LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : à compter de 2024, continuer à octroyer des moyens récurrents aux IHU, sur le modèle d'une dotation socle renouvelable à intervalles réguliers, de manière à conditionner le maintien du label et des financements aux résultats obtenus lors des évaluations (MSS, Mesri).
Recommandation n° 2 : ériger la désignation d'un mandataire unique au sein de chaque IHU en condition sine qua non pour bénéficier d'une dotation socle à compter de 2024 (SGPI, MSS, Mesri).
Recommandation n° 3 : clarifier les attendus des IHU en matière de valorisation et définir des lignes directrices applicables à l'ensemble des structures (SGPI).
Recommandation n° 4 : mettre en place, au sein de chaque IHU, une procédure normalisée de renouvellement des dirigeants (IHU).
Recommandation n° 5 : renforcer le rôle accordé au conseil d'administration des IHU et associer plus étroitement les membres fondateurs aux décisions relatives à la stratégie scientifique et aux choix d'investissement (IHU).
Recommandation n° 6 : mettre en oeuvre une politique d'emploi plus soutenable et associer davantage les membres fondateurs aux décisions de recrutement (IHU).
Recommandation n° 7 : renforcer l'implication du ministère de la santé dans le pilotage des IHU, pour garantir une meilleure diffusion des innovations permettant d'améliorer la prise en charge des patients (MSS, SGPI).
Recommandation n° 8 : autoriser les projets d'IHU à se construire sur une fondation de coopération scientifique (SGPI, comité de pilotage des IHU).
Recommandation n° 9 : sélectionner prioritairement les projets d'IHU portés par des structures déjà bien établies, à la tête de réseaux structurés, afin de favoriser une diffusion large des innovations en santé (comité de pilotage des IHU).
Recommandation n° 10 : associer les sept IHU existants aux travaux préalables au lancement du nouvel appel à projets IHU (SGPI).
Recommandation n° 11 : réfléchir à des modalités normalisées d'association des régions au pilotage et au financement des IHU (SGPI, comité de pilotage des IHU).
Recommandation n° 12 : créer un portail unique de référencement des appels à projets dans le secteur de la santé, et harmoniser les règles entre les différents guichets (Mesri, MSS).
Recommandation n° 13 : établir un mécanisme de coordination des appels à projets financés dans le champ de la santé, pour garantir une plus grande cohérence dans les programmations des différents guichets (Mesri, MSS).
I. LES IHU CONSTITUENT UN MODÈLE NOVATEUR, AYANT RÉUSSI À COMBLER CERTAINES DES LACUNES RELATIVES À L'ORGANISATION ET AU FINANCEMENT DE LA RECHERCHE BIOMÉDICALE EN FRANCE
A. UN PILOTAGE DÉFICIENT, DES FINANCEMENTS FRACTIONNÉS ET INSUFFISANTS : LA SANTÉ, PARENT PAUVRE DE LA RECHERCHE FRANÇAISE ?
Ces dernières années, de nombreux rapports ont mis en exergue la perte de vitesse de notre pays en matière scientifique. Si la France fait toujours partie des pays les plus intensifs en recherche, l'Observatoire des sciences et techniques souligne que « sa position s'érode parmi ceux-ci, alors que certains pays émergents continuent de progresser rapidement » 2 ( * ) .
La France est ainsi le deuxième pays ayant enregistré le plus fort recul de sa part mondiale des publications scientifiques entre 2005 et 2018 (- 34 %). Après avoir été devancée par l'Inde en 2014, l'Italie en 2016 et la Corée du Sud en 2018, la France occupe désormais le 9 ème rang, avec 2,8 % des publications .
Si tous les domaines ont été affectés par ce recul , ce constat vaut particulièrement pour la recherche biomédicale . La crise du Covid-19 a ainsi mis en exergue non seulement le niveau insuffisant et la dispersion des moyens alloués à la recherche biomédicale, mais également le déficit de pilotage de cette politique publique.
1. Un déficit persistant de pilotage stratégique et de coordination des acteurs impliqués dans la recherche en santé
La recherche biomédicale constitue un vaste domaine disciplinaire allant de la biologie fondamentale (recherche amont, cognitive, expérimentale et technologique) à la recherche clinique (au lit du malade) et en santé publique.
Partant, la recherche en biologie-santé s'articule autour de cinq types de structures :
- les centres hospitalo-universitaires (CHU) ;
- les centres de lutte contre le cancer (CLCC), comme l'Institut Gustave Roussy ;
- les universités ;
- les organismes de recherche - au premier rang desquels le Centre national de recherche scientifique (CNRS) ou l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ;
- les établissements privés partiellement financés par l'État comme l'Institut Pasteur ou l'Institut Curie.
