II. LE PILOTAGE DU DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE MANQUE DE RIGUEUR.
La mise en oeuvre de la politique de développement de l'agriculture biologique mobilise plusieurs opérateurs de l'État, chargés chacun de missions se recoupant par plusieurs aspects.
La chaîne de production et de distribution des produits biologiques, son contrôle et les soutiens qui lui sont accordés, voient intervenir, outre les collectivités territoriales, qui jouent un rôle important (voir ci-après) 76 ( * ) , une pluralité d'organismes dont les missions, pour être spécifiques, font ressortir, sinon des duplications systématiques, du moins certains recoupements et, en tout cas, de fortes interdépendances qui ne sont souvent coordonnées que trop implicitement.
Les organismes mobilisés forment une galaxie dont la cohérence appelle une coordination d'autant plus complexe que les principaux intervenants publics qui la constituent recourent fréquemment à des délégations par lesquelles leurs missions se trouvent largement externalisées à des tiers dont, finalement, dépend la performance opérationnelle de l'action publique.
Les intervenants publics sont :
- le ministère de l'agriculture et de l'alimentation au sein duquel la direction générale de la performance économique et environnementale (DGPE) est chargée d'autoriser les importations en vertu des dispositions de l'article 19 du règlement (CE) n° 1235/2008 et assure notamment la tutelle l'INAO pour le compte du MAAF. Elle est également habilitée à octroyer des dérogations pour l'utilisation d'ingrédients non biologiques dans certains produits biologiques ;
- le ministère de l'économie, des finances, de l'action et des comptes publics, au sein duquel la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) est chargée d'effectuer des contrôles de l'étiquetage, des vérifications de la traçabilité et des analyses en laboratoire sur les produits biologiques et les opérateurs, y compris ceux qui ne sont pas soumis au système de contrôle de l'article 28, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 834/2007 et la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) contrôle les produits importés sous certification bio sur la base des conditions d'importation appliquées à ces produits, notamment dans le cadre du système des pays tiers ou des OC reconnus dans le cadre des mécanismes d'équivalence 77 ( * ) ;
- l'INAO (Institut national de l'origine et de la qualité), organisme public placé sous l'égide du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), qui est la principale autorité compétente responsable du respect, par les opérateurs, des dispositions établies par le règlement (CE) n° 834/2007 et des règles d'application de celui-ci ;
- l'Agence Bio, qui est un groupement d'intérêt public chargé de missions diversifiées, de promotion, de suivi et de financement de la structuration des filières de l'agriculture biologique ;
- l'Agence de services et de paiement (ASP) chargée du versement des fonds dans le cadre de la politique agricole commune (PAC): les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) contribuant à l'instruction et au contrôle des dossiers d'aide financière prévues au titre de l'agriculture biologique. Elles reçoivent les demandes de soutien liées à la PAC (y compris les attestations de surfaces cultivées selon les règles de l'agriculture biologique) et contrôlent l'éligibilité de ces demandes.
On doit encore mentionner le rôle très important d'organismes réunissant les professionnels de l'agriculture biologique : le comité national de l'agriculture biologique, la fédération nationale de l'agriculture biologique, les comités de filières et les organes de conseil, de recherche et de diffusion de l'innovation à savoir les chambres d'agriculture, l'INRA 78 ( * ) , et les instituts techniques, parmi lesquels l'Institut technique de l'agriculture biologique (ITAB).
Le schéma ci-dessous, qui présente l'anatomie des réseaux tissés entre les acteurs du programme de développement rural régional dans une grande région de France, donne une idée de la complexité organisationnelle d'un cadre d'action publique au sein duquel prend place l'action spécifiquement dédiée à l'agriculture biologique, et des coûts d'administration qu'implique la conduite d'une politique publique mobilisant tant d'acteurs.
Liens et collaborations entre acteurs de l'agro-écologie et du programme de développement rural régional dans une grande région française
Source : « État des lieux de la mobilisation des Programmes de développement rural régionaux en faveur de la politique agro-écologique », rapport final, décembre 2017
Encore faut-il observer que certains des acteurs les plus importants du développement de l'agriculture biologique (INAO, organismes de certification...) ne figurent pas sur ce schéma.
