II. LES CONSTATS DU TERRAIN (1ÈRE TABLE-RONDE)
M. Xavier Brivet, rédacteur en chef de Maires de France. - Merci Madame Gatel, Mesdames et Messieurs, bonjour. J'ai en charge l'organisation de cette matinée qui se déroulera en deux tables rondes, la première consacrée à des témoignages d'élus locaux et de juristes sur l'impact des normes sur la gestion publique locale, la seconde sur les propositions du Sénat que Madame Gatel nous synthétisera et que nous mettrons en débat avec des juristes, des membres du CNEN, du Conseil d'État, et un professeur de droit public.
À l'issue de cette seconde table ronde aura lieu un discours de Christophe Béchu, ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, puis un discours de clôture du président du Sénat, avant la signature de la charte d'engagements du Gouvernement et du Sénat en faveur de la simplification des normes applicables aux collectivités locales.
Première table-ronde : quelles sont les conséquences de l'inflation normative sur l'efficacité des politiques publiques locale ? Quels champs de l'action publique locale faut-il prioritairement simplifier ?
A. LES RÉSULTATS DE LA CONSULTATION EN LIGNE AUPRÈS DES ÉLUS LOCAUX SUR LA SITUATION DES NORMES AUJOURD'HUI, RÉMY POINTEREAU, PREMIER VICE-PRÉSIDENT DE LA DÉLÉGATION AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, CHARGÉ DE LA SIMPLIFICATION DES NORMES
M. Xavier Brivet. - Je donne maintenant la parole à Rémy Pointereau, sénateur du Cher et 1er vice-président de la délégation aux collectivités locales du Sénat, chargé de la simplification des normes. Vous allez nous livrer les chiffres-clés de la consultation organisée par le Sénat auprès des élus locaux sur leur ressenti par rapport aux normes. Nous donnerons ensuite la parole au président David Lisnard, avant le témoignage de trois élus locaux.
M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs en vos grades et qualités, chers collègues, Mesdames et Messieurs, nous avons effectivement signé avec Françoise Gatel un rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Il porte essentiellement sur le processus de la production de la norme. Nous aurons tout à l'heure un débat sur nos solutions pour diminuer ce nombre de normes.
Parallèlement, nous avons réalisé une consultation auprès des élus locaux pour évaluer les conséquences négatives de l'inflation normative sur l'efficacité des politiques publiques locales et déterminer les champs de l'action publique à simplifier prioritairement.
Environ 2 000 élus ont répondu à la consultation, dont 92 % d'élus locaux. Parmi eux, plus de la moitié appartiennent à des communes de moins de 1 000 habitants, et les élus sont environ 80 % à ressentir une aggravation de la situation depuis les élections municipales de 2020. Nous avons d'ailleurs un nombre de démissions de plus en plus important dans nos communes, ce qui est assez préoccupant. Nous soulignons également dans notre rapport que le Code général des collectivités a triplé de volume en 20 ans : il approche aujourd'hui le million de mots. Certains élus parlent même d'addiction à la norme ou de harcèlement textuel.
Cette complexité, en plus d'être source d'incertitude et d'incompréhension, entraîne des conséquences négatives pour les projets locaux pour 82 % des répondants. Nous constatons effectivement que la complexité et la multiplication des normes entraînent parfois la modification, le report, ou l'abandon des projets portés par les collectivités. Cela engendre un coup supplémentaire important pour nos collectivités.
Je signale par ailleurs le lancement d'une mission d'information portant notamment sur l'impact des normes sur l'équilibre des finances locales, présidée par Jérôme Bascher et dont la rapporteure est Guylène Pantel.
En plus de peser sur les projets locaux, les normes imposées aux collectivités sont souvent jugées contradictoires par les élus, ce qui complexifie sensiblement leur mise en oeuvre. C'est le cas du ZAN, « zéro artificialisation nette », dont nous allons encore débattre ce soir au Sénat pour améliorer non pas le texte précédent, mais le décret qui ne correspond pas à ce que nous avons voté dans les deux assemblées. Ces ZAN représentent le cas typique où nos élus doivent prendre en compte à la fois les injonctions à bâtir et les objectifs de non-artificialisation des sols.
Je crois que nous avons sur ce problème de normes une responsabilité collective, parlementaires compris. Nous avons tendance parfois à trop amender les textes, à être trop précis, et ces normes sont de plus en plus techniques, ce qui bloque le système et nécessite de disposer d'une expertise juridique que n'ont pas les plus petites collectivités.
L'accompagnement de l'État représente ainsi une forte attente des collectivités, mais nos élus le jugent à 75 % insuffisant. Ce phénomène est accentué par des interprétations variables selon le service ou l'agent qui souhaite respecter la norme. Cette constatation est déplorée par 75 % des répondants, situation qui est source d'insécurité juridique.
Je rappelle qu'à l'initiative de la délégation, le Sénat a institué lors de l'examen du projet de loi 3DS une conférence de dialogue État-collectivités auprès du préfet. Malheureusement, cette disposition a disparu du texte définitif. Une telle instance permettrait pourtant à tous les acteurs locaux d'oeuvrer pour améliorer les normes applicables aux collectivités locales.
Il existe un pouvoir de dérogation accordé au préfet, mais peu appliqué par crainte de cette judiciarisation que nous subissons, crainte également de la notation qui touche les préfets en fonction de leur décision. Il faut ajouter à cela le principe de précaution ajouté à la Constitution, qui est un facteur inflationniste de normes.
L'autre intérêt de ce dispositif serait d'améliorer sur le terrain l'application des normes et politiques publiques en formalisant une parole unique de l'État. En effet, très nombreux sont les élus qui déplorent les normes ou injonctions contradictoires de la part des différentes administrations de l'État. Nous constatons que l'emballement normatif tient également à une croyance quasi mystique de la norme, mal très français.
Le secteur souffrant particulièrement de cette complexité est l'urbanisme : 50 % des répondants en font un secteur prioritaire. Nous avons conduit au Sénat de nombreux travaux sur la simplification du droit de l'urbanisme, mais le chantier demeure immense.
D'autres domaines ont également été identifiés, comme la répartition des compétences, la commande publique, l'assainissement ou l'environnement et les finances publiques. Mais l'urbanisme reste le sujet prioritaire.
Cette consultation a également permis aux élus de faire part de leur ressenti et de leurs inquiétudes. Ces normes si complexes découragent les élus locaux qui déplorent de se retrouver régulièrement en situation d'illégalité, faute de connaissances suffisantes.
Enfin, face à ce constat, les répondants ont été force de proposition afin de dégager des pistes de réflexion. Certains points ont été cités en termes d'amélioration : la formation en priorité, tant pour les élus que pour leurs agents, le renforcement de l'accompagnement de l'État et la communication à destination des collectivités. Une grande partie des répondants a également mis en avant la nécessité d'une meilleure prise en compte des spécificités. Nous parlons beaucoup de différenciation qui constitue un sujet majeur : nous ne pouvons pas appliquer une règle partout dans notre territoire. Beaucoup demandent également une meilleure adaptation des études d'impact au contexte local.
Je souhaiterais pour conclure citer le président Georges Pompidou qui, il y a 50 ans, a demandé « d'arrêter d'emmerder les Français ». Je dirais la même chose pour nos élus locaux. Nous nous apercevons que nous n'avons pas arrêté depuis 50 ans de tout complexifier. Il faut aujourd'hui une thérapie de choc, des solutions concrètes pour casser cette machine infernale de production des normes.
Merci de votre attention.