II. ALORS QUE LA CRISE SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE A DÉMONTRÉ LE RÔLE ESSENTIEL DU RÉSEAU ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER, SES EFFECTIFS DOIVENT ÊTRE STABILISÉS ET SON PILOTAGE RENFORCÉ
A. ALORS QUE LES EFFECTIFS DES SERVICES ÉCONOMIQUES SONT EN BAISSE CONSTANTE DEPUIS PLUS DE VINGT ANS, LA CRISE DE LA COVID-19 A MONTRÉ LE CARACTÈRE INDISPENSABLE DU RÉSEAU ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER
1. Même après correction des évolutions de périmètre, les effectifs des services économiques à l'étranger ont été plus que divisés par deux en vingt ans
a) Outre la dévolution à Business France, le transfert des fonctions support au ministère de l'Europe et des affaires étrangères a constitué une évolution notable de périmètre pour le réseau économique
La dévolution des activités commerciales d'accompagnement à l'export à Business France a donné lieu à cinq vagues de transferts de personnels entre janvier 2009 et janvier 2012. Au total, 839 équivalents temps plein ont été transférés à l'opérateur.
Par ailleurs, la quasi-totalité des fonctions support a été transférée au ministère de l'Europe et des affaires étrangères dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2019.
La mutualisation des fonctions support
dans le
cadre d'Action publique 2022
Dans le cadre du programme Action publique 2022, la loi de finances initiale 2019 a autorisé le transfert des agents en charge des fonctions support au sein des services à l'étranger du ministère de l'économie, des finances et de la relance au ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Ce transfert, qui correspondait à 79 équivalents temps plein (ETP) et 2,2 millions d'euros de crédits de titre 2 (dépenses de personnel), a principalement concerné des agents de droit local (assistants gestionnaires, conducteurs, gardiens).
À ce transfert d'effectifs au ministère de l'Europe et des affaires étrangères s'est ajouté ceux des crédits afférents à l'essentiel des dépenses des services économiques exécutées à l'étranger (crédits de fonctionnement, crédits immobiliers et crédits d'investissement) ainsi que de la totalité des biens mobiliers, du parc des véhicules et du parc immobilier des services économiques du ministère de l'économie, des finances et de la relance.
Les ambassadeurs de chaque pays concerné ont été étroitement associés à ces transferts. Leur bilan est positif pour l'ensemble des acteurs interrogés par les rapporteurs spéciaux à ce sujet, les chefs de service auditionnés indiquant qu'ils s'étaient bien déroulés.
Source : auditions et réponses du secrétariat général de la direction générale du Trésor au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Les rapporteurs spéciaux estiment que la mutualisation des fonctions support, des crédits de fonctionnement afférents au service et des fonctions comptables s'inscrit dans une logique de rationalisation souhaitable des dépenses publiques et se félicitent que ces transferts se soient passés de façon satisfaisante pour l'ensemble des acteurs .
À ce jour, « le parc automobile, les frais de déplacement (missions et tournées), la gestion mobilière et immobilière, les crédits de fonctionnement courant et les effectifs majoritairement en charge donc des fonctions supports (assistantes et chauffeurs), sont mutualisés et gérés directement par le secrétaire général adjoint de l'Ambassade. » 33 ( * ) D'après les informations communiquées, les relations entre les chefs de service économique et les secrétariats généraux 34 ( * ) d'Ambassade sont bonnes.
Seules quelques difficultés subsistent, notamment en matière de logement des volontaires internationaux en administration (VIA), traditionnellement logés par la DG Trésor dans certaines villes (New-York et Hong-Kong notamment) et sont en cours de règlement entre les deux administrations.
b) Une fois neutralisées les évolutions de périmètre, une réduction substantielle des effectifs des services économiques
Cependant, même après prise en compte des évolutions de périmètre liées à la dévolution d'activités à Business France et au transfert des fonctions support , les emplois du réseau économique sont en très nette baisse.
Évolution des effectifs du réseau
international
de la direction générale du Trésor
depuis 2004
(en ETP)
Source : secrétariat général de la direction générale du Trésor, en réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
À périmètre constant, ce sont donc plus de 600 ETP qui ont été supprimés depuis 2004, alors que le réseau ne compte plus aujourd'hui qu'environ 500 ETP . Les baisses d'effectifs décidées dans le cadre du comité Action publique 2022 (CAP2022) représentent par ailleurs une réduction de masse salariale attendue à 3,6 millions d'euros sur la période 2018-2022, soit un taux d'effort de 5,9 % 35 ( * ) .
Afin d'accompagner le rythme soutenu de réduction des effectifs, le réseau de la DG Trésor a bénéficié d'une requalification des emplois du réseau. Ainsi, la part relative des emplois les plus qualifié (A+ et A) a très nettement progressé depuis dix ans, passant de 27 % des effectifs en 2010 à 48 % en 2020.
Si les rapporteurs spéciaux souscrivent à l'objectif de rationalisation de l'action de l'État, ils considèrent néanmoins que la poursuite des réductions d'effectif au-delà de l'horizon 2022 pourrait gravement remettre en cause la capacité des services économiques à mener à bien leurs missions . Alors que la crise que nous traversons appelle à une connaissance et une maîtrise toujours plus approfondie des chaînes de valeur globales, la diplomatie économique est cruciale. Il apparaît donc indispensable de maintenir des effectifs suffisamment nombreux pour effectuer ces missions.
Les services économiques sont des acteurs incontournables pour permettre à la France de renforcer sa capacité d'exportation et attirer des capitaux étrangers . Alors que le déficit commercial de la France demeure préoccupant, le maintien d'un réseau économique performant doit constituer une priorité.
