COMPTE RENDU DE
L'AUDITION DE
M. MARC GUILLAUME, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL
DU GOUVERNEMENT
Mardi 12 mai 2020
- Présidence de Mme Valérie Létard -
La réunion est ouverte à 16 h 35.
Mme Valérie Létard, présidente de la délégation du bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle . - Monsieur le secrétaire général, je vous remercie tout particulièrement d'être présent aujourd'hui pour cette audition, compte tenu de la crise sanitaire que traverse notre pays. Mais le contrôle de l'application des lois à l'occasion du bilan annuel effectué par le Sénat est désormais une étape clé du calendrier de notre institution. Il était donc important que votre audition puisse se dérouler, si ce n'est comme à l'accoutumée, au moins selon des modalités qui puissent permettre un dialogue approfondi et enrichissant.
Les commissions permanentes sont les principaux acteurs du contrôle de la prise des mesures des lois relevant de leur compétence. Toutefois, les circonstances exceptionnelles que nous traversons impliquent une participation en visioconférence pour certains des présidents de commission. Je les remercie toutes et tous de leur mobilisation pour continuer à assurer le suivi de l'application des lois dans des conditions plus délicates que les années précédentes. Sont présents aujourd'hui à cette audition : Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques ; M. Robert del Picchia, vice-président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ; M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes ; M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales ; M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable ; Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture ; M. Vincent Eblé, président de la commission des finances et Mme Catherine Di Folco, vice-présidente de la commission des lois.
Lors du premier conseil des ministres de l'année 2020, le Gouvernement a indiqué être pleinement mobilisé pour maintenir à un haut niveau ses résultats en matière d'application des lois. Ceci me conduit évidemment à vous poser une première question, d'ordre général : L'état d'urgence sanitaire a-t-il perturbé le processus de suivi de l'application des lois ? Comment expliquez-vous l'écart de près de 10 points que nous constatons entre nos deux mesures du taux d'application global sur la session 2018-2019 ? Un recours accru aux mesures différées pourrait-il expliquer cette différence ? Avez-vous eu des difficultés particulières concernant le suivi des mesures nécessaires à la mise en oeuvre de certaines lois ?
Je vous propose de commencer par un point général, puis de revenir sur ces questions. Mes collègues vous exposeront à leur tour les interrogations qui leur semblent nécessaires.
Des questions ont été transmises à vos services en amont. Compte tenu des circonstances et de l'actualité législative particulièrement chargée, d'autres vous seront transmises par la suite par écrit. Nous vous remercions d'avance des réponses que vous pourrez nous apporter.
M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement . - Merci de votre invitation qui nous permet de venir faire le point avec vous sur l'application des lois. Ceci nous conduit, pour préparer cette audition, à nous tourner vers toutes les administrations pour récolter le maximum d'informations. Nous avons renforcé les équipes du secrétariat général du gouvernement grâce à la décision du président Larcher d'affecter un administrateur sur ces questions, ce dont je lui sais gré.
L'état d'urgence sanitaire a conduit à une très forte activité normative dont le gouvernement rend compte hebdomadairement au Sénat. À ce jour, nous avons pris 51 ordonnances et quatre sont encore inscrites au conseil des ministres de demain, et trois la semaine prochaine, ce qui porte le total à 58 en deux mois. Sur les 13 dernières années, nous avons pris en moyenne 43 ordonnances par an, dont 59 en 2019 et 28 en 2018. Cette activité a beaucoup occupé les ministères. Cela n'a pas conduit à ce que l'application des lois ne soit pas traitée mais tous les textes ne peuvent donc être rédigés par les administrations et examinés par le Conseil d'État en même temps, malgré l'immense mobilisation de ce dernier.
Pour donner quelques chiffres, sur les 72 lois votées pendant la période d'octobre 2018 à septembre 2019, il faut retirer les 23 lois ratifiant des accords internationaux qui par définition ne mentionnent pas de décret d'application. Sur les 49 lois restantes, 23 étaient d'application directe et 26 comportaient des renvois à des décrets d'application. Nous avons identifié 715 mesures actives, c'est-à-dire, conformément à l'indicateur de performance de la loi organique relative aux lois de finances, qui demandent des décrets d'application. 589 mesures ont été prises au 31 mars et 619 aujourd'hui. Nous arrivons donc à un taux d'application de 82 % au 31 mars, et 86 % depuis lors.
Vous avez-vous-même, Mme la présidente, donné la réponse à la question du différentiel que nous constatons entre nos calculs. Il est lié aux mesures différées. Par exemple, si la loi prévoit qu'une mesure entre en vigueur un an et demi plus tard, nous ne la comptons pas dans les mesures dès lors qu'elle est d'entrée en vigueur différée. Nous comptons 104 mesures différées, auxquelles il faut ajouter 37 mesures éventuelles, c'est-à-dire des mesures pour lesquels les décrets d'application identifiés sont facultatifs, dont l'adoption est une faculté offerte par le législateur et non une obligation.
Une fois ces deux types de mesures décomptés, nous parvenons à peu de chose près au même chiffre. Nous pourrions d'ici l'année prochaine harmoniser nos référentiels pour limiter les difficultés de lecture. Je rappelle également que le Premier ministre étant titulaire du pouvoir réglementaire, seuls les décrets sont comptabilisés dans la coordination interministérielle, et non les arrêtés. Un travail de rapprochement pour avoir les mêmes référentiels serait utile.
J'en viens au point le plus significatif. 86 % des mesures ont été prises, ce qui est un taux élevé et représente un chiffre considérable. L'année dernière à la même période, nous avions relevé 461 mesures actives à prendre. Cette année 250 mesures supplémentaires ont été identifiées. Cela représente une augmentation d'environ 50 %. Le taux d'application est quasiment le même pour les projets et les propositions de lois. Nous arrivons à une différence d'un ou deux points au 31 mars, entre 80 % et 82 %. Bien évidemment, nous prenons les textes d'application réglementaires pour les projets comme pour les propositions de lois : une fois la loi publiée, son parcours parlementaire antérieur ne nous intéresse pas en ce qui concerne les décrets d'application.
Je ne vais pas m'étendre sur les 619 mesures que nous avons prises, soit 86 %, mais examiner, sur la base des documents que les présidents des commissions nous ont transmis, les 97 mesures manquantes et donc les 14 % restants. Ces non-parutions peuvent être expliquées par des raisons différentes. J'en distinguerais sept.
La première est celle que vous avez mentionnée. Sur les 97 mesures à prendre, un tiers sont relatives à la loi du 24 juillet 2019 relative à la transformation du système de santé (OTSS). Le ministère des solidarités et de la santé est aujourd'hui totalement mobilisé par la gestion de la crise sanitaire. D'ici fin mai, 14 des 34 mesures d'application qui demeurent à prendre pour la loi OTSS seront publiées, étant actuellement soit au contreseing du ministre, soit au Conseil d'État.
Deuxième raison, divers décrets n'ont pas pu être publiés pour des raisons liées au droit européen. Deux dispositifs ont été déclarés non conformes au droit de l'Union par la Commission européenne, ce qui a empêché de prendre les mesures d'application. C'est le cas du dispositif de suramortissement des navires utilisant des énergies propres figurant à l'article 56 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2019 ou le crédit d'impôt cinéma prévu par l'article 146 de la même loi.
D'autres mesures restent à prendre lorsque nous sommes en attente de réponse de la Commission européenne lorsque nous devons lui notifier. Quatre mesures de la LFI 2019 sont en attente de validation, notamment la prorogation d'une année du taux renforcé de la réduction d'impôt « Madelin » et les taux du crédit d'impôt recherche (CIR) et du crédit d'impôt innovation (CII) pour les dépenses éligibles exposées dans des exploitations situées sur le territoire de la Corse.
