Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

Rapports d'information

Rapport d'information n° 706 (2019-2020), déposé le

B. LA SITUATION ACTUELLE : UN ORDRE APPARENT

1. Les compétences partagées ou intersectionnelles : des mécanismes de coordination inefficaces
a) L'échec des conférences territoriales de l'action publique

Issues du cadre de coopération prévu par la loi « MAPTAM », les conférences territoriales de l'action publique semblent aujourd'hui avoir échoué à générer une réelle dynamique de coopération entre collectivités territoriales.

La progressive constitution des conférences territoriales de l'action publique

La conférence territoriale de l'action publique (CTAP) est une institution relativement jeune, née en 2014 de la loi « MAPTAM ». Néanmoins, l'intuition ayant conduit à sa création est plus ancienne. Comme le relève un rapport de 2011 de nos anciens collègues Jacqueline Gourault et Didier Guillaume, « dès les débuts de la décentralisation, à mesure que les collectivités ont été dotées de nouvelles prérogatives, une meilleure coordination des politiques menées par chaque échelon territorial est apparue nécessaire 103 ( * ) ». Le législateur a ponctuellement prévu de tels dispositifs de coopération, comme en témoignent les conférences d'harmonisation des investissements ou la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse 104 ( * ) . Cette formalisation des instances de concertation a abouti en 2004 à la création des conférences des exécutifs, préfiguration des futures CTAP.

Néanmoins, c'est sûrement à la constitution la même année d'une autre institution que les CTAP ont dû leur création : le Breizh 15 ou « B15 », devenu en 2012 le « B16 ». Comme le rappelaient nos anciens collègues, cette instance « [associait] autour du président du Conseil régional de Bretagne, les présidents des quatre départements composant la région et des dix communautés d'agglomérations bretonnes ». Émanation de la tradition de concertation locale, elle a constitué un exemple réussi de coopération entre collectivités territoriales, qu'il s'est agi de répliquer sur l'ensemble du territoire national.

La diffusion de « l'exemple breton » s'est faite en deux temps. Premièrement, sans faire entièrement droit aux recommandations du rapport dit « Krattinger-Gourault » de 2009 105 ( * ) , la loi « RCT » du 16 décembre 2010 a renforcé les conférences régionales des exécutifs en élargissant leur composition aux présidents des conseils de métropoles et d'un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional. Dans un second temps, ces mêmes conférences ont été finalement supprimées par la loi « MAPTAM », pour laisser place aux CTAP.

Les dispositions actuelles les régissant n'ont pas connu depuis d'évolution significative. Il est d'ailleurs notable que la loi « NOTRe », qui a profondément modifié la répartition des compétences entre collectivités territoriales, n'ait pas davantage révisé le cadre législatif des CTAP.

Les auditions menées par la rapporteure n'ont pas permis de démontrer l'utilité des CTAP. Les critiques qui leur sont adressées sont de plusieurs ordres.

Les CTAP ont pu alimenter la crainte d'une tutelle des régions sur les collectivités territoriales situées sur leur territoire. Dans un rapport de 2015, notre collègue Nelly Tocqueville et notre ancien collègue François Grosdidier exprimaient la crainte que les CTAP n'entretiennent un « jacobinisme régional » : « Ces conférences organisées au niveau régional pourraient constituer l'opportunité pour les présidents de région d'y affirmer leur pouvoir au détriment d'autres collectivités. C'est d'ailleurs pour cette raison que le conseil régional de Lorraine, le premier à avoir mis sur pied une CTAP, a fait adopter une “ charte des collectivités locales” qui réaffirme le principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre. »

Les travaux menés par la rapporteure n'ont pas confirmé cette hypothèse. Bien que présidée par le président du conseil régional 106 ( * ) , la CTAP ne saurait être considérée comme un outil à la main de ce dernier pour affirmer une tutelle de fait sur les autres collectivités territoriales membres de l'instance. Sans qu'il y ait tutelle, plusieurs départements (et certaines régions) déplorent néanmoins que les CTAP ne soient qu'une « chambre d'enregistrement » de projets élaborés par les services du conseil régional, qui ne permettent pas de réelle discussion. Ni instrument d'une tutelle régionale, ni outil de coopération efficace, la CTAP est jugée globalement inefficace.

Car la majorité des élus, départementaux comme régionaux, ne perçoivent pas l'utilité des CTAP , considérant même, pour certains d'entre eux, qu'elles « n'ont pas de réelle consistance 107 ( * ) »... À ces rendez-vous institutionnels, consacrés le plus souvent à des débats très généraux, les élus préfèrent des réunions plus informelles, lorsqu'ils ont besoin de se concerter sur des projets concrets.

Les critiques se focalisent souvent sur la composition des CTAP . Celle-ci est souvent jugée à la fois insuffisamment représentative et trop pléthorique pour être efficace.

Comme le précisait en 2017 le rapport, déjà cité, de l'inspection générale de l'administration, « dans certaines régions et notamment celles dont le périmètre a été élargi, les CTAP rassemblent près d'une centaine de membres (93 membres en Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Grand Est) rendant l'échange et le dialogue difficile et formel 108 ( * ) ». Ce constat est confirmé par les départements interrogés par la mission, qui tendent à considérer les réunions de la CTAP comme des « grand-messes » ne permettant pas l'échange.

Au-delà du nombre de membres, la composition, qui relève de dispositions législatives, est parfois jugée insuffisamment représentative des petites collectivités territoriales, notamment rurales.

La composition des conférences territoriales de l'action publique

La composition des CTAP n'a pratiquement connu aucune évolution depuis leur création 109 ( * ) . Elle est prévue au II de l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales :

« II. - Sont membres de la conférence territoriale de l'action publique :

« 1° Le président du conseil régional ou de l'autorité exécutive de la collectivité territoriale régie par l'article 73 de la Constitution ;

« 2° Les présidents des conseils départementaux ou un représentant de l'autorité exécutive des collectivités territoriales exerçant les compétences des départements sur le territoire de la région ;

« 3° Les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de la région ;

« 3° bis Dans la région d'Ile-de-France, les présidents des établissements publics territoriaux mentionnés à l'article L. 5219-2 du présent code ;

« 4° Un représentant élu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de chaque département ;

« 5° Un représentant élu des communes de plus de 30 000 habitants de chaque département ;

« 6° Un représentant élu des communes comprenant entre 3 500 et 30 000 habitants de chaque département ;

« 7° Un représentant élu des communes de moins de 3 500 habitants de chaque département ;

« 8° Le cas échéant, un représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne, au sens de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

« Pour la désignation dans chaque département des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre non membres de droit de la conférence territoriale de l'action publique et lorsqu'une seule liste complète de candidats réunissant les conditions requises a été adressée au représentant de l'État dans le département, il n'est pas procédé à une élection . »

Dans les faits, la CTAP accorde donc une voix prépondérante aux collectivités de plus grande taille, au détriment des collectivités de petite taille. Sans doute était-il inenvisageable de réunir autour d'une même table un représentant de toutes les collectivités de la région. Mais en définitive, aucune collectivité ne trouve son compte dans la composition actuelle de la CTAP : les collectivités de petite taille ne s'estiment pas suffisamment représentées 110 ( * ) ; les collectivités de grande taille telles que les départements (ou les métropoles) 111 ( * ) sont proportionnellement moins bien représentées qu'au sein de la conférence des exécutifs, qui précédait la CTAP.