En dépit de la diversité de cet écosystème, de l'excellence des organismes de recherche ainsi que de la forte intégration des soins et de la recherche dans le cadre des CHU, la recherche biomédicale française pâtit d'une absence de stratégie globale permettant de définir des axes prioritaires de financement .
a) Une double tutelle ministérielle entrainant une scission entre recherche amont et clinique
Le pilotage de la recherche biomédicale fait intervenir deux tutelles ministérielles, à savoir le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) et le ministère des solidarités et de la santé (MSS).
Selon une répartition qui n'a jamais été réellement formalisée, mais s'est de facto imposée, le Mesri pilote et finance la recherche fondamentale et préclinique, tandis que la recherche clinique relève du MSS . En pratique, le Mesri exerce la tutelle des organismes de recherche, des universités et des fondations de recherche, tandis que les centres hospitaliers, des centres universitaires hospitaliers (CHU), des centres de lutte contre le cancer (CLCC) sont placés sous la tutelle du MSS.
Les outils de pilotage du Mesri
Afin d'assurer la mise en oeuvre de sa stratégie, le Mesri dispose de plusieurs instruments :
- les contrats d'objectifs et de performance conclus avec les organismes de recherche ; chaque organisme de recherche organise la programmation annuelle de ses activités selon les orientations fixées dans ce contrat, en prenant en compte l'évolution des connaissances dans les domaines scientifiques relevant de son champ d'intervention, et les priorités scientifiques des grands sites avec lesquels il collabore ;
- les contrats de sites avec les regroupements d'établissements d'enseignement supérieur ;
- la programmation de l'Agence nationale de la recherche (ANR) , qui est proposée par la direction générale de l'Agence après une consultation des acteurs de la recherche. Depuis 2018, des comités de pilotage de la programmation (CPP), co-animés par l'ANR et la Direction générale de la recherche et de l'innovation (DGRI) du Mesri, associent notamment les alliances de recherche, le CNRS, les autres grands organismes de recherche, France Universités, et les directions générales des autres ministères concernés à l'élaboration de cette programmation. Cette dernière se traduit ensuite dans le plan d'action annuel de l'Agence , soumis au Mesri qui en assure la coordination interministérielle.
Source : Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, Jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2022
Il ressort des travaux menés par les rapporteurs spéciaux que cette scission entre recherche amont et recherche aval présente deux inconvénients majeurs :
- elle obère la continuité des projets académiques le long de la chaîne de l'innovation, avec pour conséquence un déficit de financement pour la recherche translationnelle (qui permet de préparer le 1 er essai chez l'homme) ;
- elle empêche les pouvoirs publics de disposer d'une vision globale des efforts de recherche en santé , et nuit ainsi à la capacité stratégique de positionnement de notre pays .
La déconnexion entre les deux ministères était renforcée, jusqu'en mars 2020, par l'absence de structure de dialogue interministérielle permettant aux directions concernées - direction générale de la recherche et de l'innovation (DGRI), direction générale de l'offre de soins (DGOS), direction générale de la santé (DGS) - de coordonner leurs efforts dans le secteur de la recherche biomédicale.
La crise sanitaire ayant mis en exergue les difficultés posées par cette situation, une cellule interministérielle de recherche a finalement été créée pour rendre possible un pilotage interministériel des actions de recherche sur la Covid-19.
La Cellule Interministérielle de Recherche
La Cellule Interministérielle Recherche, créée en mars 2020, est composée à part égale de membres de la DGRI, rattachée au Mesri, ainsi que de la DGS et de la DGOS, rattachées au MSS. Elle assure le suivi de l'ensemble des actions de recherche biomédicale sur la Covid-19, en lien avec les acteurs du terrain et le Gouvernement.
Elle produit des notes hebdomadaires d'information au Gouvernement sur la recherche Covid-19, fournit aux cabinets des analyses et avis divers à la demande, et a contribué à l'installation du comité scientifique vaccin, auquel elle assiste.
À la suite du rapport du Professeur Rossignol, « Essais cliniques en contexte épidémique » 3 ( * ) , elle anime également le comité ad-hoc de pilotage national des essais thérapeutiques (CAPNET), ainsi que le comité mixte vaccin réunissant le comité scientifique vaccin, la plateforme d'essais vaccinaux Covireivac, la task-force vaccin animée par le MSS depuis l'automne, ainsi que l'ANSM et l'HAS.
Source : Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, Jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2022
Dans ce contexte, comme l'a souligné l'ANR lors de son audition : « L'expérience de la crise sanitaire rappelle la nécessité d'une coordination opérationnelle renforcée afin d'assurer le transfert rapide des projets entre les différents opérateurs. Parmi les 234 projets de recherche soutenus par l'ANR dans le cadre des appels Flash et RA-Covid, plusieurs ont débouché sur des approches diagnostiques, thérapeutiques ou d'organisation de la prévention nécessitant un accompagnement rapide vers des phases de démonstration ou d'études cliniques. Un pilotage d'ensemble plus soutenu aurait sans doute permis d'accélérer la transition entre ces phases de recherche , soutenues par l'ANR, et les phases de transfert clinique ou industrielle relevant d'autres institutions » 4 ( * ) .
