2. Instruments opérationnels
2.1 Enjeux et difficultés de l'intercommunalité sur le littoral.
Littoral et intercommunalité
La mise en oeuvre de la loi du 3 janvier 1986 requiert une collaboration rapide et efficace entre l'État, garant de l'intérêt collectif au niveau national, et les autorités décentralisées, compétentes pour appliquer territorialement les principes législatifs. Une coopération intercommunale effective serait nécessaire pour donner à l'État un « partenaire » susceptible de représenter les intérêts économiques locaux, tout en prenant en compte les mesures protectrices de la loi.
La loi de décentralisation des compétences du 7 janvier 1983 a elle même prévu que cette coopération pourrait être suscitée, voire imposée par l'État, à travers le SMVM.
La circulaire du 24 octobre 1991 suggérait déjà une approche intercommunale pour concilier les exigences de développement économique et de protection des espaces naturels.
La loi du 6 Février 1992 incite les communes à se regrouper en communautés de villes ou communautés de communes exerçant des compétences relevant de l'aménagement et du développement économique, ce qui peut comprendre la protection et la mise en valeur de l'environnement, favorable à l'image touristique de la commune.
La loi du 4 Février 1995 (LOADT) a renforcé cette incitation à la coordination intercommunale comme préalable au développement. Son article 7 introduit l'article 40-A à la loi littoral. Cet article stipule que « les conseils régionaux des régions littorales peuvent coordonner leurs politiques du littoral et élaborer un schéma interrégional du littoral. Ce schéma veille à la cohérence des projets d'équipement et des actions ayant une incidence sur l'aménagement ou la protection du littoral ». Il s'agit d'un document de nature économique et à vocation prospective, qui ne s'impose pas aux documents de planification des sols.
La réalisation de tels schémas suppose que les communes littorales, afin de faire appliquer leur propres choix d'urbanisme et d'aménagement, les inscrivent dans un projet plus vaste, établi dans une zone littorale homogène, dans laquelle les élus, au terme d'une réflexion commune, accepteraient, sur le long terme, le partage des équipements et des ressources.
Cette approche intercommunale est développée à travers des schémas directeurs qui ne sauraient être la juxtaposition de projets communaux (point 4-1 de l'instruction précitée), ou des schémas de mise en valeur de la mer.
Par ailleurs, les collectivités se verront proposer des documents de référence et de coordination souples : contrats de baies, contrats d'agglomération, contrats de rivières, en particulier pour régler les problèmes de qualité des eaux et d'assainissement.
Sont ainsi encouragés (nouvel article L 111-1-1 du Code de l'urbanisme, articles 4 et 6 de la loi) « les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace et d'urbanisme » puisqu'ils sont associés à l'élaboration de nouvelles directives territoriales d'aménagement et des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire comme les communes de plus de 20 000 habitants et les chefs lieux d'arrondissement.
Pertinence de l'approche intercommunale sur le littoral
L'appel à un regroupement des communes, pour les questions développement économique, de gestion et d'aménagement, n'est pas nouveau, et concerne l'ensemble du territoire français. Quelles raisons particulières plaident en faveur de l'intercommunalité sur le littoral ?
Les choix des seuls élus communaux s'effectuent à une échelle qui ne permet pas d'appréhender correctement les problèmes économiques et écologiques et la plupart des notions employées dans la loi littoral ne prennent leur pleine signification que dans un cadre plus vaste que la commune. Même les espaces remarquables qui peuvent être identifiés à l'échelon communal posent des problèmes de gestion dont la solution réclame une approche intercommunale. La solidarité intercommunale sur le littoral se justifie d'autant plus par le fonctionnement de l'espace littoral, conditionné par des transferts terre-mer, littoral-intérieur des terres, aussi bien en matière d'éléments physiques, eau et air, que de circulation de biens et de personnes. La répartition des coûts et des ressources liés au tourisme, notamment, nécessiterait une prise en compte à un échelon intercommunal, afin d'établir un équilibre entre les recettes des communes assurant l'hébergement, et les coûts assumés par celles qui supportent la fréquentation, les deux n'étant pas forcément associées.
De même, à l'échelle locale, les questions de pollution affectant le littoral dépendent directement des contaminants et de l'épuration du bassin-versant environnant.
La cohabitation de professions aux intérêts divergents, voire contradictoires, justifie également le développement de structures intercommunales. La gestion de conflits d'usage précis, et qui engagent des territoires débordant le cadre d'une commune, comme les conflits d'usage entre pêcheurs et plaisanciers, ou entre baigneurs et conchyliculteurs, suppose la mise en place d'un pouvoir de concertation à la fois représentatif du territoire concerné, mais échappant aux enjeux politiques locaux immédiats.
Intercommunalité et espaces urbains
L'intercommunalité s'est davantage développée, sur le littoral comme ailleurs, dans les zones urbaines. Ainsi, parmi les agglomérations qui, en 1966, se sont portées volontaires pour la constitution de communautés urbaines, figuraient celles de Dunkerque, de Cherbourg et de Brest 63 ( * ) . De même, lors de la création, en 1971, des districts, les agglomérations de Toulon et de Boulogne ont été parmi les premières à choisir cette formule.
Les instruments juridiques de l'intercommunalité sont, pour la plupart, plus particulièrement adaptés à des espaces urbains, et de plus, la reconnaissance d'intérêts communs y est plus évidente.
Or, une spécificité supplémentaire de la problématique de l'intercommunalité sur le littoral, est qu'elle apparaît plus particulièrement nécessaire en dehors des zones urbaines traditionnelles, organisées autour d'un pôle principal clairement identifié. C'est en dehors des zones urbaines que la problématique d'aménagement se manifeste le plus, le mitage étant par nature un phénomène périurbain ou a-urbain.
