DEUXIÈME
PARTIE
REDONNER DE L'ÉLAN À LA MÉTROPOLE
D'AIX
MARSEILLE PROVENCE
La métropole d'Aix-Marseille-Provence concentre donc des difficultés nombreuses et diverses, qui s'illustrent notamment par les défaillances structurelles de la métropole et le décrochage socio-économique de sa ville-centre , et qui la menacent d'éclatement . Toutefois, si la structure métropolitaine n'a pas permis à elle seule un rééquilibrage, un échec de la métropole ne serait souhaitable pour personne .
La situation actuelle appelle donc de nécessaires réformes.
Pour autant, la plupart des acteurs ne semblent pas souhaiter, à court terme, une réforme institutionnelle majeure . Ajouter une réforme systémique, dans l'immédiat, aux défis que doit surmonter la métropole, apparait en effet, de l'avis quasi-unanime des personnes auditionnés par la mission d'information, manifestement prématuré.
Il apparait dès lors primordial, dans un premier temps, de s'attacher à garantir le bon fonctionnement de la métropole .
Pour autant, l'ensemble des acteurs locaux s'accordent sur le fait que la situation actuelle ne peut durer davantage et qu'une réforme paramétrique n'est pas suffisante pour compenser à elle seule l'ampleur des défis que rencontre la ville de Marseille, qu'aucune construction institutionnelle ne suffirait seule à relever.
Une fois le bon fonctionnement de la métropole consolidé, une réforme institutionnelle d'ampleur pourra donc être envisagée . Les paramètres en sont connus. Dès lors, le présent rapport vise moins à formuler de nouveaux scenarii qu'à proposer un calendrier et une méthode de conduite d'une telle réforme .
I. EVITER L'ÉCLATEMENT MÉTROPOLITAIN EN COMBINANT MESURES ORGANISATIONNELLES ET RÉÉQUILIBRAGE
Tirant les leçons des erreurs du passé, les rapporteurs estiment que des mesures visant à réformer la structure métropolitaine ne sauraient suffire à redonner une force à la cohésion métropolitaine d'Aix-Marseille-Provence tant la situation de la ville de Marseille est spécifique. En conséquence, deux axes prioritaires de réforme doivent, dans l'immédiat, être ouverts et menés parallèlement :
- d'une part, le cadre posé par le législateur doit désormais être appliqué et les acteurs locaux doivent pleinement se l'approprier . Ces derniers doivent désormais continuer d'avancer ensemble dans le développement de projets métropolitains concrets, seuls susceptibles de d'enraciner et de consolider le fait métropolitain sur le périmètre de la métropole ;
- d'autre part, la ville-centre qu'est Marseille doit faire l'objet de mesures de rééquilibrage significatives afin d'enrayer la dynamique de décrochage concurrentiel de la principale centralité de la métropole . Dès lors, une telle éventualité permettra de décharger, au moins en partie, la métropole d'Aix-Marseille-Provence de la responsabilité du rattrapage de la ville-centre avec les autres communes situées sur son périmètre. Aux yeux des rapporteurs, ceci n'apparait réalisable qu'à la condition d'un soutien renforcé et régulier de l'État en faveur de la ville de Marseille .
A. PARACHEVER LA RÉCENTE RÉFORME DE LA MÉTROPOLE : PREMIER JALON DU RENFORCEMENT DE LA COHÉSION MÉTROPOLITAINE
La récente réforme prévue par la loi dite « 3DS » a révélé que, contrairement aux objectifs qui lui avaient été fixés par le législateur, la structure métropolitaine n'a pas permis à elle seule un rééquilibrage et continue d'être, pour certains pans de son fonctionnement, dysfonctionnelle. Dès lors, l'immobilisme est proscrit et les changements nécessaires doivent être apportés.
Pour autant, ce changement ne semble pas devoir aboutir dans l'immédiat à une solution institutionnelle définitive, qui conduirait par exemple à la suppression de la métropole ou à une révision institutionnelle d'ampleur . En effet, la métropole ne suscite plus autant que par le passé l'opposition franche des élus locaux : les rapporteurs ont ainsi relevé que les élus locaux qu'ils ont auditionnés sont peu enclins à la suppression de la métropole et souhaitent, en général, son succès. En effet, comme l'avait noté dès 2019 le préfet Pierre Dartout, un échec de la métropole n'est aujourd'hui souhaitable pour personne tant le fait métropolitain s'est imposé : « de façon quasi-unanime, les acteurs de ce territoire considèrent que la conjoncture politique, les réalités socio-économiques et la situation institutionnelle sont propices à une évolution à relativement court terme et que cette opportunité doit être saisie : l'échec de la métropole - qui pourrait résulter d'un fonctionnement institutionnel déficient ou d'une mise en oeuvre insuffisante de ses projets stratégiques - aurait des conséquences politiques graves » 81 ( * ) .
Dès lors, si tant l'immobilisme qu'une révision institutionnelle semblent proscrits, la traduction en actes des modifications apportées par la loi dite « 3DS », plus petit dénominateur commun d'une réforme métropolitaine urgente, doit donc être rapidement menée, conformément à l'intention du législateur et aux principes directeurs de la réforme qu'il a posé. Ces principes étaient au nombre de deux : d'une part, la nécessaire responsabilisation des acteurs locaux pour faire émerger un consensus et d'autre part, l'encadrement temporel des décisions pour accompagner les processus de réforme afin d'éviter tout immobilisme, continuent de guider les actions de chacun jusqu'à l'aboutissement de cette réforme.