Dans l'ensemble, les réunions périodiques de ces conférences apparaissent consommatrices de temps et d'énergie, pour un résultat bien mince... Les élus départementaux et régionaux rencontrés par la rapporteure ont tous émis le souhait que les CTAP soient supprimées , au bénéfice d'instances de coopérations plus informelles et diversifiées en fonction des thématiques.

b) Splendeurs et misères du « chef-de-filat »

La catégorie juridique de « chef de file » a, au moment de sa création, suscité de grands espoirs. Face au diagnostic ancien d'un manque de coordination entre collectivités sur les compétences qu'elles ont en partage, la nécessité de désigner parmi elles une collectivité chargée d'organiser leur coopération a été, dès le milieu des années 1990, mise en avant.

La longue genèse de la notion de « chef de file »

Possiblement issue du vocabulaire des opérations financières 112 ( * ) , la notion de « chef-de-filat » n'est pas entrée dans le droit des collectivités à la faveur de la révision constitutionnelle de 2003, mais par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Cette dernière prévoit en effet au II de son article 65 qu'une loi « définira (...) les conditions dans lesquelles une collectivité pourra assumer le rôle de chef de file pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales ». Disposition, en tant que telle, dépourvue de toute portée juridique...

Au tournant du siècle, la notion de chef de file continue d'être présentée comme une solution possible à la difficile coordination des collectivités territoriales sur les champs de compétence partagés . En 1996, un rapport de notre ancien collègue Daniel Hoeffel 113 ( * ) note ainsi que l'institution d'une collectivité cheffe de file « peut répondre au constat que si dans certains domaines - l'éducation, par exemple - l'homogénéité des compétences peut être assurée sans trop de difficultés, en revanche, dans d'autres domaines - tels que l'aménagement du territoire ou le développement économique - le même résultat est plus difficile à atteindre » 114 ( * ) . Elle est néanmoins considérée comme une solution temporaire, dans l'attente d'une clarification des blocs de compétences 115 ( * ) .

Faute d'accord entre les deux chambres, cette notion n'a longtemps connu aucune nouvelle traduction législative 116 ( * ) . En tout état de cause, le principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre empêchait de lui donner un véritable contenu .

Il fallut donc attendre la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 pour que la notion de chef de file soit consacrée et acquière quelque portée juridique , en tant qu'atténuation ou correctif apporté au principe de non-tutelle 117 ( * ) . Depuis lors, le cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, tout en énonçant expressément qu' « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre », dispose : « Cependant , lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

Toutefois, l'interprétation que le Conseil constitutionnel a donnée de ces dispositions en a fortement limité la portée . Dans une décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, en effet, le Conseil a censuré les dispositions relatives aux contrats de partenariat qui permettaient à plusieurs collectivités de désigner l'une d'entre elles pour signer le contrat, par une convention précisant les conditions de ce transfert de compétence, au motif que la loi déférée confiait ainsi à la collectivité désignée par convention « un pouvoir de décision pour déterminer cette action commune ». Or, précisait le juge constitutionnel, l'article 72 de la Constitution habilite la loi à désigner une collectivité territoriale « pour organiser et non déterminer les modalités de l ' action commune de plusieurs collectivités ». La distinction était subtile et le rôle laissé au chef de file, minime 118 ( * ) ...

La traduction législative de cette timide avancée constitutionnelle a pris plusieurs années . Entamée avec la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui attribue à certaines collectivités un rôle de coordination sur certaines des compétences partagées 119 ( * ) , elle n'a pleinement abouti qu'avec la loi « MAPTAM ».

Comme le prouvent les débats parlementaires de l'époque, la notion a suscité à la fois espoir et circonspection. D'une part, le défaut d'une définition juridique de la notion est assez largement critiqué. Notre ancien collègue Christian Favier voyait ainsi, lors de l'examen en première lecture du projet de loi « MAPTAM », en la notion de chef de file « un concept vide de portée juridique , car cette notion n'a jamais réellement été définie, pas plus hier qu'aujourd'hui dans le présent projet de loi qui pourtant la consacre » 120 ( * ) . Il était suivi en cela par notre collègue Gérard Longuet, qui estimait que « le concept de chef de file est une invention sémantique judicieuse, pertinente, qui cache en réalité l'absence de décision de fond 121 ( * ) » sur la spécialisation des compétences.

D'autre part, le rapport de la commission des lois soulignait l'intérêt de la notion de « chef de file », estimant qu'elle « concourt à l'objectif de clarification de l'action publique locale » et permet de rationaliser « l'exercice des compétences partagées tout en respectant le principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre » 122 ( * ) . Il y voyait même le moyen de « conforter le principe de libre administration des collectivités territoriales, puisqu'il revient à ces dernières d'organiser elles-mêmes les modalités de leur action commune, et celui de subsidiarité, puisque est désigné l'échelon jugé le plus pertinent pour assurer l'exercice commun d'une compétence ».

Force est de reconnaître que ces espoirs ont été largement déçus .

Car si des textes spéciaux organisent effectivement, grâce à des mécanismes juridiques ad hoc (documents d'orientations à valeur normative 123 ( * ) , présidence d'instance de gouvernance ou de coordination 124 ( * ) , obligation de conventionnement 125 ( * ) ...), la prééminence d'une catégorie de collectivités dans tel ou tel champ de l'action publique, l'institution du « chef-de-filat » ne se traduit quant à elle, en droit, que par l'obligation ou la faculté d'élaborer un projet de convention territoriale d'exercice concerté à soumettre à la CTAP, puis à toutes les collectivités et aux établissements publics concernés. Les régions et départements sont en principe tenus d'élaborer un projet de CTEC pour chacune des compétences dont ils sont chefs de file, tandis qu'il s'agit d'une simple faculté pour le bloc communal 126 ( * ) .

À défaut de mécanismes spéciaux, le « chef-de-filat » d'une collectivité dans un des domaines énumérés par l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales est donc à peu près dépourvu de toute portée .

En outre, la logique sous-tendant l'élaboration et la conclusion de CTEC résulte parfois moins d'un réel projet de coordination que d'une logique, plus pragmatique, de desserrement de la contrainte entourant les financements croisés 127 ( * ) . La conclusion d'une CTEC permet en effet, cela a été rappelé, de déroger à l'obligation pour la collectivité maîtresse d'ouvrage d'assurer au minimum 30% du total des investissements publics sur le projet, ainsi qu'à l'interdiction des co-financements de la région et du département. Si cette « logique opportuniste 128 ( * ) » ne représente pas une difficulté en soi, elle montre que le recours aux instruments donnés par le « chef-de-filat » n'intervient souvent que comme une voie de contournement de difficultés préexistantes.