Le développement linéaire de l'urbanisation sur le littoral, qui se traduit par une succession de micro-zones urbaines, ne permet pas l'émergence de telles centralités. Or, au-delà des préoccupations de développement propres aux établissements intercommunaux classiques, l'enjeu principal de l'intercommunalité sur le littoral est la préservation et la mise en valeur des espaces littoraux les plus intéressants, c'est-à-dire ceux qui ne sont pas urbanisés.
Une étude statistique sur l'intercommunalité sur le littoral 64 ( * ) fait apparaître que l'intercommunalité est plus forte parmi les communes du littoral, que parmi les communes non littorales. Au 31 décembre 1995, 46 % des communes du littoral appartenaient à une structure intercommunale à fiscalité propre (contre 37 % pour la France entière). Cette situation peut trouver une explication dans le fait que, historiquement, l'intercommunalité est plus développée parmi les communes de l'ouest de la France (en particulier la Bretagne) qui regroupe plus de communes littorales que les régions centrales ou septentrionales. Cependant, si l'on considère la population littorale regroupée, l'écart avec le reste de la France n'est plus significatif (49 % contre 47 %).
Le poids de l'intercommunalité parmi les communes du littoral varie fortement selon les départements. Dans un département, celui du Nord, la totalité des dix communes littorales est regroupée. Mais on constate que l'intercommunalité est globalement moins développée dans les secteurs où la pression anthropique et l'économie touristique sont les plus fortes : ainsi, parmi les six départements pour lesquels aucune commune littorale ne fait partie d'une structure intercommunale, quatre sont situées sur le rivage méditerranéen 65 ( * ) .
Le phénomène de l'intercommunalité est plus ancien parmi les communes littorales que parmi les autres communes : 33 % des groupements littoraux existaient déjà avant 1992, contre 19 % seulement pour l'ensemble des groupements. On observe que, depuis 1992, date de promulgation de la loi ATR (Administration du Territoire de la République), l'intercommunalité connaît un essor rapide sur l'ensemble du territoire national. En revanche, l'essor est beaucoup moins sensible sur le littoral. Or, le développement de l'intercommunalité était un des objectifs de la loi littoral de 1986. Cet objectif ne semble pas avoir été atteint.
62 % des groupements du littoral sont des communautés de communes. La proportion de districts est un peu plus importante parmi les groupes du littoral que parmi les autres groupements. Les communautés de communes et les communautés de villes ont été créées en 1992. La plus forte proportion de districts parmi les groupements littoraux s'explique par le fait que le phénomène de l'intercommunalité est plus ancien parmi les communes littorales que parmi les autres communes (cf. tableau « Évolution du nombre de groupements littoraux »
Espaces naturels remarquables et intercommunalité
La question de la délimitation des espaces naturels remarquables, résultant de la loi littoral, met notamment en évidence cet enjeu.
Il est logique que, pour de nombreux élus, l'attention se focalise sur cette question :
- la bande des 100 m en effet ne pose pas de problème de délimitation et ne donne lieu à contestation que lorsqu'il s'agit de manier les exceptions ;
- quant aux coupures d'urbanisation, moins importantes, elles sont déterminées par les auteurs des POS eux-mêmes.
Pour les articles L. 146-6, la marge de manoeuvre est effectivement plus étroite. Au terme de la circulaire du 10 octobre 1989, la délimitation des espaces naturels remarquables est opérée sous l'autorité du préfet par les services de l'État désignés par lui, puis notifiée, après éventuelle concertation avec les élus, à la commune. Le préfet veille à ce que « les documents d'urbanisme et les décisions d'occupation ou d'utilisation du sol respectent strictement les dispositions protectrices ». L'existence d'un sentiment de frustration chez les élus est compréhensible, ceux-ci s'estimant juridiquement compétents pour définir les orientations de leur POS, et étant en réalité liés par les appréciations des services de l'État.
Pourquoi l'affirmation d'une telle compétence étatique ? Parce que l'échelle communale n'est pas la bonne échelle de référence, alors que l'État peut faire reposer ses appréciations sur des données collectées dans un cadre approprié.
Les communes ne peuvent utilement intervenir dans la détermination des espaces naturels à protéger que si elles acceptent de procéder dans un cadre intercommunal. Par rapport aux problèmes ainsi posés, l'intercommunalité paraît une solution adaptée pour :
- peser sur la délimitation des espaces naturels à protéger ;
- remédier aux inégalités induites par cette délimitation ;
- assurer la gestion des espaces concernés.
Des disparités entre communes littorales peuvent en effet être créées lors de la désignation dans les documents d'urbanisme des espaces naturels à protéger. Ces disparités sont le plus souvent objectives, puisque résultant du degré de conservation des espaces concernés. Elles n'en induisent pas moins un sentiment d'injustice chez les élus des communes restées en grande partie naturelles, par rapport à ceux des communes urbanisées, qui peuvent continuer à construire 66 ( * ) .
Ce sentiment est fondé sur deux constatations :
- les espaces naturels sont gelés ;
- l'entretien de ces espaces représente une dépense significative.
La solidarité intercommunale ne s'est, jusqu'à présent, guère manifestée dans domaine de la valorisation des espaces naturels. Il y a, aujourd'hui, deux solutions nouvelles pour mettre en oeuvre la coopération : soit les élus collaborent avec l'État pour élaborer un SMVM, soit ils se mettent spécialement d'accord entre eux pour créer une communauté de communes compétente pour mettre en valeur les espaces naturels littoraux. Ces deux moyens ne sont pas exclusifs l'un de l'autre.
