Eurofor et Euromarfor : des capacités militaires européennes en Méditerranée

RAPPORT D'INFORMATION N° 183 SUR LES FORCES EUROPENNES EUROFOR ET EUROMARFOR

MM. Michel CALDAGUES et André BOYER, Sénateurs

COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES - RAPPORT N° 183 - 1997/1998

Table des matières

N° 183

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur les forces européennes Eurofor et Euromarfor.

Par MM. Michel CALDAGUÈS et André BOYER,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Jean Arthuis, Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Jacques Genton, vice-présidents ; MM. Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Mesdames, Messieurs,

En mai 1995, deux nouvelles forces européennes multinationales ont été créées : une force terrestre, Eurofor, une force aéromaritime, Euromarfor. Regroupant la France, l'Espagne, le Portugal et l'Italie, elles ont pour théâtre naturel la zone méditerranéenne et pour missions les opérations humanitaires, de maintien ou de rétablissement de la paix.

Vos rapporteurs, après un déplacement à Florence, siège de l'état-major d'Eurofor et des entretiens avec des représentants de chacune des deux forces, ont souhaité, par le présent rapport d'information, présenter les principales caracteristiques de ces euroforces.

Il est apparu opportun de rappeler tout d'abord le contexte institutionnel dans lequel ces forces trouvent leur place : l'Organisation atlantique se réforme et s'adapte, encore qu'imparfaitement ; l'UEO devra établir des relations nouvelles avec l'Union européenne, d'une part et l'OTAN, d'autre part.

Par ailleurs la Méditerranée, zone naturelle de déploiement de ces forces, apparaît à beaucoup comme le cadre de multiples tensions aux traductions diverses qui concentrerait les germes de crises à venir.

Autre enjeu de ces Euroforces, l'identité européenne de sécurité et de défense : thème défendu et prôné par la plupart des pays concernés, elle semble trouver avec difficulté les moyens de son expression. Il revient à ces Euroforces, mieux qu'au Corps européen qui les a précédées, de tenter d'incarner dans les faits une ambition que les crises européennes récentes, paradoxalement, n'ont pas permis de mettre en oeuvre.

I. LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET STRATÉGIQUE DES EUROFORCES

A. LA RÉFORME DE L'ORGANISATION ATLANTIQUE

L'alliance atlantique, appuyée par son organisation militaire intégrée, a assumé jusqu'à l'avènement, en 1991, du nouveau contexte géostratégique, la sécurité et la défense du monde occidental. Depuis six ans, les 16 pays membres de l'Alliance atlantique ont, par touches successives, redessiné le format, les missions et les structures de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord.

1. L'élargissement à l'Est

La " demande de sécurité " exprimée par les pays d'Europe centrale et orientale dès l'éclatement de l'URSS, associée au souci des " 16 " de projeter vers cette zone " la stabilité atlantique " ont conduit au projet d'élargissement de l'Alliance. Celui-ci, très mal perçu par la Russie, a été compensé par la mise en place en 1997 d'un dialogue spécifique entre l'Alliance et la Russie, puis entre l'Alliance et l'Ukraine, à travers un Acte fondateur conclu avec la première et une Charte de coopération avec la seconde. Cette évolution vers l'Est s'est faite en trois temps : création en 1992 du Conseil de coopération Nord-Atlantique -enceinte de dialogue entre les 16 de l'Alliance et les pays neutres observateurs de l'UEO d'une part, et les pays d'Europe centrale et orientale d'autre part ; mise en place en 1994 du " Partenariat pour la paix ", structure contractuelle conçue comme un processus de consultation politique doublé d'une possibilité de planification, d'entraînement et d'exercices conjoints, afin d'améliorer l'interopérabilité des forces et développer une doctrine de sécurité commune. Un Conseil de Partenariat euro-atlantique (CPEA), créé le 30 mai 1997 a par ailleurs pour objectif d'élargir le domaine des consultations politiques et d'associer progressivement les partenaires de l'Est aux structures militaires de l'OTAN. Enfin, le 8 juillet 1997, décision, au Sommet de Madrid, d' élargir l'Alliance dans un premier temps et avant 1999 à trois pays d'Europe centrale et orientale : la Pologne, la Hongrie et la République tchèque.

2. Des missions et des structures rénovées

Si la mission originelle de l'Alliance -défense de ses membres contre toute attaque (article 5)- est confirmée, sa capacité militaire est réorganisée sur la base de quatre données : réduction à 100 000 hommes (soit une baisse de 65 %) des effectifs américains, portant ainsi à 60 % la part des troupes européennes dans les forces de l'OTAN ; création d'unités multinationales , celle en 1993 de deux corps d'armée germano-américains après celle, en 1991, du corps de réaction rapide de commandement allié en Europe (ARRC), liée à la mise en avant de la polyvalence et de la flexibilité par le recours aux forces de réaction et de projection ou encore par le concept de groupes de forces armées multinationales (GFIM).

Surtout les Conseils atlantiques d'Oslo (4 juin 1992) et de Bruxelles (17 décembre 1992), ont assigné à l'OTAN des missions nouvelles comme la mise en oeuvre d'opérations de gestion de crises ou de maintien de la paix sous l'égide de l'ONU ou de la CSCE (devenue OSCE).

L'allégement des structures militaires intégrées , conçues pour des perspectives d'engagement terrestre massif, en Centre-Europe, était le corollaire nécessaire des adaptations des missions liées au nouveau concept stratégique. La structure des commandements a donc été modifiée. Si les deux commandements stratégiques SACLANT et SACEUR demeurent, les commandements de second rang, actuellement au nombre de trois, seront réduits à deux. Seuls demeureront le commandement Sud (AFSOUTH), basé à Naples, et le commandement Centre-Europe (AFCENT), basé aux Pays-Bas, le commandement Nord-Ouest Europe, situé en Grande-Bretagne, étant supprimé. Les commandements de 3e rang seront fortement réduits, ceux de 4e rang étant supprimés.

3. Une certaine européanisation de l'OTAN

S'il s'agit, par ces différentes réformes, d'adapter l'Alliance à la nouvelle configuration stratégique européenne, il faut également y voir l'occasion de donner une meilleure place aux acteurs européens en matière de défense .

Dès 1991, lors du Sommet de Rome, l'OTAN avait fait mention de la nécessaire " complémentarité entre l'Alliance et l'identité européenne de sécurité et de défense qui prend forme au sein des Douze et de l'UEO ".

Le soutien de l'Alliance au développement, en son sein, d'une identité européenne de sécurité et de défense, a pris une expression plus précise au Sommet de Bruxelles de janvier 1994 et surtout au Conseil atlantique de Berlin en juin 1996 où des décisions de principe importantes ont été arrêtées. " Depuis cette date il est acquis que la concrétisation progressive de l'IESD est l'un des trois objectifs fondamentaux de l'Alliance avec le maintien de la cohésion transatlantique et l'adaptation de la structure militaire de l'OTAN au contexte de paix en Europe " ^{1( * )} .

De fait, une partie des réformes internes engagées par l'Alliance tend à cette fin : institution d'un adjoint européen au SACEUR ; mise en place du concept des GFIM, déjà évoqué, dont l'un des objectifs est de permettre à une coalition d'Etats européens d'engager seule une opération de gestion de crise en bénéficiant des moyens -logistique, communications, renseignement- de l'OTAN. Enfin, le débat qui a opposé la France et certains de ses partenaires européens d'une part aux Etats-Unis d'autre part sur l'européanisation du Commandement régional Sud (AFSOUTH) s'inscrivait du point de vue français, dans la logique d'une nécessaire concrétisation d'une identité européenne de défense " au sein de l'Alliance ".

Au demeurant, les faits eux-mêmes témoignent de l'européanisation des crises, laquelle justifie, à elle seule, la légitimité d'une meilleure européanisation du principal outil de sécurité pour le continent. Le premier engagement militaire de l'OTAN depuis sa création aura eu lieu en Europe -ex-Yougoslavie- et le maintien en Bosnie-Herzégovine d'une situation pacifiée dépend encore largement de son implication politico-militaire.

Quelle place l'émergence souhaitée d'une véritable identité européenne de sécurité et de défense au sein de l'Alliance laissera-t-elle à l'UEO, seul outil institutionnel européen de sécurité et de défense ?

B. QUELLE PLACE POUR L'UEO ?

L'UEO est devenue, grâce au traité de Maastricht et après une longue période d'hibernation interrompue en 1984, l'instrument militaire de l'Union européenne. L'article 14 du traité sur l'Union européenne, relatif à la PESC et à l'ambition " à terme " d'une défense commune, précise que " l'Union (européenne), demande à l'UEO (...) d'élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense ". Mais ce même traité subordonnait déjà, dans le même temps, la marge d'autonomie de l'Union européenne et de l'UEO en matière de sécurité et de défense à la " nécessaire compatibilité avec les obligations contractées par les Etats dans le cadre de l'Alliance atlantique " , ce qui était tout dire...

Au demeurant, la volonté, longtemps affirmée par la France, de donner une autonomie réelle à l'UEO par rapport à l'OTAN, s'est heurtée à de multiples obstacles :

- obstacles opérationnels : les moyens de l'UEO, plus que limités, étant sans commune mesure avec ceux de l'OTAN ;

- obstacles politiques : liés à la volonté des partenaires européens de la France de poursuivre leur effort de défense dans le cadre de l'OTAN qui a façonné depuis des années leurs forces militaires et leurs stratégies ;

- obstacles économiques : l'idée d'une structure de défense faisant double emploi avec l'OTAN, à l'heure des restrictions budgétaires dans la plupart des Etats membres, a éloigné ces derniers d'une position favorable à une UEO forte.

1. Quelles capacités pour quelles missions ?

Le 19 juin 1992, lors d'une réunion du Conseil de l'UEO à Petersberg, les ministres de l'organisation européenne de sécurité et de défense ont explicitement décrit les missions que l'UEO pourrait avoir à remplir . Ces missions, dites de Petersberg, sont les suivantes ^{2( * )} :

- des missions humanitaires ou d'évacuation de ressortissants ;

- des missions de maintien de la paix ;

- des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix.

