B. L'ORGANISATION DES TRANSPORTS COLLECTIFS EN FRANCE : ASPECTS JURIDIQUES ET FINANCIERS
1. Un cadre juridique en cours de réforme
La loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) 15 ( * ) de 1982 a constitué une première étape à l'organisation du transport en France. Elle a surtout affirmé le principe du droit au transport , aujourd'hui codifié au livre I er de la première partie du code des transports 16 ( * ) . Le projet de loi d'orientation des mobilités remplace le droit au transport par le droit à la mobilité 17 ( * ) .
La gouvernance de la mobilité en France obéit à des règles complexes de répartition. En l'état actuel du droit, elle repose d'une part sur les autorités organisatrices de la mobilité 18 ( * ) et d'autre part sur les régions en ce qui concerne les services de transport d'intérêt régional .
L'article L. 1231-1 du code des transports prévoit que, dans leur ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité (AOM). Aux termes du code général des collectivités territoriales, les métropoles 19 ( * ) , la métropole de Lyon 20 ( * ) , les communautés urbaines 21 ( * ) et les communautés d'agglomération 22 ( * ) sont des AOM en lieu et place des communes qui les composent, sur leur ressort territorial.
Au total, hormis les cas de ces intercommunalités, les communes sont AOM 23 ( * ) et choisissent ou non d'exercer cette compétence. Les collectivités et intercommunalités compétentes pour l'organisation de la mobilité peuvent en outre exercer cette compétence de manière collective en la transférant à un syndicat mixte.
Ainsi, parmi les 330 AOM ayant mis en place des services de transports collectifs, il convient de souligner que 24 ( * ) :
- l'ensemble des métropoles, communautés d'agglomération et communautés urbaines ont mis en place un service de transport en commun ;
- environ 70 communautés de communes disposent d'un réseau de transport (une trentaine d'entre elles ont mis en place un tel service en tant qu'AOM et une quarantaine font partie d'un syndicat mixte) ;
- une soixantaine de communes ont mis en place un réseau de transport en commun sur leur ressort territorial.
Aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports, les AOM « organisent des services réguliers de transport public de personnes et peuvent organiser des services de transport à la demande. Elles concourent au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur ».
Le projet de loi d'orientation des mobilités (LOM), en cours d'examen au Parlement lors de la parution du présent rapport, refond la gouvernance des mobilités. Il prévoit notamment 25 ( * ) que les communautés de communes sont AOM dans leur ressort territorial après le transfert de la compétence d'organisation de la mobilité par les communes qui en sont membres. Il procède également à une refonte du contenu de la compétence d'organisation de la mobilité.
S'agissant des services de transport d'intérêt régional, la Région est compétente en matière d'organisation des services suivants :
- les services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional 26 ( * ) ;
- les services de transport interurbain, réguliers et à la demande depuis le 1 er janvier 2017 27 ( * ) ;
- les services de transport scolaire depuis le 1 er septembre 2017 28 ( * ) , et qui étaient auparavant de la responsabilité du département.
À cette distinction s'ajoute une organisation spécifique des mobilités en Île-de-France, où le syndicat des transports d'Île-de-France (Stif) est autorité organisatrice unique sur l'ensemble du territoire régional.
Les AOM jouent un rôle central en matière de politique tarifaire. Le code des transports 29 ( * ) prévoit en effet que « l'autorité organisatrice définit la politique tarifaire de manière à obtenir l'utilisation la meilleure, sur le plan économique et social, du système de transports correspondant. Sous réserve des pouvoirs généraux des autorités de l'État en matière de prix, elle fixe ou homologue les tarifs ». Pour l'Île-de-France, Île-de-France Mobilités a pour mission d'« arrêter la politique tarifaire de manière à obtenir l'utilisation la meilleure, sur le plan économique et social, du système de transports correspondant ».
Au total, il apparaît donc que la décision de rendre un réseau gratuit - c'est-à-dire de supprimer les ressources liées à la billettique - est de la compétence de l'AOM concernée . Un tel choix s'inscrit dans une réflexion globale sur la manière de parvenir à la meilleure utilisation du système de transport sur le plan économique et social.
2. Un financement assuré à la fois par les contribuables et les usagers
a) Une participation des usagers en nette diminution
Les coûts des transports collectifs correspondent à la fois aux dépenses d'investissement (construction d'infrastructures, achat de matériel roulant, etc.) et aux coûts d'exploitation (dépenses de personnel, maintenance, etc.).
