Le réseau des services économiques de la direction générale du Trésor à l'étranger

N° 659

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 juin 2021

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le réseau des services économiques de la direction générale du Trésor à l' étranger ,

Par M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

L'ESSENTIEL

La commission des finances a examiné, le mercredi 2 juin 2021, la communication de M. Thierry Cozic et de Mme Frédérique Espagnac, rapporteurs spéciaux de la mission « Économie », sur les évolutions du réseau des services économiques à l'étranger de la direction générale du Trésor.

Lancé en 2020, avant le début de la crise sanitaire en France, ce contrôle budgétaire s'inscrit dans un contexte d'évolutions structurelles pour le réseau international du Trésor, marqué par une baisse ininterrompue des personnels depuis 2004 et par la dévolution des activités commerciales à l'opérateur Business France à partir de 2008 ^{1 ( * )} . Alors que les effectifs du réseau ont été divisés par quatre en moins de vingt ans, les rapporteurs ont alors souhaité interroger les causes de ces évolutions et apprécier la capacité du réseau à répondre à ses missions malgré la diminution de ses moyens.

La crise sanitaire et économique a donné une résonnance particulière au contrôle, alors que les services de l'État à l'étranger ont été mobilisés sur des missions très diverses. Ils ont apporté leur soutien au rapatriement des ressortissants français, accompagné les entreprises françaises, participé à la sécurisation de l'approvisionnement en matériels médicaux ou encore assuré une veille des mesures prises par les différents États.

Répartition des effectifs de la direction générale du Trésor à l'étranger en 2019

(en ETP)

Source : réponses de la DG Trésor au questionnaire des rapporteurs spéciaux, avec l'outil datawrapper ^{2 ( * )}

I. L'ANALYSE MACROÉCONOMIQUE ET SECTORIELLE, LA DIPLOMATIE ÉCONOMIQUE ET LE SOUTIEN AUX ENTREPRISES FRANÇAISES, LES TROIS RAISONS D'ÊTRE DU RÉSEAU INTERNATIONAL DE LA DG TRÉSOR

Au 1 ^er janvier 2021, le réseau du Trésor compte 502 agents, répartis en trois niveaux : services économiques régionaux, services économiques et délégués ou correspondants.

La composition du réseau

Services économiques régionaux	Services économiques	Délégués ou correspondants de services économiques

Les services économiques bénéficient également de compétences d'agents issus de différents ministères : 43 conseillers aux affaires agricoles , 27 conseillers issus des ministères de la transition écologique , de la cohésion des territoires et de la mer , 6 attachés financiers mis à disposition par la Banque de France, ainsi que 10 conseillers régionaux de l'institut national de la propriété industrielle (INPI) ^{3 ( * )} .

A. LE CONSEIL AUX CHANCELLERIES ET L'ANIMATION DES COMMUNAUTÉS D'AFFAIRES

1. Un réseau au service de deux ministères

Le réseau économique de la direction générale du Trésor a vocation à conseiller le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. À l'étranger, les services économiques sont placés sous l'autorité de l'ambassadeur, conformément au décret du 1 ^er juin 1979 ^{4 ( * )} .

En revanche, du point de vue des relations des services économiques avec l'administration centrale, le réseau dépend exclusivement de la DG Trésor. La direction de la diplomatie économique du ministère de l'Europe et des affaires étrangères n'a pas d'autorité ni de pouvoirs d'instruction directe sur les services économiques.

Pour permettre que les saisines du réseau par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères soient mieux formalisées, les rapporteurs spéciaux recommandent de permettre à la direction de la diplomatie économique d'interroger le réseau.

Recommandation n° 1 : permettre à la direction de la diplomatie économique du ministère de l'Europe et des affaires étrangères de saisir directement les services économiques à l'étranger. Ces saisines devront cependant toujours donner lieu à une information simultanée du service des affaires bilatérales, de l'internationalisation des entreprises et de l'attractivité (SABINE) et du bureau PILOT de la direction générale du Trésor, qui pourront, le cas échéant, prioriser certaines demandes.