D'ailleurs, aucun échelon de collectivité ne semble être parvenu à s'approprier pleinement l'outil que la CTEC pouvait constituer. En ce qui concerne le bloc communal, comme le relève le rapport de l'inspection générale de l'administration précité 129 ( * ) , la capacité d'élaborer des CTEC est « largement théorique » et ne semble pas susciter d'intérêt particulier de la part des collectivités et établissements publics concernés. Quant aux régions, elles portent certes des CTEC mais privilégient parfois d'autres instruments, plus contraignants pour leurs partenaires : il en va ainsi de la compétence « aménagement et développement du territoire », dont l'exercice passe plus naturellement par le SRADDET que par la conclusion d'une CTEC.

Enfin, comme cela a déjà été relevé, les domaines de compétence où un chef de file est désigné souffrent souvent d'un défaut de définition . C'est tout particulièrement le cas de la « solidarité des territoires » , qui relève du « chef-de-filat » départemental. Cette nouvelle responsabilité, dans un domaine mal circonscrit, a pu apparaître aux yeux de certains élus départementaux comme une compensation de la perte de leur compétence générale, « une clause de compétence générale de fait , leur permettant d'intervenir très largement, y compris dans le domaine de l'économie 130 ( * ) ». Il n'en est rien, comme l'ont immédiatement précisé deux circulaires adressées aux préfets pour l'application de la loi « NOTRe » 131 ( * ) , et comme l'a encore rappelé la ministre de la cohésion des territoires, en 2018, en réponse à une question de notre collègue Jean-Marie Janssens : leur responsabilité au titre de la solidarité territoriale ne permet aux départements que d'intervenir « par la mise en oeuvre de dispositifs expressément prévus par la loi 132 ( * ) » . Elle n'y ajoute rien, hors l'obligation d'élaborer un projet de CTEC...

c) De la coordination à la tutelle déguisée

Les mécanismes de coordination partenariaux tels que la CTAP ou la CTEC tendent d'ailleurs à être remplacés par des dispositifs contraignants, pouvant conduire à une tutelle déguisée sur certains champs de compétence, généralement au bénéfice des régions. Les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et les schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) en constituent le meilleur exemple 133 ( * ) .

Le SRADDET et le SRDEII : des documents élaborés par les régions et s'imposant aux autres collectivités territoriales

Ces deux documents sont régis par des dispositions législatives qui en précisent le contenu et en prévoient le caractère prescriptif.

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ( SRADDET) a notamment pour fonction de définir « les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité, de logistique et de développement des transports de personnes et de marchandises, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets » (article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales). Les conseils départementaux et les EPCI à fiscalité propre sont, entre autres, associés à son élaboration.

Au-delà de cette fonction d'orientation, le schéma est doté d'une portée normative qui est loin d'être négligeable. En effet :

- la région définit « des règles générales pour contribuer à atteindre [ces objectifs], sans méconnaître les compétences de l'État et des autres collectivités territoriales » ;

- une hiérarchie des normes est établie avec les documents d'urbanisme relevant de la compétence du bloc communal (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanismes, cartes communales ou documents en tenant lieu), mais aussi les plans de mobilité, les plans climat-air-énergie territoriaux et les chartes des parcs naturels régionaux, puisque ceux-ci doivent non seulement « prendre en compte » les objectifs du SRADDET, mais aussi être « compatibles » avec les règles générales qu'il édicte. Il n'est pas question, jusqu'à présent, d'un rapport de conformité ;

- le préfet de région doit donner son approbation au schéma avant son entrée en vigueur, ce qui permet de contourner le principe de non-tutelle.

Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) définit quant à lui « les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional. Il définit les orientations en matière de développement de l'économie sociale et solidaire, en s'appuyant notamment sur les propositions formulées au cours des conférences régionales de l'économie sociale et solidaire. Il définit également les orientations en matière de développement de l'économie circulaire, notamment en matière d'écologie industrielle et territoriale » (article L. 4251-13 du même code). Il est élaboré en concertation avec les EPCI à fiscalité propre (et, le cas échéant, la métropole de Lyon).

Là encore, les « orientations » du schéma ont valeur prescriptive, puisque les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'aides aux entreprises doivent être « compatibles » avec celui-ci. Toutefois, un régime particulier est aménagé pour les métropoles qui, en cas de désaccord avec la région sur les orientations du schéma applicables sur leur territoire, ont la faculté d'élaborer leur propre document d'orientations stratégiques seulement soumis à l'obligation de « prendre en compte » le schéma régional.

De façon analogue au SRADDET, le SRDEII n'entre en vigueur qu'après son approbation par le préfet de région.

Le législateur a entouré ce caractère prescriptif de certaines garanties, afin d'éviter que ces documents ne deviennent des outils coercitifs à la main des régions. Leur élaboration laisse une large place à la concertation avec l'ensemble des collectivités territoriales... à l'exception notable des départements qui ne sont pas consultés sur le projet de SRDEII , alors même que, comme nous le verrons, leurs politiques continuent d'avoir une incidence directe ou indirecte sur l'économie de leur territoire 134 ( * ) . Par ailleurs, il ne semble pas que les régions envisagent ces documents comme l'instrument d'une mainmise de leur part sur l'administration des collectivités territoriales situées sur leur territoire ; les schémas élaborés au cours de la première vague sont, dans l'ensemble, faiblement prescriptifs 135 ( * ) .

Il n'est pas certain, cependant, qu'il en soit toujours ainsi, car la lettre de la loi permet d'aller beaucoup plus loin : le SRDEII et, surtout, le SRADDET constituent potentiellement des instruments beaucoup plus directifs par lesquels la région pourrait assumer le pilotage de l'action publique locale dans de très vastes domaines .

En vertu du principe de non-tutelle, ces schémas ne peuvent entrer en vigueur et acquérir ainsi une force prescriptive à l'égard des collectivités infrarégionales que par leur approbation préfectorale. Or le rôle de contrôle attribué aux préfets de région en la matière semble pour l'essentiel théorique . En amont du processus d'approbation, les services de l'État ne semblent pas avoir réellement utilisé le levier que constitue le pouvoir d'approbation pour influer sur le contenu de ces documents. Comme le relève le rapport de l'inspection générale de l'administration précité, « dans la plupart des cas examinés par la mission, les préfectures ont contribué au SRDEII ou au SRADDET en explicitant “ le dire ” de l'État mais n'ont pas fait de lien avec leur pouvoir d'approbation 136 ( * ) » . En aval de la procédure, le risque effectif d'une censure du schéma par le préfet de région semble très limité. Dans un rapport public de 2017, la Cour des comptes notait ainsi que dans la procédure d'élaboration du SRADDET, « le préfet n'est qu'un acteur parmi d'autres, dont le véritable pouvoir réside dans la possibilité de censure du document final », que la Cour jugeait par ailleurs « très théorique 137 ( * ) » .