1. Le nécessaire réaménagement des compétences doit être mené à bien conformément à l'intention du législateur
a) Le nouveau partage des compétences entre la métropole et ses communes membres apporte une clarification bienvenue : des communes en quête de compétences de proximité
Répondant à une demande ancienne et récurrente des acteurs locaux, la loi dite « 3DS » a, comme évoqué précédemment, procédé à un nouveau partage des compétences entre la métropole et ses communes membres . En l'occurrence, les auditions menées par les membres de la mission ont permis de constater que la plupart des acteurs locaux ont accueilli favorablement la clarification des compétences à laquelle le législateur a ainsi procédé, et ce pour deux types de raisons.
Premièrement, cette réforme a consisté en une simplification bienvenue du fonctionnement administratif de la métropole, d'une part, en ce qu'elle a permis aux citoyens comme aux élus locaux de disposer d'une meilleure lisibilité dans la répartition des compétences et, d'autre part, en ce qu'elle a procédé à un repartage des compétences adapté aux enjeux financiers et stratégiques que leur exercice exige. Les rapporteurs rappellent à ce titre que la répartition des compétences entre la métropole d'Aix-Marseille-Provence et les communes membres doit obéir aux principes d'efficacité comme de lisibilité de l'action publique, qui doivent seuls guider, en l'occurrence, les choix du législateur et les demandes des acteurs locaux.
Deuxièmement, les travaux des rapporteurs ont montré que cette nouvelle répartition a permis de dégager d'importants gains d'efficacité conformément au principe de subsidiarité destiné à assurer que les compétences sont exercées par l'échelon le mieux à même de les exercer, appelé régulièrement de ses voeux par le Sénat. Les membres de la mission estiment ainsi que les communes demeurent les mieux à même d'exercer efficacement les compétences de proximité que peuvent être la gestion des cimetières et sites cinéraires ou des réseaux urbains de chaleur.
Ainsi, la mission n'a pu que constater que l'application effective du principe de subsidiarité, appelée de ses voeux par le Sénat, est une condition indispensable de la réussite de toute construction métropolitaine tant du point de vue du citoyen - qui y gagne une action publique locale efficace et lisible -, que du point de vue des élus locaux - mieux à même d'exercer leurs compétences.
b) L'attribution de certaines compétences par le législateur pose encore question pour les élus de terrain
La nouvelle attribution de certaines compétences à la métropole ou aux communes membres, résultant de la loi dite « 3DS », semble toutefois toujours poser, à la marge, des difficultés à certains acteurs que les membres de la mission d'information ont souhaité relayer.
De fait, la définition du périmètre des compétences dites « de proximité » n'a pas été sans difficulté pour le législateur.
En premier lieu, l'antériorité de l'exercice effectif de certaines compétences soit par l'échelon intercommunal « intermédiaire » qu'ont été les structures intercommunales fusionnées dans la métropole ou les conseils de territoires, soit par les communes en raison des délégations opérées par la métropole, rend difficile, voire contestée, leur nouvelle attribution. Comme l'a fait valoir M. Giorgi, maire de Carnoux-en-Provence et vice-président de la métropole, lors de son audition, « il y a des compétences de proximité qui sont exercées depuis vingt ans par les conseils de territoire, cela n'aurait pas de sens de les rendre aux communes ; et vice versa, des compétences de proximité exercées par les communes depuis vingt ans ne doivent pas être remontées à la métropole ».
Ainsi, les rapporteurs ont observé, d'une part, que certaines compétences n'avaient in fine plus été exercées - depuis la création entre 1992 et 2007 des précédents établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre - ni par la métropole ni par les communes membres mais bien toujours par un échelon intermédiaire - lesdits EPCI, puis les conseils de territoire - désormais supprimé. En conséquence, le partage d'une compétence entre deux strates n'ayant pas exercé récemment ladite compétence pourrait s'avérer théoriquement malaisé. Cela a notamment, conduit le législateur à rejeter, dans le cadre de l'examen de la loi dite « 3DS », par deux sous-amendements, la réattribution aux communes des compétences - pourtant susceptibles d'être qualifiées de compétences de proximité - « valorisation du patrimoine naturel et paysager » et « bornes de recharge électrique de véhicules », la métropole ne devant initialement conserver qu'une compétence de planification de celles-ci.
D'autre part, du fait de leur exercice de longue date par les communes, certaines compétences pourraient difficilement, selon les élus communaux les ayant exercées pour le compte de la métropole pendant plusieurs années, être repartagées par le biais de la définition de l'intérêt métropolitain. M. Giorgi, au cours de la même audition, souhaitait que l'éclairage public, dont la métropole a délégué l'exercice par convention de gestion à dix-neuf communes, demeure communal , ce qui n'a pas été prévu par le législateur qui n'a restitué aux communes que les seules compétences « voirie », « signalisation », « parcs et aires de stationnement » sur les axes non reconnus d'intérêt métropolitain.
En second lieu, la nouvelle attribution de certaines compétences à la métropole ou à ses communes membres pose, dans certains cas, une difficulté de fond .
