B. DES PRIORITÉS IDENTIFIÉES
1. Le logement
Le logement a été un pan de la reconstruction très médiatisé, notamment à l'occasion du déplacement de l'exécutif en novembre 2018. Le logement social a cristallisé beaucoup des observations et critiques relatives à la reconstruction à Saint-Martin. Les bailleurs sociaux rencontrés durant le déplacement ont souligné la difficulté pour eux du démarrage de la reconstruction, jugé trop lent par les pouvoirs publics.
Le ministère du logement indique que, concernant la situation des bailleurs sociaux :
- la SEMSAMAR a terminé les travaux de gros oeuvre fin 2018, et engagé les travaux de finition en 2019 (1 088 logements endommagés) ;
- la SIKOA (filiale Action Logement) a réhabilité la totalité de son parc (132 logements endommagés) ;
- la SIG (CDC-habitat) a engagé les travaux mais ceux-ci seront réalisés sur 1 à 2 ans (480 logements endommagés).
Le ministère souligne que cette intervention s'est traduite par deux actions étroitement coordonnées : à la fois la mise en place du fonds d'urgence logement (FUL) et la préparation de la convention à signer entre les trois bailleurs SEMSAMAR, SIG et SIKOA , qui cadre précisément la réhabilitation des immeubles dégradés.
La préfecture indique que la collectivité a signé avec l'État la convention pour le Fonds unique pour le logement (FUL), qu'elle a déclinée avec chacun des 3 bailleurs présents à Saint-Martin (SIG, SIKOA et Semsamar). Le déblocage du premier versement de 3 millions d'euros (acompte de 50 %) devrait selon elle être effectué très prochainement. Le solde sera versé fin 2020 après vérification de la réalisation effective des engagements prévus par la convention.
Le tableau suivant, transmis par le ministère du logement, contient des éléments sur la nature des travaux entrepris, les montants engagés pour chaque bailleur.
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Sujet |
SEMSAMAR |
SIKOA |
SIG |
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Nombre logements et de résidences sur Saint-Martin |
1088 logements sociaux répartis sur 19 résidences |
132 logements sociaux répartis sur 3 résidences |
480 logements sociaux |
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Taux de destruction des logements |
L'ensemble des logements du parc de logement social a été impacté avec des niveaux différents soit 1 088 logements répartis sur 19 résidences. |
Tous les logements ont été touchés. Pour SIKOA, sur les 132 logements constituant le parc, 77 ont été sinistrés complètement mais tous ont été impactés (menuiseries extérieures endommagées, toitures arrachées, inondations, etc...). |
Toutes les résidences sont sinistrées avec des dégâts plus ou moins importants dans les logements. |
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Montant des travaux, montant des assurances, reste à charge du bailleur |
33,7 millions de travaux avec une couverture de 18,5 millions par les assurances. Le prêt haut de bilan bonifié de la CDC a été reventilé sur ces travaux à hauteur de 7 millions d'euros. Au global 31 000 euros de travaux par logement. Le taux de couverture des travaux par les assurances est de 55 %. La convention FUL prévoit 3 780 000 euros. |
9 millions d'euros de travaux dont 5,5 millions d'euros couverts par assurance (mais 1,8 million d'euros reçu uniquement), dont 1,5 million d'euros dédié à l'amélioration. Au global 68 000 euros par logement. Le taux de couverture des travaux par les assurances est de 61 % À ce jour, sont engagés pour 7,13 millions d'euros de travaux de réparation et d'amélioration (confortement des structures, pose d'isolation ou d'étanchéité, amélioration des équipements intérieurs de plomberie, pose de jalousie de sécurité et de portes palières blindées, etc..) réalisés à 45 %. Hors prestations d'aménagements extérieures visant à améliorer la qualité de vie au sein des résidences (coût estimé : 1,5 million d'euros), le montant des travaux est de 8 millions d'euros dont 5,247 millions d'euros couverts par l'assurance soit une charge de 2,753 millions d'euros pour SIKOA. La subvention FUL attendue étant de 480 000 euros, il n'y a pas de sur financement. |
