II. ENGAGER UNE RÉFLEXION POUR UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LA MÉTROPOLE CHOISIE PAR LES ACTEURS LOCAUX
Si les acteurs locaux s'accordent sur le besoin de poursuivre l'élan réformateur, aucun consensus ne semble se dégager pour l'heure sur le contenu et le calendrier d'une réforme institutionnelle de la métropole .
Alors que les options sont connues et qu'elles doivent être tranchées par les acteurs locaux, il importe d'accorder ces derniers sur un calendrier et une méthode de conduite d'une telle réforme.
A. REGARDER L'AVENIR EN FACE : LES SCÉNARIOS DISPONIBLES
1. Des acteurs divisés sur la réforme dont a besoin la métropole
Un an à peine après le relatif consensus ayant entouré la négociation et la consultation, sous l'impulsion de Jacqueline Gourault, l'esprit de concorde entre élus locaux ayant présidé à la récente réforme semble aujourd'hui faire défaut à la réforme institutionnelle dont la métropole d'Aix-Marseille-Provence aurait besoin.
Souhaitant inscrire leur réflexion sur la mise en oeuvre du dispositif de l'article 181 de la loi dite « 3DS » dans la réflexion menée de longue date sur l'avenir institutionnel de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, les rapporteurs ont interrogé l'ensemble des acteurs rencontrés sur la pertinence d'une évolution institutionnelle. En la matière, ceux-ci demeurent divisés, sur trois paramètres majeurs pour le cadre institutionnel de la métropole : l'existence même de la métropole, son périmètre, et son statut .
Certains acteurs se sont en effet prononcés en faveur de la suppression de la métropole .
Comme évoqué supra , Sophie Joissains, maire d'Aix-en-Provence, s'est dite favorable à la substitution par un pôle métropolitain réunissant les six EPCI à fiscalité propre préexistants. Dans ces conditions, la métropole serait supprimée, au profit d'un retour à la carte intercommunale antérieure à sa création. De façon analogue, lors de son audition par les membres de la mission, Benoît Payan, maire de Marseille, avait évoqué le scénario d'un retrait de la ville de Marseille de la métropole, afin de reconstituer un EPCI à fiscalité propre réunissant, autour de la ville-centre, les 17 autres communes formant précédemment le conseil de territoire. Cet avis n'est néanmoins pas partagé par l'ensemble des interlocuteurs rencontrés par la mission. Georges Cristiani, président de l'association départementale des maires des Bouches-du-Rhône s'est ainsi opposé à ce qu'il a qualifié de « retour en arrière » . Il a ainsi jugé qu'un retour au périmètre intercommunal précédent serait « impossible ».
Les rapporteurs relèvent qu'une remise en cause aussi frontale de l'existence même d'une métropole est pratiquement inédite et paraît obérer, en l'état, toute évolution institutionnelle significative de la métropole.
S'agissant du périmètre, , les membres de la mission ont pu constater le maintien de la division historique entre, d'une part, des élus - notamment issus de l'agglomération aixoise - rétifs à la création d'une métropole sur un périmètre englobant notamment Aix-en-Provence et Marseille, et, d'autre part, des élus estimant ce périmètre pertinent . Lors de son audition par les membres de la mission, le maire d'Aix-en-Provence, Sophie Joissains, s'est prononcée, à défaut de la substitution - évoquée supra - à la métropole d'un pôle métropolitain, en faveur de la création « de deux, voire trois ou quatre » EPCI à fiscalité propre, « respectant les seuils d'efficacité des intercommunalités tant en terme de périmètre qu'en terme d'intérêt commun » 100 ( * ) . Elle a également évoqué la création d'une métropole « de la terre » centrée autour d'Aix-en-Provence et d'une métropole « de la mer » centrée autour de Marseille, sans que les caractéristiques découlant d'une telle dénomination n'apparaissent clairement.
