II. LES DONNÉES GÉNÉRALES DE LA SESSION 2018-2019
A. UN TAUX GLOBAL D'APPLICATION EN RETRAIT PAR RAPPORT À LA SESSION PRÉCÉDENTE
49 lois ont été votées au cours de la session parlementaire 2018-2019, dont 22 étaient d'application directe . Si 35 % des textes sont partiellement mis en application, sur l'exercice 2018-2019 autant de lois sont totalement applicables que non applicables du fait du manque de mesures réglementaires ( six lois, soit 12 % des textes ). Le pourcentage de lois applicables est cependant comparable à celui constaté sur la session 2017-2018, où le taux d'application était de 73 %.
Aucune des lois partiellement en application ne pâtit d'un taux d'application inférieur à 10 %, et seulement quatre sont limitées par un taux d'application inférieur à 50 %. Toutefois, un trop grand nombre de lois sont encore rendues partiellement inapplicables par une proportion importante de mesures manquantes. Ainsi, les deux tiers des lois concernées ont un taux de mise en application compris entre 50 % et 90 %.
À l'échelle de la XV e législature, près d'un tiers des lois ne demeure encore que partiellement applicable, et 6 % d'entre elles ne sont toujours pas applicables . Comme indiqué plus haut, ces chiffres doivent être toutefois appréhendés avec précaution. En effet, il suffit qu'une loi ne prévoie qu'un faible nombre de mesures d'application et que celles-ci n'aient pas été publiées pour que la loi soit considérée comme non applicable. A l'inverse, une loi nécessitant de nombreuses mesures d'application, mais dont quelques unes d'entre elles n'auront pas été prises, peut être applicable à 90 %.
État d'application au 31 mars 2020 des lois nécessitant au moins un texte d'application et votées lors de la session 2018-2019
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Taux d'application |
< 10% |
10%<x<50% |
50%<x<90% |
90%<x<100% |
100% |
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Nombre de lois |
0 |
4 |
10 |
1 |
6 |
Le chiffre le plus significatif est celui de la proportion de mesures d'application prises par rapport au nombre de mesures attendues. Dans cette perspective, le taux global d'application des lois calculé par le Sénat est de 72 %. Cela représente un taux légèrement inférieur à celui de l'année précédente, où il était de 78 %, traduisant une baisse de 6 %. Ainsi, sur les 918 mesures règlementaires attendues, seules 660 ont été prises. Ce taux est inférieur à celui constaté sur l'ensemble de la législature (78 %) et rompt avec la dynamique de progrès constatée dans le bilan 2019 de l'application des lois.
Toutefois, comme indiqué plus haut, cette baisse s'inscrit dans un contexte général d'augmentation du nombre de mesures d'application prévues dans les textes de lois et doit donc être relativisée. Cet accroissement ne saurait néanmoins dispenser le Gouvernement de prendre les mesures d'application nécessaires, et ce d'autant plus que ce dernier est à l'origine de l'introduction dans les textes de lois de plus des deux tiers des mesures attendues (en incluant les mesures figurant dans le projet de texte initial ainsi que celles prévues par amendement).
Par ailleurs, ce taux global cache de grandes disparités selon les textes et les commissions concernées au fond . Ainsi, la commission des lois déplore un taux d'application de 49 % sur les lois relevant de sa compétence, tandis que la commission des finances se félicite d'un taux de 88 %. Quelques textes concentrent une grande part des mesures d'application attendues sur la session. La loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises comporte 154 mesures prévues, dont 22 n'ont pas encore été prises. 142 mesures étaient attendues dans la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Sur ces 142 mesures, seules 50 ont été prises soit 32 % d'application seulement, et ce chiffre contribue pour une bonne part au faible taux d'application constaté par la commission des lois. Comme chaque année, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale comportent un grand nombre de mesures d'application, et sont quant à elles en grande partie applicables (à 89 % pour la première et à 94 % pour la seconde).
Le taux d'application des lois issues de propositions de lois est moins élevé que le taux global, puisqu'il se situe à 56 % . Ce constat est d'autant plus regrettable que cette année la proportion de lois résultant d'une initiative parlementaire est particulièrement élevée : près de la moitié des lois de la session découlent de propositions de lois. La commission des lois note que cette proportion se situe à 63 % pour les lois votées sur la session 2018-2019 et relevant de sa compétence. Sur ces 63 %, plus de la moitié des lois sont d'initiative sénatoriale. Le taux d'application calculé par le secrétariat général du Gouvernement pour les lois issues de propositions de lois est cependant de 80 %, à deux points d'écart seulement du taux global. Il est donc probable que la différence constatée est en lien avec les divergences de périmètre explicitées plus haut. M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a indiqué lors de son audition qu'une fois « la loi publiée, son parcours parlementaire antérieur ne nous intéresse pas en ce qui concerne les décrets d'application » 4 ( * ) .
* 4 Audition du secrétaire général du Gouvernement le 12 mai 2020.