Enfin, il convient de relever que le pilotage de la recherche biomédicale est d'autant plus complexe qu'il implique également depuis quelques années le Secrétariat général pour l'investissement (SGPI) , les programmes d'investissement d'avenir successifs comportant divers appels à projets dédiés à la recherche en santé.
b) Une absence préjudiciable de stratégie nationale d'innovation en santé
Ce défaut de pilotage est d'autant plus problématique que jusque très récemment, notre pays n'était doté d'aucune stratégie nationale d'innovation en santé.
En application de la loi pour l'enseignement supérieur et la recherche du 22 juillet 2013 5 ( * ) , une stratégie nationale « France-Europe 2020 » a certes été élaborée en 2015, afin de fixer les orientations prioritaires de recherche de notre pays. Ce document définissait des programmes d'actions sur dix grands défis sociétaux, parmi lesquels figurait la santé, avec « la nécessité de développer une offre de soins toujours plus innovante et efficace » 6 ( * ) en associant recherche en laboratoire, recherche clinique et innovation privée pour le bénéfice des patients.
Néanmoins, alors que la loi pour l'enseignement supérieur et la recherche prévoyait une révision tous les cinq ans de la stratégie nationale de la recherche, cette dernière n'a en réalité jamais été renouvelée .
Dans ce contexte, plusieurs thématiques ont fait l'objet d'actions prioritaires - avec l'élaboration en novembre 2016 d'une feuille de route pour la maîtrise de l'antiobiorésistance, d'une stratégie pour l'autisme 2018-2022, d'un plan national « Maladies rares » 2018 - 2022, d'un Plan France Médecine Génomique 2025 ou encore des différents Plans Cancer.
Ces plans thématiques présentent indéniablement l'avantage de mettre en oeuvre une approche intégrée, liant recherche fondamentale, clinique et translationnelle, tout en sanctuarisant des moyens publics au service d'une finalité clairement identifiée . Ils demeurent cependant encore modestes en termes financiers - à titre d'exemple, le Plan Cancer 3 bénéficie d'une enveloppe de 40 millions d'euros par an pour le financement d'appels à projets dédiés - et constituent davantage une exception qu'un mode d'organisation généralisé.
c) Une coordination insuffisante entre les différents acteurs publics impliqués dans la recherche biomédicale
Le pilotage défaillant de la recherche en santé se traduit également par une absence de cohérence globale dans les actions menées par les différents acteurs impliqués. Les travaux menés par les rapporteurs spéciaux ont ainsi mis en exergue un manque de coordination entre :
- les établissements de santé entre eux ;
- les établissements de santé et les organes chargés de définir la programmation des appels à projets ;
- les organismes publics et les acteurs privés qui agissent dans le secteur de l'innovation en santé.
En premier lieu, une multitude d'établissements publics prennent une part active à la recherche biomédicale, sans que leurs actions fassent l'objet d'une réelle coordination. À cet égard, force est de constater que le rôle joué par l'alliance thématique de recherche dédiée à la santé, intitulée Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN) demeure très limité.
Structures de coordination destinées à réunir les principaux acteurs publics de la recherche, les alliances avaient initialement vocation à participer à l'élaboration de la programmation nationale - et notamment la préparation du plan d'action annuel de l'ANR -, en faisant le lien entre les orientations du Gouvernement et les travaux menés par les organismes.
Créée par convention de coopération en 2009, et réunissant l'Inserm, le CNRS 7 ( * ) , le CEA 8 ( * ) , l'INRAE 9 ( * ) , l'INRIA 10 ( * ) , l'IRD 11 ( * ) , France Universités, la conférence des directeurs généraux de CHU et l'Institut Pasteur, AVIESAN devait ainsi résoudre la question du déficit de pilotage et de coordination au sein de la recherche biomédicale.
Néanmoins, AVIESAN compte peu d'organismes ou d'universités sous tutelle du MSS, si bien que son rôle se réduit aux établissements dépendants du Mesri . Par ailleurs, et comme l'a souligné l'Académie de médecine dans son rapport 12 ( * ) : « La force d'Aviesan, véritable « agence virtuelle », a été sa faiblesse : entité sans personnalité morale, son fonctionnement dépendait de la volonté politique des tutelles, du bon accord entre les responsables des principaux organismes et d'une direction volontariste, ce qui fut le cas pendant les premières années. Toutefois, à partir du moment où la pression politique s'est amoindrie et la volonté de coordination s'est moins affirmée, les organismes ont cherché à recouvrer leur indépendance . Cette dérive s'est concrétisée, au contraire, par une séparation encore plus forte des partenaires au détriment de la coordination au niveau des sites comme à celui des unités de recherche. »
Il existe également un manque patent de coordination, voire une réelle étanchéité entre les programmations des principaux guichets de financement sur projets , à savoir l'ANR pour le Mesri et la DGOS pour le MSS. Dans cette situation, les financements publics ne peuvent être orientés vers des objectifs prioritaires partagés, ce qui nuit considérablement à leur efficience.