Les auditions conduites par les rapporteurs ont ainsi montré que les compétences « propreté » et « collecte des ordures ménagères », attribuées à la métropole, apparaissent, au maire de Marseille, Benoit Payan, poser des difficultés d'exercice dans le cadre de la commune de Marseille. La présidente de la métropole, Martine Vassal, a quant à elle exprimé le souhait que les compétences « propreté » et « collecte des ordures ménagères » constituent un « paquet de compétences liées, exercées sur chaque commune soit au niveau communal soit au niveau métropolitain », ce que le législateur n'a pas autorisé dans la récente réforme.
c) Stabiliser les outils législatifs afin de permettre aux élus de s'approprier pleinement leurs compétences
(1) Favoriser l'appropriation par les communes et la métropole de leurs nouvelles compétences
S'il pourrait être envisagé de procéder, avec prudence, à quelques aménagements de la répartition des compétences entre la métropole et ses communes membres, il n'est pas apparu souhaitable, aux membres de la mission, à l'issue de leurs travaux, de procéder à ceux-ci prochainement .
Au contraire, il est primordial de stabiliser les compétences respectives des communes et de la métropole afin de permettre leur pleine appropriation et, par corollaire, d'écarter, à court terme, tout rémanéagement de ces compétences.
Proposition n° 1 : stabiliser les compétences respectives des communes et de la métropole afin de permettre leur pleine appropriation
Dès lors, le législateur doit s'engager, autant que possible, à ne pas modifier un cadre de répartition de compétences qu'il vient de modifier . La stabilité de ce dernier est une condition préalable à l'appropriation pleine et effective par les acteurs locaux de leurs compétences. Il en va également de la lisibilité de la norme : les citoyens de la métropole doivent être mis en mesure d'évaluer effectivement l'action conduite par les élus locaux en disposant d'un cadre de répartition des compétences suffisamment stable pour en permettre la compréhension.
Sous-proposition n° 1 : favoriser l'appropriation par les communes et la métropole de leurs nouvelles compétences
De surcroît, une telle position implique de la part de l'État un renforcement de son accompagnement aux communes comme à la métropole dans le déploiement de cette nouvelle répartition. En effet, les rapporteurs observent que ces attentes pesant sur l'État ne sont pas nouvelles et s'appuient sur le fait que par le passé, l'État a su trouver les voies et moyens d'un accompagnement de ces collectivités territoriales conciliant pragmatisme et respect des dispositions légales applicables. L'État doit donc renforcer son accompagnement, afin que les communes, notamment de petite taille, soient en mesure de s'approprier rapidement des compétences qu'elles n'exercent plus, pour certaines, de longue date.
Sous-proposition n° 2 : renforcer l'accompagnement de l'Etat dans le déploiement de cette nouvelle répartition
(2) Faire usage des souplesses ouvertes par le législateur
En revanche, l'ensemble des membres de la mission s'accorde à constater que la clarté de la nouvelle répartition des compétences n'exclut pas la souplesse . Ainsi, si des difficultés d'exercice devaient se révéler à l'usage, les rapporteurs appellent à faire plein usage des facultés de délégation ouvertes par le législateur aux communes comme à la métropole.
D'une part, certaines dispositions de droit commun s'appliquent à la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Ainsi, les communes membres disposent, en application de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, de la faculté de « déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre tout ou partie d'une compétence dont elle est attributaire, y compris pour la réalisation ou la gestion de projets structurants pour son territoire 82 ( * ) . »
De telles dispositions sont naturellement applicables aux communes membres de la métropole, qui pourraient dès lors déléguer - y compris partiellement - l'exercice de l'une de leurs compétences à la métropole, notamment pour des projets nécessitant une ingénierie particulière.
D'autre part, le législateur a prévu des possibilités spécifiques de délégation de la métropole vers les communes membres dans certains domaines de compétences identifiés :
- la gestion des eaux pluviales urbaines (GEPU) ;
- l'entretien de la voirie reconnue d'intérêt métropolitain ;
- l'entretien des espaces publics d'intérêt métropolitain dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi que de leurs ouvrages accessoires d'intérêt métropolitain.
En la matière, le législateur a prévu une modalité particulière de délégation, puisque lorsqu'une commune demande à bénéficier d'une telle délégation, « le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence statue sur cette demande dans un délai de trois mois et motive tout refus éventuel 83 ( * ) . »
Les rapporteurs appellent l'ensemble des élus concernés à se saisir de ces modalités de délégation . S'agissant de la voirie, domaine de compétences souvent disputé entre les métropoles et leurs communes membres, le législateur a ainsi permis aux communes de se voir déléguer une partie non négligeable de la compétence, l'entretien, sur des voies pourtant définies comme d'intérêt métropolitain.
Les rapporteurs souhaitent réaffirmer que si l'ensemble des outils législatifs existent, il revient désormais à la métropole et à ses communes d'en faire usage et aux services de l'État d'accompagner ces collectivités dans leurs démarches . Les services de l'État pourraient, par exemple, utilement renforcer l'information des élus locaux sur l'existence de ces facultés en cas de frictions émergeant ponctuellement et localement s'agissant de la répartition des compétences entre les deux échelons réunis sur le périmètre métropolitain.