Enfin, pour répondre à la question du président Eblé s'agissant de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, deux décrets restent en attente de publication pour l'application des articles 14 et 15, qui octroient respectivement aux agents des douanes ayant au moins le grade de contrôleur et spécialement habilités par le directeur de leur service et des agents de l'administration des impôts un droit de communication des données de connexion pour les besoins des enquêtes portant sur les délits douaniers et fiscaux les plus graves. Ces projets ont été soumis au Conseil d'État. Des contentieux sont pendants devant la Cour de justice de l'Union européenne sur l'utilisation des données de connexion à la suite d'une question préjudicielle posée par l'Estonie. La Cour devrait se prononcer avant l'été 2020, ce qui pourrait débloquer la procédure d'adoption des décrets.
Troisième raison qui conduit à surseoir à la prise des mesures, l'attente d'avis obligatoire ou l'impossibilité actuelle de procéder à consultation obligatoire. Par exemple, sept mesures d'application prévues par la loi OTSS sont dans cette situation, cinq étant en attente d'une consultation de la Haute autorité de santé concernant la vaccination de la femme et de l'enfant par une sage-femme, le télé soin ou la sécurité sanitaire des eaux de piscine. Deux mesures impliquent la consultation des syndicats hospitaliers qui a été interrompue par la crise sanitaire. Quelques mesures mentionnées par le président Bas sont également concernées, notamment dans la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Le projet de décret prévu à l'article 89 de cette loi devait passer au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale de juin qui a été annulé en raison de la crise sanitaire. Cette mesure concernait l'impossibilité pour les candidats de figurer sur plusieurs listes d'admis à un concours organisé par plusieurs centres de gestion.
Dans certains cas, les consultations ont finalement pu se tenir et les textes vont être pris. C'est le cas dans le texte évoqué par le président Maurey sur la loi du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité qui prévoit l'intervention du préfet en cas de défaillance grave dans la prise en compte par le plan de chasse des orientations du schéma départemental de gestion cynégétique ou d'augmentation importante des dégâts de gibier. Le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage a rendu son avis sur le projet de décret et le Conseil d'État sera saisi du projet. Enfin, pour revenir sur une mesure évoquée par Mme la présidente Morin-Desailly, le Conseil supérieur de l'éducation se prononcera le 19 mai sur la disposition prévue dans la loi pour une école de la confiance sur la formation obligatoire pour tout jeune jusqu'à sa majorité. Si la loi du 23 mars 2020 dispense le gouvernement d'un certain nombre de consultations dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ce n'est pas le cas dans le cadre des dispositions que je viens d'évoquer.
Quatrième raison de non publication de décrets, lorsque des difficultés juridiques, notamment survenues pendant l'examen des textes au Conseil d'État, conduisent le gouvernement à revenir devant le Parlement.
Il en va ainsi des 4 mesures prévues à l'article 7 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique relative aux conséquences de la fusion dans les agences régionales de santé du comité d'agence et du comité d'hygiène. En examinant le projet de décret, le Conseil d'État a constaté que la nouvelle rédaction de l'article L. 1432-11 du code de la santé publique ne comportait aucune mention des comités d'agence et des comités d'hygiène en matière sociale et culturelle ou d'activité physique et sportive. Il a estimé que dans le silence du code de la santé publique, la mention des comités dans le décret d'application excédait la rédaction de la loi et que nous devions donc revenir devant le Parlement. A la suite du rejet du projet de décret, le gouvernement a inséré dans le projet de loi portant diverses mesures d'urgence qui est passé la semaine dernière en conseil des ministres une habilitation à l'article 2 pour remédier à cette difficulté. Deuxième exemple, relevé par le président Éblé, pour l'expérimentation d'une carte de paiement pour le revenu de solidarité active (RSA) en Guyane, à Mayotte et à St Martin, le Conseil d'État a estimé que les restrictions imposées à la libre disposition par les allocataires de leurs ressources ne paraissent pas de nature à prévenir la fraude au RSA.
Cinquième raison de non publication d'un décret, lorsqu'un texte existant permet déjà d'appliquer ces dispositions. Nous avons identifié 57 cas. L'article L. 451-1-6 du code monétaire et financier, modifié par la loi n° 2014-1662 dite DDADUE, prévoyait qu'un arrêté du Premier ministre précise les conditions d'accès du public à l'information réglementée sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé. Comme relevé par la commission des finances, la direction de l'information légale et administrative (DILA) assure déjà la mission de stockage de ces informations. Il n'est donc pas prévu de prendre un arrêté et il serait préférable d'abroger la base légale.
Sixième cas, lorsque des raisons tenant au fond nous empêchent de prendre un décret. Mme Primas l'a relevé pour la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable (loi « Egalim ») et l'article 230-2-1 du code rural relatif à la composition des repas servis dans les restaurants collectifs prévoit que ceux-ci contiennent 50 % de produits durables dans les cantines en 2022, dont 20 % de produits biologiques. Le décret doit définir les conditions d'application progressives de cet article. Mais la concertation menée par le gouvernement montre que les acteurs insistent pour garder de la souplesse pour organiser à son rythme l'atteinte de ces objectifs d'ici 2022. Le gouvernement a donc fait le choix de ne pas prévoir de dispositions supplémentaires.
Septième et dernière raison, lorsque des décrets sont sur le point d'être publiés. M. le président Bas avait pointé la non-sortie du décret sur le télétravail dans la fonction publique et sur la titularisation des apprentis en situation de handicap. Ces deux décrets viennent d'être pris le 6 et 7 mai derniers. D'autres projets de décrets ont été soumis au Conseil d'État, notamment 10 mesures de la loi fonction publique, ou sont au contreseing, 14 pour l'application de la loi Santé et 3 ordonnances prises en application de la loi Énergie-climat qui devraient passer au Conseil des ministres la semaine prochaine. Une quatrième ordonnance est actuellement soumise au Conseil d'État.
Dans le contexte actuel, l'administration reste très mobilisée. Le taux de 86 % est un bon résultat mais il nous reste 14 % de mesures à prendre et nous devons nous y employer.
Mme Valérie Létard, présidente de la délégation du bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle . - Je laisse maintenant la parole aux présidents et aux représentants des commissions.
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques . - Je souhaiterais vous poser plusieurs questions très concrètes à partir d'exemples issus du bilan établi cette année par la commission des affaires économiques.
L'article 102 de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi « ELAN ») portait sur la gouvernance d'Action Logement. À la suite d'un amendement de notre collègue, la Présidente Valérie Létard, deux évolutions ont été apportées afin de remédier aux dysfonctionnements constatés : la création d'un comité des partenaires réunissant élus et opérateurs du logement social et la suppression de certaines incompatibilités de fonction dans les conseils d'administration du groupe. Or, dans le premier cas, si un décret a bien été pris fin mai 2019, le comité n'a jamais été réuni faute, notamment, d'arrêté. Dans le second, le décret approuvant les nouveaux statuts d'Action Logement n'est toujours pas publié à tel point que la gouvernance du groupe risque d'être renouvelée dans la forme de 2016 et non de la loi ELAN ! Comment l'expliquez-vous ?
Par ailleurs, un décret du 20 avril 2020 a permis la publication de la nouvelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). Ce texte est en retrait sur plusieurs points par rapport aux objectifs adoptés par le législateur, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat ». L'article L. 100-4 du code de l'énergie fixe en effet les objectifs d'au moins 10 % de gaz renouvelable en 2030, de 20 à 30 % d'hydrogène « vert » dans les consommations industrielle et totale en 2030 et d'1 gigawatt par an de capacités installées de production pour l'éolien en mer d'ici à 2024. Or, le décret assortit ces objectifs de conditions restrictives : le premier est fixé entre 7 et 10 % sous réserve de « baisses de coûts » ; le second ne vise que la consommation industrielle ; le dernier varie « selon les prix et le gisement ». Ces restrictions réglementaires sont contraires à la lettre et à l'esprit du législateur. Le Gouvernement entend-il les lever ?