Enfin, de nombreux rapports, dont notamment celui du Conseil d'analyse économique (CAE), « Innovation pharmaceutique : comment combler le retard français ? » 13 ( * ) , ont souligné le manque de collaboration entre les universités et les organismes de recherche, d'une part, et l'industrie d'autre part . Le CAE relève notamment que « la France connaît peu de collaborations entre universités et entreprises [et] se situe à la 32 ème position du classement Collaboration Université-Industrie en R&D de la Banque mondiale en 2016, lorsque la Suisse, les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Allemagne occupent respectivement les 1 ère , 4 ème , 6 ème et 8 ème positions » 14 ( * ) . Il en résulte un clivage encore très important entre la recherche amont (c'est-à-dire la recherche fondamentale et académique) et la recherche translationnelle et clinique, alors même que l'amélioration de la prise en charge médicale nécessite des allers-retours fréquents entre la paillasse et le lit du patient.
Ce constat a suscité le lancement, en juillet 2021, d'un plan Innovation Santé 2030 , doté de 7 milliards d'euros pour « faire de la France la première nation innovante en santé en Europe » 15 ( * ) .
Issu des travaux du Conseil stratégique des industriels de santé, et dévoilé en juillet 2021, ce plan ambitionne de répondre à l'absence de stratégie nationale et au déficit de coordination dans le secteur de la recherche biomédicale par la création d'une structure d'impulsion et de pilotage stratégique de l'innovation en santé, l'agence d'innovation en santé .
Cette dernière, qui devrait voir le jour au cours du premier semestre 2022, sera notamment chargée de « définir une stratégie nationale d'innovation en santé et assurer sa mise en oeuvre, incluant anticipation et réactivité à court terme et vision stratégique à horizon 2030, ceci en cohérence avec les défis de recherche sur lesquels la France veut investir ». Elle aura également vocation à constituer « le chef d'orchestre de l'innovation en santé en France », ainsi que « l'interlocuteur privilégié et connu des acteurs de l'innovation en santé », afin de renforcer la synergie entre ces derniers.
Les rapporteurs spéciaux se félicitent que le Gouvernement reconnaisse la nécessité de mieux orienter et coordonner les efforts en matière de recherche biomédicale ; ils regrettent néanmoins le caractère tardif de cette prise en compte qui, conjugué à l'insuffisance et à l'émiettement des financements, a contribué à accélérer le décrochage de notre pays dans ce domaine .
2. Un budget globalement très insuffisant, associé à un émiettement des financements publics : la difficulté à dégager des fonds en faveur de la recherche translationnelle
a) Un sous-investissement durable, conjugué à une attrition du budget alloué à la recherche en santé
La dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) française a sensiblement diminué depuis 2014, passant de 2,28 % du PIB à 2,19 % du PIB en 2018. Cette érosion est essentiellement due à un recul de la dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA) ; alors que cette dernière participait à hauteur de 36,4 % à la DIRD en 2014, elle n'en représente plus que 34,3 % en 2019.
Évolution de la dépense intérieure de recherche et développement
(en %)
Source : commission des finances, à partir des données du Mesri
Les performances de notre pays sont relativement faibles au regard des comparaisons internationales : la DIRDA représentait 0,76 % du PIB en France en 2018, soit un peu plus que la moyenne OCDE (0,70 %), mais nettement moins que l'Allemagne (0,97 %), la Finlande (0,95 %), la Suède (0,96 %) ou encore la Corée du Sud (0,93 %).
Dépense intérieure de R&D en pourcentage du PIB
(en %)
Commission des finances, à partir des données du Mesri
Bien évidemment, ce décrochage n'épargne pas le secteur de la recherche biomédicale . Entre 2015 et 2018, non seulement la dépense publique de recherche en santé a diminué de 15,7 % (- 195 millions d'euros), mais sa part dans les dépenses intérieures totales de recherche en santé a reculé de 2,4 points, passant de 26,3 % à 23,9 % - soit un niveau très inférieur à la part de la DIRDA dans la DIRD totale, de l'ordre de 34 %.
Évolution de la dépense intérieure
de recherche et développement
des administrations (DIRDA) en
santé
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir du rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, Jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2022
Ce recul est d'autant plus problématique que, dans le même temps, la plupart de nos partenaires européens ont accru leurs dépenses publiques de R&D dans le secteur de la santé, qu'il s'agisse de l'Allemagne (+ 34,7 %), du Royaume-Uni (+ 16,1 %), du Japon (+ 12,3 %) ou encore de la Corée du Sud (+ 13,9 %).