Les Directives Territoriales d'Aménagement
Les DTA ont été instituées par l'article 4 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995.
Elles sont élaborées sous la responsabilité de l'État et à son initiative. Les projets de directives sont élaborés en association avec les régions, les départements, les communes, chefs-lieux d'arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme. Ces personnes associées doivent donner leur avis sur le projet dans un délai de trois mois, faute de quoi il est réputé favorable.
Les directives, éventuellement modifiées pour tenir compte de ces avis, sont approuvées par décret en Conseil d'État.
À la fois documents d'aménagement du territoire et documents d'urbanisme, les DTA concernent des territoires larges, interdépartementaux, voire interrégionaux à enjeux stratégiques. Elles posséderont une forte valeur juridique : décrets en Conseil d'État opposables aux schémas directeurs (et aux POS en leur absence), et aux permis de construire lorsqu'il s'agit des modalités d'application des lois littoral et montagne. C'est toute la difficulté de l'exercice, puisque les DTA doivent concilier d'une part un projet d'aménagement à une échelle relativement grande, et d'autre part, s'imposer au travers des documents locaux, parfois assez précis.
Seules les DTA qui précisent les modalités d'application des articles 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent directement aux personnes et opérations qui y sont mentionnées.
Cinq territoires d'expérimentation ont été retenus, qui sont tous littoraux (estuaires de la Loire et de la Seine, aire métropolitaine de Marseille, Alpes Maritimes) ou concernés par l'application de la loi littoral (Alpes du nord).
Les SMVM, un instrument pour l'intercommunalité....
Il peut paraître paradoxal de dire que le SMVM est un document qui peut manifester l'intercommunalité. Le SMVM est, en effet, un document de l'État, producteur de la norme. Le préfet dirige la procédure, fixe la composition des divers groupes de travail, décide, après consultation des personnes publiques intéressées, du projet de schéma qui est ensuite approuvé par décret en Conseil d'État. L'État peut donc, après instruction déconcentrée, imposer aux communes ses choix d'aménagement et de protection, choix, qui trouvent impérativement leur traduction dans les schémas directeurs et les POS.
Cependant, le SMVM est un document intercommunal sinon il échouerait au stade de la mise en oeuvre. Ainsi, pendant toute la durée de l'élaboration du schéma, le préfet recherche la réalisation d'une véritable intercommunalité littorale pour porter le projet.
Le pari est d'ailleurs difficile. Dans le cas du SMVM de la Baie de Bourgneuf, on constate que les élus, pourtant demandeurs et qui avaient participé amplement à l'élaboration du document, peut être inquiets des contraintes engendrées, ou déçus par le contenu du volet « développement » par rapport au volet « protection », souhaitent une modification de la procédure d'élaboration, pour la calquer sur celle des SAGE, qui donne aux élus un rôle plus important 67 ( * ) .
Communautés de communes et protection des espaces naturels
La communauté de communes, instituée souvent à l'échelle d'un canton, avec ses communes littorales et ses « communes de l'intérieur », peut permettre d'appliquer pleinement le principe de l'aménagement en profondeur, en faisant participer l'arrière-pays au développement des activités touristiques. La protection et la gestion des espaces naturels littoraux, notamment, peuvent rentrer dans des compétences transférées aux communautés de communes.
La Communauté de communes du pays d'Iroise, créée par arrêté préfectoral du 8 Décembre 1992, et qui regroupe 12 communes du canton de Saint-Renan, à l'ouest de Brest, en est un exemple. Cette communauté est chargée, au titre de l'aménagement de l'espace, d'élaborer une charte d'aménagement et de développement qui proposera un programme d'actions de développement touristique incluant la protection des espaces naturels remarquables et définira les sources des financements pour la réalisation des actions. Un plan communautaire d'environnement doit être élaboré, visant à dresser un diagnostic des actions de protection et de mise en valeur de l'environnement et à mettre en place « un programme d'actions pour la protection l'amélioration, l'initiation, l'interprétation de l'environnement et du cadre de vie ».
Surtout, la communauté de communes dispose de moyens financiers qui l'autorisent à mener à bien les actions décidées. La communauté est éligible, dès la première année, à la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF). Comme ressource principale, elle perçoit de plein droit les différents impôts locaux, selon un taux d'imposition fixé par le conseil communautaire et s'appliquant aux bases communes imposables, à moins qu'elle ne préfère opter (à la majorité des 3/4) pour le régime des communautés de villes. D'autres avantages financiers viennent s'ajouter (DGF majorée de 15 % pour la première part, récupération rapide de la TVA).
La procédure PNR : une opportunité pour le littoral
Peu de Parcs Naturels Régionaux ont été créés sur le littoral. Celui du Nord-Pas-de-Calais le concerne en partie, celui de Brotonne touche l'estuaire de la Seine, celui de Brière affecte des communes rétrolittorales, celui des Landes de Gascogne est en contact via le Bassin d'Arcachon. Seuls les PNR du marais du Cotentin, d'Armorique, de Camargue et de Corse intègrent effectivement les communes du littoral et de l'arrière-pays.
Pourtant, cette procédure semble présenter deux avantages importants pour une application sur le littoral :
- parmi les procédures intercommunales, c'est une de celles qui est le mieux adaptée aux espaces ruraux ;
- ses compétences intègrent nécessairement, et de façon coordonnée, le développement et la protection de l'espace. Leur première mission, qui est de protéger un patrimoine naturel riche et menacé, notamment par une gestion adaptée des milieux naturels et des paysages, correspond exactement à la problématique de mise en valeur des espaces littoraux.
