécution du programme de médicalisation des systèmes d'information ;

- le bilan des contrôles d'attributions des prestations familiales.

Art. 8 - Lorsqu'il prend le décret visé à l'article LO. 111-5 du code de la sécurité sociale, le Gouvernement dépose au Parlement, dans un délai de quinze jours, un rapport présentant les raisons du dépassement des limites prévues au 5 ^e du I de l'article LO. 111-3 du même code et justifiant l'urgence qui exige ce recours à la voie réglementaire.

Loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement
de la sécurité sociale pour 1998 (extrait)
[Article créant le Fonds d'accompagnement social
pour la modernisation des hôpitaux]

Extrait de l'article 25 - Pour l'information du Parlement, le Gouvernement lui présentera, chaque année, pendant six ans, un rapport attaché à l'annexe visée au b du II de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale sur l'utilisation du fonds.

ANNEXE III
-
SCHÉMAS SUR LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Les deux schémas suivants présentent les :

- Principales impositions affectées en 1999 ;

- Principaux concours budgétaires en 1999.

ANNEXE IV
-
LISTE DES IMPOSITIONS AFFECTÉES
AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

Nom de l'imposition	Description	Bénéficiaires
Prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement	Texte institutif : • Article 9 de la loi n° 97-1164 de financement de la sécurité sociale pour 1998	CNAVTS CNAF
Contribution sociale généralisée	Textes institutifs : • loi de finances n° 90-1168 du 29 décembre 1990 (article 127 et suivants) • loi de finances rectificative n° 93-859 du 22 juin 1993 (article 42) • loi n° 93-936 du 21 juillet 1993 • loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997	Régime général et autres régimes d'assurance maladie Fonds de solidarité vieillesse
Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)	Textes institutifs : • articles 14 à 19 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale	CADES
Contribution sociale de solidarité sur les sociétés	Organisme gestionnaire : • ORGANIC Textes institutifs : • article L. 651-1 du code de la sécurité sociale • article 33, al. 1 de l'ordonnance n° 67-828 du 23 septembre 1967 • article 52 de la loi de finances pour 1992 • article 30 de la loi de finances rectificative n° 95-885 du 4 août 1995 • article 77 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre écono-mique et financier • article 2 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999	CANAM ORGANIC CANCAVA CNREBTP
Contributions sur les ventes en gros	Organisme gestionnaire : • ACOSS Textes institutifs : • article 76 de la loi n° 96-134 du 12 avril 1996, article 32 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997 • article 12-IV de la loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998	CNAMTS CANAM Régime des exploitants agricoles Régime des salariés agricoles
Taxe sur les boissons alcooliques	Organisme gestionnaire : • ACOSS Texte institutifs : • article L 245-7 du code de la sécurité sociale • article 26 de la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983	CNAMTS
Contribution des entreprises assurant l'exploitation en France d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques	Organisme gestionnaire : • ACOSS Texte institutifs : • article 30 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 • article 40 de la loi du 18 janvier 1991 • article 12 de la loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998	CNAMTS
Taxe sur les primes d'assurance automobile	Organisme gestionnaire : • ACOSS Texte institutif : • article L. 213-1 du code des assurances	Régime général et autres régimes d'assurance maladie Projet de loi CMU : CNAMTS
Droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels	Texte institutif : • article 438 du code général des impôts • article 43 de la loi de finances n° 93-1352 du 30 décembre 1993	Fonds de solidarité vieillesse
Droit de plaidoirie	Organisme gestionnaire : • CNBF Texte institutif : • loi du 31 décembre 1921 réaffirmée par la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994	CNBF
Droit de consommation sur les produits intermédiaires	Textes institutifs : • article 402 bis du code général des impôts • article 43 de la loi de finances n° 93-1352 du 30 décembre 1993	Fonds de solidarité vieillesse
Taxe sur les prémix	Textes institutifs : • article 29 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997 modifié par l'article 12 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999	CNAMTS
Droit de consommation sur les alcools	Textes institutifs : • article 403 du code général des impôts • articles 18 et 28 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997	Fonds de solidarité vieillesse, Corse, BAPSA et les régimes obligatoires d'assurance maladie
Droit sur les bières et les boissons non alcoolisées	Textes institutifs : • article 520 A du code général des impôts • article 43 de la loi de finances n° 93-1352 du 30 décembre 1993 • article 28 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997	Fonds de solidarité vieillesse
Taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire	Organismes gestionnaires : • ACOSS, MSA Textes institutifs : • article 8 de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale • article 14 de la loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998	Fonds de solidarité vieillesse
Redevance due par les titulaires de titres d'exploitation de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux	Textes institutifs : • article 31 du code minier	CANSSM
Taxe sur les tabacs	Textes institutifs : • article 27 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997	CNAMTS
Taxe sur les primes d'assurance	Textes institutifs : • loi n° 56-780 du 4 août 1956, article 1622	FCATA
Cotisation incluse dans la taxe sur la valeur ajoutée (de 0,70 % dans chacun des taux de TVA)		BAPSA
Taxe sur les farines		BAPSA
Taxe sur les corps gras alimentaires		BAPSA