2. Le rôle d'animation de la communauté d'affaires

Business France , les conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF) et le réseau des chambres de commerce et d'industrie sont des intervenants incontournables de la communauté d'affaires française à l'étranger . Ils permettent de mettre les entreprises en relation et assurent la vitalité de cette communauté.

La coordination entre les différents acteurs et le dialogue permanent constituent une priorité pour garantir le bon exercice des missions des différents intervenants . En ce sens, les rapporteurs spéciaux considèrent que doivent être formalisées des réunions annuelles rassemblant l'ensemble des acteurs de la communauté économique française à l'étranger.

Recommandation n° 2 : organiser dans chaque pays, sous l'égide de l'ambassadeur, un conseil économique annuel de l'ensemble des acteurs de la communauté économique française. En confier le secrétariat au réseau des services économiques.

B. LA DÉFENSE DES POSITIONS ÉCONOMIQUES DE LA FRANCE, LE SOUTIEN AUX ENTREPRISES FRANÇAISES ET LA PROMOTION DE L'ATTRACTIVITÉ DU TERRITOIRE NATIONAL

1. L'analyse macroéconomique et sectorielle et la défense des politiques économiques nationales

Le réseau économique à l'étranger produit des analyses relatives à la situation macro-économique ainsi que des notes sectorielles sur les différents pays suivis . Les services ont également un rôle de suivi de la situation financière des émetteurs souverains.

Les services à l'étranger réalisent des études comparatives internationales (ECI) qui permettent, sur commande de différentes administrations, du Gouvernement ou des parlementaires, d'évaluer les réponses apportées dans différents pays à une problématique donnée.

Le parangonnage offert par les ECI est particulièrement utile pour éclairer la décision publique et, plus largement, les citoyens. De ce point de vue, si les rapporteurs spéciaux saluent la publication de certaines synthèses, ils estiment qu'une publicité plus importante devrait être accordée à ces travaux.

Recommandation n° 3 : systématiser la rédaction de synthèses des études comparatives internationales et les diffuser auprès du grand public. Transmettre les études dans leur intégralité aux parlementaires pour alimenter leurs travaux.

2. Le soutien aux entreprises françaises à l'international et la promotion de l'attractivité de la France

Si Business France dispose de la compétence générale en matière de soutien à l'export et de promotion de l'attractivité, les services économiques n'en jouent pas moins un rôle central sur ce sujet. Ainsi, ils accompagnent traditionnellement les « grands contrats », soit les contrats dont la part française d'exportation dépasse les 10 millions d'euros.

De plus, dans les faits, la frontière entre ce qui relève du réseau de la DG Trésor et ce qui relève de Business France est plus floue : elle résulte parfois davantage de la nécessité ou non d'une intervention diplomatique directe de l'ambassadeur ou du conseiller économique. La convention du 19 février 2016 clarifie la répartition entre les deux intervenants.

En matière d'attractivité, le réseau de la DG Trésor dispose d'une compétence exclusive sur les questions régaliennes mais doit, concernant la prospection, agir en complément de Business France , ce sujet étant « très majoritairement » du ressort de l'opérateur. Compte tenu des défaillances constatées par les rapporteurs spéciaux dans l'origine de l'identification des projets d'investissements, ils recommandent de revenir sur certaines pratiques pour en fiabiliser le suivi.

Recommandation n° 4 : labelliser de manière plus rigoureuse l'origine de l'identification des projets d'investissements entre Business France et le réseau économique de la direction générale du Trésor. Veiller à ce que cette évolution ne nuise pas à la fluidité des échanges entre les deux réseaux.

