E. LA SORTIE DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE : UNE AMBITION RÉCENTE QUI RESTE À CONFIRMER
1. Les entretiens d'accès à l'autonomie : un dispositif peu appliqué
a) Les entretiens avant la majorité : un défi qui n'est pas encore entièrement relevé par les départements
La loi du 14 mars 201674(*) a prévu un entretien obligatoire organisé par le président du conseil départemental un an avant la majorité du jeune accueilli à l'ASE afin de « faire un bilan de son parcours et envisager les conditions de son accompagnement vers l'autonomie ». Il s'appuie sur le projet pour l'enfant qui doit comprendre un projet d'accès à l'autonomie. Le président du conseil départemental doit associer les autres organismes et institutions qui peuvent concourir à apporter une réponse aux besoins du jeune « en matière éducative, sociale, de santé, de logement, de formation, d'emploi et de ressources ».
Pour ce faire, l'article L. 222-5-2 du code de l'action sociale et des familles, issu de loi de 2016, demande au président du conseil départemental, conjointement avec le préfet et le président du conseil régional de conclure un protocole afin « de préparer et de mieux accompagner l'accès à l'autonomie des jeunes pris en charge ou sortant des dispositifs de l'aide sociale à l'enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse ».
En 2021, le rapporteur notait que la mise en oeuvre de cet entretien, qui paraît pourtant essentiel, était loin d'être assuré dans tous les départements (voir encadré ci-après). Il ressort des auditions menées par le rapporteur que cette description est toujours pertinente en 2023. La loi de 2022 est venue préciser que cet entretien devait se tenir au maximum six mois avant la majorité. Pour souhaitable que soit cette disposition, que le Sénat a soutenue, son application ne trouve pas encore un caractère prioritaire, l'urgence étant à la systématisation, dans tous les départements, de cet échange formalisé avec le jeune.
Mise en oeuvre de l'entretien d'accès à l'autonomie
L'application de cette mesure est très en deçà des attentes à l'échelle du territoire. Dans son rapport sur la protection de l'enfance, la Cour des comptes relève que dans certains départements l'entretien n'est mis en oeuvre que de façon limitée voire ne l'est pas du tout. Une enquête réalisée pour la DGCS objective statistiquement ce constat. Un tiers des départements n'aurait pas encore mis en place ces entretiens en 2019 (voir le graphique infra).
Source : Asdo études pour la Direction Générale de la Cohésion sociale, mai 2020
La proportion de deux tiers de départements organisant cet entretien recouvre encore une situation peu satisfaisante puisque certains ne le mettent pas en place pour tous les jeunes. Seuls 35 % des départements répondants organisent effectivement un entretien pour plus de trois quarts des jeunes confiés à l'ASE.
Source : Rapport n° 74 (2021-2022) de M. Bernard Bonne, déposé le 20 octobre 2021, citant l'étude Asdo de 2020
Pis, les protocoles conçus pour organiser les partenariats entre collectivités publiques et organismes n'ont été que très peu déployés. En 2018, l'étude réalisée pour le compte de la DGCS, et publiée en mai 2020, fait ressortir que seuls 11 % des départements répondants avaient effectivement contractualisé avec leurs partenaires. Plus inquiétant, 58 % des départements déclaraient alors ne pas avoir envisagé de mettre en place ce protocole.
b) L'entretien postérieur aux 18 ans du jeune : une solution qui reste idéale
Le législateur de 202275(*) a institué un nouvel entretien avec tout majeur ayant été accueilli par l'ASE à quelque titre que ce soit, y compris les jeunes majeurs, six mois après la sortie du dispositif afin de faire un bilan du parcours et de l'accès à l'autonomie. Cet entretien pourra être renouvelé sur demande du jeune et jusqu'à ses 21 ans. À l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, le jeune majeur doit être informé à cette occasion de son droit au retour à l'ASE.
