B. L'IMPORTANTE RÉDUCTION DES EFFECTIFS ALLOUÉS A RENDU L'EXERCICE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ PLUS DIFFICILE AU DÉTRIMENT DE LA CONSTRUCTION D'UNE RELATION PLUS FORTE ENTRE LES SERVICES DE L'ÉTAT ET LES ÉLUS LOCAUX
Comme votre rapporteur spécial le rappelait, une concentration des moyens et des effectifs dédiés au contrôle de légalité s'est opérée au niveau des préfectures de département.
Elle s'est, par ailleurs, combinée avec un mouvement général de réduction de ces effectifs . Ainsi, comme l'indiquait la Cour des comptes dans son rapport public de 2016 38 ( * ) , le nombre des emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) dédié à cette mission avait diminué de plus de 30 % sur la période 2009-2014.
Évolution des effectifs affectés au
contrôle
de légalité entre 2009 et 2014
Source : commission des finances du Sénat d'après la Cour des comptes
Une telle baisse des moyens humains alloués ne pouvait conduire qu'à réduire la capacité des préfectures à remplir efficacement leur mission . Ainsi, la Cour des comptes observait dans son rapport annuel pour 2016, que le principe d'une priorisation du contrôle des actes n'était pas entièrement respecté.
En effet, aux termes de l7 janvier 2006 précitée, des priorités de contrôle sont identifiées au niveau national. S'il appartient aux préfets de compléter cette liste, ils doivent - en tout état de cause - s'assurer qu'un traitement prioritaire est effectivement accordé aux thèmes qui y figurent et qu'un contrôle systématique des actes qui en relève a bien lieu.
Or, comme la Cour l'a constaté, certaines des priorités dégagées au niveau national ne sont pas suivies au niveau local et les actes qui en relèvent font l'objet d'un contrôle aléatoire.
Il en allait ainsi, par exemple, des contrôles des actes relevant du champ de la fonction publique territoriale dans l'Orne en 2014.
De plus, faute de moyens techniques suffisants pour faire face au volume et à la technicité de ces actes, ce sont des catégories entières d'actes administratifs qui ne sont tout simplement pas contrôlées .
La Cour des comptes donnait ainsi l'exemple - là-encore - du département de l'Orne où, en 2014, aucun des actes produits par les intercommunalités n'avait été contrôlé.
Votre rapporteur spécial estime qu'une action est plus que nécessaire pour redonner aux services les moyens d'assurer un contrôle . Il a bien observé qu'un effort minimal avait été entrepris depuis 2016. En effet, dans le cadre du « Plan Préfectures Nouvelle Génération », un redéploiement d'effectifs est intervenu. Ainsi, le nombre d'emplois équivalents temps plein travaillé est passé de 879 à 921,5 entre 2016 et 2019.
Évolution des effectifs alloués au
contrôle de légalité
dans le cadre du « Plan
Préfectures Nouvelle Génération »
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Votre rapporteur spécial ne se satisfait pas entièrement de cette évolution. D'une part, il estime qu'elle est trop mesurée pour avoir un impact significatif. D'autre part, il rappelle qu'elle s'opère au prix d'une diminution très importante des effectifs jusqu'alors alloués aux services de guichet de l'État.
Or, comme il l'a indiqué plus avant, cette tendance se traduit par une montée en puissance du nombre de procédures dématérialisées et un accroissement des inégalités entre les usagers et entre les territoires.
Il estime que les moyens alloués à l'exercice du contrôle de légalité doivent être renforcés pour faire de celui-ci le plein instrument de conseil et de sécurité juridique qu'il lui incombe d'être .
En effet, le contrôle de légalité apparait de plus en plus comme l'opportunité d'un dialogue entre les élus et les services de l'État qui favorise une meilleure compréhension. Comme la Cour des comptes l'observait dans son rapport précité, 78 % des demandes adressées au pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité entre 2011 et 2014 relevaient d'une demande de conseil.
Dans cette perspective, votre rapporteur spécial souhaite rappeler et faire sien le commentaire du juriste Jean-Michel Bricaut qui notait, en 2010 39 ( * ) , que « pour les maires des petites communes [il apparait] que le contrôle de légalité est la première raison d'être du sous-préfet et la relation avec lui [constitue] un élément sécurisant ».
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Recommandation n°8 : Accroitre le niveau des effectifs alloués à l'exercice du contrôle de légalité en développant les solutions de conseil aux élus locaux. |
* 38 Cour des comptes, 2016, Rapport public annuel
* 39 Jean-Michel Bricaut, « l'impact de la RGPP sur le contrôle de légalité » in Revue française d'administration publique, 2010