II. ALORS QUE LA CRISE SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE A DÉMONTRÉ LE RÔLE ESSENTIEL DU RÉSEAU ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER, SES EFFECTIFS DOIVENT ÊTRE STABILISÉS ET SON PILOTAGE RENFORCÉ

A. ALORS QUE LES EFFECTIFS DES SERVICES ÉCONOMIQUES SONT EN BAISSE CONSTANTE DEPUIS PLUS DE VINGT ANS, LA CRISE DE LA COVID-19 A MONTRÉ LE CARACTÈRE INDISPENSABLE DU RÉSEAU ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER

1. Après correction des évolutions de périmètre, les effectifs des services économiques à l'étranger ont été plus que divisés par deux en vingt ans

La dévolution des activités commerciales d'accompagnement à l'export à Business France a donné lieu à cinq vagues de transferts de personnels entre janvier 2009 et janvier 2012. Au total, 839 équivalents temps plein ont été transférés à l'opérateur. Par ailleurs, les emplois liés aux fonctions support, ainsi que l'essentiel des crédits de fonctionnement, ont été transférés au ministère de l'Europe et des affaires étrangères en 2019. Cependant, même après prise en compte des évolutions de périmètre, la réduction des effectifs dans les services à l'étranger a été drastique.

Évolution des effectifs du réseau international
de la direction générale du Trésor depuis 2004

(en ETP)

Source : secrétariat général de la direction générale du Trésor, en réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

À périmètre constant, ce sont donc plus de 600 ETP qui ont été supprimés depuis 2004, alors que le réseau ne compte plus aujourd'hui que 502 ETP. Les baisses d'effectifs se sont poursuivies dans le cadre du comité Action publique 2022 (CAP2022), à un rythme moindre. Les objectifs fixés pour le réseau de la direction représentent ainsi une réduction de masse salariale attendue à 3,6 millions d'euros sur la période 2018-2022, soit un taux d'effort de 5,9 % ^{5 ( * )} et une réduction de 24 ETP sur la période .

Afin d'accompagner le rythme soutenu de réduction des effectifs, le réseau de la DG Trésor a bénéficié d'une requalification des emplois du réseau. Ainsi, la part relative des emplois les plus qualifié (A+ et A) a très nettement progressé depuis dix ans, passant de 27 % des effectifs en 2010 à 48 % en 2020.

Les gains à espérer d'une politique de rabot sur les effectifs au sein des services économiques sont sans commune mesure avec les risques qu'une telle réduction pourrait faire courir. Le rôle des services économiques s'est par d'ailleurs pleinement révélé dans le contexte de crise sanitaire et économique.

Recommandation n° 5 : une fois les objectifs de réduction d'effectifs d'Action publique 2022 atteints, sanctuariser les effectifs des services économiques à l'étranger de la DG Trésor.

2. La crise sanitaire a rappelé l'importance de disposer d'un réseau économique présent dans le monde entier

Les services interrogés par les rapporteurs spéciaux ont fourni plusieurs exemples de leur mobilisation pour faire face à la pandémie et à ses conséquences . Dans la première phase de la pandémie, les services économiques ont dû répondre aux très nombreuses sollicitations d'entreprises françaises localisées à l'étranger et ont, pour ce faire, mis en place un numéro vert. Ils ont servi d'interface avec les pouvoirs publics des différents États, afin d'aider ces entreprises à maintenir leurs activités tout en protégeant leurs salariés.

Les services économiques ont été mobilisés sur des missions d'une grande diversité : soutien au rapatriement des ressortissants français, veille de l'évolution de la crise et comparaisons internationales des mesures économiques et sanitaires prises.

B. DES PROGRÈS PEUVENT ENCORE ÊTRE ACCOMPLIS EN MATIÈRE DE PILOTAGE DU RÉSEAU ET D'ASSOCIATION DES DIFFÉRENTS ACTEURS

1. Renforcer les efforts de sécurisation des échanges

Si d'importants progrès ont été réalisés en matière de déploiements d'outils informatiques, notamment sous l'effet de la pandémie, ceux-ci ne vont pas assez loin. D'abord, concernant les liens avec Business France l'insuffisance des outils de communication partagés nuit à la circulation des informations entre les différents intervenants.

Recommandation n° 6 : accélérer le chantier de développement d'applications informatiques communes à Business France et aux services économiques.

Par ailleurs, si le principe des communications des services économiques est de transiter par les bureaux de la direction centrale, la crise a rendu récurrents certains échanges directs entre les services économiques et les cabinets ministériels au sein du ministère de l'économie, des finances et de la relance. Ces communications ne font pas, à ce jour, l'objet d'un niveau de sécurité satisfaisant.