Pour conclure, la création du SRDEII et du SRADDET dénote un changement de logique : le choix d'une coopération librement organisée entre collectivités partenaires semble progressivement faire place à la logique d'une collectivité régionale imposant, malgré l'association des collectivités situées sur son territoire, ses orientations .

d) Le maintien de formes de coopération souples, hors du cadre légal

Au-delà des formes de coopération prévues par la loi qui tendent à devenir de plus en plus verticales et contraignantes, les collectivités maintiennent des formes de coopération plus souples.

Interrogés par la rapporteure via des questionnaires ou lors des déplacements de la mission, conseils régionaux et départementaux ont souvent insisté sur le tissu de coopérations informelles dont leurs relations sont faites. Qu'il s'agisse de « clubs des directeurs généraux des services » ou de réunions informelles entre présidents des exécutifs concernés, ils entretiennent des relations de travail que les modifications de périmètres de compétences ou les pesants mécanismes légaux de coordination ne sauraient remettre en cause.

Le développement des outils conventionnels entre collectivités publiques, abondamment documenté, est une autre de ces formes souples de coopération. La rapporteure souhaiterait souligner leur intérêt particulier dans l'articulation de l'action de collectivités territoriales aux champs de compétences distincts .

Il en va ainsi de la formation des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) , située à la frontière de deux champs historiques de compétence du département et de la région. Comme il a été indiqué dans la deuxième partie du présent rapport, la collaboration de ces deux strates de collectivités a permis d'améliorer l'efficacité de la politique d'insertion (Somme, Loir-et-Cher, départements de la région Auvergne-Rhône-Alpes...) et mériterait ainsi de se développer davantage.

Ces exemples démontrent l'intérêt de formes de coopération souple pour coordonner l'action des collectivités territoriales dans des espaces de compétences interstitiels . Plus largement, ils prouvent que les collectivités territoriales n'ont pas besoin de voir leur coopération corsetée, mais savent faire un usage intelligent de leur liberté contractuelle . La rapporteure s'interroge fortement sur la nécessité d'encadrer cette coopération par la loi ; en tout état de cause, la création par le législateur de nouveaux mécanismes obligatoires de coordination ne doit être envisagée qu'en cas de besoin avéré.

Recommandation n° 11 :  Supprimer les conférences territoriales de l'action publique, pour laisser place à des instances de coopérations moins formelles.

Recommandation n° 12 :  Réformer l'institution du « chef-de-filat » :

a) revoir la liste des domaines de compétence pour lesquels un chef de file est désigné et en préciser la définition ;

b) revoir les modalités d'exercice du « chef-de-filat », en substituant aux conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC) des mécanismes ad hoc , compétence par compétence (instances de pilotage, documents d'orientation, conventions...) ;

c) supprimer les règles législatives qui contraignent l'exercice concerté des compétences « à chef de file » (encadrement des délégations, durcissement des règles relatives aux financements croisés).

Recommandation n° 13 :  Promouvoir la coopération de projet entre collectivités.

2. Une rigidité excessive dans la répartition des compétences exclusives

Tandis que le législateur continue d'hésiter entre la liberté et la contrainte dans l'organisation de l'exercice concerté des compétences partagées, il a fait le choix d' une autre voie pour garantir la cohérence de l'action publique locale , celle de la spécialisation des compétences des différents niveaux de collectivités, qui soulève aujourd'hui d'évidentes difficultés.

a) Le principe de subsidiarité contrarié par la logique des « blocs de compétence »

Il est inévitable qu'une répartition légale des compétences génère des difficultés lors de son application concrète, toute répartition comportant une part d'arbitraire. Néanmoins, l'articulation des politiques publiques menées par les différents niveaux de collectivités semble particulièrement pâtir de la catégorisation actuelle des compétences des collectivités territoriales, selon laquelle à chaque échelon de collectivité est attribué un domaine de l'action publique (répartition « par blocs ») . Il est effectivement peu probable qu'un pan de l'action publique ne relève, dans sa mise en oeuvre concrète, que d'un seul échelon territorial.

Il ne semble pourtant pas qu'une répartition « fine » des compétences, fondée sur la distinction au sein de chaque domaine de l'action publique entre ce qui relève du stratégique (et serait plutôt attribué aux régions) et ce qui relève de l'opérationnel (relevant plutôt, selon la proximité nécessaire, des départements ou du bloc communal) ait été sérieusement envisagée. Dès les premières réflexions sur la décentralisation, le transfert de blocs de compétences thématiques semble s'être imposé. Dans un rapport qui a fait date et dont l'influence sur les futures lois de décentralisation est bien connue, Olivier Guichard estimait ainsi que le transfert de compétences de l'État aux collectivités territoriales devait conjuguer deux principes :

- un principe de subsidiarité , selon lequel il est préférable de transférer une compétence au niveau le plus proche du terrain auquel elle est le mieux exercée ;

- un principe de simplicité , selon lequel il est nécessaire de transférer des « fonctions complètes 138 ( * ) », ce que nous appellerions peut-être aujourd'hui des « blocs cohérents de compétences ».

Or ces deux principes sont potentiellement contradictoires . La « simplicité » conduira parfois à transférer « en bloc » à une catégorie de collectivités une compétence au sein de laquelle le principe de subsidiarité aurait imposé de procéder à des discriminations plus fines. Le rapport « Guichard » prévoyait d'ailleurs que, dans le cas où un partage des rôles serait maintenu à l'intérieur d'une même « fonction », l'attribution de compétence devrait être effectuée de manière à dégager des « chaînes de décision cohérentes » 139 ( * ) . Mais en vertu du principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre, de telles « chaînes de décision » ne peuvent avoir que des maillons assez lâches : aucune collectivité ne saurait en principe exercer un contrôle sur la manière dont une autre exerce ses compétences, encore moins disposer d'un pouvoir d'autorisation 140 ( * ) ...

La loi « NOTRe » a poussé à son extrême la logique des « blocs de compétences », en revoyant la distribution des compétences spéciales entre collectivités, mais aussi en supprimant la clause de compétence générale, qui apportait un peu de souplesse à l'ensemble (voir ci-dessous). Il en résulte des difficultés patentes, notamment dans les plus grandes régions chargées d'attributions qu'il est impossible d'exercer à une si large échelle.

b) La nécessaire territorialisation de l'action régionale

Les travaux de la mission montrent ainsi que les compétences exclusives attribuées aux régions ne peuvent être exercées, dans les faits, qu'en territorialisant leur action .