Sous-proposition n° 3 : inciter la métropole et ses communes membres à faire pleinement usage des facultés de délégation prévues par le législateur
(3) Mettre en oeuvre rapidement un accord sur l'intérêt métropolitain
Les membres de la mission observent que la définition de l'intérêt métropolitain a été identifiée comme un point de difficulté par plusieurs acteurs auditionnés. Si le Sénat, chambre des territoires, est traditionnellement favorable à ce type de dispositifs , qui s'en remet à la responsabilité et à l'esprit de compromis des élus en proximité, force est de reconnaître que, dans le cas d'espèce, la définition d'un intérêt métropolitain risque de s'avérer difficile , pour au moins trois raisons identifiées par les rapporteurs au cours de leurs travaux :
- premièrement, des difficultés politiques peuvent exister aujourd'hui entre les acteurs locaux chargés de cette définition, notamment entre le maire de Marseille et la présidente de la métropole ;
- deuxièmement, la mise en oeuvre concrète de cet intérêt une fois défini semble particulièrement complexe, eu égard à l'étendue du périmètre métropolitain et aux difficultés traditionnellement rencontrées lors du partage de compétences liées à l'entretien de réseaux tels que la voirie ;
- enfin, le législateur a introduit une procédure qui tend à garantir la capacité de la ville de Marseille, en lien avec son poids démographique, à représenter une majorité relative des voix des communes lors de la définition dudit intérêt, ce qui peut avoir deux conséquences négatives tenant, d'une part, au potentiel rejet par les élus marseillais de tout intérêt métropolitain, porteur d'un fort risque d'immobilisme pour la métropole, et, d'autre part, à la situation délicate dans laquelle se trouve cette collectivité ainsi dotée seule d'un pouvoir de blocage d'une telle définition.
Dès lors, si ce dispositif a fait ses preuves ailleurs sur le territoire national, les rapporteurs ne peuvent que constater qu'un risque d'échec dans sa mise en oeuvre sur le territoire métropolitain d'Aix-Marseille-Provence existe. Les membres de la mission, d'un constat partagé avec le directeur général des collectivités locales lors de son audition, rappellent qu'il n'appartient pas au législateur mais bien à la métropole de définir l'intérêt métropolitain . En conséquence, tout doit être mis en oeuvre, sur ce sujet, pour qu'une définition consensuelle de l'intérêt métropolitain soit rapidement établie par les acteurs locaux et ce, avant l'échéance du 31 décembre 2022 : une fois passée, si les acteurs n'ont pas trouvé d'accord, l'intérêt métropolitain ne trouvera pas à s'appliquer. Les rapporteurs appellent ainsi les acteurs locaux à faire preuve du même esprit de compromis et de responsabilité que celui ayant présidé à la définition de la réforme dans la loi dite « 3DS ».
D'après les informations recueillies par les rapporteurs, il semblerait que la conclusion d'un accord se dessine pour la mi-décembre 2022 , ce dont les rapporteurs se félicitent, le législateur n'ayant pas souhaité 84 ( * ) rendre possible un report de l'échéance du 31 décembre 2022 qu'il a fixée. Une fois l'accord obtenu, il conviendra de procéder à sa mise en oeuvre rapide , afin de favoriser sa pleine appropriation par la métropole et les communes membres. Il est en effet crucial que la répartition des compétences qui en résulte n'obère pas leur exercice effectif , pour que soit rapidement constatée, en premier lieu par les citoyens, l'amélioration de l'efficacité de l'action publique locale escomptée . Déjà à l'oeuvre, l'action de l'État doit donc aider la métropole et les communes à rapidement se saisir de leurs compétences en la matière.
Sous-proposition n° 4 : mettre en oeuvre rapidement l'accord sur l'intérêt métropolitain
2. Trouver les voies et moyens d'un retour à la normale au niveau financier
Comme évoqué précédemment, l'un des volets de la réforme de la métropole d'Aix-Marseille-Provence entériné par la loi dite « 3DS » est relatif aux relations financières entre la métropole et les communes membres . Si le législateur a fait preuve d'initiative et d'adaptation afin de mettre en mesure les acteurs locaux de procéder à une révision des relations financières entre la métropole et les communes membres, il reviendra aux acteurs locaux de se donner les moyens de réussir les prochains débats budgétaires, sans les éviter ou les dénaturer, pour aplanir ces relations financières.
a) Se donner les moyens de réussir la prochaine CLECT
Au cours des auditions menées par la mission, les acteurs locaux, de toute nature et indépendamment de leurs orientations politiques, ont rappelé l'importance des défis financiers auxquels devront répondre la métropole d'Aix-Marseille-Provence comme ses communes membres. Les personnes auditionnées ont, à leur quasi-unanimité, relevé que la prochaine réunion de la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT) s'annonçait complexe.
Pourtant, ce mécanisme est un outil traditionnel de l'intercommunalité qui a démontré par le passé toute sa pertinence, y compris pour traiter de situations locales particulières, comme lors de la création de la métropole de Lyon pour procéder à la répartition des charges entre la métropole nouvellement créée et le Nouveau Rhône.
Les rapporteurs rappellent que, sur le volet financier, le législateur a proposé une solution adaptée mettant les élus locaux en situation de décider sur des fondements objectifs, en prévoyant la remise par la chambre régionale des comptes d'un avis sur le coût des charges inhérentes aux transferts de compétences prévus au 1 er janvier 2023. Comme l'a souligné le préfet Christophe Mirmand, « la loi 3DS permet une analyse objective des attributions de compensation en vue d'une plus grande équité. La loi n'impose pas de révision des attributions de compensation (hors transferts de compétences) à la métropole mais lui offre la possibilité de s'engager dans cette démarche indispensable pour ses investissements futurs, avec, toutefois, l'accord nécessaire de chaque commune ».