Recommandation n° 7 : doter, pour leurs échanges avec les services économiques à l'étranger, les membres des cabinets du ministère de l'économie, des finances et de la relance de messageries cryptées.

Enfin, les divergences informatiques entre la direction générale du Trésor et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères restent importantes et ralentissent la capacité de réaction des deux ministères. En effet, si les directions des systèmes d'information doivent garantir la sécurité des applications de chacune des administrations, il apparait nécessaire d'accélérer leur collaboration. Lorsque ce ne sont pas de véritables blocages, les difficultés de coordination entre les services engendrent à tout le moins d'importants délais d'ajustement.

Recommandation n° 8 : améliorer la coordination entre la direction du numérique du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le bureau compétent de la DG Trésor afin de faire converger les « bulles informatiques » des deux ministères et assurer une parfaite communication entre ces bulles. À défaut de progrès rapides, envisager la fusion des deux environnements.

2. La régionalisation des compétences doit se poursuivre et la souplesse du réseau être maintenue

Les rapporteurs spéciaux saluent les efforts réalisés dans le sens d'un renforcement du rôle d''animation des chefs de services économiques régionaux et de la localisation de certaines compétences au niveau régional, en particulier les compétences d'analyse macroéconomiques . La logique visant à faire de l'échelon régional l'échelon de référence pour la constitution de pôles de compétence doit ainsi être poursuivie.

Les services économiques situés dans leur ressort doivent pouvoir saisir les spécialistes sectoriels qui y sont placés. Les agents des autres services économiques doivent ainsi, et sauf exceptions, avoir des profils généralistes. Ce mouvement, déjà très largement engagé par la direction générale du Trésor, doit être poursuivi.

Recommandation n° 9 : poursuivre la démarche de régionalisation de certaines compétences en privilégiant, sauf exception justifiée par des spécificités locales, les profils généralistes dans les services économiques et les profils spécialisés au niveau des services économiques régionaux.

Enfin, dans les pays ou la DG Trésor n'est pas représentée, la prise de relais de son action par d'autres intervenants est apparue insuffisamment organisée aux rapporteurs spéciaux.

D'abord, dans ces pays, la désignation par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères de profils plus économiques à des postes de conseiller doit pouvoir être envisagée , en concertation avec le ministère de l'économie, des finances et de la relance . Parallèlement, les conseillers du commerce extérieur et les chambres de commerce doivent être associés pour garantir la continuité de l'action économique de l'État à l'étranger . Les rapporteurs spéciaux considèrent cependant que la décision finale d'évolution du réseau devra toujours relever de la DG Trésor, afin qu'elle puisse bénéficier de toute la flexibilité nécessaire pour adapter son réseau à l'évolution de la conjoncture politique et des opportunités économiques.

Recommandation n° 10 : mieux organiser la continuité de l'activité des services économiques lorsque ceux-ci ne sont pas présents sur certains territoires, en lien avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et avec les conseillers du commerce extérieur de la France et les chambres de commerce et d'industrie.

I. L'ANALYSE MACROÉCONOMIQUE ET SECTORIELLE, LA DIPLOMATIE ÉCONOMIQUE ET LE SOUTIEN AUX ENTREPRISES FRANÇAISES, LES TROIS RAISONS D'ÊTRE DU RÉSEAU INTERNATIONAL DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR

Le réseau à l'étranger de la direction générale du Trésor (DGT) a subi d'importantes mutations ces vingt dernières années. Le rôle de ces services économiques s'est en effet progressivement recentré sur les activités qualifiées de « régaliennes », soit le suivi macroéconomique et l'analyse financière, l'accompagnement des grands dossiers et contrats et la participation à la diplomatie économique.

Ce recentrage résulte en partie de la dévolution , depuis le 1 ^er janvier 2008, des missions commerciales d'accompagnement à l'export et des emplois associés du réseau international de la DGT à l'Agence française pour le développement des entreprises, Ubifrance . Au 1 ^er janvier 2015, Ubifrance et l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) ont été fusionnées et remplacées par Business France ^{6 ( * )} .