25 millions d'euros de travaux estimés, le montant des assurances devant être validé (18 millions d'euros apportés par assurance après une première estimation à 12 millions d'euros). À titre de comparaison le montant des réhabilitations sur toute la Guadeloupe avec 18 000 logements est de 12 millions d'euros par an. Au global total 52 000 euros par logement. Le taux de couverture des travaux par les assurances est de 72 %. Autrement, dit à ce stade, le cumul des dépenses, par le cumul des marchés engagés + le prévisionnel de maîtrise d'oeuvre + les dépenses d'urgence et conservatoires représente un total qui avoisine les 23 millions d'euros (facturés ou engagés selon les cas) Indemnisation d'assurance de 18 386 942 euros, dont 10,4 millions d'euros perçus. Avec la subvention FUL à percevoir de 1 740 000 euros, pas de surfinancement. |
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Avancement des travaux |
La première phase concerne les toitures, les menuiseries, l'électricité, la plomberie, les cloisons intérieures. 675 marchés ont été passés, avec un taux de réalisation à 20 %. Attente d'une réalisation complète de cette phase 1 d'ici la fin d'année. La phase 2 concernant les finitions et la peinture démarre en fin d'année. |
800 000 euros de travaux immédiats de sécurisation ont été entrepris. Les premiers travaux de toiture ont été entamés en début d'année. La reprise des 30 logements hôtel de ville est finie, la résidence Spring a été terminée en janvier (40) et Hibiscus en février (62). L'ensemble du parc terminé en février 2019. |
Réalisation immédiate de 2 millions d'euros de travaux de sécurisation. Un diagnostic amiante est diligenté. Délais de réalisation des travaux de 1 à 2 ans. |
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Type de travaux / d'améliorations |
Les améliorations retenues : - menuiseries sécurit ; - passage en toiture terrasse dès que possible ; - gamme de tôle améliorée ; - renforcement divers ; - possibilité pour les locataires de mettre des dispositifs de protection sur les baies vitrées. |
Les améliorations sont évaluées à 1,5 million d'euros. Nature des travaux : Réalisation de nouvelles toitures résistant à des vents cycloniques d'intensité > 300 km/h ; - pose d'isolation et de complexe d'étanchéité ; - pose de nouvelles menuiseries : portes palières blindées, jalousies Security, volets anticycloniques ; - pose de bacs à douches et pare-douches ; - réaménagement des espaces extérieurs. |
Les travaux d'amélioration concernent le renforcement des structures, la mise en oeuvre d'huisseries cycloniques. Ont été notamment réalisés : - modification des toitures traditionnelles en toiture terrasse ; - réduction des débords de toiture - réalisation de pièces de sureté - renforcement des cloisons légères dans les logements sous toitures. - renforcement des faux plafonds et création de trappes de décompression. -modification de certaines ouvertures (fenêtres) à la baisse - renforcement des systèmes de fermeture des baies vitrées. |
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Renonciation aux dividendes |
Sur proposition du CA, l'assemblée générale de la SEM n'a pas voté en 2018, dans le cadre de l'affectation du résultat de l'exercice 2017, de distribution de dividendes. |
Source : Tableau transmis par le ministère du logement, d'après les bailleurs sociaux et la DEAL Guadeloupe, en réponse au questionnaire des rapporteurs
La reconstruction des logements sociaux a parfois été accompagnée par les bailleurs d' actions sociales menées à destination des locataires sinistrés . Cela a notamment été le cas de la Semsamar avec l'association « Sem Ta Route ».
2. Les établissements scolaires
De la même façon que la rentrée scolaire a été une priorité du retour à la normale et de la reprise de la vie du territoire, elle l'a été également durant la reconstruction. Les rapporteurs ont souhaité, durant le déplacement à Saint-Martin, insister sur l'avancée de la réhabilitation des établissements scolaires .