Plus largement, six mois après sa promulgation, la loi « Énergie-Climat » connaît un début d'application difficile : une dizaine de mesures réglementaires publiées sur environ 70 décrets ou arrêtés prévus, une ordonnance prise sur cinq articles d'habilitation, aucun rapport remis au Parlement sur les sept attendus du Gouvernement.
Pour ce qui concerne les habilitations, la ministre de la Transition écologique et solidaire a confirmé devant notre commission faire usage de la prolongation de quatre mois des délais, permis par l'article 14 de la loi « d'urgence sanitaire » : l'ordonnance sur les centrales à charbon n'est pas attendue avant l'été et celle sur l'hydrogène plus tard encore.
Quels sont les éléments statistiques dont dispose le Gouvernement sur l'état d'application de la loi ? Quel est le calendrier prévisionnel envisagé pour la publication de ces mesures, en particulier les ordonnances ?
Pouvez-vous nous assurer que les ordonnances visant à permettre l'application en droit interne du « Paquet d'hiver » seront prises suffisamment tôt pour ne pas placer le droit national en situation de contrariété avec le droit européen ?
Le champ de l'habilitation de l'ordonnance sur les coopératives agricoles prévu à l'article 11 de la loi Egalim prévoyait de « modifier les conditions de d'intervention du médiateur de la coopération agricole pour assurer son indépendance et sa bonne coordination avec le médiateur des relations commerciales agricoles ».
L'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole n'a pas tranché la question en renvoyant cette question à un décret en Conseil d'État pris ultérieurement (nouvelle rédaction de l'article L. 528-3 du code rural et de la pêche maritime).
À cet égard, prendre une ordonnance pour définir ce point finalement par décret aura probablement fait perdre plus d'un an dans la mise en oeuvre de cette réforme. Cela ne remet-il pas en cause l'argument de célérité souvent invoqué pour légiférer par ordonnance ?
Le Gouvernement ne semble pas toujours vouloir attendre de tirer les leçons de l'expérimentation. En effet, dans le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique, il a proposé, à l'article 44, de prolonger par ordonnance l'expérimentation sur le relèvement du seuil de revente à perte (SRP) et l'encadrement des promotions mis en place pour deux ans par la loi Egalim pour une durée de trente mois, sans aucune garantie que le rapport d'évaluation de l'expérimentation au bout de deux ans ne soit remis au Parlement afin qu'il juge de la pertinence du dispositif. Certes, le Gouvernement a entendu les problèmes relevés par le Sénat en proposant d'aménager certains dispositifs, notamment au regard des effets de bord de l'encadrement des promotions en volume. Néanmoins, prolonger une expérimentation avant d'avoir le moindre élément statistique permettant de l'évaluer porte une atteinte au pouvoir de contrôle du Parlement. Pourquoi faire des expérimentations que l'on pérennise sans les évaluer ? Le calendrier posait des difficultés en l'espèce car il aurait fallu adopter une mesure de pérennisation entre la remise du bilan en octobre du rapport et l'expiration au 1er janvier de l'expérimentation. Mais dans ce cas, pourquoi prévoir 30 mois ?
Enfin, l'article 153 de la loi relative la croissance et la transformation des entreprises (loi « Pacte ») prévoit la remise au Parlement, plus particulièrement au président de la commission des Affaires économiques et au rapporteur général de la commission des Finances, d'un rapport relatif à la protection des intérêts économiques de la Nation et au contrôle des investissements étrangers. Il s'agit là d'un sujet auquel notre commission dédie toute son attention, au regard notamment du rachat envisagé des Chantiers de l'Atlantique par Fincantieri et des enjeux de souveraineté industrielle. Le ministre Bruno Le Maire a de surcroît annoncé il y a quelques jours qu'il souhaitait revoir le cadre juridique du contrôle des investissements étrangers à l'aune de la crise économique liée au coronavirus. Pourtant, à ce jour, le Sénat n'a pas reçu communication de ce rapport censé être annuel, alors qu'il s'agit d'un outil de notre mission constitutionnelle de contrôle. Pouvez-vous nous indiquer quand il nous sera transmis, puisque la loi prévoit que le rapport soit annuel, mais qu'aucun n'a été publié depuis mai dernier ?
M. Robert del Picchia, vice-président de la commission des affaires étrangères . - La session 2018-2019 n'a vu la promulgation d'aucune loi dans les secteurs de compétence de la commission des affaires étrangères et de la défense, au-delà de 19 accords internationaux.
Notre commission suit toujours trois lois adoptées au cours des sessions précédentes. Celles-ci présentent des taux d'application élevés ; 92 %, pour la loi de programmation militaire du 13 juillet 2018 pour les années 2019 à 2025 et 83 % pour les deux autres lois, à savoir la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État et la loi de programmation militaire de 2009 pour les années 2009 à 2014. Sur les deux lois de programmation militaires évoquées, nous n'attendons plus au total que trois arrêtés d'une importance relative.
Sur la loi de 2010 relative à l'action extérieure de l'État, nous vous avons encore interrogé l'année dernière sur l'absence de publication du décret relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'État en service à l'étranger. Il ne nous a pas semblé utile de réitérer cette question à laquelle vous aviez répondu l'an dernier que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères poursuivait sa réflexion sur la réforme du supplément familial. Nous en sommes donc toujours au même point et c'est regrettable car cela retarde la bonne mise en oeuvre de ce dispositif.
En conclusion, cette dernière remarque mise à part, on peut considérer que, pour notre commission, l'application des lois que nous suivons est globalement satisfaisante sur le plan purement réglementaire. Il m'apparaît que le constat de notre commission, peu législative, n'est pas généralement partagé. Je laisse donc la parole à mes collègues qui ont davantage de questions à vous poser.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes . - Les résolutions européennes initiées par la commission des affaires européennes sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution donnent au gouvernement des orientations pour les négociations avec les 26 autres États membres et les institutions européennes. Le rapport que j'ai présenté en février dernier démontre la réelle influence de notre Haute Assemblée à Bruxelles. Par ailleurs, je rappelle que le Sénat français figure parmi les dix assemblées parlementaires de l'Union européenne les plus actives pour ce qui concerne le dialogue politique avec la Commission européenne.
Le contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne passe également par un dialogue étroit et fructueux avec la secrétaire d'État chargée des affaires européennes, avec laquelle notre commission débat de façon interactive sur le suivi de nos résolutions, et avec le Secrétariat général aux affaires européennes, qui nous fournit des informations très complètes, même si je les souhaiterais plus régulières, tout au long de l'année. Je vous serais reconnaissant de bien vouloir renouveler cette demande au secrétariat général aux affaires européennes.
Je vous le disais, les positions politiques exprimées par les 15 résolutions européennes que le Sénat a adoptées entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019, ont connu des suites très favorables. En effet, dans 87 % des cas, nos résolutions européennes ont été prises en compte au cours des négociations ; elles influent directement sur le contenu des directives et règlements finalement adoptés et donc sur la législation française.
Dans près de la moitié des cas, nos résolutions ont été prises totalement ou très largement en compte.
Je peux citer la responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques, le devenir des conclusions de la commission d'enquête du Sénat sur l'espace Schengen, le nouveau programme d'investissement pour l'Europe InvestEU qui prend le relais du plan Juncker, dont la France a été le premier bénéficiaire en volume en Europe. Nos positions ont aussi été suivies sur les investissements dans l'intelligence artificielle en Europe et sur la politique spatiale de l'Union européenne. Nous avons aussi obtenu gain de cause sur les normes sociales européennes applicables au secteur des transports, y compris dans le secteur aérien.
Dans 40 % des cas, les positions du Sénat n'ont certes été que partiellement suivies, mais ont quand même permis de vraies avancées. Je peux mentionner l'extraterritorialité des sanctions américaines et le futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe ». Nos propositions nourrissent les négociations.