Les auditions ont toutefois révélé que les départements ne parviennent pas encore à mettre en place ce nouvel entretien. Des raisons de moyens humains se conjuguent à la difficulté de pouvoir reprendre contact avec certains jeunes ayant rompu les liens avec l'ASE. La plupart des départements se concentrent donc, jusqu'à présent, sur l'organisation de l'entretien antérieur à la majorité. Certains cependant parviennent déjà à planifier la mise en oeuvre de cette innovation législative. Le département des Pyrénées-Orientales, qui réussit déjà à entendre tous les jeunes à 17 ans, apporte des financements à l'association départementale d'entraide des personnes accueillies en protection de l'enfance (Adepape) à qui la mission de créer le dispositif d'entretien postérieur à la majorité a été confiée.
2. La prise en charge des majeurs de moins de 21 ans : un droit diversement appliqué par les départements et une ambiguïté quant au rôle de l'État
a) L'accompagnement des jeunes majeurs sortant de l'ASE sous le régime antérieur à 2022
(1) La prise en charge des jeunes majeurs était juridiquement facultative
L'article 1er de loi du 5 mars 2007 a redéfini les missions de la protection de l'enfance, codifiées à l'article L. 112-3 du CASF, en prévoyant que les interventions de la protection de l'enfance « peuvent également être destinées à des majeurs de moins de vingt et un ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ».
L'article L. 221-1 du CASF prévoit également que le service de l'ASE est chargé de leur « apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique [...] » au même titre que les mineurs connaissant ces difficultés.
Toutefois, jusqu'en 2022, ces interventions à destination d'un public majeur « qui éprouv[e] des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants »76(*) étaient à la discrétion du département. Elles pouvaient prendre la forme d'un accueil provisoire jeune majeur (APJM), ou bien d'aides éducatives à domicile à destination des jeunes majeurs (AEDJM), de prestations pécuniaires ou d'un accompagnement socio-éducatif.
L'article 16 de loi du 14 mars 2016 oblige les départements à proposer un accompagnement aux jeunes accueillis à l'ASE sur décision administrative devenus majeurs et aux majeurs éprouvant des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants, au-delà du terme de la mesure, pour leur permettre de terminer l'année scolaire ou universitaire engagée.
La loi de 2016 a également renforcé, comme il a été dit supra, la responsabilité des départements dans l'accompagnement des jeunes majeurs grâce aux protocoles d'accès à l'autonomie.
(2) La situation insatisfaisante qui préexistait de fait
Les différentes interventions en faveur des majeurs sont généralement regroupées dans une dénomination usuelle de « contrat jeune majeur » et se concrétisent souvent par une véritable contractualisation entre le département et le jeune. En contrepartie d'un accompagnement, le jeune majeur s'engage généralement à fournir des efforts d'insertion sociale. En pratique, ces conditions tiennent à la motivation du jeune et à l'existence d'un projet professionnel ou de formation ainsi que l'indique le graphique ci-dessous issu du rapport commandé par la DGCS. Une personne sortant de l'ASE qui ne serait ni en emploi, ni en formation serait en grande difficulté pour trouver une aide jeune majeur.
Le rapport de la mission d'information commune aux commissions des lois et des affaires sociales sur les mineurs non accompagnés (MNA) relevait également que certains départements faisaient « le choix de conditionner l'octroi d'un contrat jeune majeur à une prise en charge préalable au sein de l'ASE de deux ans minimum. Une telle condition a pour conséquence directe de refuser le contrat jeune majeur à la plupart des MNA, lesquels entrent majoritairement dans les dispositifs de protection de l'enfance après 16 ans. »77(*)
Proportion de départements fixant des conditions pour bénéficier d'un contrat jeune majeur en 2018 (73 départements répondants)
Source : Asdo études, pour la DGCS, mai 2020
En 2021, lors de l'examen du projet de loi relatif à la protection des enfants, l'auteur de ce présent rapport avait pu constater un recours hétérogène et globalement insuffisant aux contrats jeune majeur.