Répartition des effectifs de la direction générale du Trésor à l'étranger en 2019

(en ETP)

Source : réponses de la DG Trésor au questionnaire des rapporteurs spéciaux, avec l'outil datawrapper ^{7 ( * )} .

Au 1 ^er janvier 2021, le réseau du Trésor compte 502 agents et se compose de :

- 31 services économiques régionaux ;

- 64 services économiques ;

- 25 délégués ou correspondants de chefs de service économique ;

- 3 représentations (au sein de l'Union européenne, de l'Organisation des Nations unies et de l'Organisation de coopération et de développement économiques) ;

- une délégation permanente à l'Organisation mondiale du commerce.

Outre les agents de la direction générale du Trésor, les services économiques bénéficient également de compétences d'agents issus de différents ministères. Ainsi, les services économiques hébergent 43 conseillers aux affaires agricoles ^{8 ( * )} , 27 conseillers issus des ministères de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer ^{9 ( * )} , 6 attachés financiers mis à disposition par la Banque de France ^{10 ( * )} , tandis que l'institut national de la propriété industrielle (INPI) met à disposition 10 conseillers régionaux en charge du suivi des sujets de propriété intellectuelle ^{11 ( * )} .

Bref historique de la direction générale du Trésor

De la veille de la Seconde Guerre mondiale jusqu'au début des années 2000, le réseau économique à l'étranger se décomposait en deux grandes entités : la direction des relations économiques extérieures (DREE) ^{12 ( * )} et les agences financières de la direction du Trésor, qui remplaçaient depuis 1967 les antennes de l'ancienne direction des finances extérieures (DFE ou Finex) ^{13 ( * )} .

Créée par un décret du 5 novembre 2004 ^{14 ( * )} , la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGPTE) fusionne :

- l'ancienne direction du Trésor ;

- la direction des relations économiques extérieures ;

- la direction de la prévision.

La DGPTE réunit par conséquent le réseau international de la DREE et les anciennes agences financières de la direction du Trésor. Le réseau international est alors appelé à se concentrer sur des activités d'analyse macro-économique, de soutien aux entreprises stratégiques et de promotion, d'une part, des positions françaises dans les instances de négociation internationales et, d'autre part, de l'attractivité économique du territoire français. La dévolution des activités commerciales de soutien à l'export à compter de 2008 participe de ce recentrage.

Source : réponses du secrétariat général de la direction générale du Trésor au questionnaire des rapporteurs spéciaux.

A. LE CONSEIL AUX CHANCELLERIES ET L'ANIMATION DES COMMUNAUTÉS D'AFFAIRES

1. Un réseau au service de deux ministères

Le réseau économique de la direction générale du Trésor a vocation à conseiller le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères .

La direction générale du Trésor comptant parmi les directions d'État-major du ministère de l'économie, des finances et de la relance, le ministre a autorité sur celle-ci, y compris sur son réseau à l'international.

Cependant, pour l'exercice de ses attributions en matière de commerce extérieur, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a également autorité sur les services économiques à l'étranger et dispose de la direction générale du Trésor ^{15 ( * )} . Cette autorité s'étend au ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé du commerce extérieur et de l'attractivité ^{16 ( * )} .

En matière de pilotage du réseau, il est ainsi prévu que « le ministre de l'économie, des finances et de la relance s'assure de l'accord du ministre de l'Europe et des affaires étrangères lorsqu'une mesure d'organisation de la direction générale du Trésor affecte directement les conditions d'exercice des missions de celui-ci au titre du commerce extérieur et de l'attractivité . » ^{17 ( * )}

À l'étranger, les services de l'État sont placés sous l'autorité de l'ambassadeur, conformément au décret du 1 ^er juin 1979 ^{18 ( * )} . Cette autorité, qui s'applique pleinement aux services économiques, prend plusieurs formes : instructions directes aux services, demandes de rappel de tout fonctionnaire, autorisations d'absences, évaluations des chefs de service .