Enfin, nous n'avons pas obtenu gain de cause sur le taux réduit de TVA pour la filière équine ni sur la réforme de la politique agricole commune. Ce dernier sujet est évidemment essentiel et suscite beaucoup de débats et de négociations, et en provoquera encore d'autres, car la crise sanitaire que nous traversons conduit l'Union européenne à réaliser l'enjeu que représente son autonomie, notamment alimentaire. Elle va donc revoir en profondeur son projet de budget pluriannuel pour les années 2021 à 2027.
J'ajoute qu'au-delà du contrôle sur les négociations que mène le Gouvernement à Bruxelles, la mission de la commission des affaires européennes a été étendue l'an dernier : elle s'était vue confier à titre expérimental, en février 2018, une mission d'alerte pour appeler l'attention du Sénat sur les surtranspositions de nos obligations européennes. Cette mission est désormais consacrée dans le Règlement du Sénat, depuis juin 2019. C'est à ce titre que la commission a pu faire des observations sur le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, en juillet 2019 : elle a ainsi relevé des dispositions allant au-delà de ce qu'imposait le droit européen, et appelé à évaluer plus précisément l'impact des diverses sur-transpositions sur les producteurs, les vendeurs, les collectivités et les ménages. Je tiens néanmoins à exprimer ici une préoccupation : si nous sommes vigilants sur les surtranspositions qui surviennent par le biais des projets de loi, nous n'avons pas la possibilité d'exercer ce contrôle sur les surtranspositions qui pourraient être introduites par le biais d'ordonnances. Comment assurer ce suivi des surtranspositions par ordonnance ? Est-ce une préoccupation que partage le Gouvernement ? Je conclurai en me félicitant du bilan très largement positif de l'action européenne du Sénat, dans lequel je vois un encouragement à la poursuivre.
M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales . - Pour la commission des affaires sociales, en ce qui concerne l'application des lois, les années se suivent et se ressemblent.
Le taux d'application des lois qui relèvent du champ de compétence de la commission est de 64 %, comme l'an dernier et il recouvre les mêmes disparités : une loi de financement de la sécurité sociale généralement très bien appliquée, une grande loi adoptée dans l'urgence comprenant de nombreuses habilitations à légiférer par ordonnances encore peu appliquée et des textes d'origine parlementaire très peu appliqués eux aussi, je pense notamment au texte sur les proches-aidants ou encore à celui sur le droit de résiliation sans frais des contrats de complémentaire santé, pourtant adopté selon la procédure accélérée.
Je voudrais interroger Monsieur le secrétaire général sur la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 et sur la loi Santé.
L'article 46 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a supprimé le financement de l'École des hautes études en santé publique (EHESP) et du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière par les établissements de santé, sociaux et médico-sociaux relevant de la fonction publique hospitalière. Ces opérateurs seront désormais financés directement par l'assurance maladie, le montant étant fixé par arrêté.
Dans l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, il était précisé que ce dispositif entraînerait « une dépense supplémentaire pour l'assurance maladie de 6,2 M€ à compter de 2020, (...) en partie atténuée par les gains d'efficience qui seront réalisés au sein des établissements du fait de cette mesure de simplification ». Or, dès 2019, l'assurance maladie a été appelée à verser 8,6 millions d'euros à l'EHESP en application d'un arrêté du 26 décembre 2019. Et en 2020 cette quote-part a explosé, passant à 42,2 millions d'euros en vertu d'un arrêté du 17 mars 2020. Quelles en sont les raisons ? Y a-t-il une débudgétisation de la part de financement de cet établissement revenant à l'État ? Par ailleurs, la répartition entre organismes devait être fixée par décret. En l'absence d'un tel décret, sur quelle base cette répartition est-elle opérée ?
La loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé est applicable à 30 %. Aucune des onze ordonnances prévues par ce texte n'a été prises en particulier aucune de celles dont la publication était annoncée pour le 1er trimestre 2020.
L'une d'elle, prévue d'ici l'été, doit encadrer les mesures notamment en matière de de certification des logiciels professionnels ad hoc permettant de généraliser par étapes la prescription électronique. Alors que la téléconsultation a connu un développement très important -et nécessaire à la continuité des soins- dans le contexte de l'épidémie de Covid-19, un recours plus large à la « e-prescription » a manqué, de l'avis des professionnels de santé, notamment des pharmaciens, afin de sécuriser la transmission et la délivrance des ordonnances médicales. Le Gouvernement envisage-t-il d'accélérer le déploiement de cet outil pour accompagner les mesures exceptionnelles prises au cours des dernières semaines en vue de faciliter et d'élargir le recours à la télémédecine et au télé soin ? Quel est le calendrier prévu pour cette ordonnance et ses mesures d'application éventuelles ? En outre, les mesures exceptionnelles et temporaires ouvrant, le temps de l'épidémie de Covid-19, le télé soin à certaines professions de santé (comme les masseurs-kinésithérapeutes ou orthophonistes), qui était aussi prévu par cette même loi sans avoir encore trouvé de traduction réglementaire, seront-elles pérennisées ? Au-delà des ordonnances, de nombreux décrets sont encore en attente sur des sujets importants comme le numérique en santé ou encore le début de carrière des médecins pour favoriser l'attractivité des zones sous-dotées. Même si le ministère de la santé a produit une cinquantaine de textes réglementaires au cours des deux derniers mois, je doute qu'il puisse se mobiliser très rapidement sur l'application de la loi Santé. C'est pourquoi je pense que le Gouvernement devrait fournir au Parlement un nouvel échéancier d'application de ce texte et je souhaiterais connaître son intention sur ce sujet.
M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je voudrais souligner que je participe à l'exercice annuel du bilan d'application des lois depuis plusieurs années et je suis toujours étonné de voir à quel point le secrétaire général du Gouvernement quel qu'il soit est toujours très satisfait du bilan qu'il nous présente et qu'il ne dégage que très rarement des perspectives d'amélioration, sans parler de la possibilité d'émettre des regrets ou des autocritiques.
Pour les quatre lois examinées au fond par la commission de l'aménagement du territoire et entrées en vigueur pendant la session 2018-2019, seules les lois ordinaires nécessitaient des mesures d'application. Au 1 er avril 2020, une majorité des mesures d'application concernant le texte sur l'Agence nationale de la cohésion des territoires étaient applicables, celle-ci étant applicable avec un taux de 73 %, et la loi créant l'Office français de la biodiversité était applicable à 62 %. Parmi les 25 lois adoptées avant la dernière année parlementaire au cours des dix dernières années relevant des domaines de compétence de la commission, neuf lois nécessitent encore des mesures d'application au 1 er avril 2020, ce qui encore beaucoup trop.
Enfin, constat également récurrent, le taux d'établissement des rapports demandés au gouvernement est toujours en dessous de 50%, alors que les assemblées parlementaires et notamment le Sénat ont fait des efforts pour diminuer le nombre de ces rapports. En conséquence, le taux de production de ces rapports devrait être supérieur. Sur les 55 rapports attendus depuis le 1 er octobre 2009, seuls 25 ont été transmis à ce jour.
Je voudrais attirer l'attention de M. le secrétaire général du gouvernement sur cinq points.
Le premier me tient particulièrement à coeur, il s'agit de l'habilitation et surtout de la ratification de ces ordonnances. C'est un problème structurant et de plus en plus prégnant avec l'augmentation de leur nombre. Les ordonnances prises sur le fondement des habilitations prévues dans la loi pour un nouveau pacte ferroviaire ont été publiées et les projets de loi de ratification ont été déposés. Néanmoins, aucun de ces textes n'a fait l'objet d'une ratification, faute d'inscription à l'ordre du jour des projets de loi de ratification. Nous avions pourtant insisté sur ce point lors de l'examen du projet de loi, en indiquant qu'il serait indispensable que l'examen des mesures de ratification s'accompagne d'un véritable débat sur les choix retenus, afin d'examiner leur adéquation aux objectifs fixés par la loi. Force est de constater que tel n'a pas été le cas et que le Parlement n'a pas eu l'occasion de débattre des choix faits par le Gouvernement.