Si les élus conserveront la marge d'appréciation qui leur revient dans la CLECT - la suppression de l'attribution, un temps envisagée, de la présidence de la CLECT au président de la CRC étant à cet égard une bonne chose - il est impératif de ne pas répéter les erreurs du passé et de procéder aux transferts adéquats, en lien avec le coût réel d'exercice des compétences .
b) Ne pas oblitérer le débat de fond sur les finances de la métropole
(1) Rejeter le palliatif de la constitution de ressources nouvelles
Comme démontré précédemment, le niveau des ressources de la métropole ne lui permet pas en l'état de disposer d'une capacité de financement suffisante. En conséquence, des initiatives pourraient être prises localement afin de régler les difficultés posées par le niveau - en augmentant le montant des ressources - ou la répartition en diminuant les reversements aux communes - par des supplétifs permettant ainsi d'éviter les sujets financiers plus complexes et lourds à trancher.
À titre d'exemple, la métropole a exprimé le souhait que soit rehaussé le plafond du taux du versement mobilités qu'elle pourrait imposer sur son territoire , actuellement fixé à 2 %, pour l'aligner sur le modèle d'Ile-de-France Mobilités dont le taux maximal est dérogatoire et fixé à 2,95 % 85 ( * ) .
Les rapporteurs souhaitent rappeler que si la nécessité de ressources supplémentaires pour le financement des infrastructures de transport est réelle, ces ressources existent, au moins pour partie, théoriquement et doivent être dégagées par une amélioration de la gestion de la métropole avant d'envisager tout accroissement de la fiscalité . Ainsi, sans écarter par principe et définitivement les débats relatifs à l'augmentation du taux du versement mobilité, les membres de la mission proposent aux acteurs locaux de concentrer prioritairement leurs négociations et travaux sur les relations financières entre la métropole et ses communes membres, et non entre la métropole et les entreprises du territoire, seules acquittables du versement mobilité .
Au surplus, précédemment à toute évolution en la matière, les rapporteurs soulignent que l'ampleur des infrastructures de transport marseillaises est sans commune mesure avec le réseau francilien , dont les coûts de gestion sont nettement plus élevés et justifient un prélèvement plus important, a fortiori sur les employeurs compte tenu de la nature des infrastructures et des caractéristiques des trajets.
Enfin, une hausse de la fiscalité pèserait indûment sur le contribuable économique local, et ferait peser sur lui les difficultés de gestion imputables au fonctionnement de la métropole et aux choix réalisés par celle-ci ainsi que ses communes membres.
En tout état de cause, il leur est apparu primordial que dans les domaines des transports - comme dans d'autres - la formulation d'un projet métropolitain clair précède l'attribution de nouvelles ressources éventuelles .
(2) Envisager la clarification des relations financières métropole-communes indépendamment des finances du département
Par ailleurs, les rapporteurs estiment essentiel que la redéfinition des relations financières entre la métropole et les communes ne s'opère pas au détriment des finances du département. En effet, le conseil départemental dispose d'une compétence de solidarité territoriale et à ce titre soutient les projets des communes. Or, le cumul des fonctions de président de la métropole et du conseil départemental, pourrait conduire à envisager le règlement de certaines des difficultés posées par les relations financières entre la métropole et ses communes membres par l'attribution, en compensation, de fonds départementaux .
À titre d'exemple, lors de la séance du conseil municipal de Marseille du 30 septembre 2022, Yves Moraine, conseiller municipal, conseiller métropolitain et vice-président du conseil départemental des Bouches-du-Rhône, a souhaité répondre aux inquiétudes formulées par Benoît Payan, maire de Marseille, quant à la difficulté de la renégociation des relations financières entre la métropole et les communes membres. Pour ce faire, il a indiqué être, en tant que vice-président du conseil départemental des Bouches-du-Rhône chargé du budget, « extrêmement ouvert à la situation de la ville de Marseille » et à même d'envisager « la conclusion d'un nouveau contrat financier avec la municipalité » 86 ( * ) .
Il est compréhensible que la redéfinition des relations entre la métropole et les communes ne soit pas envisagée in abstracto par les élus concernés et soit conçue dans un tout qui englobe la situation financière du département . Néanmoins, les rapporteurs relèvent qu'une telle déclaration témoigne d'une confusion critiquable, tant il apparait nécessaire de ne plus oblitérer les débats financiers entre la métropole et ses communes membres par de telles propositions . Les ressources du département ont vocation à permettre à celui-ci d'exercer ses compétences, parmi lesquelles celles relatives à la solidarité territoriale et au soutien à l'ingénierie des communes ; elles ne sauraient constituer un palliatif exonérant la métropole et ses communes membres du nécessaire aplanissement de leurs relations financières.
c) Aplanir les relations financières métropole-communes
Convaincus que la procédure prévue par le législateur à l'article 181 de la loi dite « 3DS » doit être l'occasion de remettre à plat les relations financières entre la métropole et ses communes membres , les rapporteurs réaffirment que cette difficile question doit être résolue frontalement, avec sérénité et objectivité, afin d'assainir, pour l'avenir, la situation financière de cette construction métropolitaine. Le règlement de cette question passera avant tout par une renégociation des attributions de compensation (AC) structurant les relations financières entre la métropole et les communes membres.
Les attributions de compensation sont un mécanisme usuel en cas de transfert de compétence entre des communes et un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre.
