RECOMMANDATIONS
1°) L'UE doit continuer à s'affirmer comme puissance vis-à-vis des États-Unis
? Se garder d'un alignement systématique sur les États-Unis en ce qui concerne la Chine
Si l'Union européenne doit bien sûr s'associer aux États-Unis pour défendre les valeurs libérales lorsqu'elles sont attaquées et pour articuler les convergences lorsqu'elles existent, elle doit en revanche se garder d'un alignement systématique sur la ligne américaine concernant la Chine car elle n'a pas les mêmes intérêts économiques et géopolitiques et doit conserver une marge d'action autonome . Partenaire et concurrent économique majeur de la Chine, l'UE n'est sans doute pas prête à un découplage total avec celle-ci. L'Europe doit aussi garder une certaine distance pour pouvoir dialoguer, tant avec la Chine (notamment sur les enjeux globaux tels que le changement climatique, le développement ou encore la non-prolifération nucléaire) qu'avec les pays ou régions du monde qui refusent de choisir un camp.
? Accélérer la montée en puissance de la défense européenne.
Des progrès importants ont été réalisés ces derniers mois, la guerre en Ukraine jouant comme un accélérateur. L'adoption de la Boussole stratégique le 21 mars dernier a été suivie de la présentation, le 18 mai 2022, du plan sur les lacunes capacitaires de l'UE en matière de défense 1 ( * ) .
Ce plan veut remédier au retard accumulé par les pays européens en matière d'investissement de défense (estimé à 270 milliards d'euros entre 2006 et 2020) et stimuler et structurer la BITD européenne en favorisant le regroupement des achats de défense et en soutenant l'innovation. Nous saluons cette dynamique positive qui, à notre sens, doit continuer à être une priorité de l'agenda de souveraineté stratégique européenne . L'enjeu est important : il s'agit d'orienter l'augmentation des dépenses militaires récemment décidées par les États membres pour les prochaines années (de l'ordre de 200 milliards d'euros 1 ) dans un sens favorable à l'industrie de défense européenne plutôt qu'à des achats d'armements américains « sur étagère », qui n'aideraient pas celle-ci à se développer.
Dans cette perspective, nous recommandons particulièrement :
- de sensibiliser nos partenaires européens les plus atlantistes à cet enjeu et notamment de maintenir un dialogue étroit avec l'Allemagne , compte tenu de l'importance du budget que celle-ci prévoit pour moderniser ses capacités militaires (100 milliards d'euros) et du caractère déterminant de sa participation aux grands projets capacitaires européens ;
- de réaliser un travail d'explication et de conviction auprès de nos partenaires américains et européens tendant à montrer, de la manière la plus concrète possible, que les efforts européens en matière de défense n'affaiblissent pas l'OTAN, mais la renforcent au contraire, les capacités militaires supplémentaires étant disponibles aussi bien pour l'OTAN que pour l'UE. En outre, il est dans l'intérêt des États-Unis que l'Europe soit dotée d'une capacité d'action propre pour intervenir sur des théâtres ou dans des situations où ceux-ci ne voudraient ou ne pourraient intervenir ;
- de chercher à convaincre les États-Unis que les États européens ne peuvent augmenter leurs budgets de défense sans en retirer des bénéfices pour leur industrie de défense et qu'ils ont par ailleurs besoin d'une industrie de défense européenne solide pour disposer de capacités militaires robustes dans la durée ;
- de renforcer la coopération OTAN-UE , en vue d'une meilleure acceptation de la défense européenne par les États-Unis mais aussi dans un souci d'efficacité.
Nous devons sans attendre redoubler d'efforts pour construire la défense européenne . Le réengagement actuel des États-Unis en Europe est peut être temporaire, compte tenu de la priorité qu'ils accordent à la menace chinoise et du risque politique d'un retour de la droite populiste au pouvoir. Il nous donne un délai supplémentaire pour nous organiser . Il faut absolument le mettre à profit.
? Défendre plus fermement les intérêts économiques européens.
En premier lieu, nous devons chercher à obtenir un règlement définitif des différends commerciaux qui ont été temporairement gelés , comme celui sur l'aluminium et l'acier.