En outre, il convient de mettre en évidence qu'un des traits caractéristiques de nos modes modernes de détermination et d'administration des politiques publiques, notamment celles destinées à des secteurs spécifiques d'activité, la comitologie s'est évidemment imposée.
Il faut se féliciter que les professionnels soient pleinement associés au projet de développement de l'agriculture biologique en souhaitant que cette participation se déroule sous de meilleurs auspices.
A. LES CONSTATS DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE, UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DE LA PART DES RÉGULATEURS
La Cour des comptes européenne dans un rapport spécial (n° 9 / 2012) a dressé le constat d'une insuffisance du système européen de pilotage de l'agriculture biologique.
Son diagnostic s'appuyait sur le relevé de défaillances concernant les États membres inspectés (l'Angleterre, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, l'Irlande et la France), les procédures permettant d'assurer la traçabilité de 85 produits, les analyses de laboratoire réalisées sur 73 produits, les plans de contrôle nationaux pluriannuels remis par l'ensemble des États membres et l'action de la Commission européenne au regard de la mise en oeuvre des procédures de contrôle de la production biologique au sein de l'Union européenne mais aussi sur les importations de pays tiers.
Dans le cadre d'une actualisation de son audit récemment publiée 79 ( * ) , la Cour des comptes européenne constate que même si le système de contrôle s'était amélioré depuis le précédent audit, certains défis restent à relever.
1. Les principales observations de la Cour des comptes européenne portant sur les procédures de contrôle de la production biologique au sein de l'Union européenne, des constats alarmants de l'audit de 2012 à une appréciation plus favorable (audit de 2019)
a) L'audit de 2012 avait relevé des défaillances graves des systèmes de contrôle de la production biologique en Europe
Dans son précédent audit, la Cour des comptes regrettait les faiblesses affectant les pratiques des États membres en matière d'agrément et de supervision des organismes de contrôle relevant, en particulier, que les autorités compétentes des États membres n'ont pas assez documenté les procédures en matière d'agrément et de supervision des organismes de contrôle pour garantir le respect des exigences réglementaires et qu'elles devraient promouvoir l'application des bonnes pratiques.
En ce qui concerne la France, elle indiquait que l'autorité compétente n'avait établi ni les procédures ni les listes de vérification permettant de valider les plans de contrôle des organismes de contrôle, qui constituent le principal document communiqué par ces derniers.
Elle indiquait que les autorités compétentes ne disposaient pas de suffisamment d'informations pour garantir que tous les opérateurs font l'objet d'au moins une inspection par an comme le requiert la réglementation.
Elle notait que les procédures prévues pour assurer un contrôle renforcé dans le cadre de l'évaluation des risques n'étaient pas appliquées par sept des douze organismes de contrôle visités dans le cadre de son audit et mettait en exergue un risque de collusion du fait de l'absence de rotation des inspecteurs, qui, sans être prescrite par la réglementation, lui semblait recommandable.
En ce qui concerne les pratiques de recherche de résidus , la Cour des comptes en relevait la forte hétérogénéité , remarquant que sur les dix organismes de contrôle pour lesquels la question avait été examinée, deux n'appliquaient pas la méthode d'échantillonnage et d'analyse adéquate (deux organismes de contrôle en Espagne), tandis que les bonnes pratiques n'étaient pas respectées par tous 80 ( * ) .
En ce qui concerne la France , si la pratique de l'analyse de risques était suivie pour déterminer les prélèvements et les analyses, la Cour des comptes européenne paraissait suggérer que cette dernière était trop circonscrite à des situations particulières (existence d'alertes précédentes, production mixte de l'exploitation combinant agriculture biologique et agriculture conventionnelle) et qu'elle était soumise à des contraintes financières globalement rigides.
En ce qui concerne la sanction des contrôles mis en oeuvre , la Cour des comptes européenne regrettait qu'en France , comme en Allemagne ou au Royaume-Uni, les autorités compétentes n'aient pas distingué de catégories précises pour les manquements et les sanctions correspondantes 81 ( * ) .
Elle s'interrogeait également sur les prolongements effectifs donnés aux contrôles.
« Plusieurs organismes de contrôle appliquent des sanctions différentes pour un même manquement, ou n'imposent pas les sanctions appropriées (par rapport à leur plan de contrôle ou aux instructions de l'autorité compétente) ou encore imposent des sanctions qui ne sont pas prévues dans leur plan de contrôle...
