C. LA MISE EN oeUVRE DES OBLIGATIONS DE CONTRÔLE DOIT ÊTRE SIGNIFICATIVEMENT AMÉLIORÉE
Au titre de sa mission générale, l'INAO est compétent pour l'organisation des contrôles officiels dans le domaine de la production biologique.
Le règlement (UE) n°834/2007 du 28 juin 2007 décrit les missions qui incombent à l'autorité compétente, tout en lui ouvrant la possibilité d'en déléguer certaines à des organismes de contrôle.
L'INAO recoure systématiquement à cette délégation.
En pratique, l'activité de l'INAO se concentre sur la gestion des agréments des organismes de certification qui, par leurs contrôles, doivent assurer le respect des engagements pris par les exploitants agricoles se réclamant du bio, mais il doit aussi assurer la supervision des organismes de certification (OC) sur une base permanente.
Or ces missions semblent être assurées dans des conditions peu satisfaisantes.
1. Si l'INAO a réalisé des progrès non négligeables dans la détermination de lignes directrices du contrôle qui demeurent toutefois assez indulgentes...
L'appareil de contrôle nécessaire à la crédibilité de la marque bio fait l'objet d'un encadrement européen dont les prolongements concrets appellent la plus grande attention.
Dans un ensemble marqué par une forte diversité des déclinaisons nationales des règles applicables, l'INAO a eu le mérite de préciser les conditions de mise en oeuvre des contrôles mais aussi de traitement des manquements en agriculture biologique dans une directive « CAC- 3 », qui, toutefois, ressort comme assez peu exigeante.
La directive détaille les points de contrôle à expertiser par l'organisme certificateur dans le cadre de son plan de contrôle, les conditions de mise en oeuvre des contrôles et le plan de traitement des manquements
Des fréquences minimales des contrôles sont prescrites.
Elles varient selon qu'il s'agit de contrôles physiques ou de contrôles supposant des analyses, mais également en fonction de l'analyse des risques.
En ce qui concerne les contrôles physiques , des fréquences contrôle différentes sont imposées selon la nature des activités des entités contrôlées. Généralement, un contrôle physique annuel de chaque opérateur est prescrit moyennant une fréquence variable de visites de contrôle dont la fréquence est plus ou moins élevée selon la situation. Les analyses doivent être réalisées par des laboratoires agréés par l'INAO et elles doivent être mises en oeuvre selon un protocole décrivant les substances non autorisées recherchées, les procédures d'échantillonnage, de prélèvements et les méthodes d'analyse employées.
Les contrôles doivent être aléatoires dans 10 % des cas et la pression de contrôle peut être accrue si l'organisme certificateur le juge nécessaire. C'est d'abord le cas pour certaines unités de la chaîne de production ou de distribution de produits biologiques. Ainsi, en va-t-il pour les entités particulières de certains réseaux pour lesquels seule la tête de réseau est assujettie à un contrôle annuel (réseau de distribution organisée de produits bio préemballées...).
En outre , des dispenses totales ou partielles peuvent être données. C'est le cas pour les opérateurs réalisant la vente de produits préemballés quand ces produits sont stockés au point de vente (dispense totale) ou (dispense partielle) pour les opérateurs vendant des produits en vrac quand le chiffre d'affaires correspondant ne dépasse pas 10 000 euros, sous la même condition de stockage. On considère dans les deux cas que l'opérateur n'exerce aucune influence sur la production ou la préparation des produits.
Quant aux contrôles analytiques , l'obligation de contrôle se décline en une obligation de prélèvements pour toute suspicion d'utilisation de techniques ou de produits non autorisés et en une obligation générale de prélèvements d'échantillons sur au moins 5 % des opérateurs soumis à son contrôle a fin de détection de contamination éventuelle ou d'utilisation de produits non autorisés.
La sélection des opérateurs faisant l'objet de prélèvements doit être conduite sur la base d'une analyse de risques faisant intervenir les critères suivants :
- mixité des activités de l'opérateur ;
- historique du dossier ;
- situations particulières généralement liées à l'exposition aux OGM.
Les organismes certificateurs doivent appliquer un plan de traitement des manquements conforme aux prescriptions de l'INAO.
Les manquements et les sanctions afférentes suivent les catégories suivantes.
Pour les manquements , se trouvent distinguées trois catégories :
- les manquements n'affectant pas le caractère biologique des produits, qui font l'objet de demande de correction ou, au pire, d'un avertissement ;
- les manquements affectant le caractère biologique des produits de type « irrégularité » ;
- les manquements affectant le caractère biologique des produits de type « infraction ».
Les manquements relevant de la deuxième catégorie sont supposés entraîner un déclassement de la production dans le circuit conventionnel couplé ou non à un avertissement. Dans certaines circonstances, une irrégularité pourra faire l'objet d'une mesure de suspension partielle de la certification de l'opérateur.