Remarquons d'emblée que l'UEO n'a pas l'apanage exclusif de ces missions, l'Alliance Atlantique ayant, la même année, à Oslo, revendiqué, pour elle-même, ces missions de gestion de crise. L'expérience et l'actualité démontrent par ailleurs que ces nouvelles missions de " gestion de crises " ont été principalement exécutées par l'OTAN -le cas de la Bosnie est le plus éclairant- et subsidiairement par l'UEO via la surveillance des embargos sur le Danube et sur l'Adriatique.

Au demeurant, de quelles capacités opérationnelles l'UEO dispose-t-elle aujourd'hui ?

Sur le plan technique et pour la préparation des plans d'action, une cellule de planification comprenant une cinquantaine d'officiers élabore les plans de circonstances pour les opérations que l'UEO pourrait entreprendre, sans cependant que cette cellule soit à même d'assurer le commandement opérationnel des forces et encore moins de constituer un véritable état-major permanent.

En matière de reconnaissance et de renseignement, l'UEO ne dispose que de capacités embryonnaires avec le Centre satellitaire, opérationnel depuis juin 1996, situé à Torrejon près de Madrid, chargé d'interpréter les données provenant des satellites d'observation ou de renseignement.

Egalement opérationnel depuis juin 1996, un centre de situation , placé sous l'autorité du directeur de la cellule de planification, a pour mission de surveiller les zones de crises désignées par le Conseil ainsi que le déroulement des opérations de l'UEO.

Ces structures, de création récente pour la plupart, ne sont donc qu'embryonnaires. Au surplus, les Européens, comme le rappelait en juin 1997 le secrétaire général de l'UEO, souffrent encore de lacunes dans les domaines du commandement, du contrôle, des transmissions, du renseignement, de la mobilité stratégique et de l'interopérabilité. Ces lacunes relativisent le caractère pleinement opérationnel des forces proprement dites affectées par les Etats-membres à l'UEO, dites forces relevant de l'UEO pour des missions d'ampleur. Ces forces multinationales sont les suivantes :

- le Corps européen regroupant des éléments allemands, français, belges, espagnols et luxembourgeois, lequel, bien que qualifié d'"opérationnel" dès 1993, n'a jamais exécuté la moindre mission.

- la division multinationale centrale composée d'unités allemandes, belges, britanniques et néerlandaises ;

- la force amphibie britanno-néerlandaise ;

- l'état-major du Premier Corps germano-néerlandais ;

- la Force amphibie italo-espagnole.

- Eurofor (force opérationnelle rapide) et Euromarfor (force maritime européenne) regroupant chacune la France, l'Espagne, l'Italie et le Portugal et qui font l'objet du présent rapport.

Si l'on voulait schématiser à l'extrême la situation de l'UEO entre l'organisation atlantique et l'Union européenne, on pourrait dire que l'organisation européenne de défense relève d' une double dépendance : dépendance militaire à l'égard de l'OTAN, dépendance politique à l'égard de l'Union européenne .

Encore cette dernière dépendance est-elle dans la logique de l'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité commune qui serait décidée, conduite et mise en oeuvre par l'Union européenne, y compris dans ses implications militaires éventuelles, ce qui est encore loin d'être le cas.

A ce sujet, la complexité des procédures mises au point pour les opérations menées par l'Union européenne et l'UEO en application de l'article J7-3 du traité d'Amsterdam n'est sans doute pas de nature à permettre à l'Union européenne des prises de décision commune et des réaction rapides.

La nature du lien entre Union européenne et UEO avait en effet été l'un des thèmes abordés lors de la Conférence intergouvernementale qui a conduit au traité d'Amsterdam. L'option ouverte était triple : le statu quo -défini par Maastricht-, l'établissement de liens plus étroits entre les deux organisations, enfin la fusion entre l'UEO et l'Union européenne.

2. Quelle relation entre l'UEO et l'Union européenne ?

Les dispositions du traité de Maastricht relatives à la "définition à terme d'une politique de défense commune (qui puisse) conduire, le moment venu, à une défense commune", permettaient que l'Union européenne reprenne, à terme, les attributions de l'UEO en matière de défense et de sécurité.

Cela étant, le traité d'Amsterdam n'a pas permis de véritable avancée sur ce point. L'éventuelle intégration de l'UEO dans l'Union européenne, qui aurait permis une cohérence dans le domaine de la PESC et une simplification du processus décisionnel, sera subordonnée à une décision du Conseil, en conformité avec les exigences constitutionnelles respectives des Etats-membres.

Le traité d'Amsterdam a toutefois permis quelques progrès : les objectifs de la PESC intègrent les missions dites de Petersberg. L'Union européenne aura recours à l'UEO pour élaborer et mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans les domaines de la défense. Le Conseil exercera sa compétence d'orientation générale liée à la PESC sur l'UEO lorsque l'Union européenne aura recours à l'UEO. Enfin, chaque fois que l'Union européenne demandera à l'UEO de mettre en oeuvre ses décisions relatives à des missions Petersberg, tous les Etats membres de l'Union apportant une contribution à la mission "pourront participer pleinement et sur un pied d'égalité à la planification et à la prise de décision au sein de l'UEO" ^{3( * )} .

La mise en oeuvre de cette disposition, qui concerne les pays observateurs ^{4( * )} auprès de l'UEO membres de l'Union européenne pourrait entraîner juridiquement des conséquences plus lourdes que les "modalités pratiques" auxquelles fait référence le Traité.

Dans une de ses recommandations ^{5( * )} , la commission permanente de l'Assemblée de l'Union de l'Europe Occidentale a exprimé sa crainte que "les difficultés rencontrées jusqu'ici par l'Union européenne pour prendre des décisions communes et réagir rapidement à une situation de crise particulière (...) ne soient aggravées par l'extrême complexité du projet de procédure mis au point pour les opérations menées par l'Union européenne et l'UEO , conformément à l'article J.7.3 du Traité d'Amsterdam".

Le traité d'Amsterdam mentionne par ailleurs, à plusieurs reprises, le rôle de l'OTAN comme cadre privilégié de défense commune entre certains Etats-membres. M. Vrettos, rapporteur à l'assemblée de l'UEO écrivait le 19 novembre 1997 : " Les décisions qui ont été prises, ou ne l'ont pas été, par l'Union européenne à Amsterdam et par l'Alliance atlantique à Madrid ont engendré une situation laissant planer de graves doutes quant à savoir si le projet de défense européenne commune est toujours l'objectif politique que poursuivent réellement tous les gouvernements des pays européens concernés. Alors qu'il semblerait que l'Alliance atlantique et l'OTAN soient parvenues à s'adapter plus efficacement à la nouvelle situation sécuritaire internationale, on a l'impression que les Européens sont toujours à la traîne. Cette impression a été (...) renforcée par les maigres progrès enregistrés à Amsterdam dans la constitution d'une identité européenne de sécurité et de défense dans le cadre de l'Union européenne ".

On ne saurait mieux dire, mais il est permis de souligner que cette analyse concourt trop visiblement à établir la primauté de l'OTAN.

3. La dépendance militaire assumée

On fait souvent valoir que l'un des principaux acquis de la réforme interne de l'OTAN aura été la prise en compte de l'identité européenne de sécurité et de défense (IESD) au sein de l'Alliance. La désignation d'un adjoint européen au SACEUR, la tenue de sessions conjointes des conseils de l'UEO et de l'OTAN, la conclusion d'un accord de sécurité facilitant l'échange d'informations classifiées, l'utilisation par l'UEO du système de télécommunications intégré de l'OTAN, une meilleure coopération entre les deux secrétariats, illustrent cette tendance. Surtout, le principe des GFIM, associé à la mise à disposition de l'UEO de certains moyens de l'OTAN, ont pour objet de concrétiser tout à la fois la possibilité d'une action militaire purement européenne et le nécessaire recours à des moyens et à des structures de l'OTAN pour la mener à bien. Il est clair néanmoins que cette subordination obligée sera d'autant plus réduite que l'UEO aura réussi à se doter de moyens opérationnels propres. Cela concerne les capacités de renseignement et de projection, mais aussi les unités multinationales. Relevons que la mise à disposition de moyens de l'OTAN (moyens américains pour l'essentiel) pour une opération européenne nécessitera un accord préalable du Conseil atlantique et donc l'aval des Etats-Unis, ce qui n'est pas peu dire. Comme le relève avec franchise le Président de l'Assemblée de l'UEO : " Il ne fait aucun doute que l'offre des moyens de l'OTAN pour les opérations de l'UEO recouvre une volonté d'intervenir dans la prise de décision et il ne saurait en être autrement " . Malgré tout, poursuit le Président de Puig avec optimisme " malgré l'existence d'une certaine volonté d'influencer et même de diriger le cours des événements, la voie ouverte à Madrid est très favorable à l'Europe ".

C. LA MÉDITERRANÉE OBJET DE SOLLICITUDES CONVERGENTES

1. Une zone de crises ?

Les deux euroforces, Eurofor et Euromarfor, ont été créées par trois Etats méditerranéens, la France, l'Espagne et l'Italie, auxquels s'est joint ensuite le Portugal.

Ainsi, ces forces ont-elles clairement reçu d'emblée avec leur identité méditerranéenne, une vocation régionale perçue d'ailleurs négativement dans un premier temps par certains pays de la rive sud de la Méditerranée qui ont vu en elle l'embryon d'un corps d'intervention dont les missions les concerneraient directement.

De fait pourtant, la Méditerranée a repris, avec la fin de la guerre froide, une importance stratégique nouvelle. Chacun s'accorde à y voir rassemblés les "risques nouveaux" gros de "menaces" multiformes qui se seraient substitués à l'affrontement Est-Ouest passé.

La sollicitude à l'égard de la Méditerranée s'inscrit d'ailleurs dans les stratégies des principaux acteurs internationaux, même si elle revêt des aspects différents : l'Union européenne est parvenue à réunir, à la Conférence de Barcelone de décembre 1995, la totalité des pays du bassin méditerranéen pour leur proposer, dans le cadre d'un dialogue euroméditerranéen ambitieux, les voies et moyens vers la stabilité et le codéveloppement. L'OTAN, pour sa part, s'oriente depuis plusieurs années en direction du Sud, conjointement d'ailleurs avec les Etats Unis qui ne manquent pas une occasion de rappeler l'intérêt stratégique que représente pour eux la zone méditerranéenne.

Recenser les risques de crises qui pourraient naître en zone méditerranéenne paraît un exercice a priori assez aisé, tant sont multiples les lieux et les causes de tension ou de conflits : tensions greco-turque, difficultés du processus de paix au Proche-Orient, à quoi s'ajoutent dans plusieurs Etats de la région, un fondamentalisme radical, une crise de l'Etat, une crise des sociétés, des revendications sociales qui constituent un "noeud de crise extrêmement serré" ^{6( * )} . "Les conséquences sont, entre autres, le succès de l'intégrisme, la guerre en ex-Yougoslavie, l'apparition de concurrents de l'Etat (mafias, seigneurs de la guerre...) et le développement de nouvelles formes économiques (circuits de la drogue, matières nucléaires ou armes, etc..." ^{7( * )} . Sur cette toile de fond, il convient également de prendre en compte l'ampleur des dépenses militaires effectuées par de nombreux pays de la zone méditerranéenne.

Le secrétaire général adjoint de l'OTAN pour les questions politiques, M. Balanzino, avait d'ailleurs résumé, sans ambages, sa perception de la sécurité en Méditerranée : " la sécurité de l'Europe ne peut être dissociée de celle des pays du Sud-méditerranéen... (et) ensemble, guerre du Golfe et guerre dans l'ancienne Yougoslavie nous ont rappelé que la question de la sécurité en Méditerranée dépasse, de loin, le seul problème de la fin de la guerre froide".

2. La réponse européenne

La réponse de l'Union européenne à la situation en Méditerranée n'entendait pas se cantonner à une analyse exclusivement "militaire". L'ambition de la conférence de Barcelone , en novembre 1995, certes déçue par les développements récents du processus qu'elle a initié, a été d'attaquer le problème à la racine. Les trois volets couverts par la conférence décrivent assez bien le défi à relever : le partenariat politique et de sécurité , le partenariat économique et financier , le partenariat enfin dans le domaine social, culturel et humain , sans oublier un engagement financier à hauteur de 4,6 milliards d'écus sur cinq ans. La décision de créer les euroforces, prise quelques mois avant la tenue de la conférence de Barcelone, pouvait s'inscrire dans ce souci de stabilité et de sécurité régionales.

Dans un premier temps cependant, la création des euroforces a suscité une vive réaction, en Libye, mais aussi en Tunisie et au Maroc.

En effet, l'activation de l'état-major de l'Eurofor a suscité une très vive réaction officielle à Tunis, les réactions négatives au Maroc ayant été plutôt le fait d'organes de presse. Afin de circonscrire au plus vite cette attitude de méfiance, voire d'hostilité, les chancelleries des Etats parties ont engagé une action d'information et d'explication à l'intention des pays de la rive sud de la Méditerranée : une déclaration conjointe des ministres des affaires étrangères des quatre pays participants a décidé d'un programme de coopération avec les gouvernements des pays qui sont parties au dialogue avec l'UEO, à savoir l'Algérie, l'Egypte, Israël, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie. " L'objectif de ce programme est la promotion de la stabilité dans le bassin méditerranéen. La mise en place des mécanismes de transparence et de confiance mutuelle devrait permettre l'instauration progressive d'un véritable partenariat de sécurité entre les Etats riverains du Nord et du Sud de la Méditerranée, et dans ce cadre, de préparer et de faciliter la participation de forces de ces pays en conjonction avec EUROFOR et EUROMARFOR aux opérations prévues dans la Déclaration de Petersberg, c'est-à-dire, aux missions humanitaires de maintien de la paix."

Concrètement, les quatre pays constituant les euroforces ont proposé à ces Etats de la rive Sud:

- des visites périodiques de leurs autorités militaires aux quartiers généraux d'Eurofor et d'Euromarfor ;

- des présentations des unités navales d'Euromarfor lors des visites à des ports de ces pays ;

- des participations à des séminaires mixtes de leurs autorités militaires et civiles pour étudier des participations mixtes aux opérations de maintien de la paix dans le cadre d'Eurofor et d'Euromarfor ;

- la participation de leurs autorités militaires en tant qu'observateurs aux exercices programmés des euroforces ;

- la participation de leurs officiers d'état-major aux exercices de poste de commandement ;

- enfin, la participation des unités de ces pays, en conjonction avec celles d'Eurofor et d'Euromarfor, à des exercices de préparation d'opérations humanitaires et de maintien de la paix.

On doit toutefois constater que la première tentative de présentation d'Euromarfor à des pays d'Afrique du Nord, qui était l'objectif initial de la mission MEDSUD qui s'est déroulée au mois de juin 1997, s'est soldée par un échec, les divers pays contactés n'ayant pas donné suite aux propositions d'escales émises par les pays participant à Euromarfor.

3. L'OTAN et la Méditerranée

La zone méditerranéenne prend une place croissante dans la préoccupation sécuritaire de l'organisation atlantique. Celle-ci y trouve une justification nouvelle à sa fonction d'instance de sécurité collective et d'outil de gestion de crises après les bouleversements intervenus en Europe centrale.

Ainsi, l'OTAN avait-elle proposé un partenariat pour la paix à certains pays de la rive sud, formule réduite depuis à un dialogue méditerranéen sélectif, puisque ouvert à certains Etats seulement ^{8( * )} . Surtout, l'insistance manifestée par les Etats-Unis pour ne pas modifier l'affectation d'Afsouth à un officier américain, sur laquelle la France a marqué la fermeté que l'on sait, illustre bien la volonté des Etats-Unis d'ancrer leur engagement européen à travers la rive sud du continent. " La ligne de front de l'engagement des Etats-Unis pour la sécurité européenne se déplace vers la Méditerranée et au-delà". Cette déclaration de l'amiral Lopez ^{9( * )} ne saurait mieux illustrer le sens de la démarche suivie.

Le dialogue méditerranéen lancé par chacune des organisations que sont l'Union européenne, d'une part, et l'OTAN, d'autre part, est donc fondé sur des critères différents et non concertés. Il n'est pas sûr que cette concurrence renforce à terme la stabilité méditerranéenne. En tout état de cause, l'UEO, dans ce contexte, ne tient qu'un rôle marginal. La création des euroforces, présentées comme un moyen de coopération militaire pour la stabilité régionale devait permettre de développer la place de l'Union de l'Europe occidentale.

II. EUROFOR ET EUROMARFOR : DES CAPACITÉS EUROPÉENNES EN MÉDITERRANÉE

A. L'AMBITION EUROPÉENNE D'UNE CAPACITÉ TERRESTRE ET AÉROMARITIME

1. Une force régionale adaptée aux nouvelles missions

C'est le 15 mai 1995, à Lisbonne, que les ministres des affaires étrangères et les ministres de la défense de l'Espagne, de la France et de l'Italie ont décidé de créer une force multinationale du niveau d'une division, dénommée "Euroforce opérationnelle rapide" (Eurofor). Parallèlement à cette unité terrestre, fut simultanément décidée la mise en place d'une force maritime multinationale, préstructurée et non permanente , avec des capacités aéronavales et amphibies : la Force maritime européenne (Euromarfor). Un protocole annexe, joint à la déclaration de Lisbonne, a pris acte du souhait du Portugal de participer à ces deux forces, qui fut entériné le 7 mai 1996 à Birmingham, lors d'une réunion des ministres -affaires étrangères et défense-, de ces quatre pays.

La coopération militaire entre l'Italie, l'Espagne et la France est, au demeurant, antérieure à ces initiatives. Celles-ci sont en quelque sorte l'aboutissement de plusieurs exercices effectués en commun depuis de nombreuses années ainsi que de participations communes à des engagements extérieurs.

La création des euroforces est directement liée à la volonté exprimée par l'UEO, lors de la réunion ministérielle de Petersberg en 1992, de pouvoir faire appel à des unités militaires, dans un ensemble varié de situations, et de donner ainsi un premier contenu concret à l'identité européenne de sécurité européenne de défense.

La déclaration franco-italo-espagnole de Lisbonne relative à la création des euroforces précise que celles-ci " agissant indépendamment ou de manière combinée avec d'autres forces, peuvent être employées pour :

- des missions humanitaires ou d'évacuation de ressortissants,

- des missions de maintien de la paix,

- des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix ".

Cette référence explicite aux missions définies dans la déclaration de Petersberg illustre le lien fort entre les euroforces et l'UEO, dont elles relèvent en priorité, ce qui n'exclut pas pour autant la participation aux initiatives d'autres organisations internationales dans le domaine du maintien de la paix et du développement de la sécurité.

Toutefois, l'accomplissement de ces missions ne doit pas compromettre la participation des unités des euroforces au devoir de défense mutuel en application des traités de l'UEO et de l'Atlantique-Nord. Ainsi, la création de ces forces ne saurait amoindrir le niveau des engagements pris par les Etats participants au titre de la défense commune, afin de ne pas réduire les capacités opérationnelles de l'OTAN et de l'UEO.

La déclaration n'assigne aucune limite à la zone géographique d'action des euroforces, celle-ci étant définie, pour chaque opération, en fonction de l'origine des crises. De par les préoccupations communes aux trois pays fondateurs, leur vocation méditerranéenne est évidente mais leur champ d'intervention ne se limite pas à la Méditerranée.