Cependant, on peut identifier également certaines faiblesses :
- l'incertitude de l'engagement communal, dans le cadre de la procédure des PNR, semble incompatible avec la durabilité et la fiabilité de la solidarité intercommunale nécessaires à un aménagement coordonné ;
- la faiblesse des moyens propres aux PNR et de leurs dispositions fiscales, qui ne permettent pas, a priori , une répartition équilibrée des dépenses et des recettes entre communes littorales et communes de l'arrière-pays.
CARTE 8 : LES PARCS NATURELS REGIONAUX
SDAGE et SAGE
La loi sur l'eau du 3 janvier 1992 a pour objectif de développer une approche intégrée de la protection des milieux aquatiques. Cette gestion intégrée doit se traduire :
- par une gestion équilibrée de la ressource en eau, visant à concilier développement socioéconomique et préservation des milieux aquatiques et à équilibrer les usages entre eux, pour garantir un développement durable ;
- par une gestion globale prenant en compte l'ensemble des milieux aquatiques ;
- par une organisation institutionnalisée et pérenne de la gestion de ce patrimoine.
Les instruments de mise en oeuvre concrètes en sont le SDAGE, à l'échelle des grands bassins, et le SAGE, à l'échelle d'un ou de plusieurs sous-bassins.
La procédure d'élaboration du SDAGE est précisée par l'article 3 de la loi sur l'eau et par la circulaire du 12 mai 1995. Ces textes prévoient que le SDAGE est élaboré par le Comité de Bassin 68 ( * ) à l'initiative du préfet coordonnateur de bassin. Le projet de SDAGE est soumis à l'avis des Conseils Généraux et Conseils Régionaux, puis à l'avis de la Mission Interministérielle de l'Eau et du Comité National de l'Eau. Tous les SDAGE ont été adoptés en 1996. Ils déterminent les orientations fondamentales de la gestion équilibrée de la ressource en eau et définissent les objectifs de quantité et de qualité des eaux, ainsi que les aménagements à réaliser pour les atteindre.
Les SAGE constituent les relais des SDAGE à l'échelon local, et, contrairement à ces premiers, relèvent d'une démarche intercommunale volontaire. Ils sont élaborés par une commission locale de l'eau comprenant, à parité, des représentants des collectivités locales et des établissements publics locaux, d'une part, des représentants de l'État et aussi des usagers, des organisations professionnelles et des associations concernées d'autre part.
La force juridique des SAGE est liée au fait que les orientations arrêtées par la Commission Locale de l'Eau ont une portée réglementaire. Leur réussite réside dans la définition d'objectifs clairement précisés pour la gestion des milieux aquatiques concernés et les usages liés à ces milieux et à la ressource en eau. De plus, la création progressive de communautés locales de l'eau permettront de mettre en oeuvre sur le terrain les orientations des SAGE.
Fin avril 1997, on comptait :
- 25 projets de SAGE en cours d'élaboration, ayant donc fait l'objet d'arrêtés préfectoraux de délimitation de périmètres et de constitution de commissions locales de l'eau. 8 incluent des communes littorales 69 ( * ) ;
- 21 projets en phase d'instruction, dont 13 sur lesquels les Comités de Bassin concernés ont donné leurs avis favorables sur les périmètres et paramètres de continuité, parmi lesquels 3 incluent des communes littorales 70 ( * ) ;
- à cela s'ajoute une trentaine de projets en phase d'émergence.
2.2 Instruments spécifiques au littoral 71 ( * )
2.2.1 Les Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM) Principes des SMVM
Les SMVM, institués par la loi du 7 janvier 1983, complétée par la loi littoral, régissent la protection, l'exploitation et l'aménagement d'un littoral déterminé. Ils remplacent les Schémas d'Aptitude et d'Utilisation de la Mer (SAUM) mis en chantier dès 1973.
Seulement trois SAUM avaient été alors approuvés : celui de la rade de Brest, celui des pertuis charentais et celui du Bassin d'Arcachon. Les SAUM n'étaient pas opposables aux particuliers et n'avaient valeur que de simples « directives particulières d'aménagement national » pour les administrations. Ils étaient, de plus, limités aux seuls sites côtiers à caractère particulier.
L'article 57 de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 conçoit les SMVM comme un document d'aménagement global concernant à la fois la partie maritime et la partie terrestre du territoire des communes littorales. Leur objet est de « fixer les orientations fondamentales de la protection, de l'exploitation et de l'aménagement du littoral ».
CARTE 9 : LOCALISATION DES SCHÉMAS DE MISE EN VALEUR DE LA MER
À cet effet, « ils déterminent la vocation 72 ( * ) générale des différentes zones et notamment des zones affectées au développement industriel et portuaire, aux cultures marines et aux activités de loisirs. Ils précisent les mesures de protection du milieu maritime, ainsi que les principes de compatibilité entre les usages concurrents de la mer et du littoral et les conséquences qui en résultent » .
Statut des SMVM
Les SMVM sont des documents intermédiaires entre les lois, dont ils reprennent les principes (et notamment la loi littoral qui s'impose à eux), et les autres documents d'urbanisme (SD, POS et documents équivalents). Avec la loi du 4 février 1995 (article 5), les SMVM acquièrent les mêmes effets que les Directives Territoriales d'Aménagement. Ils encadrent les documents d'urbanisme locaux.
Les deux lois précitées ont été complétées par le décret n° 86-l252 du 5 décembre 1986 relatif au contenu et à l'élaboration des schémas de mise en valeur de la mer, l'ensemble de ces dispositions ne figurant pas au code de l'urbanisme.