D'après les informations communiquées aux rapporteurs, « sauf exception, la coordination de terrain entre chancelleries et services économiques/régionaux est bonne et efficace » ^{19 ( * )} .

Du point de vue des relations des services économiques avec l'administration centrale, le réseau dépend exclusivement de la DG Trésor . La direction de la diplomatie économique du ministère de l'Europe et des affaires étrangères n'a pas d'autorité ni de pouvoirs d'instruction directe sur les services économiques.

La direction de la diplomatie économique
du ministère de l'Europe et des affaires étrangères

La direction de la diplomatie économique contribue, pour le compte du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et en lien avec les autres ministères, à la définition et à la mise en oeuvre de la diplomatie économique de la France. Elle dispose, conjointement avec la direction générale du Trésor, de la tutelle sur Business France .

La direction compte 73 agents, dont une part importante de contractuels (près de 60 %). Cette composition reflète la volonté, lors de la création de la direction, de se rapprocher, y compris du point de vue des expériences professionnelles, du monde de l'entreprise et de ses attentes. La direction se décompose en une sous-direction et trois missions :

- la sous-direction des secteurs stratégiques, dont la mission consiste à apporter un soutien aux principaux contrats et à assurer le suivi des relations avec les entreprises ;

- la mission du commerce extérieur et de l'attractivité, qui exerce la co-tutelle sur Business France , participe aux organes octroyant des financements et garanties à l'export et qui coordonne les actions en lien avec la francophonie économique et l'attractivité ;

- la mission de la régulation et de la concurrence équitable, qui est en charge du suivi des sanctions et des normes extraterritoriales ainsi que du cadre normatif dans lequel les entreprises opèrent (responsabilité sociétale des entreprises, fiscalité, propriété intellectuelle) ;

- la mission de la promotion du tourisme, qui assure la tutelle d'Atout France, participe à la promotion du tourisme étranger en France, à l'Organisation mondiale du tourisme et à la préparation des expositions universelles.

L'action de la direction s'appuie également sur des personnalités bénévoles, nommées par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères et intervenant dans des champs identifiés comme prioritaires à l'export :

- Gérard Wolf, ancien cadre d'électricité de France (EDF) et du Medef international, fédérateur sur le sujet « Ville durable » ;

- Jean-François Loiseau, président de la fédération Axéréal, pour l'agroalimentaire ;

- Jean-Louis Bal, président du syndicat énergies renouvelables, pour les énergies renouvelables ;

- Jean-Patrick Lajonchère, directeur général du Groupe Hospitalier Saint-Joseph, pour la santé.

Source : réponses du ministère de l'Europe et des affaires étrangères au questionnaire des rapporteurs

La direction de la diplomatie économique doit, pour les saisines qu'elle souhaite adresser aux services économiques, saisir la direction générale du Trésor.

Cette situation résulte de la convention du 15 juillet 2014, qui précise l'organisation, les méthodes et les procédures destinées à assurer une bonne collaboration entre le ministère chargé des Affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances . Cette convention visait à mettre un terme aux tensions qui avaient émergé du renforcement de la compétence diplomatie économique et commerce extérieur du ministère de l'Europe et des affaires étrangères à compter de 2012. Elle a même été qualifiée de « Yalta entre administrations » par des auditionnés.

Cependant, les tensions qui avaient présidé à la signature de cette convention et à la définition de protocoles stricts n'ayant plus cours, les termes de celle-ci devraient pouvoir être reconsidérés.

En effet, pour pouvoir saisir plus aisément les services économiques, la direction de la diplomatie économique et les directions géographiques font parfois le choix de recourir directement aux ambassadeurs qui ont autorité sur ces services et peuvent donc leur transmettre leurs commandes. Cette pratique, si elle peut se justifier en présence de demandes simples ou urgentes, nuit toutefois au bon suivi des travaux des services économiques par la DGT.

Les rapporteurs estiment par conséquent qu'il est nécessaire de faciliter les saisines directes des services économiques, tout en assurant le suivi de ces demandes et leur priorisation par la direction du Trésor.