Cela se manifeste notamment par le maintien ou le déploiement hors du chef-lieu de région d'une présence physique, matérialisée par une antenne locale . La plupart des régions métropolitaines disposent désormais de « maisons de la région » ou autres antennes, réparties sur leur territoire, chargées du service de premier accueil, d'information et d'orientation auprès des usagers, voire de la gestion de certains services publics (lycées, transports interurbains et scolaires, développement économique local...) 141 ( * ) . La carte des implantations locales des régions épouse souvent celle des départements, mais ce n'est pas systématique :

- en Provence-Alpes-Côte-d'Azur, en Bretagne, en Centre-Val-de-Loire, il existe une antenne par département, sauf dans celui où se trouve le siège de la région ; il en va de même en Auvergne-Rhône-Alpes, où tous les départements disposent d'une « antenne » ou d'un « espace », sauf le Rhône et le Puy-de-Dôme où sont situés les deux hôtels de région de Lyon et Clermont-Ferrand ;

- en Bourgogne-France-Comté, il n'existe pas d'antenne en Haute-Saône ni dans le Territoire de Belfort, sans doute en raison de la proximité de Besançon ;

- dans les Hauts-de-France et en Occitanie, la maille est au contraire plus serrée puisque certains départements comptent plusieurs « maisons » ou antennes ;

Source : région Occitanie

- dans le Grand Est, où les antennes régionales gèrent des services et ont donc à proprement parler un ressort d'exercice, il est intéressant de voir que le tracé des douze « maisons » s'écarte très sensiblement de la carte des dix départements 142 ( * ) . Faut-il y voir une façon, pour la nouvelle grande région, dont la création a été fortement contestée, d'affirmer son existence et son autonomie administrative ?

Source : région Grand Est

De manière plus spécialisée, la région Auvergne-Rhône-Alpes a ouvert dans l'ensemble des départements situés sur son territoire 143 ( * ) des agences « Auvergne-Rhône-Alpes entreprises » , destinées à mieux exercer la compétence de développement économique dont elle dispose, grâce à une connaissance fine du tissu économique local (voir ci-dessous).

Au-delà de cette « déconcentration » de l'action régionale, les régions ont été conduites à amorcer une forme de « décentralisation » interne en déléguant l'exercice de certaines compétences de proximité à des collectivités infrarégionales , voire à d'autres personnes publiques ou privées. L'article L. 3111-9 leur permet ainsi de confier tout ou partie de l'organisation des transports scolaires à des départements, des communes, des EPCI, des syndicats mixtes, des établissements d'enseignement ou des associations de parents d'élèves ou familiales, et il semble qu'elles aient largement recouru à cette faculté.

c) Délégation, transfert conventionnel, différenciation légale : quels remèdes ?

Comme il a été rappelé, la faculté générale pour toute collectivité territoriale de déléguer une compétence dont elle est attributaire à une collectivité relevant d'une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre a été inscrite dans notre législation, lors de l'adoption de la loi « RCT », comme un correctif à la spécialisation croissante .

Ce dispositif n'a malheureusement connu qu' un succès tout relatif . Selon le rapport déjà cité de l'inspection générale de l'administration, seules les délégations prévues par des textes spéciaux ont connu un certain attrait, et plutôt ceux prévoyant une délégation de compétences de l'État à une collectivité territoriale (comme celle des aides à la pierre) que ceux qui organisent la délégation de compétences d'une collectivité à une autre 144 ( * ) .

L'une des explications de cet état de fait réside, selon les auteurs, dans le fait que la délégation est comprise « comme un mécanisme de sujétion d'une autorité sur l'autre ». Il est vrai que les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante, et qu'elle est obligatoirement régie par une convention qui en fixe la durée, définit les objectifs à atteindre ainsi que « les modalités de contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire ». Toutefois, ces exigences paraissent assez minimes : il n'est pas illégitime que la collectivité normalement attributaire exerce un droit de regard sur la manière dont sa compétence est exercée 145 ( * ) .

En réalité, l'un des obstacles au succès de la délégation de compétence tenait sans doute au fait que, selon la doctrine administrative (non confirmée semble-t-il par la jurisprudence), elle impliquait que l'intégralité d'une compétence identifiée comme telle par la loi soit déléguée (principe dit d' « insécabilité » des compétences déléguées). Il est compréhensible qu'une collectivité ne veuille pas se déposséder de l'intégralité d'une compétence qui lui a été confiée par la loi, quand bien même certaines actions qui en relèvent pourraient être confiées à une autre. Il est donc tout à fait bienvenu que la récente loi du 27 décembre 2019 ait supprimé ce verrou en autorisant la délégation partielle de compétences 146 ( * ) , même s'il est encore trop tôt pour tirer un bilan de cette évolution.

Par ailleurs, l'articulation entre les dispositions générales de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales et les dispositions spéciales autorisant des délégations de compétence mériterait d'être clarifiée. En tout état de cause, les exceptions au principe général qui autorise une collectivité à déléguer à une autre ou à un EPCI à fiscalité propre tout ou partie d'une de ses compétences devraient être supprimées , comme celle qui limite aux communes et à leurs groupements, ainsi qu'à la métropole de Lyon, la liste des personnes auxquelles le conseil régional peut déléguer sa compétence d'octroi de tout ou partie des aides à la création ou à l'extension d'activités économiques (article L. 1511-2 du même code).

Enfin, comme le proposait le Sénat lors de l'examen du projet de loi « Engagement et proximité », il pourrait être envisagé d'autoriser les EPCI à fiscalité propre à déléguer leurs propres compétences à un département ou à une région , du moins si ses statuts le prévoient. Au-delà d'un débat tout théorique sur la faculté pour un établissement public de ne pas exercer lui-même les compétences qui lui ont été dévolues 147 ( * ) , la rapporteure n'ignore pas les réserves que suscite une telle extension, certains craignant qu'elle ne place insidieusement les groupements de communes sous la tutelle des conseils départementaux ou régionaux. L'on répètera toutefois que les délégations sont librement consenties et réservent un pouvoir de contrôle substantiel à l'autorité délégante . D'ailleurs, d'autres mécanismes de dévolution des compétences intercommunales au département et à la région ont été imaginés ces dernières années pour remédier à l'excessive rigidité de la répartition légale, dans les domaines de la GEMAPI et de la mobilité notamment 148 ( * ) .

Recommandation n° 14 :  Sans bouleverser la répartition actuelle des compétences locales, abandonner pour l'avenir la logique des « blocs de compétence » au profit d'une distribution fine des compétences de chaque échelon territorial dans les différents domaines de l'action publique.

Recommandation n° 15 :  Afin de remédier aux rigidités de la répartition actuelle des compétences, favoriser les délégations :

a) en encourageant la délégation partielle de compétences ;

b) en supprimant les exceptions à la faculté générale de délégation ;

c) en envisageant l'extension de cette faculté aux EPCI à fiscalité propre.

Faut-il aller plus loin en permettant à une collectivité de transférer définitivement (et non plus de déléguer) tout ou partie d'une de ses compétences à une autre collectivité ou à groupement ? La loi le prévoit aujourd'hui pour certaines compétences seulement et dans des circonstances spéciales 149 ( * ) . Il n'est pas certain que le cadre constitutionnel actuel permette de généraliser cette solution 150 ( * ) .

En revanche, il est loisible au législateur de différencier les compétences des collectivités territoriales appartenant à une même catégorie, dès lors que cela répond à une différence objective de situation . Les compétences des plus grandes régions pourraient, par exemple, être définies différemment par la loi de celle des autres régions. Toutefois, les essais récents de différenciation (avec la création de la collectivité européenne d'Alsace par exemple) semblent répondre à de tout autres considérations... Il n'est d'ailleurs pas certain que les pouvoirs publics nationaux soient les mieux à même de procéder à la répartition fine des compétences locales qu'imposent les réalités de chaque territoire...