Enfin, s'agissant du statut de la métropole , les avis divergent sur le terrain entre ceux qui sont favorables à terme à la fusion de la métropole et du conseil départemental - sur le périmètre actuel du département ou sur un autre périmètre à définir . Lors de son audition, Renaud Muselier, président du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur s'est ainsi déclaré favorable à une telle fusion, qu'il considère comme une simplification nécessaire. À l'inverse, auditionnés sur ces évolutions, les acteurs économiques (TOP 20 et UPE) et les chambres consulaires considèrent qu'un tel périmètre administratif n'aurait pas nécessairement de cohérence sur le plan économique, Arles étant davantage tournée vers Avignon que vers Marseille ou Aix-en-Provence à cet égard. Enfin, certains acteurs, à l'image de Georges Cristiani, maire deMimet et président de l'association des maires des Bouches-du-Rhône, ont indiqué ne pas estimer possible, au moins dans l'immédiat, la conduite d'une telle réforme . Le préfet Christophe Mirmand a jugé, de façon analogue, que la fusion entre le conseil départemental et la métropole ne saurait constituer une « ligne de fuite ».
Dans ces conditions, les rapporteurs souhaitent rappeler que, à l'instar des compromis consensuels ayant émergé lors de l'examen de la loi dite « 3DS », seule une solution choisie par les acteurs locaux permettrait de construire un avenir durable et viable à la construction métropolitaine .
Il apparaît en particulier qu'il serait incompréhensible d'intégrer le pays d'Arles dans la métropole alors que cela ne correspond aucunement aujourd'hui à la position des élus de ce territoire.
En l'état, les travaux menés par les rapporteurs confirment cependant la persistance de profondes divisions sur les principaux paramètres d'une réforme structurelle de l'organisation de la métropole. Pour les dépasser, un premier jalon consisterait à circonscrire les débats aux deux principaux paramètres de toute réforme institutionnelle d'envergure : le périmètre et le statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
2. Circonscrire les débats aux deux principaux paramètres de la réforme institutionnelle métropolitaine : périmètre et statut
a) Le périmètre : une question qui ne se pose pas dans l'immédiat
La question du périmètre de la métropole demeure un sujet de débats . En son état actuel, il semble poser difficulté étant paradoxalement trop petit par les uns et trop large par les autres.
Trop petit, en ce que ce périmètre n'inclut pas le pays d'Arles . Un tel périmètre, qui reviendrait à reconstituer le périmètre du département des Bouches-du-Rhône, présenterait néanmoins plusieurs avantages.
En premier lieu, il semblerait permettre une meilleure efficacité de l'action publique sur certains domaines de compétences, notamment de réseaux pour lesquels l'échelle de la circonscription départementale des Bouches-du-Rhône constitue un seuil critique d'efficacité. À cet égard, l'exercice par la métropole de ses prérogatives en tant qu'autorité organisatrice des mobilités serait sûrement facilité et rendue plus efficient s'il s'opérait au niveau départemental.
Les mobilités, un exemple de compétence
à exercer au niveau du périmètre
départemental
Comme le rappelle la chambre régionale des comptes de PACA dans un rapport d'octobre 2022 101 ( * ) , lorsque les compétences de mobilités ont été transférées aux autorités organisatrices des mobilités que sont les régions et les EPCI à fiscalité propre, dont les métropoles, la région et la métropole auraient pu décider de dissoudre la régie des transports métropolitains et la régie départementale des transports (RDT 13), en exerçant leurs compétences en régie ou par le biais d'un autre prestataire. Le « choix a cependant été fait de transférer la RDT 13, dans son intégralité, à la métropole . » En l'état, et outre les complexités organisationnelles et irrégularités conventionnelles qui en ont résulté, coexistent à l'échelle du département deux structures en charge des transports : la régie des transports métropolitains (RTM) et la RDT 13. Souhaitant maintenir « l'unité organique et fonctionnelle de l'EPIC RDT 13 », cette dernière est devenue « opérateur interne de la métropole, tout en conservant l'intégralité de ses activités, y compris celles réalisées au-delà du périmètre métropolitain . »
La métropole est donc « dotée de deux régies de transport, la RTD 13 et la RTM, la première intervenant principalement dans le domaine interurbain, la seconde dans le domaine urbain, sans que leur contrat d'obligation de service public respectif ne trace explicitement une ligne de partage. » Par ailleurs, la métropole se trouve en situation de gestionnaire d'une régie qui dépasse largement son périmètre, assurant « l'exploitation de plus de vingt lignes scolaires pour le compte de la métropole, de la région, de la communauté d'agglomération Terre de Provence et du département des Bouches-du-Rhône » ou, en matière ferroviaire, la ligne d'Arles à Fontvieille. Dans ces conditions, il apparaît clair que l'exercice par la métropole de ces compétences en matière de transports serait clarifié si son périmètre était mis en cohérence avec celui du département , sur lequel la RDT 13 déploie ses services.