L'exemple le plus frappant est celui de l'ordonnance sur la gouvernance de la SNCF. Publiée en juin dernier, elle a fait l'objet de sévères critiques par le régulateur quant à l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure. Ces critiques ont été reprises par notre commission. Or ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020 et le Parlement est mis devant le fait accompli, sans avoir eu l'occasion de débattre des choix proposés.
Lors de notre déplacement au Conseil d'État il y a quelques mois, celui-ci avait en outre souligné que le Gouvernement prenait parfois des libertés par rapport au périmètre des habilitations à légiférer par ordonnance. Je vous repose donc la question : quel est le calendrier de ratification envisagé pour ces ordonnances, et quel sera le véhicule législatif utilisé ?
Pour l'application de l'article 13 de la loi du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement, le décret n° 2019-1432 du 23 décembre 2019 a été pris pour permettre le transfert aux présidents des fédérations départementales des chasseurs de missions exercées précédemment par le préfet concernant la gestion des associations communales de chasse agréées et l'attribution des plans de chasse individuels. L'article 13 de la loi prévoit une intervention obligatoire du préfet en cas de défaillance grave dans la prise en compte par le plan de chasse des orientations du schéma départemental de gestion cynégétique ou d'augmentation importante des dégâts de gibier lorsqu'il est établi qu'elle résulte de prélèvements insuffisants.
Or, vous l'avez souligné vous-même, M. le secrétaire général, dans sa rédaction actuelle, l'article R. 425-9 telle qu'elle résulte du décret du 23 décembre ne prévoit dans ces cas qu'une simple faculté pour le préfet. L'intention du législateur n'a donc ici pas été respectée. Les services du ministère nous ont indiqué qu'il s'agissait d'une erreur. Vous nous avez confirmé qu'un décret spécifique sera pris pour la modifier. Mais quand sera-t-il pris ? Une instruction a-t-elle d'ores et déjà donnée en attendant la publication de cette rectification ?
La crise sanitaire va conduire à adapter le calendrier de la prise des mesures nécessaires à l'application de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire en termes de consultations et de concertations. Quelles marges de manoeuvre sont possibles en termes d'adaptation de ce calendrier pour permettre aux acteurs d'être consultés pendant cette période exceptionnelle ?
Quatrième sujet, la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale pour la cohésion des territoires(ANCT). Cette loi prévoit que ce nouvel opérateur conclut des conventions pluriannuelles avec l'Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru), l'Agence nationale de l'habitat (Anah), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Ces conventions sont déterminantes pour le fonctionnement de l'ANCT car elles doivent prévoir les conditions dans lesquelles ces opérateurs participent au financement de cette agence. En outre, ces conventions devront être transmises au Parlement. Pouvez-vous nous dire quand ces conventions seront adoptées par chaque opérateur et par l'ANCT ainsi que la date de leur transmission au Parlement ? Sur quels critères appréciez-vous l'efficacité et l'efficience de ces outils ?
Plusieurs mesures d'application de la loi n° 2019-428 d'orientation des mobilités doivent impérativement être prises avant la fin de cette année compte tenu des échéances prévues par la loi. C'est le cas du décret relatif aux zones à faibles émissions mobilités, dont la mise en place est obligatoire avant le 31 décembre 2020 sur les territoires qui ne respectent pas de manière régulière les normes de qualité de l'air. Ce décret était censé être publié en avril, qu'en est-il ? C'est également le cas du décret relatif à l'obligation de marquage des vélos, qui entre en vigueur au 1er janvier 2021 s'agissant des vélos neufs. Ces décrets seront-ils publiés suffisamment rapidement pour permettre aux acteurs concernés de disposer d'un cadre juridique stabilisé ?
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication . - Comme lors des précédents bilans, nous pouvons nous féliciter dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'une mise en application globalement satisfaisante des lois votées au cours de la session 2018-2019. Vous me permettrez toutefois d'insister dans le cadre de cet exercice sur les éléments moins positifs ou qui simplement nous posent question. Je concentrerai mes remarques sur deux lois d'origine gouvernementale.
J'aborderai tout d'abord la loi pour une école de la confiance qui a constitué le « morceau de choix » de notre activité législative en 2019 et qui nécessitait un nombre important de mesures réglementaires. Parmi les mesures d'application manquant à l'appel, trois nous tiennent particulièrement à coeur puisqu'elles concernent des dispositions d'origine sénatoriale et portent sur un sujet sensible, l'école inclusive, priorité du gouvernement par ailleurs. Il s'agit tout d'abord du décret d'application de l'article 30 prévoyant l'élaboration de conventions relatives à la coopération entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux et les établissements scolaires en vue de la scolarisation des élèves en situation de handicap. Il s'agit également du décret d'application de l'article 31 relatif au dispositif intégré des établissements et services médico-sociaux pour accompagner les élèves présentant des difficultés psychologiques dont l'expression perturbe gravement la socialisation et l'accès aux apprentissages.
Sur ces deux dispositions, le Gouvernement, par la voix du ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, nous avait fait part lors des débats de son volontarisme. Où en est-on aujourd'hui ? Quels sont les problèmes rencontrés ?
Par ailleurs, qu'en est-il du décret prévu à l'article 13 qui instaure à partir de la rentrée 2020 une visite médicale à six ans pour dépister des problèmes de santé susceptibles de pénaliser les enfants dans leurs apprentissages. Nous attendons de ce décret qu'il élargisse au-delà du cercle de la médecine scolaire les personnels qui peuvent réaliser ce dépistage, pour rendre cette mesure pleinement opérationnelle. Certes le Gouvernement n'est pas « en retard », mais le mois de septembre va rapidement arriver et il devient urgent de prendre ce texte d'application.
Enfin, l'article 15 de la loi prévoit une formation obligatoire pour tout jeune jusqu'à sa majorité. Vous nous avez répondu sur ce point lors de votre introduction.
J'en viens à la loi pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris dont l'ensemble des mesures d'application ont été publiées. J'ai deux questions très précises sur l'association du Parlement à l'application de la loi.
En premier lieu, êtes-vous en mesure de nous indiquer quand l'établissement public créé pour assurer la conduite du chantier de restauration réunira pour la première fois le comité composé des Présidents des commissions des finances et de la culture de l'Assemblée nationale et du Sénat, institué par l'article 8 de la loi ? Nous avons envoyé au ministre un courrier avec mon collègue Vincent Éblé sur ce point, à son initiative.
En second lieu, pouvez-vous nous dire quand le rapport annuel faisant état du montant des fonds recueillis, de leur provenance, de leur affectation et de leur consommation nous sera transmis ?
Enfin, même si nous savons que leur élaboration a été compliquée par les arrêts du chantier dans la phase de diagnostic, avez-vous une information sur la parution des ordonnances permettant de déroger au droit commun dans le cadre des travaux de restauration ? Le délai d'habilitation expire en effet le 29 juillet 2020.
Je vous remercie, Monsieur le Secrétaire général, pour l'ensemble des réponses que vous pourrez nous apporter.
M. Vincent Éblé, président de la commission des finances . - Parmi les huit lois examinées au fond par la commission des finances et promulguées entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019 - en incluant les dispositions de la loi du 22 mai 2019 dite « Pacte » entrant dans notre champ de compétence - trois étaient d'application directe.
Pour ce qui concerne les cinq autres lois qui nécessitaient des mesures d'application, je rappellerai les points suivants :
- la loi du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques ne contenait qu'une seule disposition d'application réglementaire, devenue sans objet ;
- les articles de la loi du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, examinés par notre commission, étaient également d'application directe, hormis un rapport qui doit attendre le dépôt des déclarations de revenus. Je regrette cependant que le comité créé pour suivre la gestion des dons ne se soit pas encore réuni ;
- j'avais évoqué l'an passé la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude qui est désormais largement appliquée - hormis ses articles 14 et 15 qui octroient aux agents des douanes et de l'administration des impôts un droit de communication des données de connexion pour les besoins des enquêtes portant sur les délits douaniers et fiscaux les plus graves ; ils nécessitent d'attendre le résultat d'un recours préjudiciel pendant devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Avec le rapporteur général, nous avons en tout état de cause réalisé un déplacement à Bercy pour contrôler la mise en application de cette loi et il en a été rendu compte devant la commission.