Mécanisme des attributions de
compensation
d'un établissement public de coopération
intercommunal
à fiscalité professionnelle unique à ses
communes membres
Aux termes de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) soumis au régime fiscal de la taxe professionnelle unique versent à leurs communes membres une attribution de compensation. Celle-ci a pour objet d'assurer la neutralité budgétaire pour les communes membres la première année d'application de ce régime fiscal afin qu'elles puissent continuer à assumer la charge des compétences qu'elles conservent.
Le montant des attributions est en principe égal à la somme des impositions professionnelles dévolues à l'EPCI, corrigée, le cas échéant, du coût des transferts de charges. Lorsque le montant des charges transférées excède le produit de fiscalité professionnelle dont la perception revient à l'EPCI, l'attribution de compensation est négative. Dans cette hypothèse, l'EPCI peut décider de demander ou non à la commune membre d'effectuer un versement à due concurrence.
Ces montants sont calculés par une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges entre ledit EPCI et ses communes membres, la CLECT. Ces reversements ont le caractère de dépenses obligatoires au sens de l'article L. 2321-1 du code général des collectivités territoriales qu'ils proviennent de l'EPCI ou, le cas échéant des communes membres. Les attributions de compensation peuvent être révisées selon quatre modalités :
- la révision dite « libre », qui requiert la réunion de trois conditions cumulatives : une délibération à la majorité des deux tiers du conseil communautaire sur le montant révisé, des délibérations concordantes de l'ensemble des conseils municipaux, à la majorité simple, sur le même montant révisé et le visa par ces délibérations du dernier rapport élaboré par la CLECT ;
- la révision en cas de transfert de charges, lorsqu'une révision libre a échoué notamment : le montant révisé de l'AC est alors révisé, par simple délibération du conseil communautaire, en fonction du rapport de la CLECT, sans qu'une délibération des communes membres soit nécessaire ;
- la révision dite « unilatérale », décidée par le conseil communautaire seul, sans accord des communes membres, qui ne peut être enclenchée que dans deux cas : lors d'une « diminution des bases imposables de fiscalité professionnelle de l'EPCI » ou lors d'une fusion ou en cas de modification du périmètre 87 ( * ) ;
- la révision dite « individualisée », qui consiste en la diminution des AC d'une partie des communes membres, lorsque les communes concernées disposent d'un potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen de l'ensemble des communes membres. Dans ce cas, les délibérations concordantes doivent être adoptées par une majorité qualifiée des conseils municipaux par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population totale de l'EPCI. Une révision à la baisse du montant de l'AC ne peut néanmoins excéder 5 % de son montant initial.
Source : code général des impôts et direction générale des collectivités locales
La mise en oeuvre des mécanismes d'attributions de compensation vise à assurer la neutralité financière de transferts de charges. En effet, comme le rappelle la chambre régionale des comptes dans son avis d'octobre 2022 transmis aux rapporteurs, « le mécanisme de l'attribution de compensation a pour fonction intrinsèque d'assurer la neutralité financière des transferts de compétences entre les communes et leur EPCI de rattachement ». Elle précise ainsi que « s'ils peuvent s'éloigner du strict calcul légal à la faveur de la procédure dite de fixation libre, les déterminants de l'attribution de compensation ne peuvent pas être dépourvus de tout lien avec les logiques de transferts de charges et ressources 88 ( * ) . »
Or, s'agissant des relations financières entre la métropole d'Aix-Marseille-Provence et ses communes, force a été de constater, comme l'a relevé le rapport Dartout en 2019, que « le contexte politique local tendu qui a prévalu avant la création de la métropole a conduit à dénaturer le mécanisme des attributions de compensation » 89 ( * ) . Selon la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, cette dénaturation résulte de deux facteurs.
En premier lieu, la chambre régionale des comptes a constaté « une valorisation des attributions de compensation au-delà du périmètre visant à garantir la neutralité des transferts de compétences ». Elle a notamment relevé l'irrégularité de l'intégration , au sein des flux d'attributions de compensation de montants de dotation de solidarité communautaire (DSC) : si la procédure de révision dite « libre » des attributions de compensation confère une « liberté méthodologique » aux EPCI et communes concernés dans l'établissement de l'AC, elle ne peut pas avoir pour effet « d'autoriser une fixation des attributions de compensation dont certains déterminants seraient dépourvus de tout lien avec les charges et ressources transférés », ce qui est manifestement le cas de l'intégration des montants de DSC.
Au surplus, une telle intégration a eu pour conséquence de figer le montant de la DSC attribuée - via les AC - à chaque commune et à leur conférer le caractère de dépenses obligatoire, ce qui ne correspond pas au cadre juridique de la DSC. La chambre régionale des comptes a également souligné les difficultés posées par l'intégration de produits de fiscalité au sein des AC : l'augmentation par certains EPCI, préalablement à la fusion de la métropole, de leurs taux de fiscalité pour les faire converger ceux de la future métropole a généré la constitution « d'un produit fiscal supplémentaire, qui a fait l'objet d'une restitution aux communes via les attributions de compensation et les dotations de coopération ».
En second lieu, la chambre régionale des comptes a fait état « de méthodes d'évaluation de certains transferts de compétences qui privilégient les communes » 90 ( * ) . Au-delà de biais méthodologiques, la chambre régionale des comptes a relevé qu'il n'a été procédé à aucune révision du montant des attributions de compensation depuis la création de la métropole malgré des évolutions dans la répartition des compétences entre la métropole et ses communes du fait de restitutions ou de nouveaux transferts de compétences.