Quant à eux, les manquements relevant de la troisième catégorie sont passibles une suspension ou d'un retrait de l'habilitation de l'opérateur
Les différentes sanctions correspondantes sont exposées dans le tableau ci-dessous extrait de la directive CAC-3 de l'INAO, qui révèle une gradation ascendante de leur gravité.
Catalogue des sanctions devant figurer au plan de
traitement
des manquements des organismes certificateurs
Source : INAO
L'analyse du tableau de correspondance entre manquements et sanctions fait apparaître les données suivantes.
Analyse du catalogue de traitement des manquements établi par l'INAO
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du catalogue INAO
Sur 339 points de contrôle, 270 seulement (80 %) sont passibles d'une sanction lors d'un premier constat, ce chiffre montant à 362 en cas de récidive 93 ( * ) .
Par ailleurs, les deux premiers niveaux de sanction représentent eux-mêmes 80 % des sanctions prévues pour un premier constat dont la moitié au titre d'un simple avertissement.
La sévérité s'accroît en cas de récidives, mais sans excès puisqu'alors, les deux premiers niveaux de sanction concentrent encore plus de 60 % des sanctions recommandées.
Les suspensions partielles de certification sont prévues dans très peu d'occurrences lors d'un manquement faisant l'objet d'un premier constat (4,1 % des cas) mais sont plus fréquemment associées au constat d'une récidive (29 % des cas).
Toutefois, une certaine latitude étant laissée à l'organisme certificateur pour fixer la durée du déclassement, la portée exacte de ces sanctions ne saurait être appréciée sans plus de précisions sur les durées des suspensions prononcées.
La sanction la plus élevée, le retrait d'habilitation, n'est accessible que dans 3,8 % des cas de manquement, et seulement en cas de récidive.
Le manquement à cinq règles générales d'une significativité particulièrement forte la rend applicable.
Il s'agit :
- de la falsification de documents liés à la certification ;
- de l'application délibérée d'un traitement ionisant 94 ( * ) sur une denrée alimentaire ou un aliment pour le bétail ;
- de divers refus de communication à l'organisme de certification susceptibles d'entraver sa mission ;
- de l'absence de comptabilité matière rendant le système d'exploitation non contrôlable ;
- d'un déséquilibre entre les entrées et sorties de produits biologiques.
En bref, les cas envisagés laissent présumer des fraudes. C'est également le cas pour les manquements aux règles plus spécifiques à chaque stade de la production pour les différents produits.
On observera qu'aucun manquement au titre de la transformation, de l'importation ou de l'étiquetage n'est passible de la sanction la plus élevée du barème .
2. ...l'analyse des conditions dans lesquelles les contrôles sont conduits par les organismes certificateurs suscite la perplexité et débouche sur la recommandation d'un réaménagement vigoureux nécessaire à la confiance des consommateurs
Recourant systématiquement à la délégation de ses missions, l'INAO doit être en mesure d'exercer la supervision des contrôles mis en oeuvre par les délégataires qui sont ainsi placés sous sa surveillance et, en particulier, vérifier que les OC suivent les procédures de certification et de contrôle harmonisées en Europe et appliquent effectivement le catalogue des mesures prévues qui sont résumées dans les plans de contrôle et les plans de traitement des manquements.
Or, un certain nombre d'indicateurs font à cet égard planer un doute légitime.
a) Une réglementation fournie sur les conditions d'agrément et de supervision des activités des organismes de certification
La supervision de l'INAO sur les organismes de certification a conduit à imposer au délégataire par une directive 2009-01 un certain nombre d'obligations exposées dans l'encadré ci-dessous, obligations qui se superposent à celles précisées dans le code rural et de la pêche maritime (voir ci-après).
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Les obligations imposées aux certificateurs
délégataires
L'organisme de contrôle est soumis aux obligations posées par le code rural et de la pêche maritime 95 ( * ) . L'organisme de contrôle doit échanger les informations pertinentes avec les organismes certificateurs des sous-traitants de ses opérateurs, et avec les organismes certificateurs susceptibles d'être intéressés par un manquement qu'il aura relevé. L'organisme de contrôle doit communiquer régulièrement à l'INAO l'ensemble des informations attendues dans le cadre des échanges de données informatisées, dans le respect des modalités définies par l'INAO. L'organisme de contrôle doit communiquer à l'INAO les résultats des contrôles effectués dans le respect des dispositions de l'article 27, paragraphe 5.d) du 834/2007), de l'article R. 642-55 96 ( * ) du code rural et de la pêche maritime et des modalités définies par l'INAO. L'organisme de contrôle doit communiquer à l'INAO, au plus tard le 31 janvier de chaque année, la liste des opérateurs ayant fait l'objet d'un contrôle au 31 décembre de l'année précédente (article 27, paragraphe 14 du 834/2007). Les organismes de contrôle sont tenus de prendre part à la réunion tripartite annuelle 97 ( * ) INAO / OC / représentants professionnels organisée par l'INAO, dans le respect des modalités définies par l'INAO. Les organismes de contrôle préparent cette réunion par la production des éléments se rapportant aux données annuelles relatives à chacun des points à évoquer. Les services de l'INAO assurent une exploitation de l'ensemble des données recueillies, et produisent une synthèse annuelle présentée au Conseil des Agréments et Contrôles. |
Les dispositions du CRPM auxquelles se réfère la directive ci-dessus résumée sont notamment celles contenues dans les articles R 642-41 et suivants du code.