Certes, au fil des années, les jeunes majeurs représentent une proportion toujours plus grande des bénéficiaires d'un accueil à l'ASE. En 2021, les jeunes de 18 à 21 ans représentaient 18,9 % des jeunes confiés à l'ASE78(*) contre seulement 11,7 % en 2017. Toutefois, l'étude précitée commandée par la DGCS révélait qu'en 201879(*) le taux de prise en charge en APJM des jeunes confiés à l'ASE avant 18 ans et devenus majeurs atteignait 36 %. Ainsi que le rapporteur le notait en 2021, cette proportion moyenne dissimulait des situations très diverses selon les départements (voir le graphique infra) avec une étendue de 73 points entre le département accordant le moins les contrats jeune majeur et celui y ayant le plus recours. Certains départements, particulièrement vertueux, proposaient également, si besoin, un accompagnement jusqu'aux 25 ans du jeune.
Répartition des 92 départements répondants selon la proportion de prise en charge en APJM des jeunes majeurs de moins de 21 ans
Source : Asdo études, pour la DGCS, mai 2020
b) L'accueil provisoire jeune majeur : un droit à appliquer
La loi du 7 février 2022 a renforcé les missions du département quant à l'accompagnement des jeunes majeurs pour mettre fin aux situations de « sortie sèche » trop fréquentes en protection de l'enfance. L'article 10 rend obligatoire de proposer une solution aux jeunes sortant de l'ASE jusqu'à leurs 21 ans lorsqu'ils ne bénéficient pas de ressources ou d'un soutien familial suffisants. À l'initiative du Sénat, cet article prévoit également un droit au retour lorsque les jeunes ont choisi de quitter l'ASE mais souhaitent à nouveau être accompagnés avant leurs 21 ans.
Par ailleurs, l'article 10 dispose que le contrat engagement jeune80(*) est systématiquement proposé aux jeunes majeurs de moins de 21 ans sortant de l'ASE sans ressources ni soutien familial suffisants ou sortant d'un placement auprès de la PJJ et ne faisant plus l'objet d'un suivi éducatif après leur majorité. Ce contrat engagement jeune n'est toutefois proposé qu'aux jeunes ayant besoin d'un accompagnement et remplissant les conditions d'accès à ce dispositif.
De cet article a résulté un projet pour l'autonomie, présenté par le secrétaire d'État en séance au Sénat, et dont les éléments qu'il comporte, précisés par décret du 5 août 2022, doivent être mis en oeuvre par le président du conseil départemental en lien avec le préfet, le président du conseil régional et les organismes compétents pour apporter une réponse aux besoins du jeune majeur. En vertu de l'article 10 de la loi du 7 février 2022 et de ce décret81(*), c'est bien au conseil départemental que revient, subsidiairement aux autres personnes publiques, la mission de s'assurer que tous les besoins du jeune majeur sont couverts.
Le dispositif d'accompagnement vers l'autonomie des jeunes majeurs sortant de l'ASE
En séance publique au Sénat, le secrétaire d'État Adrien Taquet, présentait les deux éléments contenus dans les dispositions de l'article 10 : « Le premier consiste à étendre de façon systématique l'accompagnement des jeunes de 18 ans à 21 ans. Le deuxième est un projet pour l'autonomie - ce n'est pas formulé en ces termes dans le texte - [...] qui devrait être obligatoirement élaboré par l'ensemble des professionnels, l'État et le département au bénéfice de ces jeunes. »
Ce projet pour l'autonomie se déclinerait en trois piliers reposant respectivement sur un maintien du lien social, une solution d'hébergement et un accompagnement dans l'insertion professionnelle ou dans une formation. Selon Adrien Taquet, « cela suppose [...] un accès automatique [...] au contrat d'engagement jeune, dans une version bonifiée prévoyant une rémunération plus importante à laquelle auront automatiquement accès les jeunes sortant de l'ASE. Ce dispositif est destiné aux fameux ê“NEET”82(*), c'est-à-dire les jeunes sans emploi et sans formation. Quant aux autres, ils bénéficieront d'un contrat en alternance, d'un contrat professionnel, d'une formation, d'un parcours d'insertion professionnelle et d'une rémunération prévue dans le dispositif ».
Un décret du 5 août 202283(*) précise les éléments que le projet d'accès à l'autonomie du jeune doit comporter. Aux termes du nouvel article R. 222-6 du code de l'action sociale et des familles, le président du conseil départemental complète si nécessaire, pour les personnes ayant été accueillies à l'ASE, « le projet d'accès à l'autonomie formalisé lors de l'entretien pour l'autonomie mentionné à l'article L. 222-5-1, afin de couvrir les besoins suivants :
1° L'accès à des ressources financières nécessaires à un accompagnement vers l'autonomie ;
2° L'accès à un logement ou un hébergement ;
3° L'accès à un emploi, une formation ou un dispositif d'insertion professionnelle ;
4° L'accès aux soins ;
5° L'accès à un accompagnement dans les démarches administratives ;
6° Un accompagnement socio-éducatif visant à consolider et à favoriser le développement physique, psychique, affectif, culturel et social ».
Le décret créé également dans chaque département des commissions départementales d'accès à l'autonomie des jeunes majeurs, présidées par le président du conseil départemental, lesquelles sont chargées de mettre en oeuvre les protocoles entre les départements et les préfets pour mobiliser les ressources permettant d'apporter un accompagnement global au jeune.
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
c) La mise en oeuvre de la loi trop lente et incomplète
(1) Les départements n'assument pas encore l'étendue de leurs obligations
Paru le 28 juin 2023, un rapport du Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) et du Conseil d'orientation des politiques de jeunesse (COJ) se penche sur la mise en oeuvre des dispositions en notant que « si la loi du 7 février 2022 dispose que l'accompagnement jeune majeur est un droit pour tous les jeunes sans soutien familial pris en charge par l'ASE, force est de constater que ce droit n'est pas effectif et se heurte en réalité à de nombreux obstacles de fait ».
Le CNPE et le COJ relèvent l'ambiguïté du décret du 5 août 2022 qui laisserait aux conseils départementaux une marge d'appréciation trop importante, laquelle « conduit à maintenir des iniquités de traitement. Les exécutifs départementaux apprécient seuls la nécessité ou non d'octroyer un accompagnement jeunes majeurs, ce qui entraîne une multiplicité des pratiques départementales en direction des jeunes majeurs, tout en faisant persister des inégalités d'accès aux droits, et de fait à l'autonomie ». Cette rédaction sujette à interprétation a également été soulignée au rapporteur en audition. En tout état de cause, les travaux conduits dans le cadre de cette mission d'information étayent le constat d'une hétérogénéité territoriale qui n'a pas été réduite par la loi de 2022. Si la situation semble s'améliorer dans certains départements du fait de la loi, sans que des données quantitatives ne permettent déjà de mesurer cet effet, le nombre de décisions d'accorder la poursuite d'une prise en charge après la majorité et la durée de l'accompagnement varient toujours fortement d'un département à l'autre.
Le rapporteur se réjouit cependant que la loi produise déjà quelques effets grâce aux recours juridictionnels. En 2022, le Conseil d'État a ainsi eu l'occasion de s'appuyer sur les nouvelles dispositions entrées en vigueur pour enjoindre à un département de prendre en charge un jeune majeur dans le cadre du droit au retour84(*). La jurisprudence pourra, le cas échéant, clarifier l'étendue des obligations des départements.
(2) L'engagement de l'État à la sortie du dispositif de l'ASE est insuffisant
Au stade de l'examen du projet de loi en commission, le rapporteur avait pointé les ambiguïtés de l'application de la loi quant à l'articulation entre le dispositif d'accompagnement du jeune majeur et la garantie jeunes devenue contrat engagement jeunes (CEJ). Malgré la clarification du Gouvernement apportée en séance publique au Sénat, la mise en oeuvre de la loi a confirmé les quelques craintes initiales.
Le CEJ n'est proposé aux jeunes sortants de l'ASE que s'ils remplissent les conditions d'octroi de droit commun. Les étudiants ou apprentis ne sont donc pas éligibles au CEJ quand bien même ils se trouveraient en difficulté financière ou auraient besoin d'un accompagnement renforcé vers leur insertion professionnelle.