Ils recommandent pour ce faire que l'ensemble des demandes émergeant du ministère de l'Europe et des affaires étrangères transitent par la direction de la diplomatie économique, qui pourra coordonner son action et ses commandes avec les services compétents de la direction générale du Trésor, principalement le SABINE et le bureau PILOT ^{20 ( * )} .

Afin que cette évolution ne conduise pas à dégrader la maîtrise par l'administration centrale du ministère de l'économie, des finances et de la relance des travaux exercés par les services économiques, les rapporteurs considèrent que le SABINE devra être mis en copie de ces demandes et devra pouvoir, le cas échéant, prioriser les missions du service économique saisi. Pour les saisines concernant plusieurs pays, celles-ci devront en revanche continuer à transiter par le bureau PILOT.

Recommandation n° 1 : permettre à la direction de la diplomatie économique du ministère de l'Europe et des affaires étrangères de saisir directement les services économiques à l'étranger. Ces saisines devront cependant toujours donner lieu à une information simultanée du service des affaires bilatérales, de l'internationalisation des entreprises et de l'attractivité (SABINE) et du bureau PILOT de la direction générale du Trésor, qui pourront, le cas échéant, prioriser certaines demandes.

2. Le rôle des services économiques en matière d'animation de la communauté d'affaires

Les communautés d'affaires à l'étranger ont un rôle fondamental d'accompagnement des entreprises à l'export et d'attraction des investisseurs étrangers. Les intervenants sont multiples : Business France en premier lieu, mais également les chambres de commerce et d'industrie françaises à l'international (CCIFI), les conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF) ou encore Bpifrance pour la gestion des dispositifs d'assurance, de garantie ou de crédit export. Les opérateurs spécialisés dans le commerce international (OSCI), sociétés d'accompagnement, de gestion export et de commerce international, sont également des acteurs indispensables de cette communauté.

Lors des auditions qu'ils ont menées, les rapporteurs spéciaux ont pu constater l'importance de maintenir un bon niveau d'animation de cette communauté, afin de permettre la circulation de l'information et la définition et la mise à jour en continu de programmes de travail communs .

Le réseau des chambres de commerce et d'industrie française à l'international

Au total, 125 chambres de commerce et d'industrie françaises sont installées dans 95 pays et emploient 1 200 collaborateurs. Quasi-intégralement autofinancés, les CCI à l'étranger regroupent 37 500 membres et réalisent 70 millions d'euros de chiffre d'affaires.

Les CCI à l'étranger ont un rôle de facilitateur d'accès au marché pour les entreprises qui souhaitent s'internationaliser ou accéder à une zone ou à un pays spécifique. Elles jouent également un rôle de mise en relation des entreprises entre elles.

Source : réponses de CCI France international au questionnaire des rapporteurs

Les conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF) sont nommés par décret du Premier ministre sur proposition du ministre en charge du commerce extérieur et, généralement, après proposition du service économique de la zone concernée. Exerçant leur fonction à titre bénévole, ils ont une mission de conseil aux pouvoirs publics, d'appui aux entreprises et de promotion de l'attractivité de la France. Les rapporteurs spéciaux ont pu constater que les CCEF pouvaient constituer des relais du service économique, parfois insuffisamment exploités.

La coordination entre ces différents acteurs et le dialogue permanent constituent par conséquent une priorité pour garantir le bon exercice des missions des différents intervenants.

En ce sens, l'initiative de conseils économiques organisés sous l'égide de l'ambassadeur à compter de 2012 « a été globalement très bien accueillie car elle semblait pouvoir permettre une meilleure coordination des actions et toujours plus de coopération et de synergies entre les opérateurs. »

Cependant, ces réunions n'ont pas été systématiquement maintenues et les rapporteurs spéciaux estiment que ces grandes conférences doivent être formalisées et se tenir sur une base au moins annuelle. Ce type de réunion devra donner lieu à des instructions précises de la part de l'administration centrale sur leur modus operandi , leurs objectifs et leur fréquence.