L'ensemble de ces facteurs ont conduit à deux évolutions des attributions de compensation discutables :
- l'augmentation entre 2013 et 2015 des attributions de compensation à hauteur de 35 %, soit 180 millions d'euros dont 80 % soit 147 millions d'euros « ne s'expliquent ni par des transferts de charges (...) ni par une augmentation des recettes fiscales professionnelles » 91 ( * ) ; et
- les forts contrastes dans leur répartition pour des communes aux caractéristiques pourtant similaires.
Cartographie du montant de la surévaluation des
attributions
de compensation par communes par rapport à la valeur de
référence en 2021
(en millions d'euros)
Source : chambre régionale des comptes de PACA
À titre d'exemple, en 2018, Aubagne, Istres et Martigues dont la population est comprise entre 43 000 et 49 000 habitants bénéficient respectivement de 12 millions d'euros, 60 millions d'euros et 95 millions d'euros d'attributions de compensation. Il convient de noter qu'en raison de leur mode de décision à la main des collectivités territoriales, la répartition des attributions de compensation, bien que discutable, « respectait la réglementation et sans qu'on puisse les contester par le contrôle de légalité » 92 ( * ) .
Au regard du panorama des relations financières entre la métropole et les communes dressé ci-dessus, il est primordial que soit résolue la question des relations financières entre métropole et communes membres. La difficulté posée est la très grande dépendance des communes concernées à ces ressources.
Dès lors, toute révision unilatérale, par le législateur, des relations financières entre la métropole et les communes courrait le risque de placer certaines communes dans une situation financière difficilement tenable. Il convient donc de conclure un nouveau pacte financier, sous l'égide de l'État, entre la métropole et ses communes membres , s'adossant sur un nouveau projet de territoire. En effet, conscients de l'importance d'assainir définitivement la situation financière de la métropole, il apparait indispensable aux membres de la mission que le prochain pacte financier régissant les relations entre la métropole et ses communes membres constitue la traduction financière d'un nouveau projet de territoire défini par les élus locaux. Il pourrait, dès lors, participer au renforcement de la cohésion métropolitaine et contribuer à sa concrétisation par des projets partagés et financés en commun et au service des citoyens.
Proposition n° 2 : proposer la conclusion d'un nouveau pacte financier, sous l'égide de l'État, entre la métropole et ses communes membres, s'adossant sur un nouveau projet de territoire
3. La suppression des conseils de territoire a montré la capacité des acteurs à se réformer et doit être poursuivie
a) Une suppression qui ne recueillait initialement pas l'unanimité
Lors de l'examen par le Sénat de l'article 56 du projet de loi dit « 3DS », la suppression des conseils de territoires paraissait initialement difficile à atteindre.
Bien que déplorant le recours excessif de la métropole aux délégations de compétences aux conseils de territoire, la commission des lois a, à l'initiative de Stéphane le Rudulier, « supprimé la mention de la possibilité pour le conseil de la métropole de mettre fin unilatéralement aux conventions de délégation conclues avec les conseils de territoire, qui pourraient ainsi prendre fin dans les conditions de droit commun » 93 ( * ) . Il était alors difficilement concevable de limiter les compétences déléguées aux conseils de territoires ; leur suppression pure et simple paraissait dès lors illusoire.
Pourtant, à la faveur de la combinaison d'efforts de consultation portés par la ministre Jacqueline Gourault et d'un esprit de responsabilité des élus locaux , la suppression de cet échelon a été rendue possible par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale.
Comme évoqué supra , la permanence des conseils de territoire, anachronique, traduisait l'incapacité des communes concernées à faire émerger un réel projet métropolitain .
Lors de leurs travaux, les membres de la mission ont toutefois constaté qu'aujourd'hui encore, cette suppression ne recueille pas l'unanimité , en particulier pour le maire d'Aix-en-Provence, Sophie Joissains. Toutefois, in fine , les membres de la mission partagent le constat du préfet Christophe Mirmand, qui a estimé lors de son audition que « la suppression des conseils de territoire par la loi 3DS a été, dans l'ensemble, approuvée par les élus métropolitains, ce qui prouve la montée progressive du sentiment métropolitain ». Cette suppression constitue donc un témoignage précieux de la capacité des élus métropolitains de réformer, dans un cadre consensuel, la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
b) Une réforme menée avec célérité et une relative efficacité
Les rapporteurs notent que le délai fixé par le législateur pour la suppression des conseils de territoire, fixé au 1 er juillet 2022, a été tenu. Le conseil de la métropole a ainsi délibéré le 30 juin 2022 sur son organisation déconcentrée. Les délais étant particulièrement courts, les membres de la mission se félicitent que le délai ait été tenu et que la métropole ait délibéré en temps et en heure sur la suppression des conseils de territoire et la définition de son organisation déconcentrée. Ils estiment néanmoins que les efforts en la matière doivent être poursuivis.
Proposition n° 3 : prendre pleinement acte de la suppression des conseils de territoire
En premier lieu, le conseil de la métropole a tiré les conséquences budgétaires de la suppression des conseils de territoire, en supprimant les états spéciaux de territoire 94 ( * ) . Les EST sont ainsi devenus, pour la période du 1 er juillet 2022 au 31 décembre 2022, des « budgets de liquidation transitoire », sur lesquels il était impossible d'inscrire de nouvelles opérations budgétaires.