3. Les travers du principe de spécialité appliqué aux collectivités territoriales : plaidoyer pour la clause de compétence générale

Outre l'attribution à chaque catégorie de collectivités de compétences exclusives, le plus souvent « par blocs », le choix de la spécialisation a également conduit le législateur à retirer aux départements (et aux régions) la compétence générale dont ils disposaient depuis les débuts de la III e République .

Pour mémoire, la « clause de compétence générale » est, ou était, une disposition légale aux termes de laquelle l'organe délibérant d'une collectivité territoriale (conseil municipal, départemental ou régional) « règle par ses délibérations les affaires » de la collectivité. Cette disposition a toujours été interprétée en deux sens , d'une part, comme confiant une compétence de principe à l'organe délibérant pour prendre les décisions relevant des attributions de la collectivité (plutôt qu'aux autres organes, notamment à l'exécutif), d'autre part, comme habilitant la collectivité à accomplir tout acte répondant à l'intérêt public local, sous réserve que le législateur n'ait pas attribué une compétence exclusive en la matière à une autre personne publique . Le Conseil d'État a ainsi jugé que l'ancien article L. 121-26 du code des communes habilitait le conseil municipal « à statuer sur toutes les questions d'intérêt public communal, sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'État ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire 151 ( * ) ».

Il ne faut donc pas s'exagérer la portée de cette clause : jamais personne n'a imaginé qu'elle habilitait un département ou une région à organiser la défense de leur territoire ou à empiéter sur les pouvoirs de police générale du Premier ministre et des maires, par exemple. Toutefois, elle énonçait bien le principe selon lequel, sauf disposition légale contraire, une assemblée d'élus locaux a vocation à traiter de l'ensemble des questions qui intéressent son territoire ; elle permettait aussi d'agir aux interstices de la loi. Sa suppression soulève ainsi des difficultés de principe , pour tous ceux qui sont attachés aux libertés locales, mais aussi des problèmes tout à fait pratiques .

a) Un élu local n'est pas un administrateur

Le principe de spécialité des compétences a longtemps constitué l'un des éléments définissant, parmi les personnes publiques, la seule catégorie juridique des établissements publics. Si l'État a seul la compétence de sa compétence, l'ensemble des autres personnes publiques tirent leur compétence du fait que l'État, généralement par la voix du législateur, la leur attribue. Il est ainsi libre de borner cette compétence comme il l'entend. Historiquement, les établissements publics et les collectivités territoriales pouvaient être distingués, entre autres caractéristiques 152 ( * ) , par la compétence que l'État leur attribuait.

Aux établissements publics (administrés en général par un conseil d'administration), l'État n'attribuait que des compétences spéciales , pour l'exercice de missions particulières. Spécialement créés à cet effet, les établissements publics ne sauraient agir en dehors de ce champ de compétences circonscrit, le juge administratif exerçant un contrôle sur le respect de cette obligation 153 ( * ) . À l'inverse, depuis les grandes lois départementale et municipale de 1871 et 1884 154 ( * ) , l'État attribuait aux collectivités territoriales une compétence générale pour régler, par les délibérations de leur organe délibérant, les affaires de leur territoire. La suppression de la clause de compétence générale des conseils départementaux et régionaux par la loi « NOTRe » a brouillé cette distinction.

La difficulté n'est pas seulement juridique, elle est aussi politique . Un élu local n'est pas un administrateur : il est responsable, non techniquement devant un supérieur hiérarchique ou devant l'administration assurant sa tutelle, mais politiquement devant ses électeurs. La clause de compétence générale était une façon de reconnaître la vocation des élus locaux à se préoccuper de l'ensemble des problèmes de leur territoire et à accueillir l'ensemble des revendications de la population.

En outre, malgré le jeu des compétences exclusives, il était rare qu'une collectivité territoriale soit entièrement démunie pour répondre à un besoin local, car même sans empiéter sur les attributions d'une autre personne publique, la clause de compétence générale lui permettait d'intervenir d'une manière ou d'une autre . Prenons l'exemple d'un artisan cherchant à monter son entreprise : même si, avant même la loi « NOTRe », le département ne pouvait lui accorder d'aide directe qu'avec l'accord de la région 155 ( * ) , il pouvait se fonder sur sa compétence générale pour lui prodiguer des conseils, l'aider à élaborer un projet de financement, à trouver un local, etc .

Enfin, une collectivité disposant elle-même de moyens d'action, et qui n'était pas cantonnée par principe à un domaine de spécialité, était mieux à même de relayer auprès de l'État ou d'autres collectivités les problèmes rencontrés par ses habitants , lorsque ceux-ci appelaient une intervention de leur part. Sa compétence générale lui donnait la légitimité et l'influence nécessaires.

Privés de ce levier, les présidents de conseil départemental rencontrés par la mission ont tous fait part de la difficulté qu'ils ont désormais à peser et relayer efficacement les problèmes rencontrés par leurs concitoyens auprès d'autres collectivités, en particulier le conseil régional.

b) La loi n'épuisera jamais le champ de l'action publique

En second lieu, l'attribution de compétences spéciales par la loi ne peut recouvrir l'intégralité du champ de l'action publique . Par construction, le cadre législatif ne peut prévoir l'ensemble des cas de figure qui se présenteront à une personne publique. Pour celles de ces personnes publiques qui ont une vocation générale à traiter d'affaires dans des domaines divers, la définition des compétences est donc vouée à être insuffisante si elle n'est pas secondée par une clause de compétence générale.

Plusieurs collectivités ont ainsi montré à la faveur de la crise sanitaire que l'attribution de compétences limitativement énumérées génère des carences. En période de crise, ces « trous dans la raquette » nuisent à l'efficacité et à la réactivité de l'action publique. Face à une situation exceptionnelle, que la loi ne saurait prévoir, les collectivités ont été contraintes de prendre des libertés avec les textes régissant leurs compétences.

Premièrement, au sein même de leur champ habituel d'intervention, les collectivités peuvent être conduites à adopter des actes exceptionnels, non prévus en droit. Comme l'ont montré les travaux de la mission de suivi de la commission des lois du Sénat sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire, le département de la Seine-Saint-Denis a entendu exercer pleinement sa mission sociale, dépassant le cadre strict de ses compétences sociales.