Source : rapport de la chambre régionale des comptes, pp. 13-14.
En deuxième lieu, le périmètre du département pourrait présenter le mérite de renvoyer à une réalité politique ancienne et identifiée des citoyens . Un tel avantage est d'autant moins négligeable pour la métropole que la superposition de nombreux échelons territoriaux sur son territoire rend leur appréhension plus complexe qu'ailleurs. À l'inverse, l'identification, aux côtés des communes, d'un échelon départemental-métropolitain clair serait ainsi nettement plus lisible et renverrait à une réalité politique connue des citoyens bucco-rhodaniens.
En dernier lieu, le périmètre de la métropole pourrait sembler manquer de cohérence au regard du territoire qu'elle recouvre déjà. Comme le rappelait le préfet Pierre Dartout dans son rapport de 2019, la partie du département des Bouches-du-Rhône intégrée à la métropole « représente 62,4 % de la superficie et surtout 91,5 % de la population du département des Bouches-du-Rhône tout en comprenant une commune du Var (Saint-Zacharie) et de Vaucluse (Pertuis) . » Dès lors, l'adjonction de la portion du territoire du département des Bouches-du-Rhône qui ne lui est pas étendue, le pays d'Arles, pourrait être perçue, au bénéfice d'une lecture rapide de la situation, comme une mesure de mise en cohérence du territoire .
Pourtant, dans le même temps, le périmètre de la métropole peut également être considéré comme trop large . Très importante, la superficie de la métropole est de 3 148 km 2 , soit le quadruple du périmètre de la métropole du Grand Paris et le sextuple de la métropole de Lyon 102 ( * ) . Ce périmètre souffre en conséquence du polycentrisme de la métropole et l'inclusion de territoires ne partageant pas, par principe, un projet métropolitain commun . À ce titre, certaines voix s'élèvent donc pour réduire le périmètre de la métropole, par exemple, à l'agglomération marseillaise, scindant ainsi en particulier les destins d'Aix-en-Provence et de Marseille.
Susceptible de deux configurations distinctes, la définition du périmètre de la métropole n'emporte donc pas d'adhésion, comme cela peut être le cas pour d'autres métropoles , comme Lyon notamment. Il pourrait donc être amené à évoluer à terme.
b) Le statut : un corollaire de la question du périmètre
La question du périmètre de la métropole d'Aix-Marseille-Provence emporte des conséquences quant à son statut. Intriqués, ces deux paramètres doivent, dès lors, être examinés ensemble dans le cadre de scenarii intégrant les conséquences induites par chacun.
U ne fusion avec le conseil départemental a ainsi été étudiée . Une telle option a souvent été présentée comme l'horizon de la construction métropolitaine aixo-marseillaise, en particulier dans le cas où le périmètre de la métropole aurait vocation à être étendu à celui de la circonscription départementale bucco-rhodanienne. Ce scénario a constitué le point de départ et le principal sujet du rapport du préfet Pierre Dartout précité.
Ce dernier a d'ailleurs envisagé la possibilité d'une telle fusion essentiellement sur le périmètre du département ; il n'a pas jugé utile d'analyser en profondeur l'hypothèse d'une fusion sur le périmètre de la seule métropole en ce que cela reviendrait soit à rattacher le pays d'Arles à un autre département, soit à le constituer en département de plein exercice, le cas échéant en le constituant comme collectivité territoriale à statut particulier fusionnant la collectivité départementale et les trois intercommunalités situées sur son territoire. Sous réserve de travaux plus approfondis, aucune de ces options ne semble ni souhaitée par les élus locaux, ni souhaitable, notamment en matière financière : faiblement peuplée, une telle structure n'apparaîtrait pas viable. Dès lors, le scénario central de fusion a été celui d'une fusion de la métropole et du conseil départemental à l'échelle de ce dernier.
Les bénéfices escomptés d'une telle fusion seraient de deux ordres :
- la mutualisation des moyens financiers du conseil départemental - dont les finances sont généralement considérées comme historiquement saines 103 ( * ) - et de la métropole ;
- les synergies entre compétences sociales et économiques - à l'exemple de ce qui a été opéré à Lyon.
Néanmoins, à l'heure où les métropoles sont contestées dans leur capacité à entraîner leur hinterland et où le « modèle lyonnais » montre certaines de ses faiblesses, la création d'une nouvelle collectivité métropolitaine à statut particulier sur le périmètre du département doit être, aux yeux des membres de la mission, envisagée sans dogmatisme . Un tel projet devrait alors faire la preuve des bénéfices qu'il aurait à apporter aux élus et citoyens des collectivités concernées.