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Les dispositions du code rural et de la pêche
maritime
L'article R 642-41 du CRPM prescrit qu'un organisme de contrôle doit obtenir l'agrément de l'Institut national de l'origine et de la qualité lorsqu'il entend exercer... la certification du mode de production biologique. En revanche, pour cette dernière, la distinction entre certification et inspection des produits n'est pas prévue 98 ( * ) . L'article R 642-42 mentionne les informations requises pour bénéficier d'un agrément. Le dossier de demande d'agrément comprend notamment les statuts et le règlement intérieur de l'organisme, les documents et informations relatifs à l'organisation et aux moyens techniques et humains affectés au contrôle ou à l'inspection ainsi qu'aux procédures mises en oeuvre et un projet de plan d'inspection ou de plan de contrôle, dont les données principales doivent être conformes à la réglementation applicable telle qu'elle est précisée par la directive de l'INAO CAC-3 (voir ci-dessous). En revanche, il suffit de joindre une attestation de demande d'accréditation auprès du COFRAC de sorte que l'agrément délivré par l'INAO peut précéder, du moins pendant un délai d'un an, l'obtention de l'accréditation. En outre, lui-même délégataire, l'organisme de certification peut recourir à des sous-traitants sous réserve de fournir à l'INAO dans la demande d'agrément l'indication des opérations exécutées par les sous-traitants, les références de ceux-ci et les justifications de leurs compétence, impartialité et indépendance. Selon l'article R 642-43, la décision d'agrément est précédée d'une évaluation technique de l'organisme de contrôle diligentée par le directeur de l'institut et réalisée sur place par ses services ou par des tiers, qualifiés pour cette activité. L'agrément initial est accordé pour une durée de quatre ans. A l'issue de cette période, l'agrément peut être renouvelé, à la demande de l'organisme de contrôle, par périodes de cinq ans. L'octroi ou le renouvellement d'un agrément fait l'objet d'une mention sur le site internet de l'Institut national de l'origine et de la qualité. L'organisme de contrôle fait l'objet d'une évaluation technique sur place au moins une fois par an pendant la période de l'agrément initial et tous les douze à dix-huit mois en cas de renouvellement de l'agrément. Chaque organisme de contrôle agréé adresse chaque année au directeur de l'Institut national de l'origine et de la qualité un rapport d'activité incluant notamment un bilan de son fonctionnement. Le rapport d'activité annuel contient également un état récapitulatif des actions correctives demandées aux bénéficiaires de certifications et des mesures prononcées à leur encontre, ainsi que des informations économiques sur les produits certifiés, notamment les quantités déclassées dans le cadre du contrôle des signes d'identification de la qualité et de l'origine. Les organismes de contrôle agréés tiennent à tout moment à la disposition des agents assermentés de l'Institut national de l'origine et de la qualité les documents permettant d'apprécier leurs conditions de fonctionnement, la régularité de leurs activités et l'efficacité de leurs contrôles. En revanche, sous réserve des échanges d'informations entre organismes de contrôle nécessaires à l'exécution de leurs missions, les organismes de contrôle ne peuvent rendre publiques les informations confidentielles dont ils pourraient avoir connaissance à l'occasion de leurs activités. |
b) Une impression d'ensemble peu favorable
La faiblesse des moyens consacrés par l'INAO à la thématique de l'agriculture biologique semble exercer des prolongements sur la connaissance générale par l'INAO des conditions de l'intervention de ses délégataires. On rappelle qu'il existe pourtant une réglementation fournie sur ce point.
Selon un audit réalisé par l'Office alimentaire et vétérinaire européen publié en 2013, les OC n'étaient pas toujours agréés par l'INAO, comme l'exige la réglementation européenne. De fait, le code rural et de la pêche maritime ménage la possibilité que l'agrément intervienne avant l'accréditation qui, pourtant, en théorie, conditionne l'agrément.
Il est vrai que ladite accréditation doit alors intervenir dans l'année, sauf à ce que l'habilitation de l'INAO soit remise en cause.