Les dépenses d'investissement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sont principalement prises en charge par des subventions publiques financées par les contributions des collectivités territoriales qui les composent. Ces dépenses sont donc financées in fine par les impôts locaux et par les dotations de l'État .
Elles peuvent également être complétées, le cas échéant, par des subventions versées par l'État via l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) .
Les dépenses d'investissement n'étant de fait jamais prises en charge par les recettes commerciales, c'est donc la question de la couverture des coûts d'exploitation des réseaux de transport collectif qu'il convient d'étudier pour évaluer dans quelle mesure la gratuité totale pour les usagers est envisageable dans le ressort territorial de telle ou telle AOM.
En 2015, ces coûts d'exploitation représentaient 7,3 milliards d'euros pour les AOM autres qu'Île-de-France Mobilités, un chiffre en rapide progression de + 5,2 % par an depuis 2000.
La même année, en Île-de-France, le coût total de fonctionnement de l'ensemble des transports urbains représentait quelque 9,4 milliards d'euros , en hausse de 3,8 % en moyenne annuelle depuis 2000 (9,5 milliards d'euros en 2017).
(1) Le rôle essentiel du versement transport
Depuis presque 40 ans, le versement transport (VT) , prévu aux articles L. 2333-64 et suivants du code général des collectivités territoriales, constitue un outil essentiel du financement des transports collectifs en France .
Cet impôt est une spécificité française , puisque les réseaux de transport étrangers ne connaissent généralement que deux grands types de ressources , les contributions des usagers et les subventions des collectivités publiques .
Affecté aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) , le versement transport correspond à un pourcentage de la masse salariale 30 ( * ) de tous les employeurs publics et privés qui comptent plus 11 salariés et plus 31 ( * ) , dès lors qu'ils possèdent un ou plusieurs établissements dans le ressort territorial de l'AOM concernée.
Cette participation se justifie par l'intérêt économique pour les entreprises et pour les administrations de disposer d'une desserte efficace , à même de garantir leur attractivité et d'améliorer la ponctualité de leurs salariés 32 ( * ) .
Les AOM ont l'obligation d'utiliser le produit du VT exclusivement pour financer des dépenses d'investissement ou de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains situés dans leur ressort.
D'abord introduit dans la région Île-de-France en 1971 , cet impôt a été progressivement étendu au reste du territoire français , le seuil démographique autorisant l'instauration et la perception d'un versement transport ayant été abaissé à plusieurs reprises, en particulier à l'occasion de la loi Chevènement de 1999 qui a prévu la possibilité d'instaurer un VT pour toutes les agglomérations de plus de 10 000 habitants . Peuvent en outre désormais descendre sous ce seuil de 10 000 habitants les AOM qui comptent au moins une commune touristique sur leur territoire .
Le taux du VT est fixé par les AOM dans la limite de taux-plafonds prévus par la loi et qui dépendent eux-mêmes de l'importance de la population de l'AOM concernée. Ces taux plafonds vont de 0,55 % à 2 % en régions et de 1,6 % à 2,95 % en Île-de-France.
Le versement transport est désormais perçu par plus de 250 autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et son produit s'élevait à quelque 7,3 milliards d'euros en 2015, dont 3,7 milliards d'euros pour les AOM en régions et 3,8 milliards d'euros pour Île-de-France Mobilités ( 4,2 milliards d'euros en 2017).
Étant assis sur la masse salariale, le produit du versement transport est directement lié aux évolutions de l'emploi et des salaires . Il s'agit donc d'une recette sensible à la conjoncture économique .
Selon la Cour des comptes 33 ( * ) , le produit du VT hors Île-de-France a augmenté de plus de 54 % entre 2002 et 2012 , soit une forte hausse moyenne annuelle de 4,4 % , qui s'explique par une progression de la masse salariale des entreprises, des hausses de taux et une extension des périmètres des AOM.
À lui seul, le versement transport représente désormais en moyenne 47 % des ressources des AOM , avec de fortes disparités en fonction de leur taille et du type d'offre de transport.
Le VT représente en effet 60 % des recettes des grands réseaux de transport qui n'ont ni métro ni tramway, 48 % des recettes des grands réseaux de transport qui possèdent un métro ou un tramway et 46 % des recettes des réseaux de 50 000 à 100 000 habitants .
Ce pourcentage est légèrement inférieur en Île-de-France, où il compte pour 42 % des recettes d'Île-de-France Mobilités , la participation des usagers étant beaucoup plus significative en région parisienne que pour la moyenne du territoire national (voir infra ).