ANNEXE V
-
HISTORIQUE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX SUR LES REVENUS DU CAPITAL

Ordonnance du 30 avril 1983	Création d'un prélèvement sur l'ensemble des revenus affectés à la CNAF
Article 115 de la loi de finances pour 1984	Ce prélèvement est complété par un prélèvement de 1 % sur les produits de placement
Article 106 de la loi de finances pour 1985	Seul le prélèvement de 1 % sur les produits de placement à revenu fixe perçus à compter du 1 ^er janvier 1985 est maintenu
Loi du 10 juillet 1987	Création d'un prélèvement de 1 % affecté à la CNAVTS sur les produits du patrimoine et de placement (à la fois revenus soumis à l'impôt sur le revenu et revenus de placement soumis à prélèvement obligatoire)
Loi de finances pour 1991	Création de la CSG famille (1,1 %)
1 ^er juillet 1993	Création de la CSG affectée au FSV (1,3 %)
Ordonnance du 24 janvier 1996	Création du CRDS (0,5 %)
Loi de financement de la sécurité sociale pour 1997	Extension d'assiette de la CSG sur les revenus du patrimoine perçus à compter de 1996 (déclarés en 1997) et aux revenus de placement perçus à compter de 1997 Création de la CSG maladie (1 %)
Loi de financement de la sécurité sociale pour 1998	Unification des deux prélèvements CNAF et CNAVTS (création d'un prélèvement social de 2 %) et alignement de son assiette sur celle de la CSG. Augmentation de 4,1 points du taux CSG Maladie (5,1 %) Le prélèvement social sur les revenus du patrimoine et de placement est désormais de 10 % : 7,5 points, au titre de la CSG (1,1 pt affecté à la CNAF, 1,3 pt au FSV, 5,1 pts affectés à la maladie), 2 points au titre du prélèvement sur les revenus du patrimoine et les produits de placements (1 point affecté à la CNAF, 1 point affecté à la CNAVT) et 0,5 point au titre de la CRDS (affecté à la CADES)
Projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle	Eclatement du produit du prélèvement social de 2 % entre la CNAMTS (28 %), la CNAF (22 %) et la CNAVTS (50 %).

ANNEXE VI
-
TABLE DES SIGLES UTILISÉS

AAH	Allocation aux adultes handicapés
ACOSS	Agence centrale des organismes de sécurité sociale
AGIRC	Association générale des institutions de retraite
AN	Assemblée nationale
ARRCO	Association des régimes de retraite complémentaires
ARS	Allocation de rentrée scolaire
ATIACL	Allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales
AVPF	Assurance vieillesse des parents au foyer
AVTS	Allocation aux vieux travailleurs salariés
BAPSA	Budget annexe des prestations sociales agricoles
BMAF	Base mensuelle de calcul des allocations familiales
CADES	Caisse d'amortissement de la dette sociale
CAMAC	Caisse mutuelle d'assurance maladie des cultes
CAMAVIC	Caisse mutuelle d'assurance vieillesse et invalidité des cultes
CANAM	Caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes
CANCAVA	Caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse des artisans
CCMSA	Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
CCSS	Commission des comptes de la Sécurité sociale
CDC	Caisse des dépôts et consignations
CEC	Contrat emploi consolidé
CES	Contrat emploi solidarité
CGI	Code général des impôts
CGSS	Caisse générale de Sécurité sociale des DOM
CIE	Contrat initiative emploi
CMU	Couverture maladie universelle
CMP	Commission mixte paritaire
CNAF	Caisse nationale des allocations familiales
CNAMTS	Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés
CNAVPL	Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés
CNAVTS	Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés
CNBF	Caisse nationale des barreaux français
CNMSS	Caisse nationale militaire de Sécurité sociale
CNRACL	Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
CODEC	Comité départemental d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale
COG	Convention d'objectifs et de gestion
CRDS	Contribution pour le remboursement de la dette sociale
CRPCEN	Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires
CSG	Contribution sociale généralisée
CSSS ou C3S	Contribution sociale de solidarité sur les sociétés
CUDC	Compte unique de disponibilités courantes
DSS	Direction de la sécurité sociale
FATIACL	Fonds de l'allocation temporaire invalidité des agents des collectivités locales
FSI	Fonds spécial d'invalidité
FSV	Fonds de solidarité vieillesse
GVT	Glissement, vieillesse, technicité
IGAS	Inspection générale des affaires sociales
MSA	Mutualité sociale agricole
ONDAM	Objectif national de dépenses d'assurance maladie
OQN	Objectif quantifié national
OQR	Objectif quantifié régional
ORGANIC	Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce
PIB	Produit intérieur brut
RDS	Remboursement de la dette sociale
RMI	Revenu minimum d'insertion
SMIC	Salaire minimum interprofessionnel de croissance
TVA	Taxe à la valeur ajoutée
UNEDIC	Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce
URSSAF	Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales

¹ Selon l'expression de M. Guy Carcassonne.

² Histoire pluriséculaire commencée en Angleterre par la Grande Charte (1215), arrachée à Jean sans Terre par les barons anglais à la suite de la bataille de Bouvines (1214).

³ Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de mai 1999, p. 31.

⁴ Selon l'office européen de statistiques Eurostat, dont le système de comptabilisation majore de 0,2 point le taux des prélèvements obligatoires en France en 1997.

⁵ Groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire. Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale XI ^ème législature 1999, p. 37.

⁶ Michel Borgetto " Sécurité sociale et démocratie sociale : état des lieux ", Revue française des finances publiques, n° 64, novembre 1998, p. 36.

⁷ Décision n° 60-11 DC sur la loi relative aux assurances agricoles.

⁸ Rapport n° 370 (1993-1994) " L'avenir de la protection sociale et la place du Parlement dans sa définition ", p. 15 et 16.

⁹ Rapport n° 188 (1995-1996), p. 14.

¹⁰ Décision n° 87-234 DC du 7 janvier 1988.

¹¹ " Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. "

¹² Décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997 sur la loi créant les plans d'épargne retraite.

¹³ Le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle en est un bon exemple.

¹⁴ " Nouvelles réflexions sur la nature et le devenir des lois de financement de la sécurité sociale ", Droit social n° 9/10 septembre-octobre 1997, p. 785.

¹⁵ Cf. les trois arguments de contestation mentionnés plus haut.

¹⁶ Journal officiel débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 27 octobre 1998, p. 7361.

¹⁷ Dans ses quarante propositions sur la sécurité sociale annoncées le 15 septembre 1998.

¹⁸ Michel Borgetto, op. cit., p. 37.

¹⁹ Journal officiel des débats, Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 13 juin 1996, p. 4245.

²⁰ Rapport Assemblée nationale X ^ème législature n° 3053 , p. 113.

²¹ " Réflexions pour une politique de santé ", Espace Social Européen, Documents et Synthèses n° 29, p. 9, mars 1998.

²² Sur 90 amendements déposés en première lecture sur le rapport annexé du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, 30 ont été adoptés.

²³ Le Président de séance a introduit ainsi la discussion du rapport annexé (JO Débats AN, 2 ^ème séance du 30 octobre 1998, p. 7771) : " En espérant ne pas vous donner l'impression de vouloir réduire le débat et de limiter votre droit à intervenir, je vous fais remarquer que tous les sujets ou presque qui font l'objet de ces amendements ont été débattus au cours des quatre journées consacrées à l'examen de ce texte. "

²⁴ Le Gouvernement semble l'avoir implicitement reconnu, puisque ces Etats généraux, annoncés par la déclaration de politique générale du Premier ministre du 19 juin 1997 pour le début de l'année 1998, n'ont été véritablement lancés qu'au mois de décembre 1998.

²⁵ Rémi Pellet, " Le Conseil constitutionnel et l'équilibre financier de la sécurité sociale " - Droit social, janvier 1999.

²⁶ Jean-Michel Bélorgey, " A quoi servent les lois de financement de la sécurité sociale ? " Droit social n° 9/10 septembre 1998, p. 813

²⁷ En effet, le Conseil constitutionnel a refusé d'intégrer les règlements des assemblées au " bloc de constitutionnalité " : " dès lors, l'application de procédures prévues par ces règlements à des initiatives extérieures aux assemblées, par exemple à des amendements du gouvernement, est difficilement envisageable ", G. Arathoon et S. Corley, " Les lois de financement de la sécurité sociale : l'inévitable référence aux lois de finances ", Revue française des finances publiques, n° 64, novembre 1998, p. 73.