Néanmoins, même si cette situation ne semble pas s'être rencontrée, l'enchaînement aboutissant à une habilitation délivrée par l'INAO suivie d'un refus de certification est une éventualité, dont les prolongements présentent des risques évidents, tant pour les parties en cause que pour les exploitants dont la certification pourrait être alors fragilisée, et, plus largement, pour le processus de développement de l'agriculture biologique tout entier exposé à un risque de perte de crédibilité particulièrement fâcheux.
Si, d'une manière générale, l'audit précité avait pu estimer que les OC disposent de personnel dûment qualifié et expérimenté en nombre suffisant, des lacunes avaient, en revanche, été notées au niveau des performances du personnel recruté récemment et n'ayant pas reçu de tutorat approprié.
Cette dernière observation rejoint l'interrogation qu'inspirent l'adaptation des moyens de maîtrise du processus de « biologisation » de l'agriculture et son rapide et ample développement.
De plus, une fois l'agrément accordé, sur la base d'une expertise technique extérieure, celle du COFRAC, l'INAO semble ne plus piloter que de trop loin l'activité de contrôle déléguée aux organismes de certification .
Les réponses fournies au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux multipliant les déclarations d'ignorance sur des points pourtant essentiels en témoignent de manière inquiétante à leur façon.
Ainsi en va-t-il pour les prix pratiqués par les organismes de certification, le suivi des analyses réglementairement obligatoires ou encore l'évolution de leurs résultats en termes de conformité.
Au moment où vos rapporteurs ont débuté leur contrôle, il existait huit organismes certificateurs après la fusion de deux organismes (Qualisud et Agrocert) au 1 er janvier 2018. Deux demandes d'agrément étaient en cours d'instruction.
Les contrôles effectués par l'INAO sur les organismes de certification semblent suivre un rythme satisfaisant les exigences réglementaires, d'à peu près un par an.
Contrôles de l'INAO sur les organismes de certification
Source : Cour des comptes ; 2015
En son temps, ce rythme avait été considéré comme problématique par la Cour des comptes dans la mesure où, selon elle , « la fiabilité des contrôles des organismes certificateurs n'est pas exempte de tout reproche » .
De fait, au-delà d'un suivi régulier des OC, il convient de s'assurer de son effectivité.
Or, sous cet angle, la vigueur de la supervision des OC par l'INAO est difficilement palpable.
c) Des problèmes structurels d'injonctions contradictoires ?
Il faut ici mentionner une particularité du processus de certification qui conduit à indiquer que les OC sont directement rémunérés par les porteurs de projet.
Ainsi, l'agriculture biologique présente une forte singularité en étant l'un des rares segments des productions agricoles à financer des contrôles portant sur son activité. Il est vrai que cette situation est partagée par les opérateurs bénéficiant d'un signe de qualité mais, en ce qui concerne le bio, le signe de qualité comporte des obligations particulières par rapport à celles qui résultent en général des cahiers des charges des productions sous signe de qualité. Elles s'incarnent dans des normes techniques de production particulièrement développées et qui s'apparentent à des exigences sanitaires.
Mais l'essentiel est bien que cette rémunération engendre un chiffre d'affaires important fondé sur des relations commerciales ne faisant l'objet d'aucun encadrement spécifique.
Sur ce point, la réponse apportée par le ministère au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux concède une ignorance des enjeux financiers correspondants, situation qui peut paraître peu satisfaisante puisqu'aussi bien les missions des OC relèvent de délégations d'une compétence de service public.
Il faut distinguer la rémunération des opérations de certification de celle liée aux contrôles. La seule information fournie à vos rapporteurs spéciaux tend à restituer une estimation réalisée par l'association des organismes certificateurs (CEBIO) qui aurait estimé que le chiffre d'affaires généré par ses adhérents (7 sur les 8 organismes certificateurs d'alors) se serait élevé à 25 millions d'euros (sans doute en 2016). Pour le reste, le ministère indique que « sur le coût et la facturation de la certification , il n'existe pas, à la connaissance de l'INAO de données disponibles. Cela nécessiterait une enquête spécifique. À terme ce pourrait être un des résultats des travaux conduits dans le cadre de l'Observatoire économique des SIQO ».
Un ajout doit être mentionné :
« Cependant, si le coût de la certification n'est pas connu de manière précise, on peut estimer le coût moyen d'un contrôle entre 500 et 800 euros par opérateur qui est à sa charge ».
L'ignorance des coûts de la certification et l'ampleur de la fourchette d'estimation des facturations au titre des contrôles constituent des anomalies qu'il importe de corriger. Elles sont d'autant plus étonnantes que les concours publics destinés aux exploitants sont censés couvrir une partie des « coûts de transaction » subis par les agriculteurs passant au bio.
L'étude mentionnée dans la réponse du ministère n'a pas été réalisée à ce jour, en tout cas, elle n'a pas été communiquée à vos rapporteurs spéciaux, ce qu'il faut regretter.