Des études réalisées par des scientifiques de renommée ont souligné les différences sensibles existant entre les résultats des contrôles d'un organisme de contrôle à un autre.... La Cour a constaté qu'en 2009 un organisme de contrôle dans un État membre n'avait retiré aucune certification et avait décidé de ne procéder qu'à trois suspensions (ce qui équivaut à 0,38 retrait ou suspension pour 1 000 opérateurs), alors que, pour la même année, un autre organisme de contrôle dans un autre État membre avait décidé d'effectuer 5,26 retraits ou suspensions pour 1 000 opérateurs ».
La Cour des comptes consacrait un certain nombre d'observations à la question de l'information, qui est un élément fondamental pour le pilotage de l'agriculture biologique .
Évoquant la question particulière des échanges d'informations entre les autorités chargées de la certification biologique et celles qui procèdent au versement des concours publics destinés à favoriser le développement de la production agricole en bio (ces échanges sont prescrits par le règlement européen portant sur la mise en oeuvre du FEADER), la Cour des comptes déplorait qu'ils soient insuffisants dans deux États membres visités.
C'était particulièrement le cas de la France où l'on pouvait déplorer que les résultats des vérifications effectuées par les organismes de contrôle ne soient pas communiqués à l'organisme payeur (l'ASP).
Rappelant les obligations de communication d'informations des États membres à la Commission 82 ( * ) , la Cour des comptes européenne regrettait qu'elles ne soient pas correctement mises en oeuvre.
Les délais trop longs mais aussi la pauvreté des rapports étaient dénoncés. Ainsi, en ce qui concerne les informations relatives à des données clefs, le schéma ci-dessous en illustre les lacunes.
Nombre d'États membres ayant fait figurer dans le dernier rapport annuel disponible des informations relatives aux points ci-après
Source : Cour des comptes européenne ; 2012
Les plus mauvais scores concernaient des informations nécessitant un certain degré d'analyse, suggérant ainsi une trop forte rareté des travaux d'analyses.
Toutefois, même des données purement factuelles n'étaient fréquemment pas renseignées.
En outre, le système d'information OFIS (Organic farming information system) n'était pas convenablement utilisé : en 2009 et 2010, OFIS a enregistré un total de 100 notifications d'irrégularités 83 ( * ) au niveau de l'UE. Dans les cas où une réponse a été obtenue de l'État membre visé, le délai entre la notification et la réponse était en moyenne de 106 jours.
Dans ces conditions, la Commission européenne pouvait être considérée comme n'étant pas au rendez-vous de sa mission de surveillance et de coordination des systèmes de contrôle de l'agriculture biologique .
Au demeurant, la Cour des comptes avait constaté que depuis 2001, la Commission n'avait réalisé aucun audit dans les États membre en vue de vérifier que les contrôles officiels concernant la production biologique étaient effectués conformément à la réglementation de l'UE, la Commission disposant de peu de moyens de sanctionner la mauvaise application des missions des États membres.
b) Le suivi de cet audit relève que «améliorations sont intervenues » tout en évoquant « des défis encore à relever »
La première amélioration relevée concerne la pratique des audits de la Commission. De 2012 à 2018, 63 audits auraient été réalisés, dont 28 dans les États membres de l'UE.
C'est effectivement un progrès. Mais sa portée ne doit pas être exagérée.
Même si la Commission semble avoir constaté que dans la plupart des États membres les systèmes de contrôle étaient bien organisés, elle n'en a pas moins adressé 41 lettres préalables à l'ouverture d'une procédure de constatation d'infraction , ce qui invite à relativiser les performances des systèmes de contrôle examinés .
À cet égard, selon les examens conduits par la Cour des comptes européenne, la France est mise en cause au motif que certains organismes de contrôle ne diffusent pas leurs informations.
Quant à l'harmonisation des sanctions pour manquement aux règles concernant l'agriculture biologique, si elle a été considérablement améliorée elle ne l'a pas été dans l'ensemble de l'UE. Pour considérable qu'elle ait été l'amélioration reste ainsi relative. Au demeurant, le nouvel audit de la Cour des comptes européenne ne comporte pas d'éléments permettant d'éclairer les pratiques.