Ces textes donnent aux SMVM la portée d'un véritable schéma directeur littoral, qui impose ses arbitrages terrestres et maritimes aux différents POS des communes littorales concernées par son périmètre. C'est à l'heure actuelle un bon outil qui permet d'intégrer dans un projet d'aménagement gestion et utilisation de la frange terrestre et de la frange maritime.
Un succès... pour le moins mitigé
Les résultats sur le terrain ne correspondent guère aux voeux du législateur, puisque, sur les onze schémas en cours d'élaboration en juin 1995 73 ( * ) et les six en projet 74 ( * ) , un seul a fait l'objet d'une approbation : celui du bassin de Thau de sa façade maritime 75 ( * ) .
Le débat s'est ainsi ouvert sur les raisons pour lesquelles un seul SMVM a abouti, alors qu'à l'heure actuelle une dizaine sont quasiment prêts, mais bloqués par des élus locaux qui refusent la mise en place de prescriptions.
Une procédure pilotée par l'État de bout en bout
Toutefois, la mise en place des SMVM a été considérablement freinée par la lourdeur de leur procédure d'élaboration, ainsi que par la faiblesse des crédits budgétaires affectés par l'État à l'élaboration de ces documents, qui ne permettent de financer que deux schémas par an.
C'est un arrêté du préfet qui détermine la liste des communes intéressées. Après son élaboration par les services de l'État, le projet de schéma est soumis à un groupe de travail, comprenant notamment les représentants des collectivités territoriales, des professionnels et des associations. Il est alors communiqué pour avis aux conseils municipaux, généraux, régionaux, ainsi qu'aux différents établissements concernés, et mis à la disposition du public pendant deux mois. Enfin, il est adressé au ministère chargé de la mer en vue de son approbation par décret en Conseil d'État.
En effet, l'élaboration des SMVM n'a pas fait l'objet d'une décentralisation de la procédure, contrairement aux schémas directeurs. Ils sont élaborés par l'État et soumis pour avis aux communes, départements et à la région. Ils sont approuvés par décret en Conseil d'État. Aussi la procédure prévue par le législateur paraît à la fois trop lourde et insuffisamment concertée.
Ces blocages ne sont par ailleurs pas sans conséquences financières, du fait de la dépense associée aux procédures excessives et qui sont étalées dans le temps.
En outre, la mise en place de tels schémas n'offre d'intérêt pratique que si elle s'accompagne d'un plan financier adapté et contractuel, permettant aux communes concernées une réalisation effective des orientations fondamentales ainsi fixées, ce qui n'est pas le cas.
Le SMVM de Thau : un contre-exemple encourageant ?
Le seul SMVM qui ait été approuvé en Conseil d'État incite t-il à l'optimisme ?
Quatre éléments expliquent son aboutissement :
- l'influence du Préfet, qui, vu ses responsabilités dans la conduite de l'exercice, peut être déterminante ;
- les problèmes d'assainissement et d'épuration du périmètre concerné ont été traités par un contrat de baie en 1990 76 ( * ) ;
- Réglementation et législation du littoral -- les auteurs du SMVM se sont contentés d'un petit schéma (9 communes, 400 km2), en éliminant les communes agricoles du bassin versant dont le profil socio-économique est différent des communes riveraines ;
- enfin, le SMVM de Thau est né d'un mouvement spontané de la base. Cet étang, ainsi que le bassin d'Arcachon, s'étaient portés volontaires au titre des SAUM, et l'étang de Thau a seul renouvelé sa candidature lors de l'institution des SMVM.
C'est le Service Maritime et de Navigation du Languedoc-Roussillon (SMNLR) qui a été choisi par le préfet pour conduire cette démarche. Le principe d'élaboration retenu a été celui d'une très large concertation et d'une progression par étapes, chacune d'elles étant formalisée par un livre, avant de rédiger le projet de schéma et de le mettre à disposition du public.
Au total, on peut considérer que plus de 150 personnes ont été directement associées à l'élaboration du schéma.
D'après le Ministère de l'Equipement, le SMVM de l'étang de Thau a représenté une dépense de 2,88 MF, 1,88 MF à la charge de l'État, 1 MF à celle de la région. L'estimation du SMNLR, quant à elle est de 4,9 MF, dont 4,4 ont été assumés par l'État.
Les principales difficultés ont été rencontrées lorsqu'il s'est agit de régler les conflits identifiés et d'arrêter les orientations générales du schéma.
Le SMVM du bassin de Thau affirme sa vocation prioritaire pour la pêche et les cultures marines, en raison de la contribution permanente de ces activités à l'économie régionale, mais aussi des potentialités conchylicoles exceptionnelles du site. Ceci rend nécessaire la préservation de la qualité de l'eau et la garantie d'un accès permanent à la ressource.
Pour la façade maritime il met l'accent sur l'importance de préserver les espaces nécessaires au développement des cultures marines en mer et à l'exercice de la pêche côtière traditionnelle. Enfin, la demande touristique est prise en compte. De fait, le document final parvient à une conciliation réelle entre l'ensemble des activités exercées sur le périmètre.
Ces orientations sont visualisées sur le territoire par la carte des vocations des différents secteurs, où chacun des secteurs est caractérisé par :
- une couleur qui détermine sa vocation ;
- une lettre, selon que cette vocation est exclusive, c'est-à-dire que l'activité retenue est la seule qui puisse être pratiquée sur l'espace considéré, ou prioritaire, c'est-à-dire que les autres activités y sont admises à condition de se conformer aux contraintes imposées par la ou les vocations prioritaires.
De nombreux projets d'aménagement figurent également dans ce document.