Crédits publics de recherche et
développement
alloués à l'objectif
socio-économique « Santé »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données de l'OCDE
In fine , la part de la DIRDA Santé dans la DIRDA totale a reculé de 1,33 point entre 2015 et 2018, témoignant d'un moindre investissement public dans la recherche biomédicale . Pour l'Académie de médecine, la recherche en biologie-santé constitue ainsi le « parent pauvre du budget de la recherche en France » 16 ( * ) .
Part de la DIRDA Santé dans la DIRDA totale
(en millions d'euros et en %)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
|
DIRDA Santé |
1 236 |
1 200 |
1 177 |
1 041 |
|
DIRDA totale |
17 295 |
17 325 |
17 494 |
17 891 |
|
Part de la DIRDA Santé dans la DIRDA totale |
7,14 % |
6,92 % |
6,72 % |
5,81 % |
Source : commission des finances, d'après les données du SIES
Traditionnellement, la recherche publique est financée suivant trois canaux principaux :
- l'approche contractuelle pour les moyens dits récurrents des équipes, des laboratoires et des installations et plateformes, hébergés et ou gérés par les universités ou les centres hospitaliers ;
- l'approche concurrentielle , par le biais des appels à projets nationaux européens, nationaux et régionaux ;
- les crédits propres aux organismes publics pour leurs centres de recherche ou des fondations, en partie financés par le caritatif.
Or, qu'il s'agisse de l'approche contractuelle ou de l'approche concurrentielle, force est de constater que la recherche en santé pâtit d'un sous-financement endémique.
L'Académie de médecine a ainsi relevé que la recherche en biologie-santé ne représentait plus que 18,3 % des crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur », contre 20,3 % en 2009. En 12 ans, le budget de la recherche en biologie-santé a ainsi chuté de 21 % en euros constants (2019).
Budget total biologie-santé exécuté en euros constants
(en millions d'euros)
Source : Académie de médecine
Les travaux menés par les rapporteurs ont également montré que le budget de fonctionnement dont disposent les établissements pour mener les activités de recherche se situe très en-deçà de leurs besoins :
- les deux grands opérateurs couvrant le secteur des sciences de la vie, à savoir l'Inserm et le CNRS, disposent d'un budget d'environ 625,9 millions d'euros, dont environ 56 millions d'euros pour financer les laboratoires ;
- au niveau des universités, la part de budget de fonctionnement disponible pour la recherche demeure également modeste ;
- le taux de préciput 17 ( * ) alloué par l'ANR aux établissements pour soutenir les laboratoires et les unités de recherche, de l'ordre de 25 % en 2021, s'avère nettement plus faible que dans d'autres pays européens, même s'il est appelé à progresser dans les années à venir 18 ( * ) .
S'agissant des financements alloués par l'ANR, la proportion de projets financés relevant de la recherche biomédicale, de l'ordre de 36 %, est comparable aux ratios pratiqués dans les autres agences européennes : le secteur « Life sciences » représente 29 % des projets soutenus à l'European Research Council (ERC), 33 % pour la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DGF) allemande, 37 % pour le Fonds national Suisse et 37 % pour le Medical Research Council (MRC) et le Biotechnology and Biological Sciences Research Council (BBSRC) au Royaume-Uni 19 ( * ) .
Ces valeurs relatives doivent toutefois être rapportées aux budgets respectifs de ces agences : tandis que le budget d'intervention représente 2 milliards d'euros pour l'ERC, 3 milliards d'euros pour la DGF, 940 millions de francs suisses pour le Fonds national suisse ou encore 3 milliards de pounds pour le UK Research and Innovation , il n'atteignait que 750 millions d'euros pour l'ANR en 2020.
D'autres facteurs, plus indirects, expliquent également l'insuffisance des financements alloués à la recherche en santé . Il a ainsi été indiqué aux rapporteurs spéciaux que les dotations versées par le MSS aux CHU au titre des « missions d'enseignement, de recherche, de référence et d'innovation » (MERRI), qui représentent environ 1,6 milliard d'euros par an, étaient souvent utilisées par ces derniers pour répondre aux urgences budgétaires, et non pour renforcer la recherche médicale. En parallèle, si 130 millions d'euros sont programmés annuellement au titre des Programmes hospitaliers de recherche clinique (PHRC), seuls 30 millions d'euros sont en réalité engagés, en raison de la complexité inhérente au pilotage des essais cliniques.