Au-delà d'une exigence de suivi, il faut bien reconnaître que le cadre d'intervention des OC n'offre pas toute garantie d'impartialité des certifications puisqu'aussi bien le chiffre d'affaires des certificateurs dépend de la récurrence des prestations fournies, elle-même liée au volume des clients.
On peut ajouter que les OC interviennent également dans des domaines connexes à l'activité des opérateurs. Ils semblent en particulier assurer la certification d'un certain nombre de produits de fertilisation ou de désinfection admis en agriculture biologique.
Or, ces produits sont souvent justiciables de l'application des dérogations prévues par les règlements européens, dérogations que les OC sont conduits à gérer (voir infra ).
Sur l'ensemble de ces sujets des clarifications s'imposent.
d) Les organismes certificateurs ont-ils les moyens de leurs missions ?
Dans une précédente étude publiée en 2015, la Cour des comptes avait réuni des données ne permettant pas de vérifier que les contrôles réalisés par les OC (un contrôle par an était alors prévu) respectaient la norme de contrôle en vigueur.
L'augmentation du nombre des opérateurs relevant d'une certification bio et devant, à ce titre, faire l'objet d'un contrôle régulier ne semble pas se retrouver dans l'évolution des effectifs et des moyens consacrés par les organismes certificateurs (OC) à leurs prestations.
On doit ainsi s'interroger sur les capacités dégagées par les OC pour accomplir les délégations reçues de l'INAO.
Dans ces conditions, on ne peut se défendre de l'inquiétude que ces derniers ne sous-traitent une partie de leurs contrôles à des organismes non certifiés par l'INAO 99 ( * ) .
Cette préoccupation, qui n'est pas propre à la France, mérite un examen approfondi.
Dans une réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux portant sur le projet de loi de finances pour 2020, il est mentionné qu' « en 2017, environ 470 personnes étaient impliquées dans les organismes de contrôle dans le contrôle et la certification selon le mode de production biologique (source rapports annuels des OC et échanges avec la Fédération des OC-AB) , elles ont réalisé 83 038 contrôles auprès des 52 929 opérateurs habilités cette année-là ».
À ce stade, sur la base des rapports communiqués par les OC, dont la lecture se révèle ardue 100 ( * ) , malgré les instructions données par l'INAO quant aux informations qui doivent figurer dans ces rapports, vos rapporteurs spéciaux ne trouvent pas la confirmation de ces données.
Les écarts relevés peuvent s'expliquer par des différences de champs. Les rapports des OC sont principalement consacrés aux contrôles postérieurs aux opérations de certification alors que la réponse du ministère semble agréger sous la rubrique « contrôles » de vrais contrôles et des visites réalisées dans le cours des périodes de conversion dans le but d'obtenir une certification.
Sous ces réserves, un constat s'impose en toute hypothèse, celui de fortes hétérogénéités de situation entre OC.
Quelques éléments relatifs aux moyens mis en oeuvre par les OC en 2017 dans leur activité de contrôle
|
2017 |
|||
|
Nombre d'employés au titre du contrôle de l'agriculture biologique (hors secrétariat) |
Nombre de contrôles physiques |
Recettes
|
|
|
A |
13 |
2 071 |
682 422 |
|
B |
13 |
730 |
389 000 |
|
C |
4 |
50 |
23 933 |
|
D |
139 (dont plusieurs chargés de clientèle) |
22 491 |
7 500 000 |
|
E |
34 |
5 005 |
1 708 000 |
|
F |
21 |
699 |
2 100 000 |
|
G |
17 |
918 |
1 073 000 |
|
H |
23 |
964 |
327 675 |
|
Total |
264 |
32 928 |
13 804 030 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports des OC pour 2017
Ces données permettent de faire ressortir quelques ratios significatifs relatifs aux conditions de l'activité des différents OC. Ils révèlent une forte dispersion des situations.
|
Ratios significatifs |
||
|
Recettes/ employés (en euros) |
Contrôles/employés |
Recettes/contrôle (en euros) |
|
52 494,0 |
159,3 |
329,5 |
|
29 923,1 |
56,2 |
532,9 |
|
5 983,3 |
12,5 |
478,7 |
|
53 956,8 |
161,8 |
333,5 |
|
50 235,3 |
147,2 |
341,3 |
|
100 000,0 |
33,3 |
3 004,3 |
|
63 117,6 |
54,0 |
1 168,8 |
|
14 246,7 |
41,9 |
339,9 |
|
52 288,0 |
124,7 |
419,2 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports des OC pour 2017
Le nombre des contrôles réalisés par employé ressort dans plusieurs cas comme très élevé, impliquant une fréquence proche d'un contrôle par jour.
A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, des informations complémentaires ont été transmises à vos rapporteurs spéciaux sur les évolutions observées en 2018. Elles font état d'une augmentation des effectifs de 25 %
« En 2018, environ 590 personnes étaient impliquées dans les organismes de contrôle dans le contrôle et la certification selon le mode de production biologique (source rapports annuels des OC et échanges avec la Fédération des OC AB), pour 59 603 opérateurs habilités et 91 768 contrôles ».