Le document publié par la Cour des comptes européenne ne comporte pas beaucoup d'autres mentions d'amélioration du système de contrôle de la production biologique en Europe.
Dans ces conditions, si les progrès évoqués sont appréciables, les appréciations portées dans le suivi de l'audit de 2012 ne dissipent pas vraiment celles, très sombres, de ce dernier.
La démarche particulière du suivi de l'audit de 2012 orientée vers l'identification des améliorations apportées depuis 2012 par la Commission européenne et les États membres à une situation marquée par de nombreuses failles aboutit à ce que sa portée soit plus réduite que celle du précédent examen et qu'il aboutisse à mettre en évidence des constatations plutôt favorables.
Au demeurant, s'agissant des deux autres volets du nouvel audit, le contrôle des importations et l'évaluation de la traçabilité des produits, examinés sur une base plus neutre, les constats demeurent que des progrès très substantiels s'imposent.
2. La traçabilité problématique des productions biologiques
La question de la traçabilité est un élément important de la confiance des consommateurs 84 ( * ) .
Dans son audit de 2012, la Cour des comptes européenne avait estimé qu'elle faisait l'objet d'une certaine attention de la part des organismes de contrôle mais, une fois dépassées les exigences formelles, la traçabilité des produits se révélait en pratique difficile à garantir .
Ainsi, dans le cadre de l'exercice de traçabilité réalisé par la Cour des comptes, sur 85 produits il s'était avéré impossible dans 40 % des cas de remonter jusqu'au producteur initial. Même après six mois de recherche 32 % n'étaient toujours pas traçables, l'un des motifs, cependant non exclusif (voir le graphique ci-après) des difficultés rencontrées venant de l'absence d'une quelconque autorité du pays de mise sur le marché du produit sur les opérateurs situés en dehors de ses frontières.
Résultats de l'exercice de traçabilité effectué par la Cour des comptes européenne
(produits pour lesquels les informations étaient complètes)
Source : Cour des comptes européenne ; 2012
Si la traçabilité des produits originaire du pays de consommation était supérieure à celle des produits importés, l'écart apparaissait particulièrement élevé avec les produits provenant d'un autre État de l'Union européenne, dont le très faible score obtenu méritait d'être remarqué et particulièrement déploré au vu des prétentions à l'intégration de l'Union européenne.
Dans le cadre du suivi de son précédent audit, la Cour des comptes européenne a renouvelé son exercice, estimant que si la traçabilité des produits s'était améliorée certaines faiblesses subsistaient.
Ces constats sont illustrés dans la figure ci-dessous.
Pourcentage de produits pour lesquels les informations requises en matière de traçabilité étaient complètes
La situation demeure insatisfaisante.
C'est également le cas pour ce qui concerne le contrôle des produits importés.
3. Des contrôles insuffisants sur les produits importés
En ce qui concerne les procédures de contrôle relatives à l'importation des produits, la Cour des comptes européenne avait pu constater un assez grand nombre de défaillances.
Les conditions d'importation des produits biologiques ont connu des modifications par rapport à la situation prévalant lors de l'audit de la Cour des comptes. Certaines d'entre elles sont récentes. En particulier, le règlement du 30 mai 2018 a consacré la fin du régime d'autorisation d'importation qui permettait à des États membres d'accorder ses propres autorisations, régime qui, selon la Cour des comptes faisait l'objet d'une mise en oeuvre peu harmonisée.
Désormais, deux régimes sont applicables : l'un fondé sur la reconnaissance des autorités de contrôle ; l'autre sur la reconnaissance de l'équivalence du pays de provenance.
Si une part importante des critiques du rapport de la Cour des comptes était consacrée aux problèmes posés par le régime des autorisations d'importation, désormais en extinction, les conditions de reconnaissance de l'équivalence des pays tiers étaient également concernées par ces critiques.
Ainsi en allait-il pour le traitement des demandes de reconnaissance d'équivalence, et l'analyse des rapports annuels que les pays reconnus équivalents transmettent à la Commission, ces rapports étant, en outre, souvent incomplets comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Examen du contenu des rapports des pays
bénéficiant
d'une reconnaissance
d'équivalence
Source : Cour des comptes européenne ; 2012
Les contrôles exercés par les organismes chargés de cette mission ressortaient comme particulièrement peu détaillés.
