DEUXIÈME PARTIE
ALORS QUE LE FINANCEMENT DES AIRES
PROTÉGÉES RESTE MARQUÉ PAR UNE GRANDE COMPLEXITÉ,
LA QUESTION DES BESOINS HUMAINS ET FINANCIERS NÉCESSAIRES POUR
RÉPONDRE AUX OBJECTIFS DE LA NOUVELLE STRATÉGIE N'EST
AUJOURD'HUI
PAS ENCORE TRANCHÉE
I. DES MODES DE FINANCEMENT VARIABLES SELON LES OUTILS DE PROTECTION
A. S'ILS RESTENT DÉPENDANTS DES FINANCEMENTS DE L'ÉTAT, LES OUTILS DE PROTECTION RÉGLEMENTAIRE INTÈGRENT UNE PART CROISSANTE DE FINANCEMENTS SUR PROJET
1. Les parcs nationaux, majoritairement financés par l'OFB, présentent une dynamique importante de recherche de financements sur projet
La direction de l'eau et de la biodiversité assure la tutelle stratégique et budgétaire des établissements publics de parcs nationaux (préparation du contrat d'objectifs et de performance, notification des crédits et emplois, notification des lettres d'objectifs des dirigeants, recrutement des dirigeants, préparation des conseils d'administration, organisation des dialogues annuels de gestion, suivi et analyse des états budgétaires et documents obligatoires).
Toutefois, depuis le 1 er janvier 2018, l'OFB finance les parcs nationaux via une contribution annuelle aux ressources budgétaires des parcs , fixée entre 61 et 65 millions d'euros. Cette fourchette a été modifiée par l'article 81 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, pour être désormais comprise entre 63 et 68,5 millions d'euros.
Cette dotation est destinée à financer les dépenses de structure des établissements publics. En 2020, elle a augmenté de 3,2 millions d'euros, afin :
- d'une part de revaloriser les dotations des 10 parcs et de compenser la hausse des dépenses de masse salariale liée à la mise en oeuvre des mesures générales (PPCR) et catégorielles automatiques ;
- d'autre part, d'allouer 1,5 million d'euros au parc national des Forêts créé en novembre 2019.
La contribution de l'OFB s'élève en 2021 à 67,5 millions d'euros.
Cette nouvelle modalité de financement apparaît adaptée car elle sécurise les ressources des parcs : le versement de dotation depuis les BOP du programme 113 imposait en effet des gels ainsi que l'examen en cours d'exercice de la trésorerie prévisionnelle libre d'emploi, ce qui a pu pénaliser par le passé les établissements.
L'État poursuit toutefois un financement des parcs nationaux via le programme 113, en attribuant des dotations en fonds propres afin de cofinancer les dépenses d'investissement. Cette enveloppe atteint 4,5 millions d'euros en 2021. Elle couvre les besoins en investissement courant (informatique, équipements de surveillance) et en investissement structurel (opérations relatives aux bâtiments et foncier). Ces dernières opérations sont très conséquentes rapportées à la taille des établissements publics de parcs nationaux et dépassent leurs capacités d'autofinancement 30 ( * ) .
Enfin, les parcs sont bénéficiaires de subventions ponctuelles versées par l'État, via différents programmes budgétaires 31 ( * ) . Le programme 113 peut également verser des subventions exceptionnelles de fonctionnement pour pallier les difficultés rencontrées par certains parcs : par exemple en 2019 et 2020, 891 480 euros ont été alloués au parc national des Pyrénées dont la situation financière dégradée présentait un risque de rupture de trésorerie 32 ( * ) .
Au total, la contribution de l'OFB et les subventions de l'État représentent 88 % des ressources des parcs .
Origine du financement des parcs nationaux en 2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire des parcs nationaux
Les parcs nationaux bénéficient également d'autres financements publics « sur projet », qui représentent 6 % de leurs ressources et recouvrent notamment les subventions des collectivités territoriales ou de l'Union Européenne. Ainsi, le financement des parcs nationaux provient à 95 % de ressources publiques.
Les parcs nationaux littoraux bénéficient également de l'affectation de la « taxe Barnier » , qui représente 1 % de leurs ressources : les parcs nationaux des Calanques, de Guadeloupe et de Port-Cros perçoivent le produit de cette taxe collectée sur les passagers maritimes embarqués à destination d'espaces naturels protégés et reversée aux gestionnaires des espaces protégés concernés 33 ( * ) .
Enfin, les recettes propres représentent 4 % de leurs ressources , et sont constituées de la vente du patrimoine immobilier, de la vente de produits dérivés des parcs et des prestations à destination de personnes privées ou publiques (y compris l'État). Elle inclut aussi les droits portuaires pour le parc de Port-Cros, les bénéfices des délégations de service public (il s'agit des refuges en Vanoise pour un montant faible) et les mécénats.
Si la part des ressources publiques augmente depuis 2016, les financements publics sur projet (collectivités territoriales, fonds européens, agences de l'eau) ont augmenté de 195 % entre 2016 et 2020, ce qui témoigne d'un vrai dynamisme dans leur recherche . Les parcs ont en effet acquis des compétences d'ingénierie financière qui leur ont permis de réels succès dans les appels à projets.
Origine des financements des parcs nationaux et évolution depuis 2016
(en euros)
Source : réponses au questionnaire des parcs nationaux
2. Les modalités de financement des réserves naturelles varient selon le type de réserve
Le réseau des Réserves Naturelles se compose aujourd'hui de 351 réserves naturelles 34 ( * ) , dont 166 Réserves Naturelles Nationales (RNN), classées par l'État, 178 Réserves Naturelles Régionales (RNR), classées par les régions et 7 Réserves Naturelles de Corse (RNC), classées par la collectivité de Corse.
Sur un budget global de 47,4 millions d'euros pour 351 réserves, 32,7 millions d'euros sont consacrés en 2017 aux réserves nationales .
Le « corps budgétaire » des réserves varie selon qu'il s'agit d'une réserve nationale ou régionale : respectivement, il comprend les dotations de l'État et les subventions des collectivités. Ces ressources sont complétées par des financements sur projets (UE, OFB, agences de l'eau, etc. ).
Origine du financement des réserves naturelles
nationales (gauche)
et régionales (droite) en 2017
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire de réserves naturelles de France
S'agissant des réserves nationales, la dotation de l'État ayant été « gelée » durant plusieurs années, les gestionnaires ont été contraints de diversifier leurs sources de financement : « seulement » 55 % des financements proviennent de l'État, 45 % des financements découlant donc de financements sur projet. La part des financements provenant des collectivités a augmenté de 7 % entre 2013 et 2017.
S'agissant des réserves régionales, dont le budget global est de 9,3 millions d'euros (et 2,5 millions d'euros pour les réserves corses), le financement des régions diminue sur la même période de 7 %, tandis que la part des autres collectivités a augmenté de 6 %. L'autofinancement a quant à lui augmenté de 7 %.
* 30 Les parcs nationaux peuvent aussi recevoir des financements de l'État sur projets locaux, par exemple pour la gestion de sites Natura 2000.
* 31 Programme 175 « Patrimoines », programme 131 « création culturelle », programme 123 « conditions de vie en outre-mer », programme 206 « qualité de l'alimentation et offre alimentaire », programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».
* 32 En 2020, la dotation de fonctionnement du parc a été réévaluée de 500 000 euros afin de lui permettre de sécuriser à nouveau sa trésorerie et son fonds de roulement.
* 33 Six catégories de destination déclenchent le prélèvement de cette taxe : les parcs nationaux, les réserves naturelles, les terrains du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, les sites classés et, sur demande des communes, les sites inscrits, ainsi que les ports qui desservent exclusivement ou principalement ces espaces protégés même sans y être inclus. Elle s'élève à 7 % du prix du billet « aller » hors taxe, dans la limite de 1,57 euro.
* 34 Avant les annonces faites lors du congrès mondial de l'UICN.