Ainsi, les principales mesures d'application que je mentionnerai concernent la loi de finances pour 2019, et la loi dite « Pacte », ainsi que le « stock » de lois antérieures.
S'agissant de la loi de finances pour 2019, je relève une forte augmentation de dispositions appelant une mesure réglementaire avec 119 renvois à un texte réglementaire.
Si le taux de mise en application globale progresse par rapport à l'an dernier (88 % contre 81 %) -ce dont il faut se féliciter- je dois regretter l'allongement moyen des délais de publication, moins du tiers des textes réglementaires ayant été publiés avant le délai de six mois. Par ailleurs, pas moins de sept mesures d'application de la LFI 2019 sont conditionnées à la réception préalable d'une réponse de la Commission européenne sur sa conformité avec le régime des aides d'État. Au 31 mars 2020, quatre mesures sont toujours en attente : la réforme du régime d'imposition des produits de cession ou concession de brevets ; la prorogation d'une année du taux renforcé de la réduction d'impôt « Madelin » ; la prorogation des aides fiscales à l'économie ultra-marine ; enfin les taux du crédit d'impôt recherche (CIR) et du crédit d'impôt innovation (CII) pour les dépenses éligibles exposées dans des exploitations situées sur le territoire de la Corse.
Question n°1 : Pouvez-vous nous dire, Monsieur le Secrétaire Général du Gouvernement, si les demandes ont été toutes faites à la Commission européenne ? Quels sont les délais de réponse et pourquoi ces réponses ne sont-elles pas disponibles ? Je note aussi que l'article 231 de la LFI 2019 qui autorise la cession à l'État, à titre onéreux, des emprises immobilières d'une superficie de 8 650 m² contiguës aux abords du bâtiment du Grand Palais, dans le cadre du projet de restauration de celui-ci, n'est pas appliqué.
Question n°2 : Monsieur le Secrétaire Général, pouvez-vous nous en dire davantage sur la prise de l'arrêté qui conditionne cette cession ?
Concernant le sujet des expérimentations, sur lequel Mme Létard a souhaité que nous fassions un focus particulier cette année, je veux citer l'article 268 de la LFI pour 2019 qui concernait l'expérimentation du service du RSA par la remise d'un titre de paiement délivré par la caisse d'allocations familiales en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin. Le Conseil d'État, saisi pour avis du projet de décret d'application, a estimé que les dispositions étaient contraires à l'article 74 de la Constitution. Cette difficulté juridique ne se pose toutefois que pour Saint-Martin, collectivité d'outre-mer soumise à un régime de répartition des compétences particulier. La Guyane et Mayotte étant pour leur part régis par le principe d'identité législative, une mise en oeuvre de l'expérimentation dans ces deux territoires aurait été pleinement possible. Elle faisait d'ailleurs partie des mesures envisagées par le gouvernement pour éviter les risques de fraude. Question n°3 : Pouvez-vous donc nous dire pourquoi l'expérimentation prévue à l'article 268 de la LFI 2019 n'est pas encore entrée en vigueur en Guyane et à Mayotte ?
Pour ce qui concerne la loi dite « Pacte », pour les raisons que vous connaissez, la plupart des textes d'application des articles relatifs à la privatisation d'Aéroports de Paris (ADP) n'ont pas été publiés.
S'agissant des lois ayant une certaine ancienneté, je constate que des mesures très anciennes ne sont toujours pas appliquées.
Ainsi, plusieurs mesures prévues parfois depuis 2011 concernant le régime des redevances pour l'obtention de certificats sanitaires en matière agricole ne sont toujours pas prises au motif que des négociations avec certaines professions seraient toujours en cours, ce qui est difficilement compréhensible.
Je peux citer aussi l'article 134 de la loi de finances pour 2012 qui portait sur le régime de licences de vente du tabac dans les départements d'outre-mer. Cela veut-il dire que nous sommes moins actifs pour les territoires éloignés ? L'entrée en vigueur de cette disposition a été, au gré des lois de finances initiales, repoussée d'année en année, jusqu'au 30 juin 2019. Le rapporteur général, par amendement, avait proposé la suppression de ce dispositif qui apparaissait comme un effet d'annonce.
Question n°4 : Pouvez-vous nous donner des explications sur des retards aussi importants et sur la pertinence de maintenir en l'état les dispositions légales ?
Je conclurais sur deux points.
En ce qui concerne le suivi des habilitations et des ordonnances, neuf ordonnances sont encore en attente de ratification, alors que sept ordonnances ont été publiées il y a plus de quatre ans, et la plus ancienne a été signée le 2 avril 2015. Il conviendrait d'accélérer le processus de ratification.
Enfin, je relève que le nombre de dispositions prévoyant la remise d'un rapport demeure élevé, alors que le taux de remise s'avère très bas. Moins du quart des rapports attendus ont ainsi été remis sur la période. Il faut rappeler que 82 % de ces dispositions sont issues d'un amendement de l'Assemblée nationale. Nous devons collectivement nous interroger sur la pertinence de ces demandes de rapports, d'autant que même lorsqu'ils sont remis, leur qualité laisse souvent à désirer : on peut ainsi donner l'exemple du rapport relatif à l'évolution des dépenses et des ressources de la Société du Grand Paris remis en novembre dernier, qui était très attendu, mais qui n'a donné aucune information réellement nouvelle et n'était qu'une compilation d'éléments déjà connus et publiés. L'intervention directe des parlementaires pour obtenir ces informations est souvent plus efficace que d'attendre un rapport.
Mme Catherine Di Folco, vice-présidente de la commission des lois . - Comme vous le savez, notre assemblée attache, depuis maintenant 50 ans, une importance particulière à sa mission constitutionnelle de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques. Le suivi de l'application des lois constitue une très bonne illustration de l'efficacité de ce contrôle et votre audition sur ce sujet, à présent annuelle, en atteste. Le Sénat a d'ailleurs étoffé son règlement depuis un an puisque le rapporteur d'un texte est désormais compétent pour suivre l'adoption par le Gouvernement des mesures règlementaires afférentes.
Ce volet de nos travaux de contrôle est donc essentiel puisqu'il permet de s'assurer du respect de l'obligation constitutionnelle, qui incombe au Gouvernement, de prendre les mesures d'application nécessaires à l'effectivité de la loi, et vous savez que la critique peut, à cet égard, porter tout autant sur l'absence de texte d'application que, à l'inverse, sur l'invention dans certains cas d'un « carcan réglementaire » qui peut aller jusqu'à remettre en cause l'esprit même de certaines dispositions législatives...
Au terme de ses travaux, la commission des lois ne peut que regretter le relâchement constaté cette année dans la publication des mesures d'application, alors même que la situation semblait s'être améliorée les années précédentes.
Nous constatons en effet qu'au 31 mars 2020, s'agissant des mesures réglementaires prises pour l'application des textes que la commission des lois a examinés au fond sur l'année parlementaire 2018-2019, seules 49 % des 205 mesures attendues avaient été prises, ce qui n'est évidemment pas satisfaisant. Ce relâchement est d'autant moins anodin que la commission des lois examine chaque année au fond environ 40 % de l'ensemble des lois promulguées, hors ratification de conventions internationales.
Certes, comme les années précédentes, ce taux doit être considérablement nuancé puisqu'il n'a qu'une portée limitée : il ne préjuge pas de la qualité des mesures prises et il est, cette année, pour l'essentiel, le résultat de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, laquelle contient un nombre important de dispositions législatives pour lesquelles des mesures d'application, bien que non prises à ce stade, concernent des dispositions que le Gouvernement a la faculté de différer dans le temps.