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Un nombre d'élèves scolarisés qui remonte depuis les départs post-Irma En termes d'effectifs scolaires, le nombre d'élèves dans les établissements a été un indicateur de la reprise du territoire et du nombre de départs temporaires ou définitifs de certaines familles. Ainsi, selon les services de l'éducation des Îles du Nord, au 24 septembre 2018, les établissements scolaires de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin accueillaient 8 173 élèves soit 87 % des élèves présents à la rentrée 2018 par rapport au nombre d'élèves attendus à la rentrée 2017. Selon les services, « le fait le plus marquant est une remontée assez nette du nombre d'élèves dans le 1 er degré à Saint-Martin , par rapport aux prévisions de juin (216 élèves de plus que prévu). Les effectifs dans le 2 nd degré ont été relativement conformes aux attentes malgré une légère hausse des effectifs au LGT ». |
Source : Délégation aux outre-mer d'après les réponses des services de l'éducation nationale de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au questionnaire des rapporteurs
Dans le cadre de la reconstruction des établissements scolaires, il peut être pertinent de distinguer l'avancée selon le type d'établissements, relevant du primaire ou du secondaire.
Concernant le premier degré, les services de l'éducation estimaient au printemps 2019 que 13 écoles maternelles et élémentaires de Saint-Martin sur 14 étaient opérationnelles , seule l'école maternelle Siméone Trott était encore en travaux, les élèves étant tous accueillis.
Pour ce qui est du second degré, les 5 établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) (3 collèges, 1 lycée d'enseignement général et technologique, LEGT, et 1 lycée professionnel, LP), la situation est jugée « plus complexe » . Ainsi, « si on peut considérer que le collège de Quartier d'Orléans et, aujourd'hui, la cité scolaire avec le LEGT Robert Weinum et le collège Soualiga ont récupéré tous leurs espaces y compris les classes modulaires, le lycée professionnel des Îles du Nord et le collège Mont-des-Accords nécessitent encore des travaux importants pendant les vacances d'été même si de nettes améliorations sont déjà constatées depuis la rentrée 2018 103 ( * ) ».
Les établissements scolaires représentent des investissements conséquents dans la reconstruction de Saint-Martin : ils s'élèveraient à 46 millions d'euros . Les projets sont de taille variable et il faut noter les projets d'envergure comme le projet de collège 900, qui capte à lui seul 21 millions d'euros sur ce total.
Il convient de souligner que la reconstruction des établissements scolaires a été en grande partie pilotée par ou avec l'appui des services de l'éducation nationale à Saint-Barthélemy et Saint-Martin - issus du rectorat de la Guadeloupe. La grande implication des personnes en charge de cette mission et la bonne collaboration entre la collectivité de Saint-Martin et les services de l'éducation ont été salués par la collectivité 104 ( * ) . La préfecture a elle cependant déploré l'insuffisante efficacité de la collectivité face aux enjeux sur ce sujet 105 ( * ) .
Les investissements immobiliers en matière scolaire
(en millions d'euros)
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Dépenses |
Engagé |
À venir |
Total |
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1 er degré |
3,024 |
1,5 |
4,524 |
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2 nd degré |
3,234 |
17,8 + 21 |
42,034 |
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TOTAL |
6,258 |
40,3 |
46,558 |
Source : Services de l'éducation de Saint-Barthélemy et Saint-Martin
L'indisponibilité matérielle et la situation de démarrage de la reconstruction dans l'après-crise a parfois imposé des aménagements importants du temps scolaire et des conditions d'apprentissage peu satisfaisantes.
La reprise continue de l'enseignement dans des conditions acceptables ne tient pas uniquement à l'état des structures d'accueil mais aussi au nombre d'enseignants présents . Les services de l'éducation ont transmis les chiffres concernant l'évolution des effectifs enseignants dans les deux territoires. Le nombre d'enseignants sur Saint-Martin s'est très nettement redressé depuis le passage de l'ouragan qui avait conduit à un effectif total sur l'année 2017-2018 de seulement 78 % des enseignants par rapport à 2016-2017. Il n'atteint cependant sur l'année 2018-2019 que 85 % par rapport à l'année précédant Irma .