Dans ce contexte, les structures qui portent les programmes scientifiques sont de plus en plus précaires ; elles manquent notamment de moyens récurrents pour financer les infrastructures matérielles et immatérielles (cohortes, collections d'échantillons biologiques, etc.) Ainsi, tandis que l'Inserm et le CNRS estiment que le besoin d'investissement dans les infrastructures de recherche en biologie et santé est de l'ordre de 50 à 100 millions d'euros par an, les établissements ne peuvent y consacrer qu'un montant annuel de l'ordre de 10 millions d'euros.
b) Un morcellement des financements particulièrement accusé, source de complexité pour les chercheurs
Étant donné son organisation spécifique, la recherche biomédicale publique est financée par deux sources principales, dont les budgets ne sont pas fongibles, puisqu'ils relèvent respectivement de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale.
En premier lieu, les organismes et fondations de recherche perçoivent des crédits récurrents sous la forme d'une dotation en provenance de l'action 15 « Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie et de la santé » du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la MIRES.
En parallèle, une enveloppe spécifique, en provenance de l'action 17 « Recherche » du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » est fléchée vers les établissements d'enseignement supérieur, afin de financer la recherche universitaire. Essentiellement composée de crédits de masse salariale, cette dotation permet de rémunérer les personnels en charge de la recherche au sein des universités.
Financement récurrent des organismes et
fondations de recherche
dans le secteur biomédical
|
CNRS |
546,28 |
|
Inserm |
501,56 |
|
CEA |
103,04 |
|
Genopole |
2,94 |
|
Institut Pasteur |
70,7 |
|
Institut Curie |
9,29 |
|
Centre d'étude du polymorphisme humain (CEPH, Fondation Jean Dausset) |
1,9 |
|
Total |
1 235,7 |
Source : projet annuel de performance pour 2022
En second lieu, les établissements de santé publics et privés perçoivent des dotations au titre des missions d'enseignement, de recherche, de référence et d'innovation (MERRI), versées par le MSS. Ces MERRI comprennent une dotation socle, allouée sur la base d'indicateurs d'activité, de l'ordre de 1,5 milliard d'euros, et une part variable , équivalent à 86 millions d'euros.
Les MERRI
Depuis 2016, les MERRI sont composées de deux enveloppes :
- une dotation socle, dont l'objectif est de compenser les charges liées à la réalisation des missions d'enseignement, de recherche, de référence et d'innovation . Cette dotation est répartie en fonction d'indicateurs d'activité (publications scientifiques, enseignement, recherche clinique) ;
- une part variable, qui finance des structures, des activités et des projets de recherche . Elle se compose de 5 catégories : appels à projets ministériels (PHRC, PRME, PREPS, PHRIP, PRT), structures de soutien à la recherche, enseignement et formation (stages, rémunération des internes), centres de référence (financement de centres de références, de recours, de formation, d'expertise et d'évaluation des soins relatifs à certaines pathologies et maladies spécifiques), soins expérimentaux ou non couverts (actes hors nomenclature, médicaments bénéficiant d'une autorisation temporaire d'utilisation).
Source : commission des finances, à partir des données de l'AP-HP
À ces financements récurrents s'ajoutent des crédits ponctuels , octroyés dans le cadre de plans thématiques nationaux , comme par exemple le plan cancer.
Les financements concurrentiels sont particulièrement diversifiés s'agissant de la recherche biomédicale . Le programme « Horizon 2020 » finance de nombreux projets dans le domaine de la recherche en santé, tandis qu'à l'échelle nationale, les principaux appels à projets relèvent de l'ANR et de la DGOS. L'ANR perçoit une dotation en provenance du Mesri (programme 172), tandis que les appels à projets de la DGOS sont financés par le biais d'une dotation de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), au titre de l'Ondam.
En parallèle, un certain nombre d'établissements et d'agences publics émettent des appels à projets thématiques , comme l'Institut national du cancer (Inca), l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) ou encore la très récente Agence nationale de recherche sur le sida et les hépatites - maladies infectieuses émergentes (ANRS-MIE).
L'ANRS-MIE
Au 1 er janvier 2021, le consortium REACTing a fusionné avec l'Agence nationale de recherche sur le sida (ANRS), pour former une nouvelle agence dédiée aux sida, hépatites mais également aux maladies infectieuses émergentes, intitulée ANRS-MIE. Cette nouvelle agence a été chargée de mettre en place un programme de surveillance et d'analyse fonctionnelle des variants de SARS-Cov-2.
Dans les années à venir, l'ANRS-MIE a vocation à devenir un des acteurs clés de la stratégie d'accélération « Maladies infectieuses émergentes et menaces NRBS », dont le Président de la République a annoncé le lancement lors du Conseil stratégique des industries de santé en juin 2021. Coordonnée par le Mesri et destinée à préparer l'État au risque d'émergence de nouvelles pandémies, cette stratégique comprendra un Programme et équipements prioritaires de recherche (PEPR) dédié à la caractérisation des maladies infectieuses émergentes, doté de 80 millions d'euros, opéré par l'ANRS-MIE et piloté par l'Inserm.