En second lieu, s'agissant de son organisation déconcentrée, la métropole a procédé à un louable effort de définition de celle-ci à la date du 30 juin 2022, qu'il conviendra sûrement d'affiner. Les rapporteurs souscrivent aux objectifs de renforcement de « la cohérence opérationnelle, de la transversalité et de la lisibilité ». L'organisation de la métropole a ensuite été divisée en cinq branches « métiers », à laquelle s'adjoint une branche « qualité ».
Organisation des services de la métropole adoptée le 30 juin 2022
Source : conseil de la métropole
Si un réel effort de définition du niveau territorial pertinent d'action a été défini pour chaque branche, ce qui représente une indéniable avancée, la structuration des services paraît pour l'heure encore sommaire. Selon les rapporteurs, le contenu de la délibération du 30 juin 2022 demeure général et programmatique : il ne résout pas dans l'immédiat les questions posées par la définition de l'organisation déconcentrée de la métropole à savoir, notamment, l'éventuel octroi au maire d'une autorité fonctionnelle sur les services déconcentrés. Dans ces conditions, les membres de la mission appellent la métropole à préciser au plus vite, ainsi que souhaité par le législateur, une organisation déconcentrée de la métropole claire et lisible pour les élus comme pour les citoyens.
Sous-proposition n° 1 : Définir au plus vite une organisation déconcentrée de la métropole claire et lisible pour les élus comme pour les citoyens
Par ailleurs, eu égard au calendrier ambitieux proposé par le législateur pour procéder à la suppression des conseils de territoires, les membres de la mission soulignent l'importance d'un accompagnement de l'Etat pour mener à bien cette transition. En matière budgétaire, les services de l'Etat semblent avoir répondu présents, comme l'expliquait le préfet Christophe Mirmand lors de son audition : « la date de dissolution de ces conseils au 1 er juillet 2022, soit en milieu d'année budgétaire, oblige à des ajustements comptables et budgétaires jusqu'à la fin de l'exercice budgétaire 2022 », ce qui a nécessité « un accompagnement important des services de l'État », prenant la forme « de rencontres régulières sur ces différents sujets sont organisées entre la Métropole, la préfecture et la DRFIP ».
Un tel positionnement s'est avéré indéniablement vertueux. Il convient désormais de le dupliquer pour que la transition organisationnelle soit aussi fluide que la transition budgétaire. En conséquence, les membres de la mission font le constat que le renforcement du rôle de l'État tant pour accompagner les communes et la métropole à tirer les conclusions de la disparition des conseils de territoires que dans la construction d'une nouvelle organisation déconcentrée de la métropole - à sa demande -, doit être réaffirmé car il est une condition nécessaire à la réussite de cette réforme.
Sous-proposition n° 2 : garantir l'accompagnement de l'État pour la transition de cette organisation et la suppression des conseils de territoire
En conclusion, pour imparfaite que soit sa conduite, les membres de la mission considèrent que cette première réforme de l'organisation de la métropole a donc été menée avec une relative efficacité et a le mérite de permettre à la métropole de conduire les autres chantiers ainsi ouverts. Ils appellent ainsi les parties à faire preuve, à l'avenir du même esprit de compromis et d'ouverture que celui ayant présidé à la suppression des conseils de territoires.
* 81 Rapport précité du préfet Pierre Dartout, 2019, p. 4.
* 82 Cet ajout résulte de l'article 8 de la loi du 21 février 2022 dite « 3DS ». Une possibilité de délégation « ascendante », vers les départements et régions, a également été prévue pour les EPCI à fiscalité propre, sur leurs seules compétences facultatives. Une telle disposition est applicable à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
* 83 Voir le E du I de l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales.
* 84 L'ouverture d'une potentielle nouvelle période de délibération n'a pas paru souhaitable au législateur lors de l'examen du projet de loi dit « 3DS », en ce qu'elle était perçue comme réduisant les chances d'aboutir à un accord en temps utile pour permettre la mise en oeuvre rapide de la réforme votée.
* 85 À cet égard, en application de l'article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales qui dispose qu' « en dehors de la région d'Ile-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social, peuvent être assujetties à un versement destiné au financement des transports en commun lorsqu'elles emploient au moins onze salarié (...) dans le ressort d'une métropole » , la métropole d'Aix-Marseille-Provence peut instituer un versement transport sur son périmètre. Ainsi soumise au régime de droit commun du versement mobilité, la métropole d'Aix-Marseille-Provence peut, par délibération, fixer un taux de versement dans la limite de 2 % des salaires. Ile-de-France Mobilités peut, en vertu d'un statut dérogatoire prévu à l'article L. 2531-4 du même code, porter ce taux à 2,95 % dans certaines communes de son ressort territorial.
* 86 Séance du 30 septembre 2022 du conseil municipal de Marseille, consultable à l'adresse suivante : https://www.marseille.fr/mairie/conseil-municipal/le-conseil-municipal .
* 87 Voir le guide de la DGCL sur les attributions de compensation, 2019, p. 54.
* 88 Rapport de la chambre régionale des comptes, 2022, p. 19.
* 89 Ibidem . p. 31.
* 90 Ibidem , pp. 29 et 33.
* 91 Ibidem , p.31.
* 92 Contribution écrite du préfet Christophe Mirmand, transmise aux membres de la mission, p. 3.
* 93 Rapport de la commission des lois précité, p. 192.
* 94 Délibération FBPA-039-30/06/2022-CM du conseil de la métropole, du 30 juin 2022. Voir le compte rendu de la réunion, p. 637.