3. La longue reconstruction des réseaux
Les réseaux sont un des chantiers identifié complexe dans la conduite de la reconstruction et considéré trop peu avancé sur le territoire de Saint-Martin. Au-delà de la remise en état des réseaux se pose souvent la question de leur enfouissement , afin d'accroître leur résilience.
La préfecture indique que « les travaux d'enfouissement des réseaux dont la déclinaison technique est à la charge de la collectivité, progressent très lentement toujours pour des problèmes d'organisation ».
a) Les réseaux électriques
Concernant le réseau électrique , trois phases de reconstruction « longue » ont succédé aux trois premières étapes de l'après catastrophe, comme l'indique EDF 106 ( * ) . Celles-ci s'inscrivent dans des délais de deux à trois ans suivant la catastrophe. Une première a trait à la consolidation , en redonnant les caractéristiques électriques et mécaniques au réseau.
Deux phases visent ensuite à la reconstruction : à l'identique, pour l'une, sur 130 km de réseau électrique aérien et 40 postes HTA/BT ; dans la durée, pour l'autre, avec l'enfouissement du réseau.
La préfecture indique qu'EDF a bénéficié d'une aide de l'État via le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) à hauteur de 80 % du montant global des travaux, les 20 % restants ont été pris en charge par le fonds de péréquation de l'électricité (FPE).
Au sujet de la conduite des travaux, EDF précise que les travaux de reconstruction ont officiellement démarré en août 2018 avec la signature des marchés de travaux . L'entreprise signale que le délai à la suite de la définition du schéma directeur de janvier 2018 s'explique par la mise en place du cadre contractuel avec les collectivités (délégations de maîtrise d'ouvrage) et le temps nécessaire pour recruter les équipes dédiées.
Le programme de travaux conduits par EDF est étalé sur trois années, avec une fin de chantier prévue en avril 2021 pour Saint-Martin et en 2022 à Saint-Barthélemy.
EDF indique qu'à la fin du mois d' août 2019 , soit un an après le démarrage du programme, environ 40 % des travaux ont été réalisés .
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Une reconstruction éco-efficiente difficile à mettre en place Dès l'engagement de la reconstruction fin 2017, EDF a insisté sur l'opportunité de mettre en oeuvre la transition énergétique avec un programme ambitieux de maîtrise de la demande d'énergie lors de la reconstruction de l'habitat et des bâtiments tertiaires (isolation thermique, climatisation performante, eau chaude solaire, etc.). À la demande du préfet en charge de la reconstruction, au lendemain de la réunion interministérielle du 12 mars 2018, EDF a organisé avec les parties prenantes des échanges pour aboutir à un plan d'actions avec des mesures permettant une reconstruction le plus exemplaire possible en matière d'efficacité énergétique . La pose de tôle isolée et l'intégration de chauffe-eau solaire sur les toitures à refaire, le remplacement des nombreux climatiseurs, réfrigérateurs ou autres usages électriques détruits par du matériel efficient (A+++) constituaient des axes indispensables à une reconstruction éco-efficiente et citoyenne de grande ampleur. L'absence d'une filière organisée dans ces îles, une difficulté à imposer un approvisionnement en matériel efficient et un contexte régulatoire en devenir quant au financement de ces actions de maîtrise de la demande d'énergie ont limité l'ambition initiale. Mais grâce à deux enveloppes de financement exceptionnelles de l'État, EDF a pu accompagner l'isolation thermique des toitures dans la reconstruction en 2018 et étendre ces actions aux chauffe-eau solaires, à la climatisation performante et l'éclairage par LED en 2019. EDF est persuadé que la reconstruction à la suite d'une crise climatique peut être un accélérateur de mise en oeuvre de la transition énergétique. Cela nécessite une réglementation thermique, un modèle de financement, des filières organisées tant pour l'achat que la réalisation des programmes, une implication et la volonté de tous les parties prenantes pour aller vite et éviter une reconstruction à l'identique. |
Source : Contribution d'EDF
b) Les réseaux de téléphonie et internet
Des blocages ont été identifiés concernant les réseaux de téléphonie. La préfecture signale qu'en 2018, des négociations entre les opérateurs de téléphonie et du numérique, la préfecture et la collectivité destinées à permettre la couverture d'une grande partie du territoire et à réaliser les 170 km d'enfouissement n'ont pu aboutir faute d'accord entre les opérateurs . L'opérateur historique a souvent été montré du doigt comme peu facilitateur dans la conduite de la reconstruction et, surtout, trop long à assurer des rétablissements de réseaux classiques de téléphonie fixe dans le cadre de la priorité donnée à la fibre.