Plutôt que de commenter ce taux, nous souhaitons donc attirer l'attention du Secrétariat général du Gouvernement sur des mesures importantes non prises, ou prises avec un retard conséquent, d'ailleurs parfois fort opportunément dans les jours qui précèdent la présente audition.
J'évoquerai donc brièvement quatre mesures d'application non prises au 31 mars 2020 :
En premier lieu, l'article 91 de la loi de transformation de la fonction publique, que vous avez-vous-même évoqué lors de votre intervention, a ouvert la possibilité aux employeurs publics, à titre expérimental et pendant cinq ans, de titulariser directement des apprentis en situation de handicap. Cette mesure reprend l'une des préconisations que j'avais formulées dans un rapport d'information que nous avions consacré, avec mon collègue Didier Marie, au handicap dans la fonction publique. J'ai récemment eu l'occasion d'attirer l'attention de M. Olivier Dussopt sur ce retard regrettable, lors d'une audition, et constate que le décret a finalement été publié quelques jours plus tard, plus de neuf mois après la promulgation de la loi, au Journal Officiel du 7 mai 2020. Au 31 mars 2020, il manquait également un décret, prévu à l'article 49 de cette même loi, pour préciser les conditions de recours ponctuel au télétravail. Ce décret était devenu prioritaire en raison de l'extension du télétravail dans le contexte de crise sanitaire que nous connaissons et il était difficilement justifiable que nous soyons toujours dans l'attente d'une telle mesure : ce décret a également été publié au Journal officiel il y a seulement cinq jours. Il n'était que temps, vu la situation actuelle, mais il n'en demeure pas moins qu'un tel retard a pénalisé l'ensemble des agents publics alors qu'à l'inverse, le respect d'un délai de parution raisonnable aurait permis, avant la survenance de la crise sanitaire, de mieux protéger les droits des agents et de préciser le rôle des managers. Pouvez-vous expliquer les raisons de ces retards ?
La même loi de transformation de la fonction publique prévoit, en son article 60, d'alléger la formation initiale des policiers municipaux, en raison de leurs expériences professionnelles antérieures. Souhaitée par les employeurs territoriaux, cette disposition également d'origine sénatoriale concerne notamment les anciens policiers et gendarmes se reconvertissant dans un emploi de policier municipal. Les conditions de cet allègement sont renvoyées au statut particulier du cadre d'emploi des agents de police municipale, défini par un décret de 2006. Ce dernier n'ayant pas été modifié, les allègements de la formation initiale des policiers municipaux ne sont donc toujours pas applicables. Enfin, le décret permettant la mise en oeuvre de l'open data des décisions de justice, prévu à l'article 33 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice n'a, lui non plus, toujours pas été publié. Il s'agit d'assurer l'open data des décisions de justice, tant de l'ordre judiciaire qu'administratif. La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique avait déjà prévu ce principe qui n'avait néanmoins jamais été mis en oeuvre. L'article 33 est donc toujours inapplicable, alors que le principe de l'open data des décisions de justice est prévu par la loi depuis plus de trois ans. Un projet de décret a été rendu public par la Chancellerie le 13 décembre 2019 et soumis à une concertation qui, semble-t-il, n'a pas encore abouti. On ne peut qu'espérer que la Chancellerie fera les efforts nécessaires pour que cette mise en oeuvre aboutisse. Le retard du Gouvernement est tout à fait symptomatique du déficit numérique de la justice, qui en paye aujourd'hui lourdement le prix dans sa gestion de la crise sanitaire du covid-19. Je suis convaincue que l'exécutif en tirera à terme les enseignements, même s'il est regrettable que ce soit à l'issue d'une crise aussi importante.
Pouvez-vous nous indiquer les raisons de cette absence de mesure d'application, et la date envisagée pour adopter ces mesures nécessaires ?
Enfin, j'attire votre attention sur une réalité à propos de laquelle la commission des lois du Sénat est particulièrement vigilante depuis trois ans. La tendance de plus en plus forte des gouvernements successifs à recourir aux ordonnances plutôt qu'à la navette législative ordinaire devient en effet préoccupante. Les présidents Maurey et Eblé l'ont également évoqué dans leurs propos. Comme l'avait confirmé l'an dernier Marc Fesneau, ministre des relations avec le Parlement, devant les sénateurs lors du débat annuel de l'application des lois : « de 2012 à 2018, pour 346 lois votées, 350 ordonnances ont été publiées ». Pour l'année 2020, compte tenu de la crise sanitaire, le nombre d'ordonnances sera d'ailleurs largement supérieur au nombre de lois adoptées par le Parlement. Je note d'ailleurs qu'un nouveau projet de loi comportant de larges habilitations a d'ailleurs été adopté en conseil des ministres la semaine dernière.
L'argument, généralement soulevé, selon lequel le recours aux habilitations à légiférer par voie d'ordonnance permettrait de gagner du temps et de contribuer à une forme d'efficacité se heurte en tout cas à ce que nous constatons ces derniers jours : le recours massif aux ordonnances peut en effet être source d'insécurité juridique. Ainsi, l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, publiée au Journal Officiel du 26 mars a par exemple été modifiée par une ordonnance rectificative du 15 avril 2020 créant un nouveau titre spécialement applicable aux enquêtes publiques, à l'urbanisme et à l'aménagement. Une semaine seulement après l'entrée en vigueur de ces nouvelles modifications, une ordonnance du 22 avril étendant des aménagements à certaines demandes d'autorisation prévues par le code de la construction et de l'habitation a été prise. Ces règles ont de nouveau été redéfinies par une ordonnance publiée le 8 mai. Il faudrait, pour être complet sur cette instabilité du droit applicable ajouter la possibilité de déroger à ces dispositions ouvertes ultérieurement par décret. Sans méconnaitre les contraintes d'urgence - indéniables, en l'occurrence - dans laquelle ces ordonnances ont été prises, nous formulons le souhait que les modifications réitérées, cinq fois en un mois, de la législation en matière d'urbanisme constitueront, pour l'exécutif, une prise de conscience des limites manifestes du recours massif aux ordonnances, au surplus lorsqu'elles n'ont pas été précédées des consultations obligatoires en principe applicables.
M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement . - Merci beaucoup. J'ai peut-être été tout à l'heure insuffisamment clair : j'ai voulu centrer mon propos sur les 14 % de mesures non prises, afin de montrer qu'il n'y avait pas de satisfecit sur les 86 % qui étaient pris. Nous devons tendre à prendre les mesures qui ne l'étaient pas. C'est bien là le sens de notre action.
Je vais relayer auprès des ministres la totalité des demandes que vous avez formulées. Je vais cependant répondre à une partie d'entre elles, en vous priant de m'excuser si certaines réponses renvoient à des documents ultérieurs.
Mme la présidente Primas est revenue sur plusieurs points. Concernant la loi ELAN et dans l'attente de la nouvelle gouvernance envisagée par le gouvernement, il est exact que l'adoption des nouvelles dispositions réglementaires relative à la gouvernance est suspendue. Mais je relaierai vos propos sur le manque de l'arrêté qui a été pris. De même, je relaierai vos questions au ministère de la transition écologique et solidaire, qui nous a fourni des éléments qui vous seront communiqués, relatifs à la conformité des dispositions qui ont été prises sur les fourchettes d'hydrogène bas carbone ou sur le rythme d'attribution afin de porter progressivement les capacités de l'éolien en mer à un gigawatt. Les éléments qui nous ont été fournis allaient dans le sens de la conformité et vous seront communiqués pour qu'un dialogue fructueux puisse se nouer sur ce point.
Le point principal est lié aux délais pour la loi Énergie-climat. Dans le cadre de la loi du 23 mars 2020, le délai de prise des ordonnances a été prolongé de quatre mois par le Parlement. C'est dans ce cadre que j'ai cité tout à l'heure les quatre ordonnances qui devraient passer au conseil des ministres dans les prochaines semaines. Pour la loi Egalim que vous avez citée, une disposition figure dans le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique. Le Parlement devra se prononcer pour savoir si l'expérimentation pourra être prolongée au vu du premier bilan qui peut en être fait. Je suis revenu plus tôt sur les mesures concernant la restauration collective.