En outre, nous devons mieux nous défendre contre les sanctions économiques américaines et leur application extraterritoriale, en complétant et surtout en utilisant les outils juridiques dont nous disposons ou dont nous sommes en train de nous doter. Pour cela, il faut mener à bien la révision, prévue cette année, du règlement européen « de blocage » de 1996 , avec comme priorités une simplification des procédures et un meilleur accompagnement des entreprises visées, afin d'empêcher la transmission de données sensibles.
L'«instrument anti-coercition », qui devrait être prochainement adopté dans le cadre de la nouvelle stratégie de politique commerciale européenne, devra, quant à lui, permettre à l'UE de répliquer, en tant que de besoin.
Par ailleurs, nous soulignons la nécessité d'anticiper les conséquences du découplage entre les États-Unis et la Chine sur nos chaînes de valeur . En effet, l'Europe pourrait à moyen terme voir ses exportations vers la Chine de produits comprenant des composants critiques d'origine américaine frappées de sanctions et réciproquement côté chinois, l'Europe se retrouvant ainsi prise en étau. Des stratégies de redéploiements doivent être étudiées.
Enfin, les rapporteurs recommandent d'engager une vraie réflexion sur l'opportunité de faire de l'euro une monnaie internationale et numérique. La Chine commence à déployer sa monnaie numérique, le e-yuan , à l'international, afin de réduire les transactions en dollars et, à terme, de le concurrencer et d'échapper au contrôle financier exercé par les États-Unis à travers le réseau de communications interbancaires Swift . Promouvoir l'euro comme monnaie internationale permettrait d'échapper à l'utilisation du dollar dans les transactions internationales , pénalisante du fait des sanctions extraterritoriales, mais aussi de réduire notre exposition aux perturbations sur les marchés financiers et à la volatilité des taux de change. Il est urgent que l'Union européenne se dote d'une véritable stratégie monétaire internationale, incluant un volet numérique, afin que l'euro ne soit pas distancié à la fois par le dollar et par le yuan .
2°) Poursuivre et d'approfondir notre dialogue et nos coopérations avec les États-Unis qui sont un partenaire essentiel de l'Union européenne
Une coordination étroite devra être poursuivie concernant la guerre en Ukraine pour évoquer des sujets tels que l'assistance économique, militaire et humanitaire, les sanctions contre la Russie ou encore la nécessaire mise en place d'une traçabilité des armes livrées. Nous avons également besoin de coopérer sur la gestion d'autres crises internationales ou régionales , à commencer par le dossier sur le nucléaire iranien.
Par ailleurs, il est dans l'intérêt de l'UE, qui promeut des relations commerciales fondées sur des règles, d' inciter les États-Unis à se réengager dans le multilatéralisme commercial et à s'impliquer dans la réforme de l'OMC.
Enfin, nous devrons approfondir et poursuivre nos coopérations . Nous pensons par exemple aux synergies qui se dessinent pour développer la production de semi-conducteurs en Europe et réduire sa forte dépendance à l'égard de la Chine, avec la contribution déterminante d'entreprises américaines et taïwanaises .
Le Conseil du Commerce et des Technologies doit nous permettre d'ajuster nos positions, réduire les divergences, déminer les potentiels contentieux dans des domaines sensibles (cybersécurité, régulation numérique...) et anticiper les enjeux technologiques futurs (5G, intelligence artificielle, informatique quantique...). Nous devons aussi poursuivre des coopérations plus anciennes comme la coopération spatiale, dont l'une des priorités est de garantir l'interopérabilité entre le futur système Galileo de l'UE et le GPS américain.
3°) Consolider la nouvelle dynamique de la relation franco-américaine
Les États-Unis sont un allié majeur de la France. Ils apportent une contribution déterminante à notre défense, tant au plan capacitaire qu'en opérations. L'appui américain à la France au Sahel est particulièrement précieux. La France est, de son côté, un partenaire de référence pour les États-Unis , du fait de son statut de puissance nucléaire, de membre permanent du Conseil de Sécurité de l'ONU et son rôle de catalyseur au plan européen. Elle est perçue comme un allié fiable et solide au plan militaire. Elle est cependant parfois suspectée de jouer sa propre partition et de chercher à affaiblir l'OTAN, notamment quand elle promeut « l'autonomie stratégique », concept assez mal compris par les Américains . Nous devons chercher à modifier cette perception qui nous dessert en insistant sur notre fort engagement envers l'OTAN et en montrant de manière très concrète qu'il est possible de soutenir à la fois celle-ci et la défense européenne.