Conformément à la loi d'orientation des mobilités (LOM), le versement transport sera très prochainement rebaptisé « Versement mobilité » afin de marquer le fait qu'il pourra être utilisé pour financer l'ensemble des compétences mobilité des AOM . En outre, sa perception sera conditionnée à la mise en place d'un service régulier de transport public de personnes .
Cependant, la participation des entreprises aux mobilités n'est pas absurde. Une entreprise a intérêt à avoir une desserte efficace que ce soit pour la ponctualité de ses salariés ou l'attractivité même de l'entreprise. De nombreuses grandes entreprises avaient leur propre moyen de transport et en disposent encore, telle ArcelorMittal à Dunkerque. Certains groupes vont d'ailleurs beaucoup plus loin que le remboursement à 50 % et offrent de vraies facilités de déplacements à leurs salariés. C'est un élément d'attractivité pour les entreprises.
Répartition entre usagers, employeurs et
collectivités publiques
des coûts d'exploitation des transports
collectifs
Source : commissariat général au développement durable (CGDD)
(2) La diminution relative de la participation des usagers
Les recettes commerciales , c'est-à-dire les tickets ou les abonnements (à la semaine, au mois, à l'année) payés par les usagers des transports collectifs, constituent l a deuxième ressource des autorités organisatrices de la mobilité pour financer l'exploitation de leurs réseaux.
À noter que les employeurs participent à ces recettes commerciales , dans la mesure où ils remboursent la moitié du prix de l'abonnement de leurs salariés , cette mesure se justifiant, comme pour le versement transports, par l'intérêt pour les entreprises de bénéficier d'une desserte en transports en commun efficace.
En 2015, hors Île-de-France, les recettes tarifaires finançaient 20 % des coûts d'exploitation des réseaux dotés de métro et tramway, 12 % des coûts d'exploitation des grands réseaux uniquement dotés de lignes de bus et 11 % des coûts des réseaux de transports des villes de 50 000 à 100 000 habitants .
Ces chiffres témoignent d'une forte baisse de la participation des usagers au financement des transports collectifs en quinze ans , puisqu'en 2000 les recettes tarifaires couvraient 23 % des coûts d'exploitation des réseaux dotés de métro et tramway , 25 % des coûts d'exploitation des grands réseaux uniquement dotés de lignes de bus et 23 % des réseaux de transports des villes de 50 000 à 100 000 habitants .
Le financement des transports publics en Île-de-France se singularise par une participation des usagers nettement plus forte que la moyenne française .
En 2017, les recettes tarifaires représentaient en effet 36 % du coût total des transports de la région capitale , soit 3,8 milliards d'euros . Sur ce pourcentage, 27 % correspondent à la part des usagers stricto sensu (soit 2,7 milliards d'euros ) et 9 % au remboursement par les employeurs franciliens de la moitié du prix des abonnements Navigo de leurs salariés (soit 926 millions d'euros ).
La part des usagers en Île-de-France tend toutefois à se réduire, puisqu'elle représentait 41 % du coût des transports publics en 2000 et 38 % en 2015.
De fait, le graphique ci-dessous montre bien les raisons de cette évolution : alors que les coûts d'exploitation du réseau francilien ont augmenté de 80 % depuis 2000 , en raison notamment d'une offre plus importante , les recettes tarifaires n'ont pour leur part augmenté que de 33 % depuis cette date, ce qui crée un effet ciseau .
Pour le compenser, il a fallu augmenter de 61 % la contribution des employeurs (VT et remboursement employeur) et surtout de 186 % le montant des contributions publiques .
Source : Île-de-France Mobilités
Cette constatation apparaît largement transposable aux autres réseaux de transports en commun français : les contributions des usagers ne parviennent pas à suivre la hausse des coûts de fonctionnement 34 ( * ) , ce qui entraine mécaniquement un recours accru au contribuable , ménages comme entreprises.
(3) Des collectivités territoriales davantage sollicitées pour maintenir l'équilibre financier des réseaux
Les recettes issues du versement transport et les recettes tarifaires ne suffisant pas à couvrir les coûts d'exploitation des transports collectifs, le déficit constaté est couvert par des contributions versées par les collectivités publiques qui composent l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) .
Ces contributions sont elles-mêmes financées par la fiscalité locale perçue par les collectivités territoriales et par les dotations budgétaires qu'elles reçoivent de l'État.
Ces contributions ont considérablement augmenté dans les réseaux de transport de 50 000 à 100 000 habitants pour compenser la baisse de la participation des usagers et représentent désormais 43 % des ressources des AOM concernées contre 22 % en 2000.