Ces informations sont passibles des mêmes réserves que celles exposées ci-dessus. Plus préoccupant, le nombre des effectifs mentionnés laisse perplexe au vu des données présentées dans les rapports des OC (il est possible que la réponse ministérielle néglige la poly-activité des personnels des OC).
En tout cas, le ratio des contrôles réalisés rapportés aux effectifs fait ressortir un nombre moyen de contrôles par employé de 155 contrôles par an.
Ce ratio appelle à l'évidence des compléments d'analyse 101 ( * ) de la part de l'INAO, qui devrait publier chaque année une information sur la vigueur des contrôles réalisés par les OC.
La réponse ministérielle au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux ajoute à la confusion en indiquant: « L'évolution est donc de + 25,5 % en effectif dans les organismes certificateurs, à rapporter à une augmentation de +12,6 % du nombre d'opérateurs et +10,5 % du nombre de contrôles ».
Le différentiel relevé entre la croissance des effectifs et celles des plans de charge des OC invite à des analyses dans la mesure où il semble traduire une réduction de la « productivité » des personnels employés.
Mais, peut-être ne s'agit-il que d'un rattrapage qui viendrait confirmer la nécessité de réaliser une évaluation plus systématique des activités déléguées par l'INAO aux OC.
e) Quelle efficacité peut-on reconnaître aux interventions des OC ?
(1) Les constats portant sur les contrôles des OC
Les OC interviennent comme organismes de certification et comme organismes de contrôle du respect des normes propres à l'agriculture biologique, ces deux activités interdépendantes admettant chacun des spécificités.
En tant qu'organisme de certification, les OC n'exercent qu'un rôle technique et dans les seuls termes de la réglementation. Cette dernière présente certaines lacunes (en particulier, en ce qui concerne la qualité des sols accueillant des productions biologiques, ou encore la proximité entre parcelles en bio et en conventionnel), dont les effets méritent correction mais se déploient sans qu'on doive en imputer la responsabilité aux OC.
De la même manière, on ne saurait en l'état leur faire reproche de ce que leur certification ne comporte pas de dimension économique.
S'il paraît nécessaire à vos rapporteurs spéciaux de renforcer l'accompagnement des agriculteurs passant au bio, l'attribution de ce rôle aux OC ne serait pas opportune.
Pour le reste, on ne dispose d'aucune analyse des performances des OC dans leur activité de certification, lacune qui révèle un défaut de suivi qu'il faut corriger.
Les activités de contrôle des OC montrent en tout cas que de nombreuses irrégularités sont décelées lors des contrôles.
Ce constat peut témoigner qu'une partie des certifications bio a pu négliger certains points de contrôle.
Mais, l'essentiel réside dans les suites données.
À cet égard, il convient encore de se reporter à l'audit européen déjà mentionné selon lequel, l'INAO et le COFRAC travaillant de manière indépendante à la surveillance de l'efficacité des contrôles des OC, le COFRAC ne communique pas à l'INAO les résultats de ses contrôles , ce manque d'échanges entre les deux organismes découlant apparemment de motifs juridiques qu'il conviendrait de surmonter.
Quoiqu'il en soit des motifs de cette muraille de Chine, il en résulte une déperdition d'efficacité de la supervision tout à fait regrettable.
Elle se trouve confirmée dans l'absence dans les rapports d'activité communiqués à l'INAO de toute donnée permettant d'identifier les unités dans lesquelles des manquements ont pu être constatés par les OC.
En outre, d'un point de vue plus qualitatif, un certain nombre de problèmes doivent être signalés.
En premier lieu, le nombre d'audits réalisés en présence de témoins serait insuffisant pour vérifier l'efficacité des contrôles menés par les OC.
En second lieu, si le nombre des irrégularités relevées ressort comme particulièrement important , les suites données à ces constats posent problème.
Le nombre des non conformités relevées lors des contrôles est important : 26 030 pour 24 713 opérateurs ayant connu une visite de contrôle en 2013.
Données relatives aux contrôles
effectués par
deux organismes certificateurs en 2013
Source : Cour des comptes, 2015
Le nombre des sanctions est nettement plus faible : 2 122 (8,1 % des irrégularités relevées), sans qu'il soit permis d'apprécier les causes de l'écart entre les deux données.
Ces données devraient être régulièrement actualisées et publiées par l'INAO.
La lecture des rapports des OC pour 2017 montre qu'une synthèse des manquements et des suites données pourrait être aisément réalisée.
On mentionne ci-dessous à titre d'exemple, les données publiées par l'un de ces organismes. Elles se réfèrent à un OC disposant d'un portefeuille d'opérateurs d'un peu plus de 700 unités, dont 467 producteurs agricoles et 118 « autres opérateurs ».