Après la crise diplomatique provoquée par l'affaire Aukus, la relation bilatérale entre la France et les États-Unis est repartie sur de bonnes bases , redéfinie par la Déclaration conjointe de Rome. Nous devons entretenir cette dynamique . Les attentes de la France sont particulièrement fortes en matière de commerce militaire , d'application des réglementations ITAR et EAR sur les matériels sensibles et de contrôle des investissements étrangers. Par ailleurs, nous devons développer davantage nos échanges concernant l'interopérabilité de nos systèmes d'armes avec les matériels américains , qui conditionne la capacité de la France à participer à des opérations avec ses alliés dans le futur.
Dans le domaine spatial , notre coopération avec les États-Unis, leader mondial au plan civil et militaire, est ancienne et fructueuse. Nous encourageons la poursuite de notre coopération, de même que dans d'autres secteurs tout aussi stratégiques comme en matière d'innovation de défense .
4°) Retisser des liens humains profonds avec les États-Unis
Face au constat d'une distanciation culturelle et d'un relâchement des liens humains entre les États-Unis et l'Europe, pour des raisons liées notamment à la démographie, au renouvellement des générations, nous préconisons de multiplier les échanges et les contacts et de favoriser aussi une meilleure acculturation des élites américaines à l'Europe et des élites européennes aux Etats-Unis.
Il faut encourager une meilleure connaissance du fonctionnement de l'UE et de ses champs d'intervention par l'administration américaine, les experts, les think tanks , grâce à des programmes d'échanges et de stages au niveau européen.
Les échanges interparlementaires peuvent aussi jouer un rôle et mériteraient d'être davantage développés, notamment au niveau des États membres, car ils constituent un canal privilégié pour clarifier des positions, confronter des opinions, corriger des idées reçues.
Nous devons appuyer et valoriser les think tanks et les associations qui, à l'instar de la Commission Fullbright, encouragent le développement des échanges interpersonnels et le partage des idées et des valeurs.
Enfin, l'accent doit être mis davantage sur les questions mémorielles pour revitaliser les liens historiques qui unissent la France, l'Europe et les États-Unis.
I. UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE AMÉRICAINE RENOUVELÉE MAIS DONT LES FONDAMENTAUX RESTENT INCHANGÉS
A. UNE VOLONTÉ DE RENOUVEAU DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE AMÉRICAINE
1. Une politique étrangère qui prend le contrepied de celle de son prédécesseur
Fondée sur le principe « America first », la politique étrangère du président Donald Trump avait été marquée par un repli prononcé des États-Unis sur leurs intérêts nationaux et un positionnement international caractérisé par une rupture brutale avec le multilatéralisme (sortie de l'UNESCO et du Conseil des droits de l'Homme de l'ONU, retard de paiements des contributions financières aux organisations internationales, blocage de l'OMC...), la dénonciation d'engagements internationaux de premier plan (retrait de l'accord de Paris sur le climat, de l'accord sur le nucléaire iranien, retrait du traité FNI...) et une propension à malmener les partenariats passés avec les alliés traditionnels. La politique étrangère de l'administration Trump privilégiait les rapports de force (illustrés par la politique de pression maximale mise sur des pays comme le Venezuela, Cuba ou encore l'Iran) et pratiquait une forme de diplomatie transactionnelle avec les leaders autoritaires (comme le dirigeant nord-coréen Kim Jong-un, à qui Donald Trump offre sa première rencontre avec un président américain lors du sommet de Singapour en juin 2018, espérant obtenir ainsi la dénucléarisation de la péninsule).
Pendant la campagne présidentielle de 2020, le candidat Biden avait annoncé que la politique étrangère qu'il mettrait en oeuvre prendrait le contrepied de cette orientation et qu'elle s'attacherait à réparer les dégâts causés par celle de son prédécesseur . Elle viserait à restaurer le rôle et le leadership des États-Unis dans le système international (« Diplomacy is back ») et à réaffirmer leur engagement dans la défense du multilatéralisme et des valeurs libérales.
