II. UNE GOUVERNANCE TROP COMPLEXE ET INEFFICACE
La métropole parisienne présente trois caractéristiques, à savoir celles d'une capitale nationale, d'un centre névralgique à l'échelle d'un pays (transport, économie, culture, etc.) et d'une ville-monde (métropole de rang mondial). Paradoxalement et comparativement au Grand Londres, créé le 1 er avril 1965, le fait métropolitain ne s'est que tardivement matérialisé en France: ce n'est qu'à partir du début des années 2000 qu'émerge et se développe l'idée d'une gouvernance institutionnelle - « Paris métropole » ou « Grand Paris » - pour répondre aux enjeux nouveaux de développement d'une métropole.
Paris, métropole mondiale
L'Île-de-France est l'une des régions urbaines les plus dynamiques du monde, tant sur le plan démographique qu'économique. Avec un peu plus de 12 millions d'habitants en 2015, elle est de très loin la première agglomération française, représentant 19 % de la population nationale et l'une des deux grandes métropoles européennes avec Londres. En une trentaine d'années, elle s'est agrandie de près de 2 millions d'habitants, passant de 10,1 millions en 1982 à 10,9 en 1999 et 12,1 millions en 2015.
À la fois municipalité et département, Paris est au coeur de l'Île-de-France. Elle rassemble 2,2 millions d'habitants sur une superficie de 105 km², ce qui en fait l'une des capitales les plus denses d'Europe, le département le plus peuplé d'Île-de-France et le deuxième de France derrière celui du Nord. Mais le dynamisme parisien n'a pas suivi celui de sa région. En effet, Paris a perdu constamment de sa population depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale jusqu'au milieu des années 2000, où sa démographie s'est sensiblement redressée. Autour d'elle gravitent sept autres départements de populations sensiblement égales, comprises entre 1,2 et 1,6 million, les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis étant les plus peuplés.
L'importance démographique de l'Île-de-France au niveau national s'illustre davantage encore sur le plan économique. Avec un PIB de plus de 642 milliards en 2013, elle pèse pour 31 % du PIB national (IAU, 2016) et compte parmi les cinq plus puissantes métropoles mondiales derrière Tokyo, New York, Londres et Los Angeles...
Source : Christian Lefèvre dans Paris, métropole introuvable (PUF, 2017)
D'abord initiée en « mode projet » par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris prévoyant la création de pôles économiques et du projet de transport « Grand Paris express », ce n'est que dans un second temps qu'une gouvernance institutionnelle a été créée par les lois MAPTAM de 2014 et NOTRe de 2015 précitées. Pour Olivier Renaudie, la création de la MGP est le résultat d'une juxtaposition de textes qu'il qualifie de « cauchemar légistique ».
A. LES RÉFLEXIONS QUI ONT PRÉCÉDÉ LA CRÉATION DU GRAND PARIS INSTITUTIONNEL
Deux personnalités politiques ont contribué à faire émerger le débat autour du fait métropolitain dans l'espace parisien.
Tout d'abord, Bertrand Delanoë, maire de Paris, qui, dès 2001, a souhaité ouvrir le dialogue avec les villes limitrophes de Paris.
Ensuite, Nicolas Sarkozy, Président de la République, lors de son discours de juin 2007 et le lancement d'un grand concours international d'urbanisme, du projet de transport pour le « Grand Paris », mais aussi en évoquant clairement le sujet de la gouvernance institutionnelle de la métropole.
1. La préfiguration d'une gouvernance du développement métropolitain (Bertrand Delanoë)
a) De la conférence métropolitaine...
C'est après l'élection à son premier mandat de maire de Paris que Bertrand Delanoë songea à créer un poste d'adjoint chargé des relations avec les collectivités territoriales d'Ile-de-France qu'il confia à Pierre Mansat, élu au Conseil de Paris, pour nouer des coopérations entre Paris et les communes de sa périphérie, d'abord sur des sujets liés aux transports (périphérique, tramway) puis, plus largement, sur le renouvellement urbain et l'aménagement. Cette mission aboutira à la création en 2006 de la conférence métropolitaine de l'agglomération parisienne, parallèlement à l'élaboration du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), sur le logement, le transport, le développement économique et sur la gouvernance métropolitaine.
b) ...à Paris Métropole, instance de préfiguration institutionnelle
En 2008, les assises de l'agglomération parisienne décident la création d'un syndicat mixte d'études dénommé « Paris Métropole » dont l'objectif général était de résorber les inégalités territoriales , et de favoriser l'adaptation écologique de la métropole et son l'essor économique. Il y était également question de renforcement des solidarités territoriales par la fiscalité et le budget.
Il ne s'agit à l'époque que d'une instance d'étude et de préfiguration et non d'un organe institutionnel et décisionnel.
Le livre « (ou)vert » de 2012 publié par Paris Métropole proposaient des scénarios et des orientations « pour une métropole durable » en posant la question institutionnelle : « Quelle gouvernance ? ».