Le secrétaire d'État avait ainsi indiqué que « depuis 2019 et la mise en place de la stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance, l'État, en responsabilité, [...] a mobilisé tous les dispositifs de droit commun de façon prioritaire au bénéfice des enfants sortant de l'ASE ». Le rapporteur salue effectivement les actions menées par le Gouvernement dans le cadre de cette stratégie ou de la contractualisation avec les départements. Toutefois, ces mesures restent encore insuffisantes compte tenu des jeunes dont la situation échappe encore aux dispositifs de droit commun.
Par ailleurs, l'effort budgétaire de 50 millions d'euros, prévu dans la loi de finances pour 2023, n'est pas à la hauteur pour soutenir les départements dans le versement d'une aide utile pour les jeunes en difficulté85(*). Ces crédits n'ont, d'ailleurs, pas encore été répartis et versés aux départements qui doivent préalablement évaluer les coûts induits par les prises en charge de jeunes majeurs selon les informations que Charlotte Caubel a communiquées à la commission : « Les départements sont peu capables d'évaluer le coût du dispositif, l'évaluation n'est faite qu'a posteriori. Les demandes vont nous parvenir pour la contractualisation en 2024. Nous voulons dépenser cette ligne budgétaire, qui reste assez réduite, et nous restons vigilants à ce que les demandes de 2023 soient bien traitées. »
Le rapporteur a pris connaissance des préconisations récentes du CNPE et du COJ quant à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes sortant de l'ASE et s'associe pleinement à leur première recommandation visant à « garantir à tous les jeunes majeurs sans soutien familial accompagnés par les départements dans le cadre d'un accueil provisoire jeune majeur, le versement systématique et sans condition par l'État, d'une allocation mensuelle au moins équivalente au montant du CEJ, complétée en tant que de besoin par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance, en fonction des ressources, besoins spécifiques, et projets du jeune concerné »86(*).
Le rapporteur est convaincu que seule la garantie d'une ressource pécuniaire financée par l'État au titre de la solidarité nationale, délivrée ou non par les départements, donnera aux jeunes sortants de l'ASE sans soutien familial une réelle chance de réussir leur insertion socio-professionnelle. Le projet d'accès à l'autonomie établi par le département doit apporter une aide complémentaire et un accompagnement dans les autres dimensions listées par le décret du 5 août 2022 (lien social, solution d'hébergement, aides administratives).
Proposition n° 1 : Assurer aux jeunes majeurs sortant de l'aide sociale à l'enfance sans soutien familial une réelle aide pécuniaire financée par l'État.
(Gouvernement, Parlement)
* 74 Codifié à l'article L. 222-5-1 au sein du code de l'action sociale et des familles.
* 75 Codifiées à un nouvel article L. 222-5-2-1 du CASF.
* 76 Le sixième alinéa de l'article L. 222-5 du CASF dans sa rédaction antérieure à la loi du 7 février 2022.
* 77 Rapport précité de L. Burgoa, H. Leroy, H. Bourgi et X. Iacovelli, p. 90.
* 78 Par comparaison, en 2020, les enfants âgés de 16 à 17 ans représentaient 22,6 % des bénéficiaires de l'ASE.
* 79 Les données sont disponibles pour 92 départements.
* 80 Mentionné à l'article L. 5131-6 du code du travail
* 81 Codifé à l'article R. 222-6 du code de l'action sociale et des familles.
* 82 Neither in Education, Employment or Training.
* 83 Décret n° 2022-1125 du 5 août 2022 relatif à l'accompagnement vers l'autonomie des jeunes majeurs et des mineurs émancipés ayant été confiés à l'aide sociale à l'enfance.
* 84 CE, 15 nov. 2022, n° 468364, Mme B. c/ Département de l'Essonne.
* 85 Comme le soulignent par ailleurs le CNPE et le COJ.
* 86 Rapport précité, p. 33.