²⁸ G. Arathoon et S. Corley, op.cit.

²⁹ Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale de septembre 1997, p. 51.

³⁰ Dénommé groupe Delaporte, puis groupe Déniel, du nom de son animateur.

³¹ Cf. compte rendu de cette audition à l'annexe I.

³² Rapport 1997 de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, p. 12.

³³ Rapport 1997 de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, p. 43-45.

³⁴ " Régimes, branches et fonds de la sécurité sociale : essai de définition juridique et financière ", Revue du droit sanitaire et social 35 (1), janvier-mars 1999, p. 13-28.

³⁵ Le problème se posera notamment pour les régimes dont les cotisations d'assurance maladie auront totalement disparu à la suite de la seconde substitution de CSG en 1998.

³⁶ Les schémas -simplifiés- de l'annexe III tentent d'en rendre compte.

³⁷ En raison de " nombreux problèmes techniques, notamment dans le cas des agents non titulaires de l'Etat ", Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1996, juillet 1997, p. 325.

³⁸ Audition du 1 ^er octobre 1997 de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes et Mme Marie-Anne Boutin, rapporteur général par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale (Rapport n°385 1997-1998, p. 65).

³⁹ Hors les 3,5 milliards de francs au titre de la réduction du temps de travail prévus par le projet de loi de finances.

⁴⁰ Arrêté du 26 août 1998, paru au Journal officiel du 8 septembre 1998, p. 13689.

⁴¹ Journal officiel du 28 août 1998, p. 13216.

⁴² Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances 1997, juillet 1997, p. 331.

⁴³ Cf. compte rendu de l'audition de M. Hervé Le Floc'h Louboutin à l'annexe I.

⁴⁴ Débats Assemblée nationale, 2 ^ème séance du 30 octobre 1996, p. 6260.

⁴⁵ Rémi Pellet, " Le Conseil constitutionnel et l'équilibre financier de la sécurité sociale ". Droit social n° 1, janvier 1999, p. 21-32.

⁴⁶ Le législateur organique ayant préféré ce terme à celui d'exécution.

⁴⁷ Selon l'expression de la Cour. Elle indique par ailleurs que " l'analyse a été limitée par la mise à disposition tardive des données chiffrées définitives, qui ne sont parvenues à la Cour qu'à la mi-septembre. ". La Cour constate en outre " qu'elle n'est toujours pas en mesure de présenter une analyse des comptes de l'ensemble des organismes de sécurité sociale, puisque ces comptes n'étaient toujours pas disponibles à la date d'approbation de ce rapport ". (Rapport 1998, p. 3).

⁴⁸ AN, XI ^ème législature, n° 725.

⁴⁹ Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2 ^ème séance du 30 octobre 1998, p. 7755.

⁵⁰ Journal officiel Débats Assemblée nationale, p. 7758.

⁵¹ Rapport commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 1998, p. 69.

⁵² Rapport commission des comptes de la sécurité sociale, mai 1999, p. 43.

⁵³ G. Arathoon et S. Corley, " Les lois de financement de la sécurité sociale : l'inévitable référence aux lois de finances ", Revue française des finances publiques n° 64, novembre 1998, p. 98.

⁵⁴ Rapport de la Cour des comptes 1998 sur la Sécurité sociale, p. 60 et 61.

⁵⁵ Selon l'expression de la Cour, rapport 1998 sur la Sécurité sociale, p. 60.

⁵⁶ L'ordonnance organique relative aux lois de finances n'a été modifiée que deux fois en quarante ans : en 1971 et en 1995 (pour tenir compte de l'instauration de la session unique).

⁵⁷ Selon l'expression utilisée par la déclaration du Premier ministre du 15 novembre 1995.

⁵⁸ Accord annoncé le 31 mai 1999, lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale.

⁵⁹ Cf. deuxième partie, A -1. " Le rapport annexé ne remplit pas sa fonction ".

⁶⁰ Le Monde, 20 mai 1999, p. 11.

⁶¹ Audition devant la commission des Affaires sociales du 18 mai 1999, Bulletin des commissions n° 28 (1998-1999), p. 4167.

⁶² Cf. deuxième partie, A -3. " La multiplication de grands débats extérieurs à la loi de financement brouille leur contenu ".