La présentation de ces projets précise leur justification par rapport aux objectifs du SMVM, leurs nature, caractéristiques et localisations, les normes et prescriptions s'y rapportant, leurs incidences sur l'environnement ou les principaux points à étudier pour les projets non encore évalués sur ce plan. On trouve donc dans cette partie de nombreux éléments d'évaluation et de programmation des politiques d'équipements publics. Le développement des équipements du port de Sète et leur emplacement est, notamment, intégré.
Enseignements de l'expérience du bassin de Thau
Le cas du bassin de Thau apparaît pertinent pour une évaluation de la procédure SMVM, car l'espace concerné concilie activités terrestres et activités maritimes, et que s'y manifestent des conflits d'usage forts.
En premier lieu, il faut noter la longueur exceptionnelle de la procédure. Compte tenu que le décret d'approbation du schéma a été signé le 20 Avril 1995, 7 ans et demi auront été nécessaires pour produire le document officiel.
Ensuite, le Conseil d'État a relevé la difficulté à élaborer un document de planification fixant les orientations fondamentales de la protection, de l'exploitation et de l'aménagement du littoral, sans tomber dans la copie d'un schéma directeur ou d'un super POS. Cet écueil a été évité en mettant en oeuvre la notion de vocation des espaces et en refusant des zonages trop précis et trop directifs.
Enfin, l'élaboration du schéma a offert l'opportunité de faire se rencontrer, se confronter, s'écouter des acteurs d'un même territoire peu habitués à ce type exercice. Elle a été, de leur propre aveu, l'occasion d'un enrichissement personnel très fort, et c'est peut être un des résultats les plus positifs de l'expérience.
Insuffisances et lourdeurs du SMVM
Si l'exemple du bassin de Thau prouve que l'élaboration d'un SMVM répondant aux objectifs fixés par la loi est possible, elle souligne surtout que, même dans un contexte particulièrement favorable (volonté partagée par les acteurs locaux de faire aboutir la démarche, préexistence d'une pratique de concertation et de documents sectoriels), cette élaboration est longue et lourde. De plus, l'aboutissement du SMVM de Thau n'a été rendue possible que par l'adoption d'une démarche de concertation approfondie, que le texte ne prévoit pas.
Le passage en Conseil d'État est lui-même une arme à double tranchant. Le SMVM représente à ce jour la seule tentative de concilier de façon claire, et à une échelle significative, protection et aménagement du littoral, alors que le volet protection s'impose partout ailleurs. S'appuyant sur la force d'un décret, le SMVM permet donc de sortir de cette confusion puisqu'il dispose de l'autorité nécessaire à la prise en compte de ses orientations. Cependant, ce recours au niveau central introduit une rigidification et des délais supplémentaires.
De plus la gestion du SMVM apparaît délicate. Qui va assurer sa mise en place, son suivi, et son évolution ? Comment vont être prises en compte les adaptations indispensables ?
La mise en place d'un zonage, ne fut-il que semi-directif comme pour le bassin de Thau, est-elle bien adaptée :
- à la gestion d'éléments mobiles, tels que les pollutions ?
- aux évolutions économiques susceptibles d'affecter les différentes activités concernées ? Quel est le devenir, par exemple, des zones consacrées à la pêche, ou à la conchyliculture, dans l'hypothèse où ces professions enregistreraient une régression de leur activité sur le périmètre considéré ?
L'élaboration du SMVM de l'étang de Thau a montré comment il était possible de préciser les règles d'utilisation de ce territoire dès lors que les enjeux étaient bien compris. Certes, mais le caractère laborieux de cette élaboration, en dépit des atouts du site, démontre que la procédure est trop exigeante vis à vis des collectivités, qui doivent faire l'effort de conciliation sans maîtriser le processus d'élaboration, et pas assez vis à vis de l'État, qui contrôle la procédure sans prendre aucun engagement.
De plus, alors que le document vient d'être approuvé, certaines communes du périmètre s'estiment lésées par les options de développement auxquelles le SMVM les astreint. L'absence de structure associée à la gestion de l'espace considéré ne permet pas le prolongement d'une logique de développement spatial à l'échelle pertinente, une fois le SMVM approuvé.
Au-delà de la mise en place d'un document d'aménagement de référence, dont la pertinence risque de se révéler brève, le SMVM devrait assumer un rôle pédagogique qui favorise une concertation durable dans le respect de principes d'aménagement globaux définis par l'ensemble des acteurs socio-économiques d'une frange littorale.
2.2.2 Les contrats de baie
Les contrats de baie ont été institués par une circulaire du ministère de l'environnement du 13 mai 1991. En 1990, ce ministère, alerté par l'apparition de plus en plus fréquente d'atteintes environnementales affectant tout particulièrement les écosystèmes côtiers, conduisit une étude à l'issue de laquelle fut arrêtée une méthodologie générale en matière de restauration et de préservation de la qualité des eaux littorales. La mise en place d'un contrat de baie, à l'échelle d'une zone littorale homogène, implique le respect de cette méthodologie. La circulaire du 22 mars 1993 a fixé les objectifs des contrats de baie au regard de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, et harmonisé leur procédure avec celle des contrats de rivière.
Les objectifs d'un contrat de baie sont :
- la restauration ou la préservation de la qualité des eaux et des écosystèmes côtiers ;
- le développement et l'harmonisation des activités spécifiques des zones côtières ; - la gestion équilibrée des ressources en eau ; - la mise en place d'une organisation institutionnelle et permanente de la gestion de la baie.
La décision d'engager la procédure relève des collectivités territoriales concernées. Une fois les partenaires potentiels mis en présence, la procédure prévoit la réalisation d'un bilan des connaissances sur la zone littorale retenue. Dans le cas, par exemple, du contrat de baie de la rade de Brest, c'est la Communauté Urbaine de Brest, en sa qualité de maître d'ouvrage de la soumis le 20 septembre 1997 au Comité National d'agrément du ministère.