Concernant les rapports de manière générale, je transmettrai aux ministères la nécessité relevée par l'ensemble des présidents de faire davantage.
Pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, M. Del Picchia a bien voulu relever que nous étions à 100 % d'application de la loi de programmation militaire, les derniers textes restant à prendre étant des arrêtés.
Je transmettrai au secrétariat général pour les affaires européennes les remarques du président Bizet. Il n'y a aucun doute sur le fait que le gouvernement cherche à lutter contre les surtranspositions de manière générale. Nous sommes à votre disposition pour tenter de trouver un moyen de mieux remédier aux surtranspositions dans les ordonnances, qui est un point important de l'action normative du gouvernement.
Pour la commission des affaires sociales, je relaierai auprès du ministre la question assez technique des financements de l'école des hautes études en santé publique, afin de savoir si la dotation de l'assurance maladie qui a été faite en 2019 et le montant de la contribution effectuée en 2020 tenaient compte ou non de 25 millions d'euros avec un ressaut résiduel dû à la non compensation de la part des contributions résiduelles. La principale difficulté est celle indiquée par le ministre, c'est-à-dire partager avec le Parlement une perspective calendaire sur la sortie des décrets de la loi OTSS parallèlement à son action sur la pandémie. Pour la loi sur les proches aidants, la mesure concernant l'application aux agents publics de la disposition du code du travail relatif à l'abondement du code personnel de formation a été prise pour les fonctionnaires civils. Il reste à la prendre pour les militaires. Elle devrait être soumise au conseil supérieur de la fonction militaire durant le mois de juin selon le ministère des armées.
M. Maurey a insisté sur les projets de loi de ratification, ce que je relaierai auprès du ministère des relations avec le Parlement en vue de l'établissement de l'ordre du jour. Pour la loi OFB, le ministère m'a indiqué qu'il allait prendre une instruction pour la modification obligatoire du plan de chasse individuel en cas de défaillance grave dans la prise en compte par le plan de chasse des orientations du schéma départemental de gestion cynégétique alors même que le Conseil d'État devrait être prochainement saisi du projet de décret que j'ai évoqué. Pour la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, nous sommes dans un des cas où la consultation d'un organisme n'a pas pu se dérouler. Pour l'ANCT, vous m'avez interrogé sur les conventions : celles avec l'ANRU et le Cerema ont déjà été adoptées pour les conseils d'administration de ces opérateurs. Elles sont inscrites à l'ordre du jour du conseil d'administration de l'ANCT le 17 juin, et seront transmises par la suite au Parlement. Concernant la loi d'orientation sur les mobilités, ce sont des mesures différées, que nous ne prenons pas en compte dans les statistiques. Le décret relatif aux zones à faibles émission et celui sur les vélos neufs doivent être pris rapidement. Le premier est dépendant du projet de décret relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l'air donnant lieu à une obligation d'instauration d'une zone à faibles émissions ; ce projet de décret devrait être soumis à la consultation pour la seconde fois, consultation qui devrait s'achever le 22 mai. Le projet de décret est déjà passé devant le CNEN et a reçu un avis favorable, et la publication devrait être envisagée pour la première semaine de juin. Le projet de décret sur l'obligation de marquage des vélos doit sortir cet été pour avoir plusieurs mois d'avance sur l'entrée en vigueur.
Outre son jugement général sur l'application des lois, Mme Morin-Desailly a bien voulu m'interroger sur des dispositions prévues par la loi pour une école de la confiance. Les deux décrets prévus aux articles 30 - relatif à la coopération entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux et les établissements scolaires s'agissant de la scolarisation des élèves en situation de handicap - et 31 - relatif au fonctionnement en dispositif intégré des établissements et services médico-sociaux pour accompagner des enfants, adolescents et des jeunes adultes présentant des difficultés psychologiques - que vous avez cités sont en cours de finalisation et seront soumis très rapidement au Conseil national consultatif des personnes handicapées et au Conseil supérieur de l'éducation. Ces textes devraient être adoptés si possible en juin ou en juillet.
Pour la visite médicale à six ans, il s'agit d'une mesure en vigueur différée. Sa publication aura lieu avant les vacances scolaires pour l'entrée en vigueur du dispositif à la rentrée scolaire 2020. Concernant la loi pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, je vais relayer auprès de la Première présidente par intérim de la Cour des comptes votre demande concernant le comité réunissant le président de la Cour des comptes et les présidents des commissions de la culture de l'Assemblée nationale et du Sénat. Le rapport prévu par l'article 6 de la loi sera remis au Parlement avant l'échéance prévue. Le projet d'ordonnance sur les premiers travaux de restauration est toujours en discussion. Je soulignerai au ministère votre attente sur ces questions.
Pour répondre à M Éblé, j'ai mentionné dans mon introduction certaines mesures, notamment sur la question de nos échanges avec la Commission européenne. La Commission nous a demandé des renseignements complémentaires sur la prorogation d'une année du taux renforcé de la réduction d'impôt « Madelin » le 27 janvier, nous y avons répondu le 30 janvier, elle nous a demandé des renseignements complémentaires le 21 février, nous y avons répondu le 9 mars et nous sommes toujours en attente d'un retour de la Commission. Par ailleurs, sur les taux du crédit d'impôt recherche sur le territoire de la Corse, la Commission européenne nous a convié à une réunion de travail le 16 janvier. Nous leur avons fourni l'ensemble des informations, mais nous n'avons toujours pas de réponse sur la pré-notification.
La cession des terrains du Grand Palais dépend d'un arrêté de la Ville de Paris qui a bien été pris. Les références cadastrales ont été modifiées en conséquence de la création de deux parcelles nouvelles.
Sur l'expérimentation de la LFI 2019, l'avis du Conseil d'État du 25 juin 2019 est un avis générique, qui n'est pas propre à la situation de St Martin et qui ne se fonde pas sur la question de l'identité législative. Le gouvernement est très attentif à ce dispositif.
Concernant la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, j'avais évoqué la question préjudicielle estonienne sur laquelle vous êtes revenu.
Un retard excessif est constaté pour l'application de l'article 72 de la loi de finance rectificative pour 2015 sur la télédéclaration des contributions indirectes recouvrées par l'administration des douanes. Cette situation pourrait se régler, car le taux de dématérialisation est de 96 %. Le ministère m'a chargé de vous dire que ce taux pourrait convaincre les derniers professionnels de la nécessité de s'adapter en la matière. Je relaierai votre question concernant l'article 134 de la loi de finances pour 2012 à Mme la ministre des outre-mer sur les licences de tabac outre-mer.
Enfin, pour la commission des lois, le pourcentage que vous avez cité tient compte des mesures différées. Sans celles-ci, nous arrivons au 12 mai 2020 à un taux d'application de 78 % pour les textes examinés par la commission. Nous pourrons nous rapprocher sur ce point. Certains décrets ont été repris récemment. D'autres mesures restent à prendre, comme le décret relatif à l'entretien de carrière pour les métiers à risque. Nous relaierons la nécessité d'une entrée en vigueur rapide auprès du ministère de la fonction publique.
Nous vous transmettrons les éléments complémentaires aux questions qui ont été posées aujourd'hui. Nous inciterons les ministères à revenir directement vers les commissions sur les points qui ont été soulevés.
Mme Valérie Létard, présidente de la délégation du bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle . - Merci pour vos réponses et nous vous remercions aussi de nous apporter ultérieurement des éléments de précision sur les points auxquels vous n'avez pas apporté de réponse aujourd'hui. Je remercie également l'ensemble de mes collègues pour leurs interventions. Nous attendons que M. le président du Sénat nous communique, lors de la prochaine conférence des présidents, la date à laquelle nous nous retrouverons pour le débat en séance qui aura lieu en juin.