Orange indique qu'« un consensus a très vite émergé entre les différents acteurs de l'aménagement numérique (collectivité / opérateurs) pour privilégier d'une part un réseau d'avenir : la fibre et non le cuivre , d'autre part un réseau résilient : une reconstruction des réseaux en souterrain , afin d'offrir une meilleure résistance aux événements climatiques de type Irma ».
L'opérateur historique souligne avoir annoncé dès décembre 2017 son intention de déployer sur ses ressources propres un réseau 100 % FTTH, qui pourrait être intégralement souterrain en utilisant les conduites souterraines déjà existantes et en utilisant, pour les zones où ces conduites restent à créer, les infrastructures qui seraient recréées par la collectivité sur le domaine public.
Les financements provenant de l'État et de la collectivité sont a priori en bonne voie, d'après Orange, qui indique être dans l'attente de la définition d'un montage opérationnel qui pourrait prendre la forme du projet Tintamarre décrit ci-après.
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Le projet Tintamarre Tintamarre est un projet porté par la Banque des Territoires (filiale de la CDC) en association étroite avec la collectivité de Saint-Martin. Il vise la construction d'infrastructures de génie civil enterrés , en complément des infrastructures mobilisables déjà recensées (Orange, Dauphin Télécom, THD Tel), permettant aux opérateurs d'envisager à terme le déploiement de réseaux entièrement enterrés et par conséquent plus sécurisés . La Banque des Territoires a lancé une large concertation fin 2018 afin de mettre en place une gouvernance qui associe l'ensemble des acteurs du numérique à Saint-Martin : opérateurs et collectivité pour 77 000 ml de desserte et 67 000 ml de raccordements sur domaine privatif. |
Source : Contribution d'Orange
Interrogée sur la reconstruction des réseaux, la préfecture précise que depuis le début de l'année 2019, le SGAR travaille avec la préfecture pour actualiser le schéma directeur territorial d'aménagement numérique (SDTAN : l'objectif est de cartographier les déploiements des réseaux de fibre optique existants, en cours et/ou à venir). Les conclusions de cette étude devraient permettre selon la préfecture :
- de mieux coordonner les actions des opérateurs afin d'accélérer le déploiement du réseau et d'identifier le niveau d'enfouissement de ceux-ci ;
- d'identifier les zones qui pourraient être en déficience d'intervention et de rechercher les solutions ;
- d'instaurer un comité de suivi du déploiement de la fibre optique et de son enfouissement .
Par ailleurs, un projet de consortium privé, porté par la CDC, articulé avec l'étude du SDTAN, serait en cours. Ce dernier viserait à mutualiser les infrastructures numériques entre opérateurs privés et à en construire de nouvelles sur les 170 km de réseaux nécessitant des travaux d'enfouissement. Le consortium devrait émerger d'ici fin 2020 si les conditions financières sont favorables et si les opérateurs adhèrent au projet.