Faisant le constat d'inégalités territoriales importantes en région parisienne, d'une radio-concentricité de l'agglomération parisienne et d'un besoin de participation citoyenne, trois scénarios institutionnels étaient proposés :
- une métropole intégrée partant du principe que pour traiter efficacement les problèmes de la métropole, l'unité de décision doit être garantie et le système institutionnel doit être simplifié. L'échelon intercommunal est jugé insuffisant pour véritablement redistribuer la richesse entre intercommunalités riches et pauvres. Deux options étaient envisageables : soit créer une collectivité départementale en fusionnant les départements existants, soit créer une communauté urbaine de même périmètre mais en fusionnant les communautés d'agglomération existantes ;
- une métropole concertée qui privilégie la recherche de consensus à une approche centralisatrice. L'objectif est de s'adapter avec souplesse à la diversité des contextes. Il n'y a pas de périmètre arrêté : le transfert de compétences se fait sur la base du volontariat, la métropole pouvant prendre la forme de syndicats, d'agences ou de protocoles de coopération territoriale ;
- une métropole articulée ou confédérée dont l'approche repose sur la reconnaissance du polycentrisme de la métropole et sur le respect du principe de subsidiarité. Sans instance décisionnelles spécifiques, les collectivités coordonnent leurs politiques autour d'un pilotage métropolitain « partagé et coopératif ». Dans cette démarche, les outils concrets restaient à inventer, mais l'idée directrice restait d'adapter pour chaque politique publique les moyens de mobiliser les collectivités existantes.
La création de la MGP par la loi MAPTAM de 2014 allait prendre une autre direction - un hybride entre concertation et confédération autour d'un nouvel établissement public à statut particulier - mais ces trois axes de réflexion continuent à sous-tendre le débat et les diverses propositions de réforme des personnes auditionnées, comme nous le verrons dans la suite du rapport.
2. La construction du Grand Paris par les projets (Nicolas Sarkozy)
Dès son accession à la présidence de la République en 2007, Nicolas Sarkozy appelait de ses voeux « une Île-de-France des projets », par les infrastructures de transport, par l'urbanisme et l'attractivité dans la recherche et l'enseignement supérieur. Mais il déplorait aussi, sur le plan institutionnel, que Paris soit « la seule agglomération de France à ne pas avoir de communauté urbaine » 9 ( * ) .
Son mandat a clairement privilégié le lancement de projets de préférence à une approche institutionnelle : la consultation internationale des architectes et urbanistes pour « Le Grand Pari(s) de l'agglomération parisienne » en 2007, puis la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris instituant des pôles économiques et le « Grand Paris Express ». La lettre de mission du 7 mai 2008 que Nicolas Sarkozy adressait à Christian Blanc, alors secrétaire d'État en charge du développement de la région capitale, précisait explicitement que « la vision doit précéder le projet et le projet conduire au choix de l'organisation de la gouvernance ».
Pour autant, une démarche institutionnelle poursuivait un travail parallèle aux projets sous la forme d'un comité présidé par Édouard Balladur, ancien Premier ministre, pour étudier la réforme des collectivités locales et faire des propositions sur la gouvernance du Grand Paris. Rendu en mars 2009, le rapport du « Comité Balladur », intitulé « Il est temps de décider », proposait la fusion des intercommunalités et des conseils généraux des quatre départements du coeur de l'agglomération dans le cadre d'un Grand Paris composé de représentants élus dans des circonscriptions supra-communales. Il proposait de créer en 2014 une collectivité locale à statut particulier dénommée « Grand Paris » .
Ces propositions partaient du constat que sur le territoire de la ville de Paris et des départements du Val-de-Marne, des Hauts-de-Seine et de la Seine-Saint-Denis, le besoin de coordination des politiques publiques ne s'était pas traduit par le développement de la coopération intercommunale. Le périmètre proposé pouvait s'ouvrir aux communes contiguës au « Grand Paris », soit sur initiative du conseil de cette collectivité, soit enfin sur demande du préfet de la région.
Le rapport listait plusieurs constats et propositions d'actions :
- bien que correspondant au retour à l'ancien périmètre du département de la Seine, il se fait sentir sur ce territoire « le besoin d'une structure de coordination [...] compte tenu du développement de cette zone urbaine rassemblent plus de 6 millions d'habitants », présentant la double particularité d'être à la fois sur-administrée et, sur certains points, sous-équipée ;
- cette création, qui permettrait de faire émerger une « grande métropole nouvelle », se ferait à l'issue d'une consultation publique et cette collectivité locale spécifique serait « dotée de compétences d'attribution qui seraient celles des départements supprimés et des intercommunalités les plus importantes qui s'y trouvent ». Il en serait de même pour les compétences exercées par la ville de Paris en tant que département ;
- la rationalisation des syndicats de communes sur le territoire du Grand Paris ;
- le transfert au Grand Paris des compétences des communes en matière de logement et d'urbanisme, le Grand Paris acquérant les compétences d'aménagement (pour élaborer les SCOT notamment, réaliser les zones d'aménagement concertés), de logement (programme local de l'habitat, opérations de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre) ;
- les communes conserveraient leur qualité de collectivités locales et leur mode de scrutin ;
- les conseillers du Grand Paris seraient élus le jour des élections départementales et régionales, et le conseil ne devrait pas avoir l'allure d'une « assemblée pléthorique » (135 sièges dont 45 pour Paris, et 30 pour chaque département) ;
- enfin, sur la répartition des recettes fiscales, le Grand Paris recevrait les recettes jusqu'ici affectées aux départements, ainsi qu'une portion de l'imposition qui remplacerait la taxe professionnelle.
* 9 Discours du Président de la République sur ses projets en matière de politique d'aménagement durable, Roissy, 26 juin 2007.