On constate l'importance disproportionnée des manquements relevés chez les distributeurs et les transformateurs.
Mais on y observe aussi que les manquements ne sont suivis généralement que de sanctions légères.
Données sur les manquements constatés par un OC en 2017
Source : rapport d'activité d'un OC
Il faut ajouter que les OC traitent les « demandes » 102 ( * ) de dérogation dans des conditions qui paraissent pour le moins libérales comme le montre le tableau ci-dessous.
Données sur les dérogations demandées et accordées par l'OC
Source : rapport d'activité d'un OC
Dans l'ensemble, on constate certes une non- homogénéité entre les indicateurs d'activité des organismes mais cependant des pratiques implicites convergentes pour relever un assez grand nombre de manquements, adopter peu de sanctions et accorder beaucoup de dérogations.
(2) Les constats portant sur les contrôles de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
Dans son étude de 2015, la Cour des comptes avait relevé l'existence d'un décalage entre les contrôles des organismes de certification et ceux réalisés par la DGCCRF.
Cette dernière avait fait état pour ses enquêtes 2013 de 269 avertissements sur 1 070 établissements contrôlés, soit un taux de sanction de 25 %. De plus, sur 229 prélèvements utilisés, 26 s'étaient révélés « non-conformes », soit un taux de 11 %.
Vos rapporteurs spéciaux ont exposé les conditions d'intervention de la DGCCRF dans le cadre de la politique de maîtrise des risques sanitaires 103 ( * ) . Cette dernière intervient dans le cadre de la mise sur le marché des produits, c'est-à-dire après le stade de la production primaire .
Si les activités de contrôle de la DGCCRF dans le domaine de l'agriculture biologique ne dérogent pas à ce cadre, elles font l'objet d'adaptations fonctionnelles pour tenir compte des enjeux particuliers mais aussi du fait d'un renforcement , au moins théorique , de la compétence de la DGCCRF sur les flux d'échanges internationaux dès lors qu'ils concernent des produits de l'agriculture biologique.
L'administration des douanes se trouve particulièrement liée dans ce domaine précis puisque les opérations de dédouanement ne peuvent intervenir avant démonstration d'un contrôle effectué par la DGCCRF.
L'activité de contrôle de la DGCCRF peut être considérée comme encore assez limitée malgré l'augmentation du nombre des établissements visités.
Évolution du nombre des visites d'établissements par la DGCCRF dans le cadre de sa surveillance de l'agriculture biologique
Source : DGCCRF
Les 1 624 visites réalisées en 2017 peuvent être mises au regard du nombre de points de distribution (voir supra ) ; elles témoignent d'une pression de contrôle assez modeste.
C'est tout particulièrement le cas pour les activités de service (restauration) et de transformation, et malgré les responsabilités particulières de la DGCCRF dans ce domaine, pour les importateurs.
Répartition des contrôles par domaine
Source : DGCCRF
La DGCCRF justifie son ciblage sur la distribution par le fait que cette dernière n'est généralement pas soumise à certification.
Les contrôles réalisés donnent lieu à des vérifications plus nombreuses dans la mesure où la visite d'un établissement peut conduire à plusieurs vérifications. Pour autant, les analyses approfondies sont assez peu développées. Aux 1 624 établissements visités ont correspondu 3 637 actions de contrôle mais seulement 286 prélèvements suivis d'analyses.
Compte tenu de la croissance des ventes de produits biologiques, il est assez douteux que ce degré d'analyse soit compatible avec l'atteinte d'un objectif de maîtrise des risques.
Les constats des contrôles concluent à un taux d'établissements présentant des anomalies élevé. Il tend vers 30 %.
Constats réalisés par la DGCCRF sur le nombre d'établissements présentant des anomalies
Source : DGCCRF
La répartition des anomalies fait ressortir la prédominance des non conformités avec la réglementation de l'agriculture biologique.
Répartition des anomalies constatées dans le cadre des contrôles de la DGCCRF portant sur l'agriculture biologique
Source : DGCCRF
Si de nombreuses anomalies résident dans les pratiques commerciales ou de production des établissements (soustraction au système de contrôle à travers l'absence de notification à l'agence bio, utilisation de matières premières non biologiques dans des produits prétendument biologiques, défauts d'étiquetage, transport sans séparation de produits biologiques...), la DGCCRF relève également des produits contaminés au sens du cahier des charges de l'agriculture biologique c'est-à-dire présentant des traces de pesticides au-delà du vraisemblable.
Ces derniers constats suggèrent que les contrôles réalisés en amont par les organismes certificateurs (OC) laissent passer des anomalies qui ne devraient pas se constater.
Si le constat en paraît bien établi s'agissant des produits importés (3 % des denrées examinées ne seraient pas conformes), il ne semble pas réservé à ces produits, pouvant concerner également les productions de pays relevant de l'Union européenne (qui ne sont pas considérées comme importées) et des productions domestiques.