Le rôle du département de Seine-Saint-Denis dans la gestion de la crise sanitaire

« Les départements ont ponctuellement agi aux frontières de leurs compétences pour parer aux urgences sociales produites par le confinement. Ils ont ainsi joué un rôle de premier plan dans la gestion des problèmes pratiques posés aux populations par le confinement, souvent au-delà du strict champ de leurs compétences sociales. La fermeture temporaire des établissements scolaires a privé les familles dont les enfants déjeunaient grâce aux cantines des établissements en question d'une solution de restauration bon marché et équilibrée. Le département de la Seine-Saint-Denis a ainsi mis à disposition la cuisine d'un de ses collèges pour produire 6 000 repas par jour à destination des familles les plus modestes. Parmi les autres initiatives menées par le conseil départemental dans ce département très touché par l'épidémie de covid-19, les co-rapporteurs ont particulièrement retenu :

- la distribution de masques et de visières pour les soignants et les agents de la collectivité les plus exposés ;

- la mise à disposition de tablettes pour les familles les plus modestes afin de garantir la continuité pédagogique ;

- l'achat de cartes SIM pour les élèves ne disposant pas d'accès à internet ;

- la réservation de chambres d'hôtel permettant d'éloigner les conjoints violents, sur décision de justice . »

Source : commission des lois du Sénat, Mieux organiser la Nation en temps de crise 156 ( * )

Deuxièmement, la crise sanitaire a exigé que certaines collectivités outrepassent le champ habituel de leurs interventions. Dans le domaine économique, plusieurs départements ont ainsi mené une action qui, à la lisière de leurs compétences, s'imposait malgré tout (voir ci-dessous). De même, les conseils régionaux ont joué un rôle de premier plan dans la commande de masques de protection, y compris à destination du grand public. Une telle action ne relevait manifestement pas de leurs compétences mais a été rendue nécessaire par le contexte ; le contrôle de légalité n'y a d'ailleurs pas fait obstacle .

Recommandation n° 16 :  Rétablir la clause de compétence générale pour les conseils départementaux et régionaux, sans exagérer sa portée.

Les pages qui suivent se concentreront sur la question des politiques de développement économique qui, depuis la loi « NOTRe », relèvent presque exclusivement de la compétence de la région et, plus accessoirement, du bloc communal. L'actualité démontre la nécessité de desserrer l'étau de la répartition actuelle des compétences dans ce domaine afin de laisser place aux coopérations locales.

* 103 Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée , rapport d'information n° 272 (2010-2011) de Jacqueline Gourault et Didier Guillaume, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 1 er février 2011, pp. 25-26, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r10-272/r10-272.html .

* 104 Le rapport précité en salue l'existence, tout en soulignant leur insuffisance : il précise ainsi de la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse qu'elle « n'a pas permis le dialogue escompté lors de sa création en 2002 » en raison d'un nombre insuffisant de réunions.

* 105 Faire confiance à l'intelligence territoriale , rapport d'information n° 471 (2008-2009), d'Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission commune d'information pour la réflexion sur une réforme de la décentralisation, déposé le 17 juin 2009, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r08-471/r08-471.html . Pour mémoire, ce rapport proposait d'élever la conférence régionale des exécutifs en « conseil régional des exécutifs », dont les réunions, organisées autour d'un ordre du jour préétabli, seraient obligatoires et trimestrielles. Le rapport proposait également une composition élargie, seule proposition finalement reprise par la loi « RCT » du 16 décembre 2010.

* 106 Voir le III de l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales.

* 107 Source : réponses des conseils départementaux au questionnaire transmis par la mission.

* 108 « Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale », rapport précité, p. 41.

* 109 Notable, la seule exception concerne la CTAP d'Ile-de-France : depuis 2017, elle inclut les présidents des établissements publics territoriaux. Cette disposition, désormais prévue au 3° bis du II de l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales, a été ajoutée par l'article 69 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* 110 Le rapport de l'inspection générale de l'administration précité fait ainsi le lien entre ce défaut de représentativité supposé et la mise en place la région Occitanie d'une « assemblée des territoires », composée de 158 élus provenant de 79 bassins de vie et ne siégeant pas au conseil régional.

* 111 Le même rapport indiquait ainsi : « Les métropoles rencontrées, en position minoritaire au sein de cette instance, ont manifesté réserve et distance vis à vis des CTAP qui ne constituent manifestement pas encore, pour elles, un lieu à enjeux. La disparition des conférences des exécutifs dans lesquelles elles pouvaient plus facilement faire entendre leur voix a accentué ce sentiment d'éloignement. »

* 112 Sans qu'il soit possible de l'établir avec certitude, lors des débats sur le projet de loi « MAPTAM », MM. Favier et Longuet attribuaient à cette notion une « origine financière » : lors des opérations de fusion ou d'acquisition d'envergure, il arrive qu'un syndicat (ou « pool ») de banques d'affaires en charge du dossier soit constitué ; la banque coordinatrice est alors désignée « chef de file ».

* 113 Rapport d'information n° 239 (1996-1997) de M. Daniel Hoeffel, fait au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r96-239/r96-239_mono.html .

* 114 Le même rapport précisait par ailleurs que deux voies législatives existaient pour mettre en oeuvre concrètement la notion de chef de file : d'une part, la loi désignerait « par groupes de compétences, une collectivité qui assumerait le rôle de chef de file » ; d'autre part, « la loi, tout en définissant un cadre précis pour l'exercice de cette fonction de chef de file, ne [fixerait] pas une solution uniforme et [laisserait] aux collectivités en fonction des réalités locales la faculté de choisir l'une d'entre elles pour exercer cette mission, la collectivité chef de file pouvant dans ces conditions ne pas être la même sur toutes les parties du territoire pour une même compétence ». Il a finalement été choisi de suivre la première voie, mais l'existence de la seconde témoigne déjà d'une attention aiguë au principe d'une différenciation des compétences selon les territoires.

* 115 Le même rapport note ainsi : « Si le retour à une application plus stricte des blocs de compétences paraît devoir constituer l'objectif à atteindre dans un contexte économique plus facile, dans une période intermédiaire la notion de collectivité chef de file peut constituer une réponse “d'attente” notamment pour les interlocuteurs des collectivités locales. »

* 116 Comme le rappelle le rapport n° 27 (2002-2003) sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République de notre ancien collègue René Garrec, le Sénat avait adopté, lors de l'examen de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, un « article additionnel prévoyant la désignation d'une collectivité "chef de file" pour des actions communes menées par la voie conventionnelle par les collectivités et leurs groupements en matière d'aménagement du territoire et de développement économique ». Cet article additionnel avait néanmoins été écarté par l'Assemblée nationale lors de la lecture définitive du projet de loi, après l'échec de la commission mixte paritaire.

* 117 Article 5 de la loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 118 On voit assez mal, d'ailleurs, comment les délégations de compétence réglées par l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales s'accordent avec cette jurisprudence constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel ne s'est jamais prononcé sur ce point, quoiqu'il ait eu à connaître de la loi « RCT ».

* 119 L'article 1 er de cette loi confère ainsi aux régions un rôle de coordination en matière de développement économique.

* 120 Compte rendu intégral des débats du Sénat, séance du 31 mai 2013, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/seances .

* 121 Compte rendu intégral des débats du Sénat, séance du 31 mai 2013, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/seances .

* 122 Rapport n° 580 (2012-2013) de René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 mai 2013, p. 65.

* 123 Par exemple le SRDEII et le SRADDET adoptés par la région (voir ci-dessous).