La crise liée à l'épidémie de covid-19 que nous traversons a donné lieu à une augmentation de la fréquence des réunions entre ces intervenants, avec de nouveaux outils de visio-conférence. Les rapporteurs spéciaux considèrent que la dynamique enclenchée depuis un an doit être conservée et que les services économiques devraient constituer le secrétariat de séminaires annuels réunis sous l'égide de l'ambassadeur.

Recommandation n° 2 : organiser dans chaque pays, sous l'égide de l'ambassadeur, un conseil économique annuel de l'ensemble des acteurs de la communauté économique française. En confier le secrétariat au réseau des services économiques.

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* ¹ Ubifrance à l'époque, Business France ayant été créé par l'ordonnance n° 2014-1555 du 22 décembre 2014 portant fusion de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et d'Ubifrance, l'Agence française pour le développement international des entreprises.

* ² Hors les effectifs localisés à Bruxelles, 16 agents au pôle informatique, 4 agents au service économique régional et 22 agents la représentation permanente auprès de l'Union européenne.

* ³ Spécifiquement en charge de la coopération bilatérale et multilatérale sur les sujets propriété intellectuelle, de la lutte contre la contrefaçon et de l'information des acteurs et partenaires au niveau économique et technique.

* ⁴ Décret n°79-433 du 1 ^er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger.

* ⁵ Réponses du ministère de l'économie, des finances et de la relance au questionnaire des rapporteurs spéciaux pour le projet de loi de finances 2021.

* ⁶ Business France a été créé par l'ordonnance n° 2014-1555 du 22 décembre 2014 portant fusion de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et d'Ubifrance, l'Agence française pour le développement international des entreprises.

* ⁷ Hors les effectifs localisés à Bruxelles, 16 agents au pôle informatique, 4 agents au service économique régional et 22 agents la représentation permanente auprès de l'Union européenne.

* ⁸ Au 18 janvier 2021.

* ⁹ En octobre 2020, composés de 23 conseillers développement durable, trois conseillers aéronautique et aviation civile et un conseiller transports.

* ¹⁰ À Ankara, Brasilia, Moscou, Pékin, Tokyo et Varsovie. Une nouvelle mise à disposition est prévue à compter de septembre prochain à New Delhi.

* ¹¹ Spécifiquement en charge de la coopération bilatérale et multilatérale sur les sujets propriété intellectuelle, de la lutte contre la contrefaçon et de l'information des acteurs et partenaires au niveau économique et technique.

* ¹² La DREE était chargée « de préparer et mettre en oeuvre la politique commerciale extérieure de la France et participer à la conduite de la politique commerciale de l'Union européenne pour définir le cadre et les règles de nos échanges extérieurs ; contribuer au développement international des entreprises françaises ou exerçant leurs activités sur le territoire français ; et informer le gouvernement, les élus, les administrations, les entreprises et la société civile sur les enjeux de la mondialisation. » Projet de loi de finances pour 2002, annexes bleus budgétaires, Agrégat 16 Relations économiques extérieures.

* ¹³ Dont la mission historique correspond à la gestion des avoirs et emprunts français auprès des principales places financières.

* ¹⁴ Décret n°2004-1203 du 15 novembre 2004 portant création d'une direction générale du Trésor au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

* ¹⁵ Article 2 du décret n°2020-868 du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de l'Europe et des affaires étrangères.

* ¹⁶ Article 3 du décret n° 2020-964 du 31 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé du commerce extérieur et de l'attractivité.

* ¹⁷ Article 2 du décret n° 2020-871 du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de l'économie, des finances et de la relance

* ¹⁸ Décret n°79-433 du 1 ^er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger.

* ¹⁹ Réponses du ministère de l'Europe et des affaires étrangères au questionnaire des rapporteurs spéciaux.

* ²⁰ Le bureau PILOT est dédié au pilotage du réseau, tant du point de vue fonctionnel sur les évolutions stratégiques du réseau que du point de vue opérationnel, avec le suivi de certaines commandes transversales effectuées depuis la centrale. Il est également chargé, en lien avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, du suivi des questions budgétaires et de gestion.