Pour autant, le faible nombre des analyses réalisées par la DGCCRF ainsi que l'éventualité que des contaminations observées puissent découler de stades non soumis au contrôle des OC ne permettent pas de disposer sur ce point de conclusions certaines et encore moins d'une vision qualitative précise d'éventuellement manquements des contrôles des OC.
Il faut le regretter dans la mesure où une analyse de l'activité des OC devrait être pleinement intégrée à l'analyse de risques et permettre de mieux sécuriser le développement de l'agriculture biologique .
Les suites réservées aux constats de non-conformité restent globalement de portée « pédagogique ». Cependant, les mesures de police administrative et les suites pénales tendent à se renforcer.
Évolution des suites données aux constats de non-conformité de la DGCCRF
Source : DGCCRF
Le renforcement des mesures de police administrative ne traduit pas nécessairement un accroissement de la rigueur des suites données aux constats de non-conformité puisque la plupart du temps il s'agit de simples injonctions de les notifier auprès de l'agence bio.
Au total, si l'on devait apprécier la gravité des infractions à l'aune des sanctions l'on serait conduit à considérer que les premières sont relativement mineures. Mais, il serait peu rigoureux de procéder ainsi.
En toute hypothèse, l'ampleur modeste des moyens mobilisés par la DGCCRF dans le domaine des contrôles portant sur l'agriculture biologique mérite une mention.
Pour s'en tenir aux effectifs de contrôle 104 ( * ) , si, de 8 ETPT en 2016 les emplois correspondants ont été portés à 20 ETPT en 2018, cette dernière augmentation, qui provient du renforcement des obligations de contrôle à l'importation résultant de la révision du règlement européen 105 ( * ) , n'efface nullement le sentiment d'une disproportion entre les enjeux et les moyens disponibles.
* 93 Le nombre des sanctions dépassent celui des manquements en raison de la faculté ouverte aux organismes de contrôle de prononcer plusieurs sanctions pour un même manquement.
* 94 Les traitements ionisants ont une propriété bactéricide et augmentent la durée de conservation des aliments. Ils seraient utilisés dans 41 pays après avoir été recommandés par la FAO. Mais ils seraient en repli du fait de l'obligation d'étiquetage.
* 95 Voir l'encadré ci-après.
* 96 Selon cet article, les organismes certificateurs informent l'Institut national de l'origine et de la qualité de toute décision qui fait perdre à l'opérateur le droit d'utiliser le signe d'identification de la qualité et de l'origine reconnu à un produit dans les sept jours suivant la date de cette décision.
* 97 L'objectif de cette réunion annuelle est notamment de dresser un bilan des contrôles, des principaux manquements et non conformités relevés, des difficultés de mise en oeuvre de certains points à contrôler et d'adéquation ou d'inadéquation de méthodes de contrôle. Le cas échéant, ce bilan peut conduire à envisager des souhaits / demandes de modifications du catalogue des mesures ou du plan de contrôle ou de la grille de traitement des manquements.
* 98 Comme elle l'est s'agissant d'autres situations de labellisation où l'inspection des produits correspondants par des organismes de contrôle est prévue.
* 99 À ce propos, les rapports des OC mentionnent en général que la sous-traitance de leurs activités n'a porté que sur les examens en laboratoires. On en prend acte mais pour autant la question des missions confiées aux laboratoires demeure de même que celle de leur qualité.
* 100 Certaines situations atypiques mériteraient des investigations complémentaires que l'INAO devrait entreprendre.
* 101 La définition du contrôle peut varier du tout au tout selon qu'il s'agit d'une visite ou des points contrôlés lors d'une visite.
* 102 En fait de « demandes » on peut supposer que la procédure passe souvent par une justification présentée par l'opérateur à l'occasion d'un contrôle et qui permet à l'OC d'atténuer son jugement ou les suites données.
* 103 Rapport n° 442 (2016-2017) « Pour une sécurité sanitaire des aliments « zéro défaut », Yannick Botrel et Alain Houpert, commission des finances du Sénat.
* 104 Les moyens disponibles pour procéder aux analyses nécessaires devraient faire l'objet d'une restitution systématique, qui n'est pas assurée à ce jour. Ils sont très certainement fortement contraignants au vu du faible nombre des échantillons analysés -voir supra.
* 105 Cette augmentation a été réalisée à moyens constants si bien que d'autres axes de contrôles sous la responsabilité de la DGCCRF ont été désarmés. Vos rapporteurs spéciaux qui ont déjà exposé les questions posées par l'adéquation entre les moyens de la protection des consommateurs déployés sur le terrain et les exigences de cette protection soulignent avec force les inquiétudes que leur inspire ce retrait de l'État des territoires, notamment ruraux, et de leurs habitants.