2. Un cadre d'emploi souple

L'emploi des euroforces, quel que soit leur cadre ou le type de mission, ne peut résulter que d'une décision commune des Etats participants.

Sous réserve de ce préalable, plusieurs cadres d'emploi sont envisagés par la déclaration de Lisbonne. Si l'on ne peut exclure l'emploi de la force dans un cadre purement quadrilatéral, à l'initiative des seuls Etats participants, telle n'est cependant pas l'hypothèse privilégiée. Les euroforces ont en effet principalement vocation à agir au profit d'organisations internationales, et en premier lieu de l'UEO ainsi que de l'OTAN.

Comme indiqué dans la déclaration de Lisbonne, les euroforces ont été déclarées " forces relevant de l'UEO " et seront employées prioritairement dans ce cadre .

Ce lien privilégié avec l'UEO implique l'association d'Eurofor et d'Euromarfor au processus de planification de l'UEO. Des liaisons étroites sont ainsi établies entre le commandant de chaque force et la cellule de planification de l'UEO. Elles ont pour but de définir les capacités susceptibles d'être mises à la disposition de l'UEO mais aussi d'harmoniser et de coordonner la préparation des exercices et les structures de commandement.

En cas d'opération conduite sous l'égide de l'UEO, le commandement opérationnel, ou le contrôle opérationnel des unités, sera assuré soit par le commandant de chacune des deux forces si l'UEO en décide ainsi, soit par le commandant de l'opération désigné par l'UEO.

Les euroforces pourront également être employées dans le cadre de l'OTAN pour renforcer le pilier européen de l'Alliance, sur décision des Etats participants . Dans ce cas, les conditions de la participation des euroforces sont définies par le comité interministériel de haut niveau (CIMIN), après échange d'informations avec le Conseil de l'Atlantique Nord. L'évaluation des capacités militaires, l'élaboration des options militaires envisageables et la définition de la structure de commandement adaptée résulteront de contacts au niveau militaire entre les autorités militaires des Etats participants (incluant éventuellement les commandants de l'une ou l'autre euroforce) et les autorités militaires de l'OTAN. Il est prévu que les Etats participant aux euroforces soient associés dès le départ à la planification des opérations, la planification opérationnelle finale étant approuvée d'un commun accord entre le Conseil de l'Atlantique Nord et le CIMIN. Le principe d'unicité de commandement devant être respecté, le commandant de l'Euromarfor et/ou celui de l'Eurofor assumera ses responsabilités opérationnelles définies dans le plan d'opération et, le cas échéant, il exécutera les transferts d'autorité opportuns vers les commandants qui auront été désignés. En tout état de cause, la définition du volume de la force engagée, la nature de son articulation avec les forces de l'OTAN et les conditions d'emploi des euroforces sont décidées en dernier ressort par les Etats participants.

La possibilité de participer à une action de l'OTAN implique une interopérabilité totale des euroforces avec l'ensemble des unités de l'Alliance . Celle-ci est d'ores et déjà garantie pour Euromarfor par l'emploi ancien des procédures et des standards de l'OTAN par les marines concernées, y compris par la Marine française.

En dehors de l'UEO et de l'OTAN, les euroforces pourront également être employées en application des résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU et des décisions de l'OSCE ou, éventuellement, d'autres organisations internationales.

3. Le Comité interministériel de Haut niveau (CIMIN)

C'est en effet à cette instance, réunissant des responsables des affaires étrangères et de la Défense de chacun des Etats participants qu'il revient :

- d'assurer la coordination politico-militaire,

- de fixer les conditions d'emploi de la force,

- de donner les directives à son commandant.

De même, sera-t-il chargé de définir les conditions d'emploi de la force par l'UEO, l'OTAN et les autres organisations internationales.

Le Comité interministériel est composé des chefs d'état-major des armées et des directeurs politiques des ministères des affaires étrangères des Etats participant aux forces. Il siège une fois par an, en même temps que se tient le Conseil des Ministres de l'UEO. Par ailleurs, il peut se réunir à la demande d'au moins un Etat participant. Sa présidence est exercée par rotation, d'une durée d'un an, entre les 4 Etats participants.

Le Comité interministériel dispose pour préparer et exécuter ses décisions, d'un groupe de travail politico-militaire, composé de représentants des ministères des affaires étrangères et de la défense.

Ce groupe de travail est également chargé d'effectuer la synthèse des activités de trois sous-groupes de mise en oeuvre : le sous-groupe Eurofor, le sous-groupe Euromarfor et le sous-groupe des experts juridiques

B. LES CARACTÉRISTIQUES DE L'EUROFOR

L'Eurofor est une force terrestre multinationale du niveau maximum d'une division légère (10.000 hommes) disposant d'une structure de commandement permanente -basée à Florence- et d'un réservoir de forces "rassemblées à la demande". Bien qu'à dominante terrestre, elle sera apte aux actions interarmées.

1. L'état-major permanent

Dès le temps de paix, la Force dispose, à Florence, d'un état-major permanent léger (50 officiers et 40 sous-officiers) capable d'opérer au niveau interarmées avec un haut degré de mobilité et une capacité de projection à distance.

Cet état-major, opérationnel depuis le 28 novembre 1997, doit être à même en cas de besoin de fournir un poste de commandement tactique terrestre (COMTACTER) ou un poste de commandement interarmées de théâtre (PCIAT), déployé sur un théâtre d'opérations. L'état-major est notamment chargé d'élaborer les plans opérationnels, de participer à la définition des objectifs logistiques et d'entraînement, de monter des exercices et de conduire les opérations si nécessaire.

Cet état-major permanent constitue le "noyau dur" à partir duquel, avec les renforts nécessaires, pourra être formé un poste de commandement multinational intégré projetable.

Plusieurs configurations sont théoriquement possibles, en fonction de la nature et de l'ampleur de l'opération :

- commandement tactique terre, au niveau tactique (COMTACTER) requérant un effectif d'environ 150 personnes;

- commandement de la force, au niveau opératif (COMFOR), avec un effectif de quelque 300 personnes.

Dans ces deux configurations l'état-major est projeté, à la différence d'un commandement de l'opération, au niveau stratégique (COPER). L'effectif d'un tel PC nécessitant quelque 450 personnes, une telle configuration se heurterait à Florence à des limites physiques compte tenu de ses implications en termes de capacités d'hébergement, de soutien ou de sécurité.

Dans un tel contexte multinational et éventuellement interarmées, l'interopérabilité est essentielle, qu'elle concerne les concepts d'emploi, les procédures opérationnelles, les moyens logistiques et de communication. De même, l'état-major devra-t-il se doter des moyens de commandement et de contrôle polyvalents -télécommunications et traitement automatisé de l'information- qui permettent des liaisons permanentes dès le temps de paix avec les états-majors nationaux et les instances internationales dont dépendrait la Force. Ces tâches seront très prochainement confiées au 1er régiment italien de transmissions, progressivement professionnalisé. Le système d'information et de communication (SIC) qui fait actuellement défaut à l'état-major de Florence sera le SIACCON italien. Il devrait être disponible lors du prochain exercice majeur " Eole 1998 ".

Cette structure permanente que constitue l'état-major est la base du commandement de la Force. A la différence des forces multinationales ad hoc, constituées pour telle ou telle opération (Albanie, Bosnie-Herzégovine), où la structure de commandement reposait sur une nation-cadre qui en fournissait l'essentiel, la structure de l'Eurofor comporte un équilibre entre les postes attribués définitivement aux Etats participants et d'autres occupés de manière tournante : les postes qui font l'objet d'une rotation sont celui du général commandant, du général chef d'état-major, du sous-chef d'état-major "opérations" et celui du sous-chef d'état-major "logistique" . Les autres postes ont été répartis, à titre définitif, entre les nations participantes. L'ensemble est décrit par l'organigramme ci-après :

La stricte égalité des pays participant dans la rotation des postes de commandement, pourrait, en cas d'engagement, conduire à une situation inédite : tel pays qui, tout en n'impliquant qu'un effectif réduit de troupes accepterait l'engagement de l'Eurocorps et assurerait à ce moment le commandement de l'état-major, pourrait exercer son commandement ou son contrôle opérationnel sur les unités des autres pays. Quelle serait dès lors l'attitude de ces derniers ? En effet, dans des configurations comparables, le commandement de la force est, en effet, toujours exercé par le pays dont les forces sont les plus importantes. En tout état de cause, la France a toujours exercé un rôle prééminent dans les états-majors multinationaux lorsqu'elle y avait affecté la force la plus nombreuse. Une configuration différente constituerait donc une innovation à laquelle il faut se préparer.

Le fonctionnement de l'état-major est assuré par une unité de Quartier général italienne, de la valeur d'un bataillon entièrement professionnalisé dont les missions vont de la sécurité au soutien des activités de l'état-major.

A l'état-major, les langues officielles sont celles des Etats participants (français, espagnol, portugais, italien) ; les langues de travail sont celles des trois Etats fondateurs (France, Espagne, Italie) ; enfin les langues d'opérations sont le français et l'anglais, également langues officielles de l'OTAN et de l'UEO.

2. Des forces rassemblées sur demande

L'une des originalités de l'Eurofor par rapport aux autres forces multinationales existantes repose sur le principe des " capacités " proposées par chaque participant en fonction de la nature de la mission. Ce système constitue un net progrès par rapport à la configuration arrêtée initialement pour le Corps européen. L'un de vos rapporteurs avait en effet relevé le caractère très contraignant du principe d'unités préaffectées, au surplus essentiellement composées d'élements de blindés lourds. Sur ce plan, l'évolution va également dans le bon sens avec la création de groupement de forces plus léger, comprenant une Force immédiate légère (FIL) et une Force immédiate mécanisée (FIM). Ainsi, dans le concept Eurofor, chaque Etat se doit de tenir en réserve des modules de forces à hauteur d'environ 5 000 hommes.