Les chiffres clés du commerce extérieur en 2020
Si la France est le sixième pays exportateur mondial, elle accuse un déficit de la balance de biens important, à hauteur de 82,1 milliards d'euros hors matériels militaires .
Les principaux secteurs à l'origine de ce déficit sont :
- les biens d'équipement, à hauteur de 33,2 milliards d'euros ;
- l'énergie, à hauteur de 25,7 milliards d'euros ;
- le textile et l'habillement, à hauteur de 15,4 milliards d'euros ;
- l'automobile à hauteur de 15,4 milliards d'euros.
Les excédents proviennent de :
- l'aéronautique et le spatial, à hauteur de 16,5 milliards d'euros ;
- la chimie, les parfums et les cosmétiques à hauteur de 12,9 milliards d'euros ;
- l'agroalimentaire, à hauteur de 6,3 milliards d'euros ;
- le secteur pharmaceutique à hauteur de 5 milliards d'euros.
Le secteur des services a cependant été en excédent, à hauteur de 8,3 milliards d'euros.
Source : rapport annuel du commerce extérieur de la France, direction générale du Trésor, février 2021.
Les gains à espérer d'une politique de rabot sur les effectifs au sein des services économiques sont sans commune mesure avec les risques qu'une telle réduction pourrait faire courir . Le rôle des services économiques s'est par d'ailleurs pleinement révélé dans le contexte de crise sanitaire et économique.
Recommandation n° 5 : une fois les objectifs de réduction d'effectifs d'Action publique 2022 atteints, sanctuariser les effectifs des services économiques à l'étranger de la DG Trésor.
2. La crise sanitaire a rappelé l'importance de disposer d'un réseau économique présent dans le monde entier
Les services interrogés par les rapporteurs spéciaux ont fourni plusieurs exemples de leur mobilisation pour faire face à la pandémie et à ses conséquences.
Dans la première phase de la pandémie, les services économiques ont dû répondre aux très nombreuses sollicitations d'entreprises françaises localisés à l'étranger et ont, pour ce faire, mis en place un numéro vert . Ils ont servi d'interface avec les pouvoirs publics des différents États, afin d'aider ces entreprises à maintenir leurs activités tout en protégeant leurs salariés.
Les services économiques ont également coordonné l'action des différents représentants des communautés d'affaires (chambres de commerce, conseillers au commerce extérieur, Business France , Bpifrance, Agence française de développement, et sa filiale pour la promotion et participation pour la coopération économique, (Proparco) etc.).
Par ailleurs, les services économiques ont participé à « l'identification de fournisseurs fiables de matériel médical et sécurisation des chaînes logistiques pour acheminer ces produits en France . » 36 ( * ) En particulier, le service économique régional de Pékin s'est organisé en « Task force » avec Business France , pour sécuriser l'approvisionnement de matériels médicaux.
L'activité du service économique
régional de Pékin
pendant la crise sanitaire
Alors que la Chine a été l'épicentre de l'épidémie, la fonction du service économique régional de Pékin a d'abord consisté à assurer une veille à destination tant du Gouvernement que de la communauté française sur place. Des bulletins dédiés au suivi de la crise ont été mis en place à destination de la communauté d'affaires. 115 bulletins spéciaux du service économique régional ont ainsi été publiés entre fin janvier et fin juillet 2020.
Le service a surtout permis d'assurer le « sourcing », c'est-à-dire de garantir la fiabilité des vendeurs de matériel médical (principalement des masques, blouses et respirateurs), puis a participé aux négociations et assuré, en aval, la coordination logistique pour la livraison des matériels (dédouanement et autorisations de vol). Cette fonction a représenté près de 60 % de l'activité du service et a permis la commande et l'acheminement de plus de quatre milliards de masques dans la première phase de la crise sanitaire. Le service a également accompagné les commandes privées de masques, identifiant les vendeurs fiables et permettant la commande de près de 15 milliards de masques à destination des entreprises et du marché français.
Le service économique a également participé à l'évacuation hors de Chine des ressortissants de Wuhan, et contribue, grâce à la présence sur place d'un agent de la direction générale de l'aviation civile, au maintien des liaisons aériennes, y compris dans la période actuelle, en oeuvrant à la fois au maintien de créneaux et en relayant auprès des autorités chinoises les demandes de visas.
Source : audition du chef de service économique régional de Pékin
Les services économiques ont plus globalement été mobilisés sur des missions très diverses : soutien au rapatriement des ressortissants français, veille de l'évolution de la crise et comparaisons internationales des mesures économiques et sanitaires prises .
Les documents communiqués aux rapporteurs spéciaux témoignent de la dimension transversale de l'intervention du réseau : les études internationales réalisées pendant les différentes phases de confinement ont permis de comparer de façon très précise les mesures de restriction de liberté, les règles applicables en matière de télétravail et de fermeture des commerces et des restaurants, ou encore de politique de vaccination . Sous l'effet de la crise, le nombre d'études comparatives internationales produites s'est accru d'un tiers en 2020.
La crise sanitaire et économique a montré la capacité d'adaptation du réseau de la direction générale du Trésor, qui a maintenu son activité et été en mesure de répondre aux nombreuses demandes nées de la crise sanitaire . Les rapporteurs spéciaux ne peuvent que saluer le rôle de la DG Trésor et des diplomates dans la garantie des chaînes d'approvisionnement.
* 33 Réponse de la direction générale du Trésor au questionnaire des rapporteurs.
* 34 Généralement les secrétaires généraux ajoints.
* 35 Réponses du ministère de l'économie, des finances et de la relance au questionnaire des rapporteurs spéciaux pour le projet de loi de finances 2021.
* 36 Réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux.