II. UN FINANCEMENT DES AIRES PROTÉGÉES TRÈS ÉCLATÉ, MOBILISANT UNE PLURALITÉ D'ACTEURS PRINCIPALEMENT PUBLICS
A. UNE DIMINUTION DE LA PART DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT DANS LE FINANCEMENT DES AIRES PROTÉGÉES, QUI MOBILISE ÉGALEMENT DE NOMBREUX OPÉRATEURS
1. Une baisse de la part du budget général de l'État dans le financement des aires protégées, et une montée en charge de l'OFB, financé majoritairement par les redevances affectées aux agences de l'eau
Le financement de la politique de la biodiversité a été profondément remanié par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018. Les principales subventions pour charges de service public du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » consacrées aux opérateurs de la biodiversité (l'Agence française pour la biodiversité, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et les Parcs nationaux) ont été supprimées, pour un montant de près de 136 millions d'euros. La contribution annuelle versée par les agences de l'eau à l'Agence française pour la biodiversité a été remplacée par une contribution annuelle au financement des opérateurs de la biodiversité 20 ( * ) plus importante . L'article 137 de la loi de finances a également instauré un financement de l'OFB en faveur des parcs nationaux, sous forme de contribution annuelle aux ressources budgétaires des parcs .
La suppression des subventions pour charge de service public versées par le programme 113 aux opérateurs de la biodiversité traduisait un certain désengagement de l'État du financement de la politique de la biodiversité, et marquait un transfert de ce financement à l'OFB , opérateur lui-même majoritairement financé par les contributions des agences de l'eau.
L'OFB est gestionnaire et co-gestionnaire d'aires protégées : il assure la gestion des 9 parcs naturels marins français, qu'il finance, de 113 sites Natura 2000 et de 30 réserves naturelles. Les 11 parcs nationaux de France font également l'objet d'un rattachement juridique à l'OFB. L'OFB engage ainsi en moyenne 87,5 millions d'euros par an pour les aires protégées, dont 67,5 millions d'euros de contribution aux 11 parcs nationaux et 20 millions d'euros aux parcs naturels marins .
Le tableau suivant illustre la baisse du financement des aires protégées par l'État depuis 2016, et la montée en charge du financement consacré par l'OFB .
Évolution des ressources nationales
consacrées aux aires protégées
par type de ressources
depuis 2016
Source : réponses au questionnaire de la direction de l'eau et de la biodiversité
Toutefois, malgré cette bascule du financement d'une partie des aires protégées initialement financées par l'État vers l'OFB, les crédits alloués par le budget général de l'État à cette politique, portés par le programme 113, ont augmenté de 14,4 millions d'euros depuis 2018 (+25 %) - ils ont diminué de 50 millions d'euros par rapport à 2017 (-40 %).
En 2021, les réserves naturelles nationales ont en effet bénéficié d'une augmentation de 6 millions d'euros de la dotation qui leur est versée par l'État : 2 millions d'euros sont destinés aux revalorisations salariales dans les dotations de fonctionnement, gelées depuis 2012, 3 millions d'euros sont alloués à des fonds dédiés à l'éducation et 1 million d'euros sont consacrés aux projets d'extension et de création de réserves naturelles nationales prévus dans le « plan Biodiversité ».
Évolution des crédits de l'État consacrés aux aires protégées depuis 2016
(en euros)
Source : réponses au questionnaire de la direction de l'eau et de la biodiversité
2. Un effort budgétaire de l'État en faveur des aires protégées dans le cadre du plan de relance
Le plan de relance comporte un programme consacré à l'écologie, doté de 6,6 milliards d'euros alloués à des mesures en faveur de l'environnement et de l'économie verte. L'une des actions de ce programme recouvre les activités en faveur de la reconquête de la biodiversité sur les territoires et de la lutte contre l'artificialisation des sols.
60 millions d'euros sont ainsi alloués à la réalisation d'opérations de restauration et d'infrastructures dans les aires protégées , dont le calendrier d'engagements prévisionnel est détaillé dans le tableau ci-dessous.
Crédits alloués aux aires protégées
« Plan de relance »
(en euros)
Source : réponses au questionnaire de la direction de l'eau et de la biodiversité
D'après le ministère de la transition écologique, « les crédits du plan de relance relatifs aux aires protégées visent à financer des actions ponctuelles ayant un impact positif immédiat sur l'économie locale » . L'idée d'une complémentarité entre les crédits alloués dans le cadre du plan de relance et les crédits prévus sur le programme 113 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » est ainsi avancée, les crédits budgétaires réguliers apportant le financement « régulier » des structures.
Dans certains cas, la frontière entre crédits réguliers et soutien ponctuel peut apparaître poreuse : par exemple, la rénovation du patrimoine bâti des parcs nationaux accueillant du public peut être financée aussi bien par le plan de relance que par des crédits d'investissement versés depuis le programme 113. Dans ce cas, la direction de l'eau et la biodiversité a posé le principe d'une absence de cofinancement par le plan de relance et le programme 113 afin d'éviter le risque de double financement .
Ainsi, 19 millions d'euros seraient alloués aux parcs nationaux d'ici 2023, suivant une répartition égale par parc, soit 1,7 million d'euros par parc. Environ 80 projets ont été sélectionnés pour contribuer aux missions des parcs, telles la protection, la connaissance, ou l'éducation à l'environnement, mais aussi pour avoir un effet fort et immédiat sur l'économie des territoires de parcs nationaux . Quelques exemples de projets financés ont été évoqués par plusieurs dirigeants de parcs nationaux, auditionnés par le rapporteur : rénovation de refuge (parcs nationaux des Pyrénées, de la Vanoise et du Mercantour), restauration de bâtiments pour en faire des lieux d'accueil (parcs nationaux de la Réunion et de Port-Cros), restauration d'espaces naturels (parcs nationaux de la Réunion et des Calanques), projets de requalification des entrées de site en coeur de parc du Mercantour, notamment après les dégâts de la tempête Alex, etc.
L'Office français de la biodiversité (OFB) bénéficie de 19 millions d'euros de crédits supplémentaires dans le cadre du plan de relance, la majorité étant destinée aux parcs naturels marins.
Les services déconcentrés disposent de 22 millions d'euros de crédits, principalement destinés au soutien à l'investissement des réserves naturelles (rénovation ou construction d'infrastructures favorables à l'écotourisme et à l'éducation à l'environnement, amélioration de l'accès au public, etc). Par exemple, la région des Hauts-de-France, où le rapporteur a effectué son déplacement, a bénéficié de 1 million d'euros destinés au soutien aux aires protégées.
* 20 L'Agence de la biodiversité et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, désormais fusionnés au sein de l'Office français de la biodiversité (OFB).