Une configuration-type des unités utilisables reposerait par exemple, pour le niveau d'une brigade, sur :

- un état-major de brigade (avec une unité de quartier général et une unité de transmission)

- un bataillon d'infanterie

- un bataillon du génie

- un bataillon logistique (incluant le service de santé).

A cette configuration type soumise par chaque Etat, s'ajoutent les modules spécialisés dont la fourniture est répartie entre les Etats participants : blindés, forces spéciales, artillerie, transmissions protégées, moyens de transport, service de santé...

Les unités parmi lesquelles chaque pays puisera les capacités requises sont identifiées pour l'Italie, l'Espagne et le Portugal. La France, dont la structure de forces est déjà largement fondée sur la modularité, et qui ne repose plus sur une structure de brigades, dispose d'un éventail de choix plus vaste. Ainsi l'Espagne a-t-elle potentiellement affecté à l'Eurofor la Brigade de chasseurs de montagne " Aragon " et la Brigade de cavalerie " Castillejos II " ; le Portugal a privilégié sa Brigade aérotransportée indépendante ; l'Italie pour sa part a désigné la Brigade parachutiste " Folgore " et la Brigade de Bersaglieri " Garibaldi ".

Cette structure modulaire doit permettre de constituer une force multinationale du niveau d'une division légère (10 000 hommes) , composée de modules nationaux du niveau brigade (3 000 hommes). Pour un besoin opérationnel moindre, il est possible de former une brigade multinationale sur la base de modules nationaux de l'ordre du bataillon .

Le tableau ci-après illustre des hypothèses de capacités nécessaires et les unités correspondantes.

Missions	Capacités nécessaires	Unités à mettre en oeuvre
Missions humanitaires + évacuation ressortissants (H)	- Assistance sanitaire - Fonctionnement services publics et communications - Camps de réfugiés - Escorte de convois - Occupation ou évacuation de zones (regroupements populations) - Etablissement de dépôts logistiques - Commandement - Transmissions	- Antenne chirurgicale, EMMIR, hôpital de campagne - Services (poste, trésor, police militaire, médias, juristes, interprètes, Génie travaux) et hélicoptères - Infanterie légère, police militaire, Santé, transport logistique, Génie - Blindés légers, hélicoptères - Infanterie légère, hélicoptères - transport (solides, liquides), manutentions, stockage - Transmissions au profit des PC et des organisations humanitaires
Maintien de la paix (MP)	- Itinéraires : reconnaissance . points de contrôle . patrouilles - Zones : . reconnaissance . surveillance . contrôle . occupation - Etablir ligne d'interposition ou zone d'exclusion - Soutien des unités et populations - Commandement et transmissions	- Blindés légers, Génie (déminage), hélicoptères - Infanterie, Génie (protection), transmissions - Blindés légers, hélicoptères - Infanterie, blindés, hélicoptères - Blindés légers, hélicoptères - Chaîne appui aérien - Unités éclairage - Infanterie, Génie (protection), transmissions - Dépôts fixes dispersés sur zone - Organisation zonale (utilisation infrastructure)
Rétablissement de la paix (RP)	- Combat (s'emparer et tenir points clefs-contraindre belligérants) - Soutien des unités engagées - Commandement et transmissions	- Chaîne d'appui aérien et/ou naval - Blindés, Infanterie mécanisée, Artillerie (sol/sol,sol/air) - Hélicoptères de combat, Génie combat - Bases logistiques mobiles utilisées prioritairement pour les forces - PC et transmissions mobiles et reconfigurables(RITA,SIC...)
Tronc commun (TC)	- Protection : mobile stratégique (aller retour) - Aménagement du terrain (catastrophes naturelles ou protection forces) - Fonctionnement des services publics rétablissement électricité, eau, voies communication... - Actions dans différents milieux - Opérations spéciales (libération otages, renseignement, action psychologique)	- Cellules état-major spécialisées, Unités de transit - Génie (travaux + NEDEX + NBC) - Unités spécialisées - Forces spéciales (FS)

L'Eurofor, qu'elle agisse indépendamment ou de manière combinée avec d'autres forces, pourra accomplir les missions définies par le Conseil de l'UEO en juin 1992, dites " missions de Petersberg ". Les tâches de l'Eurofor découlant de ces missions pourraient être les suivantes : l'assistance aux populations, la prévention des crises, l'interposition entre les parties en conflit, la surveillance et le contrôle de zones, enfin la projection de forces pour remplir des missions spécifiques.

La caractéristique commune à toutes ces missions imparties à l'Eurofor, est la disponibilité et donc la capacité à être projetée rapidement. Les délais d'engagement de la force doivent donc être planifiés pour être les plus courts possibles. A titre d'exemple, dans l'hypothèse d'un engagement de faible intensité, impliquant une brigade (3 000 hommes) pour une opération de maintien de la paix, le fractionnement de la force doit permettre un délai d'engagement :

- de 48 heures à 5 jours pour le détachement précurseur de commandement,

- de 10 à 20 jours pour le premier échelon,

- de 20 à 30 jours pour le deuxième échelon,

chaque détachement devant disposer de ses propres moyens de commandement, de manoeuvre, d'appui et de soutien.

L'Eurofor est l'occasion d'innover en matière de concepts d'emploi multinational de certaines capacités. Ainsi en est-il en particulier des capacités logistiques. Plutôt que de garder le principe habituel de maintien de la chaîne logistique dans un cadre exclusivement national, ce qui entraîne des redondances inutiles et coûteuses, l'idée consiste à désigner, sur le théâtre d'opérations, une nation pilote, en charge d'une ou plusieurs capacités logistiques au profit de l'ensemble de la force : carburant, service de santé, transport etc... La mise en oeuvre concrète de cette répartition des tâches interviendrait sur le théâtre au moment du transfert d'autorité.

C. LES CARACTÉRISTIQUES D'EUROMARFOR

1. Le commandement : une structure légère et souple reposant sur un état-major non permanent

Comme vos rapporteurs l'ont indiqué, le comité interministériel de haut niveau (CIMIN) assure la direction politico-militaire des deux Euroforces et leur adresse ses directives. Son organe exécutif, le groupe politico-militaire, a autorité sur les trois sous-groupes de mise en oeuvre, dont le sous-groupe Euromarfor , composé de représentants des directions et états-majors des pays participants et chargé de traiter, pour ce qui concerne Euromarfor, des questions relatives aux structures, à l'organisation, à l'administration, au renseignement, à l'instruction et à l'entraînement, aux procédures opérationnelles, à l'infrastructure, aux télécommunications et aux aspects financiers.

Le commandement opérationnel d'Euromarfor comporte deux niveaux : opératif d'une part, et tactique d'autre part.

Le commandement de la force, Comeuromarfor , basé à terre, est désigné à tour de rôle chaque année et il est confié à une autorité navale nationale : pour la première année, c'est-à-dire à partir d'octobre 1995, il a été assuré par la plus haute autorité navale espagnole, l'Amiral de la flotte (ALFLOT), puis le relais a été pris en octobre 1996 par le commandant de la zone maritime pour la Méditerranée de la marine française (CECMED) basé à Toulon. Le commandement a été passé en octobre 1997 au commandant en chef de la marine italienne (CINCNAV). Le Comeuromarfor exerce ainsi à la fois un commandement national et le commandement de l'Euromarfor.

Le rôle du Comeuromarfor diffère selon que la force est ou n'est pas activée.

Lorsque la force n'est pas activée, son rôle consiste à préparer les conditions d'activation de la force dans les conditions prévues, dans les délais impartis et selon les directives du CIMIN. Pour cela, il assure la planification opérationnelle en liaison avec les organismes de planification nationaux et la cellule de planification de l'UEO, il participe à la définition des objectifs d'entraînement et des besoins logistiques, il développe les procédures concernant les exercices spécifiques de l'Euromarfor, il tient à jour la liste des unités à la disposition de l'Euromarfor et il entretient des relations avec le directeur de la cellule de planification de l'UEO et avec les autres commandants de forces multinationales.

Lorsque la force est activée, le Comeuromarfor en assure le contrôle opérationnel pour rassembler les unités et assurer sa mise en condition. Il peut conserver la force sous son contrôle s'il est également désigné pour assurer la conduite de l'opération.

Le Comeuromarfor dispose auprès de lui d'une cellule d'état-major comprenant un officier de chaque nation . En pratique, cette cellule non permanente n'est réunie auprès de lui que moins de 50 % du temps. Les officiers concernés alternent les périodes de présence à la cellule d'état-major d'Euromarfor et leur travail dans leurs états-majors nationaux. Cette formule souple , qui pourrait être modifiée si besoin en fonction de l'expérience, assure une bonne liaison entre Euromarfor et les marines nationales. Il faut souligner que continuant à assurer l'exercice d'un commandement national, le Comeuromarfor dispose à ce titre de son propre état-major à partir de son centre d'opérations habituel.

Second échelon de commandement, le commandement tactique embarqué est assuré par un officier de marine désigné par le CIMIN lorsque la force est activée pour un entraînement ou une opération réelle. La fonction de commandant tactique est alors assurée par un officier de marine de même nationalité, en règle générale, que le Comeuromarfor ou qui est considéré comme le plus qualifié pour exercer le commandement. Son état-major est renforcé par du personnel des autres Etats participants..

2. L'aboutissement d'une longue expérience en commun

La capacité opérationnelle et le bon fonctionnement dont peut déjà se prévaloir Euromarfor ont été favorisé par plusieurs facteurs : l'expérience d'une coopération ancienne et active entre les marines française, italienne et espagnole, l'usage de procédures communes à toutes les marines de l'OTAN en vigueur depuis plusieurs années, la relative facilité, par rapport aux opérations terrestres, des opérations maritimes comportant la réunion d'unités -en l'occurrence des bâtiments- provenant de pays différents. L'aptitude de la force a remplir ses missions a déjà été testée en grandeur réelle lors de plusieurs exercices importants.

Les trois pays fondateurs d'Euromarfor, la France, l'Italie et l'Espagne, possèdent une expérience déjà très riche de la coopération entre leurs marines , qui contribue grandement à faciliter le bon fonctionnement de la force.