La préfecture souligne que l'État contribue financièrement et dans ce cadre général à hauteur de 5 millions d'euros et de 1,5 million d'euros de FEDER. Une partie des 5 millions d'euros pourrait être placée en capital pour ce qui concerne le projet de consortium privé. Dans ce cas, les 1,5 million d'euros de FEDER pourraient alors ne pas être maintenus.
c) Les réseaux d'eau et assainissement
Concernant les réseaux d'eau, Veolia, le délégataire sur Saint-Martin rappelle que « début octobre 2017, 100 % de la capacité de production était rétablie tandis que fin octobre 80 % des foyers étaient à nouveau alimentés (100 % en janvier). Les réouvertures de portions du réseau ont été réalisées en coordination avec les services de l'ARS, mais ont aussi été accompagnées de communications radio et écrites à la population ».
Au sujet de la reconstruction, l'opérateur considère que « cette phase est fondamentalement de la compétence de la collectivité même si son délégataire peut être force de proposition ».
La collectivité a ainsi mis en place un plan de remplacement des nourrices et des branchements. Les estimations réalisées pour novembre 2018, un an après les événements, indiquaient que 70 % des travaux de reconstruction étaient engagés pour l'eau potable et 50 % pour l'assainissement .
Un changement de délégataire a été réalisé durant la reconstruction, engagé en 2018 avec l'aide de la préfecture.
4. Le traitement des déchets, un processus long
Le traitement des déchets apparaît, deux ans après Irma, un sujet toujours d'actualité.
Le directeur de la station de traitement des déchets de Saint-Martin et la DEAL 107 ( * ) indiquaient qu'en six mois, le territoire avait absorbé l'équivalent de trois à quatre ans de déchets, avec des flux d'arrivée de déchets persistants. Certains jours, le flux aurait dépassé 400 camions . À la demande de la préfète, la station a accueilli l'ensemble des déchets, quitte à stocker sur la zone du conservatoire du littoral. L'organisation et la « police de la plateforme » ont été signalées comme délicates.
Les problèmes relevés dans la phase de reconstruction sont ceux du stockage, d'une part, mais surtout du traitement, d'autre part. Le tri des déchets, sommaire et insuffisant , conduit à des coûts de traitement supérieurs.
La question de la dérogation aux règles relatives à l'exportation des déchets vers des territoires voisins se pose à la suite de catastrophes naturelles . Le coût et les normes encadrant ces évacuations restreignent les possibilités qui permettraient parfois de baisser les stocks de déchets dans les territoires sinistrés et d'accélérer le retour à un rythme plus proche de la normale.
Au-delà du traitement des déchets liés à l'ouragan lui-même, forcément long, intervient la nécessité d'absorber et de traiter les déchets liés à la reconstruction , inévitablement nombreux. Ainsi, à Saint-Barthélemy, l'usine actuelle ne parvient pas non plus, selon la collectivité, à absorber le flux de déchets consécutifs à la reconstruction post-Irma.
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Recommandation n° 5 : Après une catastrophe naturelle, pouvoir déroger aux règles restreignant l'exportation des déchets et permettre des évacuations vers des pays voisins en capacité de traitement. |
Un problème particulier a été signalé concernant les véhicules et bateaux hors d'usage . La DEAL considère ce chantier comme une priorité. Si la masse s'est en partie résorbée, il resterait encore 2 000 véhicules hors d'usage à Saint-Martin, essentiellement dans les propriétés. La collectivité doit gérer ce dossier et la DEAL indique que l'État a assoupli les procédures d'évacuation. Une étude a également été lancée concernant les épaves de bateaux à Oyster Pound. Des marchés publics ont été lancés sur ces sujets.
* 103 Réponses des services de l'éducation nationale de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
* 104 Réponses de la collectivité de Saint-Martin au questionnaire des rapporteurs.
* 105 Réponses de la préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au questionnaire des rapporteurs.
* 106 Contribution d'EDF.
* 107 Déplacement de la délégation à Saint-Martin et Saint-Barthélemy du 23 au 27 avril 2019.