3. Les options sur la table doivent être tranchées par les acteurs locaux
Au terme de leurs travaux, les membres de la mission d'information ont pu identifier, sans prétendre à l'exhaustivité, cinq options de réforme qui leur ont été présentées semblent susceptibles de nourrir la réflexion des acteurs locaux quant à l'évolution institutionnelle de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
Comme résumées ci-après, ces différentes options mêlent des modifications, à des degrés divers, des deux principaux paramètres évoqués supra .
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Options |
Paramètres affectés |
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Périmètre |
Statut |
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1 |
Sans modification |
Sans modification |
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2 |
Scission en plusieurs intercommunalités |
Transformation en un pôle métropolitain |
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3 |
Sans modification |
Fusion métropole-département |
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4 |
Élargissement au Pays d'Arles |
Sans modification |
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5 |
Élargissement au Pays d'Arles |
Fusion métropole- département |
La première option consisterait, au moins à court terme, en la conservation du tant du périmètre que du statut d'EPCI actuels de la métropole .
Ainsi, le préfet Christophe Mirmand a jugé préférable, lors de son audition, un certain statu quo sur ces deux paramètres structurants à court terme, estimant, compte tendu de l'ampleur des réformes, et choix afférents, à opérer par les acteurs locaux dans les prochains mois, qu'une réforme institutionnelle paraîtrait précipitée. Lors de son audition, le président de l'association des maires des Bouches-du-Rhône, Georges Cristiani, a également plaidé pour ce statu quo à l'heure actuelle.
S'il n'appartient pas aux membres de la mission de se prononcer sur le bienfondé de cette option, ils souhaitent toutefois rappeler que ce statu quo permettrait à la métropole de mieux s'approprier la réforme votée par le législateur dans le cadre de l'article 181 de la loi dite « 3DS ». Au surplus, si le périmètre et le statut actuels de la métropole présentent des défauts, ils ont le double mérite d'organiser, à tout le moins sur un plan juridique, une forme de solidarité entre les différentes parties de ce territoire et de constituer l'échelle pertinente de certaines compétences de réseau .
Une deuxième option, présentée aux membres de la mission par le maire d'Aix-en-Provence, Sophie Joissains, viserait à transformer la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sur son périmètre, en un pôle métropolitain chargé d'assurer la collaboration entre au moins deux intercommunalités distinctes.
Avec les mêmes précautions que dans la formulation de leurs analyses sur la première option, les membres de la mission attirent l'attention des élus locaux sur le fait qu'à court terme, une telle solution parait inenvisageable en ce qu'elle ferait directement obstacle à la réalisation des investissements que la métropole doit consentir - certains étant déjà initiés - dans les prochaines années. Par ailleurs, ils alertent sur le fait qu'à plus long terme, la pertinence d'une telle mesure pourrait échouer à emporter l'accord des acteurs locaux au-delà de la ville d'Aix-en-Provence puisqu'elle entérine, en particulier, la fin d'une forme de solidarité à l'échelle du territoire.
La troisième option présentée devant les rapporteurs consisterait à fusionner département et métropole sur le périmètre actuel de la métropole . Cette option aurait le mérite, incidemment et au moins aux yeux des citoyens, de clarifier la situation actuelle et permettrait surtout de créer une structure mieux financée et bénéficiant des mêmes atouts dans la conduite de ses politiques que la métropole de Lyon. Néanmoins, elle en subirait logiquement les mêmes difficultés, en particulier en matière d'association des maires à sa gouvernance et de coexistence, à l'échelon local, de deux légitimités distinctes.
En tout état de cause, une telle option semble aujourd'hui excessivement ambitieuse pour être conduite dans l'immédiat : les contours précis d'une telle réforme gagneraient à être précisés, mais les membres de la mission soulignent qu'une modification aussi substantielle du statut de deux entités territoriales doit être envisagée avec prudence et que la mesure de ses effets, y compris de bord, doit être quantitativement et qualitativement évaluée au préalable .