L'agrément porte sur l'élaboration concertée d'un programme pluriannuel de restauration et de sauvegarde de la qualité des eaux littorales. Ce programme est finalisé dans un document contractuel comprenant des engagements précis, pour une durée de cinq ans, en général.
Le comité de baie, constitué par un arrêté départemental, est une instance de concertation, réunissant, sous la présidence d'un élu, l'ensemble des partenaires intéressés à la gestion de la baie. Il pilote la réalisation des études préalables et suit le déroulement du contrat.
Dans sept régions, les contrats de baie ont été inscrits dans les contrats de plan État/Région. Le premier contrat de baie expérimental a été signé en 1986 dans la baie de Somme. Depuis 1990, trois contrats ont été signés : l'étang de Thau, la baie de Morlaix et la baie de la Rance. Celui de la baie de Bourgneuf n'a pas pu être concrétisé.
Deux autres devraient aboutir en 1997 : le contrat de baie de Saint-Jean-de-Luz associé au contrat de rivière de la Nivelle, celui de la rade de Brest.
Enfin, quatre projets sont actuellement en gestation à des stades très divers d'avancement : le golfe du Morbihan, la baie de Saint-Brieuc, la baie du Lazaret et le bassin de Veys.
Le projet de la rade de Brest, initié depuis cinq ans par la Communauté Urbaine de Brest, représente le contrat le plus important par son étendue. Le bassin versant couvre 2 800 km2. Il comprend 137 communes où vivent 370 000 habitants. Il englobe le pourtour de la rade de Brest, mais également les bassins versants des rivières côtières de l'Aulne et de l'Elorn. Ce contrat a été retenu par l'Union Européenne comme statut de zone côtière pilote.
Le montant global des contrats de baie signés est de 2 660 MF. L'apport du ministère de l'Aménagement et du Territoire et de l'Environnement n'est que de 32 MF. Les principaux financiers sont les collectivités locales, les agences de l'eau et secondairement les professionnels, d'autres ministères et des fonds européens.
2.2.3 Les projets de station
Le Comité Interministériel d'Aménagement du Territoire du 10 Février 1993, consacré en partie au littoral, a retenu la mise en oeuvre de projets de station sur le littoral, en continuation des contrats des IXème et Xème plans, à l'instar de la politique menée depuis quelques années en montagne. Le programme national de projets de station sur le littoral fait l'objet de la circulaire du 28 octobre 1994.
Ce programme, qui concerne les différents littoraux français, est financé par le ministère chargé du Tourisme et par la DATAR. Sans nécessiter des dépenses d'investissement supplémentaires, cette démarche interministérielle
vise à mettre en oeuvre ou à développer des modes d'organisation facilitant la création de produits touristiques attractifs.
Au-delà de l'aide et de l'appui apportés aux stations, l'objectif est d'éclairer les pouvoirs publics et les partenaires privés sur les actions à mettre en oeuvre pour permettre le maintien et le développement d'une offre touristique littorale compétitive.
Ce programme doit ainsi contribuer à l'allongement de la saison touristique et à fidéliser ou à attirer les clientèles françaises. Il vise à consolider et à stabiliser l'emploi, à augmenter le chiffre d'affaires des entreprises locales et à renforcer l'identité et la notoriété des stations.
Le projet de station comprend deux phases :
- la réalisation par l'Agence Française d'Ingénierie Touristique (AFIT) d'un audit stratégique, inventaire-diagnostic pouvant conduire à l'élaboration de scenarii de développement ;
- la mise en oeuvre d'un programme pluriannuel d'actions d'organisation et d'amélioration de l'offre touristique, résultant de cet audit.
L'audit stratégique doit permettre d'analyser le fonctionnement de la station et de définir des orientations prioritaires. Il est réalisé à l'aide d'un consultant, choisi de façon concertée par l'État et les collectivités locales.
Dans le programme pluri-annuel sont privilégiées des actions se rapportant notamment à l'observation économique, à l'amélioration de la fonctionnalité des espaces balnéaires et nautiques, au développement d'une démarche qualité, à la mise en location de l'offre d'hébergement, à la recherche d'investisseurs français et étrangers ainsi qu'à la mise en place de programmes de formation adaptés au projet de station. La réalisation d'équipements lourds ne peut pas être intégrée.
La participation de l'État 77 ( * ) s'élève au maximum à 1 MF par projet de station et n'excède pas 30 % du coût total des actions. La participation à la phase préliminaire d'étude, d'un coût moyen de 300 000 F, est également prise en charge par l'État à hauteur de 50 % dans le cadre de cette enveloppe de 1 MF.
Les sites choisis doivent répondre aux critères suivants :
- population permanente de 3 000 à 20 000 habitants ;
- intercommunalité et liaison avec l'arrière-pays (organisme intercommunal, collaboration intercommunale dans un cadre contractuel, programme d'actions existant ou en cours de mise en oeuvre avec les communes limitrophes) ;
- parc d'hébergement significatif (au minimum 500 lits) ;
- existence d'un dispositif d'organisation, de promotion et de mise en marché de l'offre touristique ;
- présence d'un patrimoine naturel ou culturel d'intérêt régional et national dans la station ou à proximité.
En prolongement du programme initié en 1995 et qui a concerné quatorze stations 78 ( * ) , le Comité Interministériel de la Mer du 26 Octobre 1995 a décidé l'extension du programme national de projets de station sur le littoral à cinq nouvelles stations.
Les stations ayant bénéficié de crédits des contrats de plan État-Régions du IXème, Xème et XIème plans n'étaient pas éligibles au titre de l'extension du programme en 1996. Un seul dossier pouvait être présenté par région.