⁶³ Notre collègue M. Claude Huriet, président du conseil de surveillance de la CNAF, a fait valoir l'urgence de cette simplification dans le domaine des prestations familiales.

⁶⁴ Rapport 1997 sur la sécurité sociale, p.145.

⁶⁵ Publiée dans le Journal officiel Questions Sénat du 19 novembre 1998, page 3709.

⁶⁶ Il faut lire " l'article de la loi fixant les prévisions de recettes ".

⁶⁷ Cf. annexe IV " Liste des impositions affectées à la sécurité sociale ".

⁶⁸ Sans compter les droits sur les tabacs, dont la recette est partagée entre l'Etat et la CNAMTS.

⁶⁹ Cf. deuxième partie B, 6.

⁷⁰ Les objectifs de dépenses concernent les régimes de plus de 20.000 cotisants, les prévisions de recettes, l'ensemble des régimes. La masse financière que représentent les régimes de moins de 20.000 cotisants n'est pas au demeurant considérable (environ 3 milliards de francs).

⁷¹ cf. compte rendu de l'audition de M. Didier Banquy à l'annexe I.

⁷² Débats Sénat, séance du 25 juin 1998, p. 3505.

⁷³ Il est à noter que Force Ouvrière a repris l'idée d'un débat d'orientation dans ses quarante propositions sur la sécurité sociale annoncées le 15 septembre 1998.

⁷⁴ Débats Sénat, séance du 25 juin 1998, p. 3540.

⁷⁵ Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, mai 1999, p. 9.

⁷⁶ Le journal " La Tribune " du 1 ^er juin 1999 titrant : " Bercy saute à pieds joints par dessus le déficit de la Sécu. " (p. 9).

⁷⁷ Cf. compte rendu de l'audition de M. Didier Banquy, sous-directeur à la direction du budget à l'annexe I.

⁷⁸ Taxe prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, mais supprimée par le ministre de l'économie et des finances en nouvelle lecture.

⁷⁹ Voir le texte de cet article en annexe II.

⁸⁰ Cf. supra A - 1 " Disposer des comptes à temps ".

⁸¹ Rapport AN n° 385 (XI ^ème législature) tome I, p. 185.

⁸² Avant publication, ces comptes rendus ont été soumis aux personnes auditionnées et les corrections qu'elles ont, le cas échéant, demandées ont été prises en compte.

⁸³ Le directeur général de la santé ; le directeur des Hôpitaux ; le directeur de la Sécurité sociale ; le directeur de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ; le directeur général de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale ; le directeur de l'Ecole nationale de santé publique.

⁸⁴ Rapport annexé à l'article premier du projet de loi de financement " sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions de l'équilibre financier ".

⁸⁵ C'est-à-dire la mission interministérielle chargée d'harmoniser les plans comptables des organismes de sécurité sociale décidée en mai 1998, et mise en place à l'automne 1998.

⁸⁶ Cf. rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 1998), édition provisoire page 15 : " C'est pour la maladie que ce compte (1999) a clairement la nature d'un objectif ambitieux. Il est difficile d'en apprécier la validité tant que ne sont pas connues les mesures destinées à permettre de l'atteindre.

" On peut cependant rappeler les ordres de grandeur suivants. Les comptes de 1998 présentent un dérapage des dépenses maladie à hauteur de 6 milliards de francs environ par rapport aux objectifs de l'ONDAM voté. La poursuite à l'identique de ce dérapage, en 1999, porterait les dépenses 12 milliards de francs au dessus du niveau retenu dans le compte 1999 présenté dans ce rapport, soit un total à résorber de 18 milliards de francs sur les 15 mois qui restent à courir. Supposer l'extrapolation du dérapage est largement arbitraire car ceci suppose que les causes du dérapage sont totalement stables et pérennes. Nous constatons ici combien manque un diagnostic approfondi, allant au-delà de la simple constatation de l'accélération des dépenses et s'attachant à en déterminer les raisons. Le chiffre obtenu n'est qu'un ordre de grandeur qu'il faudrait pouvoir préciser pour prendre la mesure des efforts de natures diverses que suppose sa résorption. "

⁸⁷ Cf. Art. L. 132-3-1 du code des juridictions financières : -" La Cour des comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède, dans ce cadre et à la demande de cette commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle. ".

⁸⁸ Cf. Art. L.O. 132-3 du code des juridictions financières : " Chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Ce rapport présente, en outre, une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et fait une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance. ".

⁸⁹ 60 % des droits de consommation institués à l'article 403 du code général des impôts.