* 124 Par exemple la présidence du conseil départemental de la citoyenneté et de l'autonomie par le président du conseil départemental (articles L. 149-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles).

* 125 Par exemple, certaines attributions que conserve le conseil départemental en matière économique ne peuvent être exercées que sous réserve de la conclusion d'une convention avec la région, comme l'octroi d'aides aux producteurs prévue à l'article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales. Il y a là un pouvoir d'autorisation déguisé.

* 126 Respectivement, a et b du V de l'article L. 1111-9-1 du même code.

* 127 4° du V de l'article L. 1111-9-1 du même code.

* 128 Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale , rapport précité, annexe 7, p. 86.

* 129 Ibidem .

* 130 Ibidem .

* 131 Instruction du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ; instruction du même jour relative à la nouvelle répartition des compétences en matière d'interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements issue de l'application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

* 132 Réponse du ministère de la cohésion des territoires à la question écrite n° 04624 de M. Jean-Marie Janssens, sénateur, J.O. Sénat , 12 juillet 2018.

* 133 Sur cette question, voir B. Faure, « Le leadership régional : nouvelle orientation du droit des collectivités territoriales ? », AJDA 2015, p. 1898.

* 134 Sur la procédure d'élaboration des schémas et les consultations obligatoires, voir les articles L. 4251-15 (SRDEII) et L. 4251-5 (SRADDET) du code général des collectivités territoriales.

* 135 Le rapport de l'inspection générale de l'administration précité, qui dit « s'interroger sur la nature véritablement prescriptive de ces documents », décrit (p. 59) le point de vue des régions sur le SRDEII. Il précise que « certaines régions considèrent que la prescriptivité du schéma prévu par la loi NOTRe n'a rien apporté par rapport aux schémas antérieurs, sinon une contrainte supplémentaire : la nécessité de l'approbation du document par le préfet », le SRDEII ne constituant selon elles qu'une « grille de lecture de l'économie régionale ». Selon ce même rapport, les régions auraient un avis similaire au sujet du SRADDET, puisqu'il note : « plusieurs régions relativisent le caractère prescriptif du document et soulignent qu'il s'agira d'une “prescription consentie”. »

* 136 Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale », rapport précité, annexe 7, p. 54.

* 137 « Les services déconcentrés de l'Etat : clarifier leurs missions, adapter leur organisation, leur faire confiance », rapport public thématique, décembre 2017, p. 80.

* 138 Vivre ensemble , rapport au président de la République de la commission de développement des responsabilités locales présidée par Olivier Guichard, 1976.

* 139 Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité , rapport d'information n° 447 tome 1 (1999-2000) fait par Michel Mercier, au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, p. 164.

* 140 Sur la notion de « tutelle » au sens de l'article 72 de la Constitution et son interprétation jurisprudentielle, voir Gilles Le Chatelier, « La Constitution et les relations entre les collectivités », Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel , n° 42, janvier 2014.

* 141 C'est le cas dans la région Grand Est.

* 142 Douze « maisons » pour seize implantations, comme l'illustre la carte ci-après, car certaines de ces « maisons » ont des locaux dans deux villes différentes.

* 143 Ces agences sont au nombre de 11, l'Ardèche et la Drôme partageant une agence commune.

* 144 Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale , rapport précité, p. 32 et suivantes.

* 145 Le décret en Conseil d'État pris pour l'application de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales n'a, fort heureusement, pas alourdi à l'excès les exigences légales. Il impose seulement la fixation d'indicateurs de suivi correspondant aux objectifs fixés par la convention, ainsi que la détermination de son cadre financier. Par ailleurs, il ouvre la voie à ce que la convention prévoie les modalités de sa résiliation anticipée, sans l'imposer. La délégation de compétence est donc révocable, mais pas nécessairement avant son terme.

* 146 Article 68 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 147 Certains voudraient y voir une entorse au principe de spécialité. On remarquera toutefois que la loi autorise déjà les EPCI à fiscalité propre à déléguer, voire à transférer certaines de leurs compétences à une autre personne publique (voir, en matière de GEMAPI, l'article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales).

* 148 En matière de GEMAPI, la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations a autorisé les départements, les régions et leurs groupements qui intervenaient dans ce domaine à la date du 1 er janvier 2018 à continuer à le faire, sans limite de temps, malgré l'attribution de cette compétence aux EPCI à fiscalité propre et sous réserve de conclure une convention avec ces derniers. Quant à la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité, qui reste en principe communale dans les communautés de communes, elle doit obligatoirement depuis la LOM être transférée à la communauté, à défaut de quoi elle l'est à la région.

* 149 L'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales prévoit par exemple la délégation ou le transfert de compétences départementales et régionales aux métropoles intercommunales. Pour de plus amples développements à ce sujet, voir la quatrième partie.

* 150 Voir l'avis du Conseil d'État du 7 décembre 2017 sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d'une même catégorie et des règles relatives à l'exercice de ces compétences, n° 393651. Le Conseil d'État relève en particulier : 1° que les dispositions en vigueur autorisant le transfert de compétences départementales ou régionales aux métropoles se justifient par la nécessité de « répondre aux enjeux économiques et aux besoins sociaux qui s'attachent à ce type de zones urbaines » grâce à un exercice plus intégré des compétences ; 2° que, dans le dispositif envisagé par le Gouvernement, le transfert ne serait pas conditionné à l'existence d'une situation particulière propre à justifier l'application de règles de compétences différentes du droit commun, ce qui méconnaîtrait le principe d'égalité. Faut-il en conclure qu'une disposition légale autorisant les transferts conventionnels de compétence serait conforme à la Constitution, si elle soumettait la conclusion d'une convention à l'existence d'une telle situation particulière ? Il pourrait cependant y avoir là un motif d'incompétence négative, car cela reviendrait, pour le législateur, à s'en remettre aux parties et au juge administratif pour apprécier la réalité de cette situation et en tirer les conséquences sur la répartition des compétences locales.

* 151 Conseil d'État, 29 juin 2001, n° 193716, Commune de Mons-en-Baroeul .

* 152 Les établissements publics sont ainsi soumis à un principe de rattachement (soit à une administration de l'État, soit à une collectivité territoriale) et leur ressort territorial peut être national, à l'inverse des collectivités territoriales.

* 153 Conseil d'État, avis du 7 juillet 1994, n° 356089, Diversification des activités d'EDF et GDF .

* 154 Loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux ; loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale. La clause de compétence générale a été étendue aux conseils régionaux lors de la transformation des régions en collectivités territoriales par la loi « Deferre » de 1982 (loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions).

* 155 Article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.

* 156 Rapport d'information n° 609 (2019-2020) de MM. Philippe Bas, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Mmes Nathalie Delattre, Jacqueline Eustache-Brinio, Françoise Gatel, MM. Loïc Hervé, Patrick Kanner, Alain Richard, Jean-Pierre Sueur et Dany Wattebled, fait au nom de la commission des lois, déposé le 8 juillet 2020, p. 108. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r19-609/r19-609.html .

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