Cette coopération navale a pris une forme active avec de nombreux exercices tripartites tels que CRISEMEDEX, FARFADET, ARDENTE, TRAMONTANA ou MISTRAL. Elle reposait sur un besoin objectif : diminuer les coûts des stages de remise en condition opérationnelle en groupant les entraînements des différentes marines. Ainsi, de même que le Royaume-Uni coordonne l'entraînement des marines " du nord ", la France entendait fédérer celui des marines " du sud ".

Cette expérience de plusieurs années, ainsi que l'habitude de la marine française de coopérer avec l'ensemble des marines de l'OTAN en usant de procédures communes, constituent le gage de l'efficacité de la force, qui tire un grand bénéfice de la pratique habituelle d'exercices conjoints.

Par ailleurs, il faut souligner que la constitution d'une force navale multinationale pose moins de problèmes pratiques que celle d'une force terrestre : il s'agit de réunir en mer des bâtiments et l'obstacle de la langue est inexistant puisque la langue nationale prévaut à bord alors que de bâtiment à bâtiment, l'anglais est déjà de facto la langue de travail, toutes les marines européennes, y compris la marine française, se conformant aux procédures et aux standards de l'OTAN.

Si l'habitude de travail en commun entre les marines française, italienne et espagnole, était déjà très forte, il n'en va pas de même avec la marine portugaise. Il est d'ailleurs significatif que le Portugal n'ait été associé aux trois pays fondateurs que lors de la conférence ministérielle de l'UEO de Lisbonne et n'ait pas participé dès l'origine à la création d'Euromarfor. Dans ces conditions, il est également logique que l'intégration de la marine portugaise dans la force soit moins naturelle et moins facile que celle des trois autres marines. On relèvera par exemple qu'il a fallu attendre l'été 1997 pour que la marine portugaise fournisse un bâtiment à l'Euromarfor, dans le cadre de la mission Medsud alors qu'elle n'avait participé ni à l'exercice Eole 96, ni à l'exercice Iles d'or 97 au printemps dernier.

La participation pleine et entière de la marine portugaise à Euromarfor exige aussi une bonne intégration dans les structures de la force, qu'il s'agisse du sous-groupe travaillant auprès du CIMIN, de la cellule d'état-major du Comeuromarfor, ou des états-majors placés auprès du commandant tactique lors des exercices. A cet égard, on peut s'étonner de l'absence d'officiers portugais dans les états majors constitués pour l'exercice Iles d'or 97.

Au travers de ces quelques éléments, on voit bien que la composition multinationale de la force ne soulève guère de difficultés dès lors que l'on raisonne sur un nombre limité de marines, habituées à coopérer. Les efforts d'adaptation à accomplir sont moins importants pour les trois marines des pays fondateurs, qui constituent en quelque sorte le " noyau " d'Euromarfor, que pour le Portugal.

Cet aspect des choses devra nécessairement être pris en compte lorsque se posera la question de l'élargissement d'Euromarfor , évoqué en raison de la candidature de la Grèce et de la Turquie. Si l'ouverture aux autres membres de l'UEO figure parmi les principes affichés dès la création d'Euromarfor, il importe aussi de préserver le bon fonctionnement actuel de la force , qui s'appuie à la fois sur une organisation légère et souple , et sur l'acquis de la coopération entre les trois pays fondateurs. L'efficacité du commandement de la force pourrait souffrir d'un manque de continuité, si un nombre trop important de pays étaient appelés à l'exercer à tour de rôle. Sans doute faudrait-il alors distinguer la fonction de commandement de la force, qui gagnerait à ne tourner qu'entre un nombre limité d'autorités, et la participation d'autres pays à la force, qui pourrait bien entendu être plus large, dans le cadre d'exercices ou d'opérations ponctuelles ou de manière plus permanente, les autorités de ces pays pouvant pour leur part se voir confier un commandement tactique.

3. Une force d'ores et déjà opérationnelle

Force non permanente mais préstructurée, l'Euromarfor constitue aujourd'hui pour les quatre pays membres une force maritime adaptée aux missions du temps de crise, capable de prendre la mer sous préavis de cinq jours.

La composition de la force repose sur des moyens existants dans les marines participantes. Désignés à l'avance par chacun des pays participants, les bâtiments, en dehors des périodes d'opérations communes, ne sont ni rassemblés, ni retirés de leurs activités nationales habituelles. Les Etats-membres communiquent le type et le nombre d'unités qu'ils s'engagent à maintenir disponibles pour une éventuelle affectation à l'Euromarfor. Cette liste est renouvelée tous les semestres et permet au Comeuromarfor d'engager les travaux de planification.

Pour 1997, les forces disponibles se décomposaient comme suit :

- un porte-avions et son groupe aérien,

- trois bâtiments amphibies de type transport de chalands de débarquement (TCD),

- cinq frégates,

- quatre corvettes,

- deux destroyers,

- deux ravitailleurs,

- trois chasseurs de mines,

- un sous-marin nucléaire d'attaque,

- un soutien d'aviation de patrouille maritime.

Sur cet ensemble, la France fournissait notamment le porte-avions , trois TCD et un sous-marin nucléaire d'attaque. Deux divisions de l'armée de terre, la 9e division d'infanterie de marine et la 6e division légère blindée, étaient par ailleurs susceptibles de contribuer à une opération. Il est à noter que les marines italienne et espagnole disposent d'unités d'infanterie de marine qui leur sont directement rattachées et qui peuvent être engagées dans les opérations de la force : le bataillon San Marco en Italie et le Tercero de Armada en Espagne.

La liste des bâtiments arrêtée chaque semestre constitue une réserve potentiellement utilisable qui pourrait être complétée par d'autres bâtiments ou aéronefs si la mission l'exigeait. A la lecture de cette liste, il apparaît que les capacités opérationnelles d'Euromarfor sont importantes tant en matière de contrôle des espaces maritimes que de projection de forces : elles couvrent pratiquement tous les domaines de l'action aéronavale et permettent la mise en oeuvre d'actions terrestres à partir de la mer.

On peut observer que si aucun lien organique n'est établi entre Euromarfor et Eurofor, si ce n'est qu'elles relèvent du même CIMIN, une complémentarité étroite apparaît entre les deux forces, Euromarfor pouvant contribuer à l'appui aérien, au transport d'une force amphibie ou à des mesures d'embargo ou d'évacuation de ressortissants. Les deux forces devraient d'ailleurs participer conjointement à l'exercice EOLE 98 qui se déroulera au printemps prochain dans le sud de la France.

En ce qui concerne les capacités de débarquement , les 3 TCD d'Euromarfor permettent le transport de moyens nécessaires à l'armée de terre, qu'il s'agisse de troupes, d'hélicoptères de transport, de véhicules ou de blindés légers. Ces moyens peuvent être débarqués dans des installations portuaires existantes ou sur des rivages non aménagés, grâce à des opérations d'héliportage et de " plageage ". Une opération de grande ampleur exigeant par exemple le transport de blindés lourds nécessiterait en revanche le recours à des moyens supplémentaires de transport maritime, par l'affrètement de navires de commerce.

L'Euromarfor est activée pour entraînement, en principe chaque année avec un thème particulier à l'occasion d'un exercice. Depuis sa création, elle n'a pas été engagée dans une opération spécifique bien que sa vocation et sa capacité opérationnelle la désignaient de manière assez évidente pour participer à l'opération ALBA en Albanie.

Les exercices effectués depuis 1996 ont permis d'évaluer le comportement de la force dans diverses configurations, qu'elle opère seule avec des objectifs propres ou qu'elle s'intègre dans une coalition plus vaste au sein de laquelle lui sont confiées des missions particulières.

Inaugurée le 2 octobre 1995 à Rota, sous le commandement de l'amiral commandant la flotte espagnole (ALFLOT), l'Euromarfor a été activée pour la première fois le 23 avril 1996 à Palma de Majorque pour effectuer un entraînement spécifique puis s'intégrer en tant que telle à l' exercice interarmées européen Eole 96 . A cette occasion, la force a rassemblé une vingtaine de bâtiments, parmi lesquels deux porte-aéronefs, deux transports de chalands de débarquement et leur escorte.

Le 7 octobre 1996, le commandement de la force était transmis au commandant de la zone maritime Méditerranée à Toulon (CECMED). La force a de nouveau été activée en deux occasions :

- sa participation à l'exercice Iles d'or 97,

- une mission spécifique, la mission Medsud.

Iles d'or est un exercice naval majeur organisé tous les trois ans par CECMED en Méditerranée occidentale qui s'est déroulé cette année du 19 au 31 mai et a regroupé les forces de onze nations : l'Allemagne, la Belgique, le Canada, l'Espagne, les Etats-Unis, la France, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Turquie.

A cette occasion, l'Euromarfor a été activée et a rassemblé autour du porte-avions Clemenceau les frégates françaises Cassard et Dupleix, la frégate italienne Grecale, la frégate espagnole Cataluna, ainsi que le pétrolier ravitailleur français Meuse. En outre, ainsi que le permettent les statuts, la frégate allemande Augsburg a été associée au titre de l'UEO.

Pour l'Euromarfor, l'exercice s'est déroulé en deux temps :

- quatre jours d'entraînement ont permis de constater sa capacité de participer à la sécurité du trafic maritime, à l'acheminement d'une aide humanitaire par voie maritime, de dissuader un agresseur potentiel et de conduire si nécessaire un raid aérien en territoire hostile,

- l'Euromarfor s'est ensuite intégrée dans l'ensemble plus vaste de l'exercice Iles d'or 97, avec pour mission particulière la conduite d'opérations aériennes depuis la mer sous menaces multiples en soutien d'une opération internationale sous mandat de l'ONU.