« Nous allons réparer nos alliances et nous impliquer de nouveau dans les affaires du monde. Non pas pour relever les défis d'hier, mais ceux d'aujourd'hui et de demain. Nous serons des leaders, pas seulement par l'exemple de notre puissance, mais par la puissance de notre exemple » annonce-t-il dans son discours inaugural du 20 janvier 2021.
Dès les premières semaines de la nouvelle présidence, des décisions attendues sont prises , en particulier le retour dans l'accord de Paris sur le climat et à l'OMS, la réintégration du Conseil des droits de l'Homme de l'ONU ou encore le déblocage du processus de nomination de la directrice générale de l'OMC. Dès le 26 janvier 2021, Joe Biden s'est entendu avec le président Poutine pour prolonger de cinq ans le traité New Start de réduction des arsenaux nucléaires stratégiques qui arrivait à expiration le 5 février 2021.
2. Le retour à une ligne internationale coopérative
Les premiers discours du président américain, ainsi que la stratégie nationale de sécurité intérimaire publiée en mars 2021, qui définit ses grandes priorités dans ce domaine à l'intention de l'administration et des agences, dans l'attente de la publication d'une stratégie plus complète, confirment cette orientation d'une politique étrangère qui entend renouer avec une ligne plus traditionnelle, universaliste et coopérative .
Il faut dire que l'arrivée au pouvoir de Joe Biden, doté lui-même d'une grande expérience des questions internationales 2 ( * ) , s'est accompagnée d'un retour aux affaires de l'establishment diplomatique (« the blob »), soit quelque 4 000 personnes qui composaient les administrations de Barack Obama et parfois même de Bill Clinton, défenseurs du multilatéralisme et d'une vision interventionniste des États-Unis.
? La diplomatie est réhabilitée comme instrument privilégié de la politique étrangère et son importance par rapport aux mesures coercitives et en particulier à l'option militaire est réévaluée. Le Président Biden l'a rappelé lors de sa première visite au Pentagone le 10 février 2021 : « Diplomacy is back at the center of US foreign policy ».
Ainsi, il annonce la fin du soutien américain à l'Arabie saoudite dans la guerre menée au Yémen (notamment concernant les ventes d'armes) et un renforcement des efforts diplomatiques pour régler ce conflit. De même, les États-Unis reprennent les négociations sur le dossier du nucléaire iranien.
Ce retour de la diplomatie se traduit par un renforcement des crédits du département d'État , qui passent de 40,8 milliards de dollars en 2021 à 58,5 milliards de dollars dans le budget 2022, soit une hausse de plus de 43 %. Au sein de ces crédits, on relève notamment une augmentation de l'enveloppe destinée à l'Agence américaine pour le développement international 3 ( * ) (1,8 milliard de dollars, soit + 12,5 %), outil habituel de la politique étrangère démocrate, qui revient en force et qui est mobilisée notamment en faveur de l'Ukraine dès le printemps 2021.
Ce budget consacré aux affaires étrangères reste cependant sans commune mesure avec celui alloué au département de la défense ( 715 milliards de dollars en 2022 contre 705,4 milliards de dollars en 2021, soit une progression de 1,4%).
En effet, la primauté de la diplomatie n'exclut pas le recours à la force, lorsque les intérêts vitaux des États-Unis sont en jeu. C'est ainsi que des frappes en Syrie ont été autorisées par le Président Biden en mars 2021. Par ailleurs, le Président américain a rappelé dans son discours précité du 10 février 2021 que les États-Unis doivent être en mesure de dissuader une agression ennemie et s'il le faut, mener et gagner des guerres pour assurer la sécurité des Américains.
? Un deuxième axe fort de ce retour à une politique étrangère américaine interventionniste est l'accent mis sur la reconstruction et la revitalisation des alliances avec les partenaires traditionnels , ceux avec lesquels les États-Unis partagent des valeurs libérales et une même vision de l'ordre international fondé sur le droit.