Quatre sites ont été retenus : Saint-Gilles-Croix-de-Vie (Vendée), Fouras et Ile d'Aix (Charente-Maritime), Ploemeur et Guidel (Morbihan), Porto-Vecchio (Corse).
S'agissant du programme national de plans-qualité mené à partir de 1993 dans 23 stations du littoral, il faut noter qu'avant la mise en place de commissions qualité et des actions correctrices que celles-ci décident, le plan-qualité comporte un diagnostic établi à partir d'une enquête effectuée auprès des vacanciers et des professionnels du tourisme.
Sur la base des expériences d'ores et déjà réalisées, il apparaît que les principaux dysfonctionnements concernent notamment l'animation (l'accueil des enfants, l'animation hors saison), l'environnement et le cadre de vie (avec un accent particulier sur la propreté des sites et les services offerts, les transports et le stationnement) et, enfin, le rapport qualité-prix dans les hébergements et les commerces.
La mise en oeuvre de ces actions se heurte souvent, dans la pratique, à la difficulté des collectivités locales de travailler dans l'intercommunalité. Pour être moins immédiatement visible que les rangées de marinas construites sur les côtes languedociennes et de l'Atlantique, l'efficacité des projets de station et des plans qualité ne peut être jugée que sur le long terme.
En effet, ce n'est pas une offre nouvelle que l'on construit, mais une offre ancienne que l'on réorganise. Le développement des circuits de commercialisation, la réduction des nuisances, la restauration d'une identité, l'amélioration de l'accueil, la construction d'une image, constituent à l'évidence un travail de longue haleine, sans effet spectaculaire immédiat. Il ne paraît pas excessif de considérer que ces politiques ont un caractère exclusivement touristique, ce qui était moins le cas des grandes opérations d'aménagement citées plus haut, qui taisaient peut-être une part trop belle à la promotion immobilière pure et simple.
* 63 L'agglomération de Bordeaux est également devenue communauté urbaine.
* 64 Étude sur l'intercommunalité menée par le BREEF en octobre 1997 pour le CGP.
* 65 Aude, Gard, Var et Alpes Maritimes.
* 66 Ceci est loin de constituer un cas d'école. Citons, par exemple, le cas de la commune de Lattes (Hérault), qui gère 180 ha appartenant au Conservatoire du Littoral, et dont le maire expliquait, au sujet de sa commune : « on assiste à cette absurdité ou une collectivité locale met régulièrement de l'argent dans la protection tandis que la collectivité voisine dresse des hôtels avec vue sur les étangs, sur les taureaux, etc.» (Assises Nationales des Collectivités Gestionnaires d'Espaces Naturels, 15-16 Février 1995)
* 67 Voir, dans les sections suivantes, celle consacrée aux SMVM et celle consacrée aux SAGE
* 68 L'organisation de la gestion de l'eau repose sur les six agences de bassin instituées en 1964, qui sont des établissements publics à caractère administratif, placés sous la tutelle du Ministère de l'environnement. Elles sont chargées de susciter et de faciliter, financièrement et techniquement, des actions de lutte contre la pollution de l'eau, d'assurer entre les utilisateurs l'équilibre des ressources et des besoins en eau, d'atteindre les objectifs de qualité fixés par la réglementation et enfin de promouvoir les études et la recherche avec les organismes concernés .
* 69 Vilaine, Baie de Bourgneuf, Salses-Leucate, Petite Camargue Gardoise, Arc Provençal, Basse vallée du Var, Biguglia, Prunelli Gravone.
* 70 Lay, Marais Poitevin, Miguérat .
* 71 Voir en annexe 7 les tableaux récapitulatifs de la prise en compte de l'environnement et du public dans les procédures d'élaboration des POS, des Schémas Directeurs, des ZAC, des SAR et des DTA .
* 72 La portée de cette notion est très discutable. Un territoire a des potentialités plutôt que des vocations ...
* 73 Baie de Saint-Brieuc, Trégor-Goëlo, baie de Lannion, baie d'Audierne, pays de Lorient, baie de Bourgneuf, pertuis charentais, bassin d'Arcachon, bassin de Thau, Camargue et golfe de Saint-Tropez.
* 74 Baie de Seine, Mont Saint-Michel, Nord Finistère, golfe du Morbihan, étang de Salses-Leucate, étang de Berre.
* 75 Les schémas régionaux de la Corse et des départements d'outre-mer comportent un chapitre individualisé valant SMVM. Celui de la Réunion est achevé et paraît exemplaire ; celui de la Martinique est en cours de réécriture après avoir été refusé dans sa première version par le Conseil d'État. Celui de Corse a peu de consistance. Sa révision est d'ores et déjà engagée.
* 76 Le contrat de baie pour l'étang de Thau, signé en novembre 1990, entre l'État, les collectivités territoriales de différents niveaux, l'Agence de l'eau, les organisations professionnelles (conchyliculture, caves coopératives) prévoit une programmation technique et financière des actions en matière d'assainissement et d'amélioration de la filière conchylicole.
* 77 2/3 Direction du Tourisme, 1/3 DATAR
* 78 Neufchâtel-Hardelot, Cucq-Trepied Stella Plage (Pas de Calais), Le Tréport (Haute-Normandie), Honfleur (Basse Normandie), Benodet (Finistère), Pornic (Pays de la Loire), La Tremblade-Ronce les Bains (Poitou-Charente), Canet en Roussillon, Cap d'Agde (Languedoc-Roussillon), Bandol, Saint-Tropez, Cap d'Ail (Provence Alpes Côte d'Azur), Saint Florent (Corse)