La participation d'Euromarfor à l'exercice Iles d'or 97 aura démontré, pour ce qui la concerne, l'interopérabilité entre ses différentes composantes dans tous les domaines tactiques, le bon fonctionnement d'un état-major tactique multinational et la capacité à intégrer rapidement dans un groupe tactique des unités relevant d'autres pays de l'UEO. Elle a par ailleurs révélé l'aptitude d'Euromarfor à agir en entité autonome avec ses propres tâches au sein d'une force interalliée impliquée dans une opération multinationale.

La mission Medsud, du 2 au 9 juin 1997 a immédiatement suivi la participation d'Euromarfor à cet exercice. Cette mission décidée par le CIMIN devait consister à mieux faire connaître la force aux pays riverains du sud de la Méditerranée, à travers des escales et des exercices communs. Outre les frégates Dupleix, Grecale et Cataluna, déjà présentes dans l'exercice Iles d'or, la mission s'adjoignait un bâtiment portugais, la frégate Commandante Joao Belo, qui représentait la première participation effective du Portugal à Euromarfor. Toutefois, compte tenu des réticences des pays d'Afrique du Nord à accueillir une escale, la mission s'est limitée à un entraînement entre Toulon et Lisbonne axé sur la lutte antinavire, les transmissions et le renseignement..

Ainsi que l'ont montré les diverses activités menées depuis le printemps 1996, l'Euromarfor dispose d'ores et déjà de capacités opérationnelles lui permettant sous faible préavis d'exécuter des missions variées. On peut regretter pour l'UEO que celle-ci, faute d'unanimité entre ses membres, n'ait pas su ou voulu utiliser ces capacités lorsque s'est posée au début de cette année la question de l'envoi d'une force multinationale en Albanie . En effet, cette mission entrait parfaitement dans la vocation d'Euromarfor, qui était en mesure de l'assumer très rapidement, et elle aurait constitué pour la force une première opération d'envergure de nature à la conforter et à lui donner une notoriété en rapport avec sa valeur opérationnelle. Rappelons que le commandement de la Force multinationale de protection en Albanie agissant sous mandat de l'ONU est revenu à l'Italie, qui a fourni près de la moitié des effectifs, et que la France et l'Espagne ont également envoyé un contingent. Pour ce qui concerne la France, la marine a mis en oeuvre ses moyens amphibies (les Transports de chalands de débarquement Foudre et Orage ainsi que le bâtiment de transport léger Champlain) pour projeter les éléments du bataillon français, issus principalement de la 9ème division d'infanterie de marine. Cette opération menée dans un cadre multinational pour rétablir le trafic maritime dans le port de Durrës et sécuriser l'acheminement de l'assistance humanitaire répondait de manière évidente aux critères d'emploi de l'Euromarfor.

LES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS

Après cet examen descriptif des principales caractéristiques des Euroforces, ainsi que du contexte institutionnel et stratégique dans lequel elles s'inscrivent, vos rapporteurs souhaitent formuler les observations suivantes :

- Première observation : la constitution de forces multinationales fait apparaître des difficultés d'ordre pratique, même si elles ne sont pas insurmontables.

Eurofor est aujourd'hui confrontée à deux problèmes, d'inégale importance, qui devraient trouver chacun progressivement leur solution mais qui sont à ce jour autant de difficultés pratiques.

Première difficulté qui n'affecte d'ailleurs qu'Eurofor et non Euromarfor, celle de la langue : quatre langues officielles, trois langues de travail, deux langues opérationnelles. Ces deux dernières catégories, les plus pratiquées au quotidien, totalisent en fait quatre langues : le français, l'italien, l'espagnol et l'anglais. Dans les faits, il est tout à la fois d'une part, délicat d'indiquer aux officiers portugais qu'ils n'ont pas à utiliser leur propre langue comme langue de travail et d'autre part, difficile d'écarter l'anglais comme langue la plus communément parlée par tous, au demeurant incontournable dans toute opération multinationale, surtout si elle est conduite dans un cadre OTAN. On est donc placé devant un choix difficile du respect des textes d'un côté et de la recherche de l'efficacité opérationnelle de l'autre.

Deuxième difficulté, l'absence, aujourd'hui, de cadre juridique stable pour l'état-major de Florence. Certes les dispositions pertinentes des " accords de stationnement " conclus en 1951 et applicables aux forces de l'OTAN sont étendues, à titre provisoire, à l'Eurofor. Il semble cependant que telle ou telle administration de l'Etat-hôte fasse parfois des difficulés sur certains points, notamment sur les problèmes douaniers ou d'assurances. Une négociation est donc en cours entre les quatre pays, qui devrait conduire à la conclusion prochaine d'un accord international qui, sans conférer à l'Eurofor le statut d'organisation internationale, lui permettrait de bénéficier de la personnalité morale et d'une pleine capacité juridique.

- Deuxième observation : les Euroforces -comme d'ailleurs le Corps européen- mettent en pratique les principes de modularité et d'interopérabilité qui s'inscrivent pleinement dans la nouvelle conception de notre politique de défense telle que décrite, notamment, dans le rapport d'orientation de mars 1996, qui a servi de base à l'actuelle loi de programmation militaire dont on peut rappeler les éléments suivants :

- la constitution de nos armées autour d'éléments organiques de forces spécialisées, modulables et articulables à la demande, pour répondre à un besoin qui peut être à chaque fois différent ;

- la nécessité d'être dotées de capacités de commandement interarmées de théâtre, interopérables avec celles de nos alliés. La France disposera en l'an 2000 d'un poste de commandement interarmées de théâtre, interopérable. L'état-major d'Eurofor donne la possibilité de former dès maintenant des officiers afin de les préparer à des conditions d'engagement qui se feront de plus en plus souvent dans un cadre plurinational. D'une manière générale, l'immersion accrue de nos officiers dans un contexte d'état-major multinational dès le temps de paix s'inscrit dans la logique des missions assignées à nos armées et de leur concept d'emploi. Ces types d'état-major miltinationaux permettent de valoriser l'acquis obtenu par nos cadres militaires sur le terrain lors des opérations conduites depuis plusieurs années et de constituer progressivement un vivier de compétences qui devrait assurer, à un niveau quantitatif et qualitatif élevé, la participation éventuelle de militaires français aux structures de GFIM en voie de constitution.

Il convient de rappeler enfin que les Euroforces en général et Eurofor en particulier constituent également un laboratoire pour des innovations opérationnelles. Les travaux menés par l'état-major de l'Eurofor, qui s'appuient largement sur l'expérience acquise dans les opérations multinationales passées permettent de constituer et d'expérimenter les concepts nouveaux. Ainsi en est-il de la constitution dans un cadre multinational de " capacités critiques " jusqu'alors traitées exclusivement à l'échelon national : logistique, renseignement, opérations spéciales, emploi des appuis (génie, artillerie, hélicoptères)... En permettant d'élaborer des concepts d'emplois multinationaux de telles capacités, l'état-major d'Eurofor joue un rôle de précurseur qui ne peut qu'être positif pour le renforcement des capacités opérationnelles des euroforces ou de celles d'états-majors multinationaux en général.

- Troisième observation : le risque de décalage entre la portée symbolique attachée à la création de ce type de forces et leur efficacité militaire réelle.

Nul ne peut contester la valeur symbolique et politique attachée à la mise en place de forces multinationales : tel avait été le cas pour la brigade franco-allemande puis pour le corps européen, censés traduire sur un registre nouveau la communauté d'intérêts franco-allemands. Tel est le cas également pour les Euroforces, cadre privilégié permettant de concrétiser une solidarité européenne sur la façade méditerranéenne. Aujourd'hui la France, à travers sa participation à trois des états-majors multinationaux européens, est partenaire de tous ses voisins, y compris la Grande-Bretagne dans le groupe aérien européen franco-britannique.

Ces forces à symbolique politique se développent aussi à l'est du continent : la récente création d'un corps d'armée germano-polono-danois, celle d'une unité terrestre italo-slovéno-hongroise, sont autant à elles seules, des proclamations politiques de solidarité régionale que des outils militaires de gestion de crises.

Cette médaille a son revers. A vouloir pousser trop loin la logique du symbole, on risque d'affecter celle de l'outil opérationnel. Ainsi, dans le cas des Euroforces, le projet d'ouverture à d'autres partenaires, grecs et turcs en l'occurrence, n'est pas sans risque : outre que la participation de ces deux pays aboutirait à faire entrer des litiges bilatéraux complexes dans une structure militaire, ce qui entraînerait sa paralysie définitive, le passage de quatre parties à six et a fortiori à davantage encore, affecterait sûrement l'efficacité et la crédibilité de l'ensemble. Vos rapporteurs estiment qu'il serait sage de limiter le nombre des participants à ce qu'il est actuellement, sachant que rien n'empêche, en cas d'opérations, d'accueillir les contributions des pays intéressés à des forces qui sont depuis leur création, " ouvertes pour l'emploi ".

Symboles politiques de solidarités bi ou multilatérales, ces forces sont également présentées comme la traduction concrète de l'ambition européenne en matière de sécurité et de défense. C'est cette image-là qui, par l'ambition qu'elle incarne, semble desservir ces forces plus qu'elle ne les renforce.

- Quatrième observation : la difficile maturation de l'identité européenne de sécurité et de défense, dont ces forces seraient l'outil opérationnel.

Un premier constat s'impose en effet : des trois forces relevant de l'UEO auxquelles la France participe -Corps européen, Eurofor, Euromarfor- aucune n'a jamais, jusqu'à ce jour, reçu, ès qualités , de missions opérationnelles ni participé à aucun engagement, à l'exception -marginale- d'éléments de la Brigade franco-allemande en Bosnie-Herzégovine. Cela paraît d'autant plus étonnant que deux crises, d'ampleur inégale certes, mais correspondant exactement aux missions qui seraient les leurs, ont surgi en Europe. La nature des engagements en Bosnie-Herzégovine et en Albanie aurait pu légitimer le recours à ces forces. En Bosnie-Herzégovine, des unités allemandes, françaises, italiennes, espagnoles et portugaises ont participé, avec d'autres, à l'IFOR et participent encore à la SFOR. Onze pays européens, dont l'Italie, la France, l'Espagne et le Portugal, ont par ailleurs pris part à l'opération Alba. Si l'inachèvement de la phase de montée en puissance de l'état-major Eurofor était un obstacle à son engagement en Albanie, tel n'était pas le cas d'Euromarfor, opérationnelle lors de la décision de mise en place de la force dans ce pays. Enfin, l'état-major du Corps d'armée allié de réaction rapide (ARCC), engagé dès le lancement de l'IFOR, n'a pas de capacités opérationnelles bien supérieures à celui de l'Eurocorps. La différence principale entre les deux unités provient de la participation britannique prééminente dans l'une d'elles et de sa liaison organique à l'OTAN.