Source : Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, Jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2022
Enfin, les PIA jouent un rôle clé dans le financement de la recherche contractuelle , puisque dans le cadre des PIA 1, 2 et 3, plus de 2,3 milliards d'euros de crédits ont été attribués, essentiellement sur appels à projets, à des actions relevant de la recherche en santé. Le PIA 4 comporte par ailleurs trois « stratégies d'accélération » (« Maladies infectieuses et émergentes », « Santé numérique » et « Biothérapies et bioproduction de produits innovants ») dans le domaine de la santé, pour un total de 2,2 milliards d'euros.
Si certaines actions du PIA ciblent précisément la recherche en santé, d'autres programmes plus génériques ont permis de financer des projets dans ce domaine, comme les « Laboratoires d'excellence », destinés à soutenir la recherche d'équipes sur une thématique scientifique donnée ou encore les « Équipements d'excellence », dont la vocation est d'améliorer les infrastructures scientifiques des laboratoires.
Actions financées par les PIA
dans le
domaine de la recherche biomédicale
(en millions d'euros)
|
Nombre projets en bio-santé |
Subvention |
|||
|
PPIA 1 |
Action « Santé biotechnologie » |
Infrastructures nationales en bio-santé (INBS) |
54 |
661 |
|
Cohortes |
||||
|
Bio-informatique |
||||
|
Nanobiotechnologies |
||||
|
Démonstrateurs pré-industriels en biotechnologie |
||||
|
Action « Instituts hospitalo-universitaires » (IHU) |
14 |
478 |
||
|
Laboratoires d'excellence (Labex) |
45 |
495 |
||
|
Équipements d'excellence (Equipex) |
25 |
136 |
||
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PIA 2 |
Action « Recherche hospitalo-universitaire » (RHU) (appel à projets) |
39 |
295 |
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PIA 3 |
Action « Programmes prioritaires de recherche » (PPR) |
Antibio-résistance |
(en cours) |
40 |
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Maladies rares |
(en cours) |
20 |
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Action « Instituts hospitalo-universitaires 2 » |
4 IHU |
65 |
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Action « Recherche hospitalo-universitaire 2 » |
(en cours) |
147 |
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Total PIA 1, 2 et 3 |
181 |
2 337 |
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PIA 4 -France 2030 |
Stratégie d'accélération « maladies infectieuses émergentes » |
752 |
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Stratégie d'accélération « santé numérique » |
650 |
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Stratégie d'accélération « biothérapies et bioproduction de thérapies innovantes » |
800 |
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Total PIA 4 |
2 202 |
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Total PIA |
4 539 |
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Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Le plan France 2030 comporte également une enveloppe de 3 milliards d'euros destinée à « produire en France au moins 20 bio-médicaments, notamment contre les cancers, les maladies chroniques dont celles liées à l'âge et créer les dispositifs médicaux de demain » ; l'articulation entre le PIA 4 et France 2030 n'a toutefois pas encore été précisée à ce stade.
Enfin, les collectivités territoriales, et plus particulièrement les régions, jouent un rôle non négligeable dans le financement de la recherche, notamment en santé.
Financement public de la recherche biomédicale
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Vecteur financier |
Bénéficiaires |
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Budget de l'État |
Mission « Recherche et enseignement supérieur » |
Programme 172,
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Organismes de recherche (CNRS, Inserm, CEA, Genopole) Fondations de recherche biomédicale (Institut Pasteur, Institut Curie, Centre d'étude du polymorphisme humain) |
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Programme 172 |
Agences de financement de la recherche sur contrat (ANR, ANRS-MIE) |
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Programme 150,
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Établissements d'enseignement supérieur (salaires des personnels titulaires en charge de la recherche) |
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Mission « Santé » |
Programme 204 |
Agence de financement de la recherche sur contrat (Inca, Anses) |
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Mission « Investissements d'avenir » |
Programmes spécifiques pour la santé |
Cohortes, Infrastructures nationales en biologie santé (INBS), Instituts hospitalo-universitaires (IHU), Recherche hospitalo-universitaire (RHU), Programmes prioritaires de recherche (PPR) en en santé |
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Programmes génériques qui soutiennent toutes les sciences dont la santé et l'innovation |
Labex, Equipex, Concours d'innovation, etc. |
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Budget de la sécurité sociale |
Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), Missions d'intérêt général d'aide à la contractualisation (MIGAC) |
MERRI
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Établissements de santé publics et privés |
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MERRI
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Direction générale de l'offre de soins, pour le financement des différents appels à projets (PHRC, PRT, PRME, PREPS et PHRIP) |
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Source : commission des finances, à partir des réponses aux questionnaires
Si la multiplicité de ces canaux permet aux chercheurs de bénéficier de diverses sources de financement, elle présente également un caractère peu optimal, comme l'ont souligné la plupart des établissements auditionnés .