En Europe, le Président américain renoue avec l'OTAN et réaffirme lors du Sommet de Bruxelles du 14 juin 2021 l'engagement - « obligation sacrée » - de son pays à garantir la sécurité collective fondée sur l'article 5 du traité de Washington. Il annule la décision de Donald Trump de réduire de 35 500 à 25 000 hommes l'effectif des forces américaines stationnées en Allemagne et annonce même l'installation permanente d'une force opérationnelle multi-domaines et d'un commandement des missiles de théâtre 4 ( * ) , soit 500 militaires supplémentaires, correspondant en grande partie à des capacités de commandement et de planification. Ainsi, avant la guerre en Ukraine, les États-Unis comptaient de l'ordre de 80 000 militaires en Europe, dont 5 ( * ) 35 558 en Allemagne, 12 655 en Italie et 9 619 au Royaume-Uni, soit à peu près l'équivalent des forces américaines stationnées chez leurs alliés asiatiques (56 828 au Japon, 25 338 en Corée du Sud).
En Asie, l'administration Biden réactive les alliances existantes avec les partenaires traditionnels (Japon, Corée du Sud, Philippines ...) ou dans des cadres plurilatéraux (Asean) et en lance de nouvelles, comme le partenariat militaire et sécuritaire Aukus 6 ( * ) (avec le Royaume-Uni et l'Australie) ou encore le QUAD 7 ( * ) (avec l'Inde, l'Australie, le Japon). Cette dernière structure préexistait, dans le cadre de l'Asean, mais Kurt Campbell, coordinateur pour l'Indopacifique au Conseil national de Sécurité s'est donné pour mission de la transformer en une plateforme de coopération multidimentionnelle susceptible d'évoquer un vaste éventail de sujets (la production de vaccins contre le Covid-19, le changement climatique, les normes concernant les nouvelles technologies, l'énergie...).
? Enfin, la politique étrangère du président Joe Biden veut mettre l'accent sur la défense de la démocratie et des valeurs libérales .
L'approche qui a prévalu dans le passé consistait en la diffusion de la démocratie et des droits humains dans le monde (cf. la doctrine Bush d'exportation de la démocratie). Désormais, la méthode américaine souhaite plutôt défendre le modèle démocratique face à la menace que représentent les régimes autoritaires , au premier rang desquels la Chine et la Russie, et la montée des populismes.
Cette priorité est d'autant plus cruciale pour la nouvelle présidence américaine que celle-ci a été très marquée par l'assaut contre le Capitole le 6 janvier 2021 sous le prétexte de fraudes lors du scrutin présidentiel de novembre 2020. Cette tentative de coup d'État - tout comme les opérations d'influence sur internet et les suspicions d'ingérence qui avaient marqué l'élection présidentielle de 2016 - est le signe que la démocratie américaine est malade et ses institutions fragilisées. La politique étrangère américaine doit donc fortifier la démocratie à l'extérieur pour mieux la revivifier à l'intérieur . Elle envisage donc un renforcement de la coopération avec les démocraties libérales, avec l'objectif de démontrer au monde qu'il s'agit du meilleur régime, dans un paradigme qui est désormais celui d'une compétition entre modèle démocratique et modèle autocratique.
Cette ambition d'une alliance des démocraties s'est illustrée par l'organisation d'un « Sommet pour la démocratie » en décembre 2021, qui était une promesse de campagne du candidat Joe Biden.
* 1 Chiffres de la Communication conjointe de la Commission européenne et du Haut représentant de l'UE pour les affaires étrangères sur l'analyse des déficits d'investissement dans le domaine de la défense, 18 mai 2022.
* 2 Avant d'être vice-président de Barack Obama, il a été membre de la commission des affaires étrangères du Sénat pendant plus de 30 ans et en a assuré la présidence pendant six ans.
* 3 US Agency for international Development (USAID).
* 4 Chargé de coordonner l'utilisation de missiles de différentes portées des forces armées américaines ainsi qu'entre les alliés de l'OTAN, en cas de guerre.
* 5 Les chiffres des déploiements par pays sont ceux du Defense Manpower Data Center (DMDC), base de données du Département de la Défense des États-Unis, décembre 2021. Ils correspondent au personnel « affecté de façon permanente », c'est-à-dire déployés pour une période de plus de quatre-vingt-dix jours, à l'exclusion dont des forces en service actif déployées par rotation ou pour des déploiements opérationnels de moins de quatre-vingt-dix jours, ce qui peut représenter une différence significative.
* 6 Aukus : Australia, United Kingdom, United States.
* 7 QUAD : Quadrilateral Security Dialogue.