La part des subventions publiques dans les recettes des AOM a également augmenté dans les grands réseaux de transport, passant de 22 % en 2000 à 28 % en 2015 pour ceux qui ne possèdent ni métro ni tramway et de 30 % en 2000 à 32 % en 2015 pour ceux qui possèdent un métro ou un tramway.
Au total, selon la Cour des comptes 35 ( * ) , la participation des collectivités territoriales au financement de l'exploitation des réseaux de transports collectifs en régions atteignait un taux de couverture moyen de 35 % et une participation de 113 euros par habitant en 2015 .
Les subventions des collectivités territoriales représentent une part nettement plus basse des coûts d'exploitation des transports franciliens puisque celle-ci atteignait 18 % en 2017 , ce qui, là encore, constitue une vraie spécificité par rapport aux chiffres constatés ailleurs sur le territoire .
(4) Des autres recettes qui restent marginales
Si VT, recettes tarifaires et subventions publiques restent, et de loin, les principales sources de financement des transports collectifs, de nouvelles ressources sont également apparues ces dernières années , particulièrement en Île-de-France où les besoins financiers sont considérables.
Pour compenser les pertes de recettes liées à la mise en place du pass Navigo à tarif unique, la région a ainsi bénéficié non seulement de hausses du VT mais également de l'affectation d'une part de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE) à hauteur de 94 millions d'euros .
Parmi les autres recettes des AOM figurent également celles qui sont liées à la publicité dans les transports en commun ou bien encore le montant des contraventions ,
Dans le cas d'Île-de-France Mobilités, ces recettes représentent un total de 249 millions d'euros .
b) Une participation des usagers plus importante à l'étranger qu'en France
Les comparaisons internationales disponibles tendent à montrer que la part des recettes tarifaires dans les ressources des AOM est significativement inférieure en France à celle de la plupart des réseaux de transports collectifs étrangers.
Une étude réalisée par la Direction générale du Trésor en 2009 sur sept grandes métropoles mondiales montrait ainsi que les contributions des usagers couvraient en moyenne 43 % des dépenses de fonctionnement des réseaux de transport de ces métropoles , ce chiffre atteignant même 50 % à Melbourne et 52 % à Londres , contre seulement 30 % à Paris .
La participation des usagers au financement des
transports collectifs
dans sept métropoles mondiales
Source : Direction générale du Trésor
Il semblerait que cette divergence se soit accrue ces dernières années, puisque la contribution des usagers représentait 70 % des coûts d'exploitation du réseau londonien en 2017, contre 27 % pour le réseau francilien .
* 15 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.
* 16 L'article L. 1111-1 du code des transports prévoit que : « Le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d'exécuter elle-même le transport de ses biens ou de le confier à l'organisme ou à l'entreprise de son choix. »
* 17 Article 1 er du projet de loi.
* 18 Auparavant dénommées autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) et renommées par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam).
* 19 Article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales.
* 20 Article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales.
* 21 Article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.
* 22 Article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales.
* 23 À ce titre, le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi d'orientation des mobilités, a considéré que l'expression de « zones blanches » - soit les zones couvertes par aucune autorité organisatrice de la mobilité - est juridiquement erronée dans la mesure où il faut distinguer le fait que les communes sont AOM mais qu'elles peuvent choisir librement d'exercer leur compétence en la matière.
* 24 Rapport n° 368 sur le projet de loi d'orientation des mobilités de M. Didier Mandelli, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, mars 2019.
* 25 Article 1 er du projet de loi.
* 26 Article L. 2121-3 du code des transports.
* 27 Article L. 3111-1 du code des transports, tel que modifié par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 28 Article L. 3111-7 du code des transports.
* 29 Article L. 1221-5 du code des transports.
* 30 L'assiette du versement transport correspond à l'ensemble des rémunérations soumises à cotisation.
* 31 À l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social.
* 32 À noter que certaines entreprises vont au-delà de la participation au versement transport et du remboursement de 50 % du prix des abonnements de leurs salariés en leur offrant de vraies facilités de déplacement, y compris des modes de transport affrétés par l'entreprise elle-même.
* 33 « Les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel équilibre à rechercher », Cour des comptes, rapport public annuel, février 2015.
* 34 Elle-même largement liée à l'augmentation de l'offre de transport proposée aux usagers.
* 35 « Les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel équilibre à rechercher », Cour des comptes, rapport public annuel, février 2015.