En effet, en raison de la double tutelle ministérielle, les financements sont scindés en deux : l'ANR finance la recherche amont et la DGOS la recherche avale. Cette scission se traduit par un déficit de financement particulièrement accusé pour la recherche translationnelle, qui se situe en aval des projets exploratoires soutenus par l'ANR et en amont des projets financés par le Programme hospitalier clinique (PHRC) de la DGOS.
Si, dans ce contexte, un programme de recherche translationnelle en santé (PRTS) a été lancé dès 2013 pour mobiliser conjointement des financements des deux ministères, la contribution du MSS demeure très modeste, de l'ordre de 5 millions d'euros par an.
Les différences de modalités de gestion entre les budgets relevant du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui ne sont pas fongibles, rendent par ailleurs difficile l'utilisation du budget délégué par la DGOS à l'ANR, si bien qu'en pratique, seuls un à deux millions d'euros sont engagés chaque année.
L'éclatement des financements contribue, par ailleurs, à complexifier l'organisation de la recherche , puisque la nécessité de coordonner les fonds en provenance du MSS et du Mesri a donné lieu à la création d'agences ou de structures spécialisées, comme l'Inca pour la recherche en cancérologie, ou l'ANRS-MIE pour le VIH, les hépatites et les maladies infectieuses émergentes. Or, comme l'a rappelé l'Académie de médecine, « l'origine de la dégradation continue de la recherche en biologie-santé dans notre pays (...) découle en grande partie d'un émiettement et d'une superposition des structures publiques qui ne font que s'accroître depuis plus d'une vingtaine d'années, chaque nouvelle maladie conduisant à créer en réaction une agence ou structure autonome spécialisée (...) accroissant à chaque fois les incohérences et gaspillages du dispositif » 20 ( * ) .
In fine , néanmoins, ce sont les chercheurs qui pâtissent le plus de ce morcellement . En effet, les différentes règles afférentes aux appels à projets (dépenses éligibles, modes de prise en compte de ces dernières, prise en charge intégrale ou exigence d'un co-financement, dates de début et de fin des financements), de même que les points d'étape associés, constituent une source de complexité certaine, obligeant les chercheurs à adapter leurs dépenses aux règles et au calendrier de chaque financeur. Les équipes sont ainsi contraintes de consacrer une part significative de leur temps et de leur énergie à la recherche de fonds, au détriment de leurs activités.
Les rapporteurs spéciaux regrettent également que la multiplicité des canaux de financement rende particulièrement complexe toute tentative de consolidation des moyens publics alloués à la recherche biomédicale ; dans ce contexte, les pouvoirs publics sont peu à même de disposer d'une vision d'ensemble des crédits budgétaires et extrabudgétaires consacrés à cette politique publique. Partant , l'émiettement des financements obère considérablement les capacités d'orientation stratégique de la recherche.
Dans ce contexte, il a été décidé en 2010 de créer un nouveau mode d'organisation et de financement de la recherche biomédicale, sous la forme d'instituts hospitalo-universitaires permettant de :
- combler le manque de financement de la recherche translationnelle ;
- renforcer la coordination entre les acteurs académiques et économiques ;
- concentrer des moyens publics conséquents sur des thématiques de recherche prioritaires, dans lequel notre pays fait preuve d'excellence.
* 2 Observatoire des sciences et techniques, La position scientifique de la France dans le monde et en Europe, 2005 - 2018, février 2021.
* 3 Professeur Patrick Rossignol, « Essais cliniques en contexte épidémique », 7 juin 2020.
* 4 Réponse écrite au questionnaire adressé à l'ANR.
* 5 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.
* 6 Ibid.
* 7 Centre national de recherche scientifique.
* 8 Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives.
* 9 Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement.
* 10 Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique.
* 11 Institut de recherche pour le développement.
* 12 Académie de médecine, Réformer la recherche en sciences biologiques et en santé : partie I, le financement, juin 2021.
* 13 Conseil d'analyse économique, « Innovation pharmaceutique : comment combler le retard français ? », janvier 2021.
* 14 Ibid.
* 15 Innovation Santé 2030, 29 juin 2021, https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/contenu/piece-jointe/2021/12/sante_innov30.pdf
* 16 Académie de médecine, Réformer la recherche en sciences biologiques et en santé : partie I, le financement, juin 2021.
* 17 Le préciput consiste à réserver systématiquement une partie des crédits obtenus par une équipe de chercheurs au financement des frais de fonctionnement de l'organisme qui abritera leurs recherches, afin d'encourager les organismes de recherche à se porter candidat.
* 18 La loi de programmation pour la recherche, votée en 2020, prévoit un doublement du taux de préciput, de 19 % en 2020 à 40 % en 2027.
* 19 Source : réponse écrite au questionnaire adressé à l'ANR.
* 20 Académie de médecine, Réformer la recherche en sciences biologiques et en santé : partie I, le financement, juin 2021.