À cet égard, cette option ne peut être envisagée sans tenir compte des collectivités territoriales environnantes, et singulièrement du pays d'Arles , qui se retrouverait ainsi privé d'un département avec lequel il semble aujourd'hui entretenir, comme l'ont confirmé les trois présidents d'intercommunalités rencontrés par la mission, des relations partenariales et satisfaisantes . Au surplus, une telle option ne pourrait être menée à bien qu'à la condition qu'à l'image du Nouveau Rhône, puisse être constitué un département de plein exercice distinct de la métropole-département tant viable financièrement qu'efficace dans l'exercice de compétences de solidarités qui trouvent difficilement à s'appliquer sur des territoires trop restreints.
Une quatrième hypothèse consisterait en un élargissement du périmètre de la métropole au Pays d'Arles, sans pour autant procéder à une fusion entre la métropole et le département des Bouches-du-Rhône . Cette hypothèse n'est toutefois pas apparue, au cours des travaux menés par la mission, comme une attente des acteurs du territoire. Par ailleurs, sans fusion avec le conseil départemental, il n'apparait pas certain que la métropole dispose de moyens financiers suffisants pour absorber le choc d'un tel élargissement , qui plus est vers un territoire dont les ressources par habitants sont, aujourd'hui, inférieures à la moyenne métropolitaine 104 ( * ) .
Enfin, une dernière option, particulièrement ambitieuse, a été mentionnée à plusieurs reprises lors des travaux de la mission : procéder à une fusion du département et de la métropole sur le périmètre du département. Les membres de la mission ont ainsi pu constater qu'une telle hypothèse, régulièrement avancée, n'était pas d'actualité.
De fait, il ne peut être nié qu'une telle collectivité territoriale pourrait trouver un fonctionnement plus efficace que la métropole actuelle , sans toutefois méconnaitre les risques qu'une telle solution contient. En effet, en matière d'association des communes aux politiques métropolitaines, il semble que les difficultés actuellement rencontrées par la métropole de Lyon trouveraient à s'appliquer, de la même manière que pour la troisième option . Au demeurant, les membres de la mission partagent les interrogations du rapport du préfet Pierre Dartout sur « la capacité qu'aurait cette collectivité à statut particulier à se substituer au département des Bouches-du-Rhône pour financer une partie des dépenses consacrées à de grands ouvrages routiers » 105 ( * ) .
Au surplus, cette option concentre, pour l'heure, de nombreux risques politiques tant les élus du Pays d'Arles, auditionnés par la mission, s'y opposent. Ils ont, à cette occasion, unanimement réaffirmé avec force et conviction que leurs territoires ne souhaitaient pas qu'une évolution de la métropole en ce sens aient, pour l'instant, lieu. Les rapporteurs estiment qu'au regard de cette opposition catégorique à un tel projet d'évolution, il serait difficile de conduire une telle réforme tant qu'elle n'emportera pas un consensus auprès des élus du pays d'Arles.
Cette piste n'apparait, toutefois, pas définitivement écartée puisque les élus rencontrés ont évoqué la possibilité que leurs intercommunalités rejoignent la métropole, à condition que l'organisation, la gouvernance et la situation financière de la métropole soient profondément améliorés .
Les paramètres d'une réforme sont donc connus et l'ensemble des options évoquées pourrait en soi constituer une amélioration du fonctionnement de la métropole, dès lors que les élus auront un tel projet en partage.
* 100 Courrier du 20 juillet 2022 de Sophie Joissains à Elisabeth Borne, Première ministre, transmis aux rapporteurs de la mission.
* 101 Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rapport d'observations définitives relatif à la régie départementale des transports des Bouches-du-Rhône (RDT 13), p. 13, consultable à l'adresse suivante :
* 102 Source : métropole d'Aix-Marseille-Provence, consultable à l'adresse suivante : https://ampmetropole.fr/metropole/le-territoire/ .
* 103 Dans son rapport de juin 2022, la chambre régionale des comptes nuance néanmoins ce constat, jugeant ainsi que « la situation financière de la collectivité reste saine, malgré une progression plus forte des charges (+ 1,7 % par an), principalement d'aides sociales, que des produits (+ 1 % par an) sur la période, entraînant une baisse de la capacité d'autofinancement nette de la collectivité (-113 M€). »
* 104 À cet égard, le rapport du préfet Pierre Dartout notait, en 2019, que « le potentiel fiscal par habitant de l'ensemble du pays d'Arles (456,26 €) est inférieur à celui de l'ensemble du territoire des Bouches-du-Rhône (553,16 €) », p. 14.
* 105 Ibid , p. 14.