En outre, les audits réalisés par la Commission étaient considérés comme trop sporadiques.
Historique des visites sur place effectuées par la Commission
Source : Cour des comptes européenne ; 2012
Quant au contrôle des importateurs de produits biologiques, des manquements nombreux avaient été relevés en ce qui concerne l'activité des organismes de contrôle relativement au suivi des lots de produits et des conditions d'organisation des unités réalisant la réception des produits importés.
Le rapport publié en 2019 n'apporte que peu d'apaisements par rapport aux constats de 2012.
La plupart des importations ne proviennent pas de pays reconnus équivalents (13 % des importations seulement) mais entrent sur le territoire européen à raison de la certification des produits correspondants par des organismes de contrôle reconnus équivalents (87 % des importations).
Or, le premier régime est a priori plus rigoureux que le second, ne serait-ce que parce que la Commission peut alors inspecter les systèmes de contrôle mis en place, ce qui constitue un contrôle plus profond que celui exercé sur les organismes de contrôle.
Au demeurant, la Commission européenne n'a exercé aucun contrôle sur un grand nombre des organismes de contrôle reconnus comme équivalents. Ces derniers sont au nombre de 57, un seul organisme pouvant couvrir plus de 50 pays. Seuls 28 OC ont été contrôlés, la plupart du temps au siège de l'organisme, ce qui ne permet pas de disposer d'une vision concrète de son activité.
La Cour des comptes relève encore la faiblesse des contrôles à l'importation réalisés par les États membres, ce qui, compte tenu de la libre circulation des produits dans l'UE représente une réelle source d'inquiétude. La situation est d'autant moins satisfaisante que les contrôles sur les produits biologiques importés relèvent en théorie d'un régime renforcé.
* 76 Les collectivités territoriales sont à la fois, au niveau des régions, des acteurs participant à la définition et à la mise en pratique, par leurs soutiens, de la stratégie de développement de l'agriculture biologique, et, au niveau des communes principalement, des promoteurs pratiques de productions biologique, tant comme aménageurs d'espaces que comme financeurs de segments importants de la demande de produits issus de l'agriculture biologique.
* 77 Il conviendrait d'ajouter la direction générale des finances publiques qui administre le crédit d'impôt ouverts par l'article 244 quater L du code général des impôts, dont le poids dans les soutiens à l'agriculture biologique a tendance à croître.
* 78 Devenu l'INRAE depuis le 1 er janvier 2020
* 79 « Même si le système de contrôle des produits biologiques s'est amélioré, certains défis restent à relever », rapport spécial n° 4/2019, Cour des comptes européenne, 2019.
* 80 La Cour des comptes soulignait la nécessité de suivre une méthode adéquate de prélèvements afin de pouvoir déceler l'utilisation des pesticides. Elle observait que les pesticides les plus récents étaient conçus pour se dégrader rapidement, les recommandations d'utilisation allant dans le sens d'une minimisation des teneurs en résidus de pesticides. Il en résulte que le calendrier des prélèvements devait être adapté pour prendre en compte le rythme prévisible d'épandage et que les produits prélevés devaient relever plutôt du contexte de la production primaire que des stades où les produits étaient transformés.
* 81 Cette observation n'est plus pertinente pour la France. Même si la circulaire prise par l'INAO pour établir un catalogue des non conformités et des sanctions afférentes est perfectible, il existe désormais une référence permettant d'harmoniser les pratiques devant être suivies par les organismes de contrôle.
* 82 Les États membres sont tenus d'établir un rapport annuel sur la mise en oeuvre du plan de contrôle national pluriannuel comportant des analyses des non conformités et des sanctions mais aussi de communiquer les irrégularités portant sur un produit donné.
* 83 De fait, ce chiffre paraît anormalement bas.
* 84 En effet, il n'existe aucune méthode analytique permettant de déterminer si un produit est biologique ou non. Ceci tien à ce que les produits biologiques ne le sont que par leur origine productive et non par leurs qualités intrinsèques, même si, dans les faits, cette dernière est statistiquement supérieure aux produits de l'agriculture conventionnelle.