Tout se passe comme si les forces multinationales européennes créées pour afficher politiquement la validité de l'IESD, étaient soigneusement tenues à l'écart dès qu'une intervention militaire se dessine, où leur implication serait pourtant parfaitement adaptée. La véritable raison semble être précisément cette identité européenne que nos partenaires, depuis toujours impliqués dans les structures de l'organisation atlantique, n'entendent pas valoriser par une implication concrète.

En second lieu, le renforcement des liens institutionnels entre l'Union européenne et l'UEO, décidé dans le cadre du traité d'Amsterdam, doit également être considéré avec circonspection : certes l'UEO est consacrée comme " capacité opérationnelle " à laquelle l'Union européenne a accès pour les missions de Petersberg. Le Conseil européen devient par ailleurs compétent pour définir les orientations générales à l'égard de l'UEO lorsque l'Union européenne y a recours. Il reste que cette sollicitude nouvelle de l'Union européenne et du Conseil à l'égard de l'UEO, si elle valorise formellement celle-ci, risque d'être le meilleur moyen de la paralyser dans les faits en tant qu'instance de décision autonome. En outre les rappels nombreux, dans l'article J7 du traité d'Amsterdam, de la prééminence de la " politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans (le) cadre (de l'OTAN) ", démontre clairement la préférence de nos partenaires, au sein même des Euroforces ou de l'Eurocorps, pour la structure de sécurité atlantique.

En troisième lieu, un partage de fait des tâches entre l'OTAN et l'UEO semble par ailleurs s'opérer, à l'occasion des opérations en cours en ex-Yougoslavie d'une part, en Albanie d'autre part. Il consiste notamment à n'impliquer véritablement l'UEO que dans les seules missions de police conduites en marge d'opérations militaires qu'il revient à la seule OTAN de gérer. Les tâches de police sont certes essentielles dans les opérations de maintien de la paix : elles contribuent notamment, par la formation dispensée aux polices locales, à consolider l'état de droit. Il est clair cependant que les bénéfices politiques retirés par les Européens dans une telle configuration sont limités et qu'ils ne sont pas en tout état de cause à la hauteur de l'enjeu proclamé, qui est de donner à l'IESD non seulement les outils militaires opérationnels, mais également les occasions politiques d'intervention, y compris dans des conflits de basse et moyenne intensité.

Ces différents constats conduisent vos rapporteurs à un certain pessimisme quant à l'avenir concret de l'UEO et à son implication ès qualités dans les gestion de crises, qui ne semblent pas à la hauteur des ambitions longtemps nourries pour cette organisation.

Ils ont également le sentiment que l'IESD sera de moins en moins le résultat d'échafaudages institutionnels, aussi sophistiqués soient-ils, que d'une approche pragmatique fondée sur un constat éprouvé : les forces européennes parviennent à travailler ensemble, la Bosnie-Herzégovine et l'Albanie en sont la preuve. Il est clair également que des pays décidés politiquement et capables militairement parviennent à mettre en oeuvre des forces de gestion de crises dont le principe est agréé par des organisations internationales. Si le traité d'Amsterdam apporte un " plus " à l'IESD, c'est bien à travers le principe des " coopérations renforcées " qu'il institue ; la mise en oeuvre de forces de circonstances, au cas par cas, paraît une méthode plus réaliste, plus efficace que les approches institutionnelles toujours paralysées in fine par une certaine " peur du drapeau ".

Pour vos rapporteurs, la création d'états-majors multinationaux doit être conçue dans un souci opérationnel : rien n'est plus négatif à l'égard de l'opinion publique, ni plus démoralisant pour les militaires qui y travaillent et s'y entraînent, que des structures militaires dont on devine, même à regret, qu'elles ne seront que rarement sinon jamais engagées en tant que telles.

La constitution de la force qui succèdera à la SFOR en Bosnie-Herzégovine en juin 1998 sera un test important voire décisif quant à la volonté politique de recourir à ces forces que sont le Corps européen ou Eurofor.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 17 décembre 1997.

A l'issue de l'exposé de MM. André Boyer et Michel Caldaguès, un débat s'est instauré entre les commissaires.

M. Philippe de Gaulle s'est dit navré de retrouver aujourd'hui les mêmes problèmes que ceux qui existaient il y a quarante ans en Méditerranée : à l'époque, grâce à un état-major réduit, à l'existence de procédures communes et à la définition de zones de patrouilles spécifiques, la coopération navale entre marines de l'OTAN était assurée. C'était, a-t-il estimé, de ce genre d'outils légers dont les Européens devaient se doter.

M. André Boyer a précisé que les personnels de l'état-major de Florence s'efforçaient de résoudre les difficultés linguistiques. Beaucoup d'entre-eux avaient fait l'effort d'apprendre les quatre langues. Il a rappelé que, à la différence d'Eurofor, Euromarfor n'avait pas d'état-major permanent et que l'état-major de Florence, pour Eurofor, avait précisément pour tâche d'élaborer des procédures communes. Il a enfin fait observer que les missions de " Petersberg " assignées aux euroforces ne comportaient pas de missions de guerre ; tout au plus devaient-elles se préparer à des conflits de basse intensité.

M. Michel Caldaguès a abondé dans le sens de M. Philippe de Gaulle, s'interrogeant sur l'opportunité de construire des systèmes institutionnels complexes quand une approche pragmatique pouvait conduire à un résultat efficace. Il a par ailleurs estimé qu'il fallait reconnaître un grand mérite aux militaires chargés de donner une consistance à des configurations essentiellement politiques.

Après que M. Michel Alloncle se soit interrogé sur la notion de " conflits de faible intensité ", M. Xavier de Villepin, président, répondant au souhait formulé par M. Christian de La Malène, a demandé à la commission, qui l'a accepté, d'autoriser la publication de la présente communication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE -
ARTICLE J7 DU TRAITÉ D'AMSTERDAM CONCERNANT LES RAPPORTS ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET L'UNION DE L'EUROPE OCCIDENTALE

1. La politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune, conformément au deuxième alinéa, qui pourrait conduire à une défense commune, si le Conseil européen en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux Etats membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives.

L'Union de l'Europe occidentale (UEO) fait partie intégrante du développement de l'Union en donnant à l'Union l'accès à une capacité opérationnelle, notamment dans le cadre du paragraphe 2. Elle assiste l'Union dans la définition des aspects de la politique étrangère et de sécurité commune ayant trait à la défense, tels qu'ils sont établis dans le présent article. En conséquence, l'Union encourage l'établissement de relations institutionnelles plus étroites avec l'UEO en vue de l'intégration éventuelle de l'UEO dans l'Union, si le Conseil européen en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux Etats membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences constitutionnelle respectives.

La politique de l'Union au sens du présent article n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l'Atlantique Nord pour certains Etats membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre.

La définition progressive d'une politique de défense commune est étayée, dans la mesure où les Etats membres le jugent approprié, par une coopération entre eux en matièe d'armements.

2. Les questisons visées au présent article incluent les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix.

3. L'Union aura recours à l'UEO pour élaborer et mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense.

La compétence du Conseil européen pour définir des orientations conformément à l'article J3 vaut également à l'égard de l'UEO en ce qui concerne les questions pour lesquelles l'Union a recours à l'UEO.

Chaque fois que l'Union a recours à l'UEO pour qu'elle élabore et mette en oeuvre les décisions de l'Union relatives aux missions visées au paragraphe 2, tous les Etats membres de l'Union sont en droit de participer pleinement à ces missions. Le Conseil, en accord avec les institutions de l'UEO, adopte les modalités pratiques nécessaires pour permettre à tous les Etats membres apportant une contribution aux missions en question de participer pleinement et sur un pied d'égalité à la planification et à la prise de décision au sein de l'UEO.

Les décisions ayant des implications dans le domaine de la défense dont il est question au présent paragraphe sont prises sans préjudice des politiques et des obligations visées au paragraphe 1, troisième alinéa.

4. Le présent article ne fait pas obstacle au développement d'une coopération plus étroite entre deux ou plusieurs Etats membres au niveau bilatéral, dans le cadre de l'UEO et de l'Alliance atlantique, dans la mesure où cette coopération ne contrevient pas à celle qui est prévue au présent titre ni ne l'entrave.

5. En vue de promouvoir la réalisation des objectifs définis au présent article, les dispositisons de celui-ci seront réexaminées conformément à l'article N.

¹ Jacques Walch - Revue du Marché commun et de l'Union européenne , n° 407, avril 1997.

² " Outre une contribution à la défense commune dans le cadre de l'article V du Traité de Washington et de l'article 5 du Traité de Bruxelles "

³ Voir en annexe l'article J7 du Traité d'Amsterdam.

⁴ Autriche, Danemark, Finlande, Irlande et Suède.

⁵ n° 618 du 16 octobre 1997

⁶ La Méditerranée, enquête d'une organisation politico-stratégique, J.F. Daguzan, Défense Nationale. Octobre 1997.

⁷ Ibid.

⁸ Israël, Egypte, Tunisie, Maroc, Mauritanie, Jordanie.

⁹ Amiral américain Joseph Lopez, commandant en chef du commandement sud de l'OTAN, cité par J.F. Daguzan.