Le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche

Rapport d'information n° 675 (2018-2019) de M. Jean-François RAPIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 juillet 2019

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N° 675

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juillet 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes sur le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche ,

Par M. Jean-François RAPIN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 58, paragraphe 2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des finances a confié à la Cour des comptes, par un courrier en date du 1 ^er juin 2018 une enquête sur le pilotage et le financement des Très grandes infrastructures de recherche (TGIR) .

Les TGIR sont des outils d'observation, de mesure ou de simulation utilisés par les scientifiques pour mener à bien leurs projets de recherche. Sophistiqués et coûteux, ces outils qui couvrent la plupart des fronts pionniers de la recherche sont utilisés par de vastes communautés de chercheurs. Devenus indispensables à la réalisation de nouvelles découvertes dans de nombreuses disciplines, comme la physique ou l'astronomie, ces installations mobilisent les technologies les plus avancées et se situent à la pointe de l'excellence scientifique .

Dans un contexte marqué par une concurrence européenne et internationale accrue, la participation de la France à ces grands instruments se révèle absolument indispensable pour préserver le rayonnement scientifique et l'indépendance technologique de notre nation . Favorisant les innovations de rupture et le partage de la connaissance, les TGIR contribuent au développement économique et industriel de notre pays.

En parallèle, la construction et la mise en oeuvre de ces installations nécessite des moyens considérables , tant humains que financiers. Ils impliquent généralement plusieurs organismes de recherche, voire plusieurs États, au niveau européen ou international, le cas échéant dans le cadre d'organisations internationales dédiées. Si les nations sont conduites à mutualiser les coûts associés à ces plateformes, les investissements consentis à l'échelon national représentent un effort budgétaire conséquent pour l'État français , qui leur consacre annuellement plus de 350 millions d'euros, une somme en augmentation de 7,6 % sur la période 2012 - 2017.

Situés à l'intersection d'enjeux scientifiques, politiques et financiers majeurs, les TGIR constituent un sujet d'intérêt majeur pour la représentation nationale . Or, le pilotage et le financement de ces grands instruments demeurent relativement opaques, rendant malaisée toute tentative d'évaluation de ces installations ; l'idée de cette enquête confiée à la Cour des comptes est née de ce constat.

La demande de la commission des finances visait donc à déterminer dans quelle mesure la stratégie et la gouvernance des TGIR mises en place par le ministère de la recherche permettent la meilleure utilisation possible de ces instruments de recherche exceptionnels par les communautés scientifiques.

Elle avait également pour objet de s'assurer que les crédits consacrés par l'État aux TGIR sont dépensés de façon efficace et efficiente , dans un contexte marqué par une compétition européenne et internationale particulièrement intense.

L'enquête réalisée par la Cour des comptes confirme l'appréciation portée par le rapporteur spécial : caractérisés par un manque de lisibilité fortement préjudiciable, le pilotage et le financement des TGIR demeurent largement perfectibles.

Selon l'usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, mercredi 17 juillet 2019, à une audition pour « suite à donner » au Sénat, dont le compte rendu est annexé au présent rapport. Elle a mis en présence M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l'innovation du ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, Mme Maria Faury, directrice International et grandes infrastructures de recherche du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), M. François Houllier, président directeur général de l'Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER) et Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une remise en cause de la pertinence du périmètre retenu pour les TGIR appelant à une redéfinition des infrastructures essentielles pour la recherche française

La première interrogation qui découlait de la demande d'enquête formulée à la Cour des comptes par la commission des finances consistait à déterminer si le périmètre des TGIR était défini de manière adéquate , permettant d'identifier les infrastructures essentielles pour la recherche française.

La réponse apportée par l'enquête confirme l'intuition du rapporteur spécial : le périmètre des TGIR manque de cohérence . Selon la Cour, les différences entre les soixante-huit Infrastructures de recherche (IR) et les vingt-deux TGIR ne sont pas réellement objectivées, les critères d'appartenance à ces catégories demeurant trop nombreux et généraux pour jouer un rôle pertinent.

Lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête, Mme Sophie Moati a ainsi précisé que : « Contre toute attente, ce ne sont ni la taille, ni le coût, ni le caractère international, ni l'excellence scientifique qui servent de discriminant entre TGIR et IR [...] la qualité de TGIR résulte du choix de créer une liste limitative. La marque la plus visible qui la distingue des IR est de faire l'objet d'un fléchage budgétaire spécifique ».

Selon la Cour des comptes, la liste des TGIR demeure donc conventionnelle et de portée exclusivement française.

In fine , le périmètre retenu pour les TGIR présente deux grandes limites : par certains aspects, il semble trop étroit , ne permettant pas de garantir une vision globale des grandes infrastructures de recherche française. Ainsi, une soixantaine d'installations importantes ne disposent pas du label IR ou TGIR , tandis que certains équipements comme le projet ITER, le réacteur Jules Horowitz ou les infrastructures en matière de défense et d'espace sont exclus de ce périmètre . Or, l'absence de ces infrastructures sur la feuille de route ne permet pas de construire un périmètre cohérent en termes de priorités nationales et de volumes budgétaires.

Paradoxalement, le périmètre des TGIR demeure également trop large pour n'embrasser que les infrastructures absolument essentielles pour la recherche française, c'est-à-dire celles sans lesquelles la recherche ne pourrait être poursuivie sans perte de temps et de compétences.

Pour le rapporteur spécial, un effort de priorisation parmi ces infrastructures apparait donc absolument indispensable, au regard notamment des investissements particulièrement lourds qu'elles supposent.

Si ces observations font l'objet d'un certain consensus parmi les parties prenantes, une modification du périmètre des TGIR semble exclue à court terme , le ministère désirant faire primer une certaine stabilité. Ainsi, pour M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l'innovation au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) : « Il convient de mieux définir le périmètre des TGIR, qui font l'objet d'un suivi particulier dans le budget de l'État. C'est une question de lisibilité budgétaire [...] il n'entre pas dans nos priorités de court-terme de construire un périmètre sensiblement plus large, qui engloberait des infrastructures relevant aujourd'hui d'autres ministères. Je n'exclus pas une telle évolution, mais nous devons d'abord faire des progrès sur notre périmètre actuel ».

À moyen terme, les opérateurs ont néanmoins indiqué qu'ils envisageaient d'aborder ensemble cette problématique. Ainsi, pour M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) : « Comment définir une infrastructure essentielle permettant de distinguer les infrastructures de recherche des très grandes d'entre elles ? La réponse n'est pas évidente, elle doit reposer sur la notion de durée et sur la pérennité de la discipline. Je crois que nous pouvons travailler ensemble sur ces questions au sein du CD-TGIR . »

In fine , le rapporteur spécial souscrit pleinement à la première recommandation de la Cour, proposant de réunir dans un périmètre homogène les grandes infrastructures identifiées comme essentielles ou stratégiques pour tout ou partie de la recherche française .

2. Une évaluation encore très lacunaire des TGIR, ne permettant pas de poser des choix éclairés quant aux décisions d'investissement

L'enquête de la Cour formule un certain nombre d'observations portant sur la gouvernance des TGIR et la collégialité du processus de pilotage stratégique, soulignant que le pilotage des TGIR et des IR, d'abord exercé par les opérateurs, eux-mêmes soumis à la tutelle du ministère, demeure encore insuffisant.

Parmi ces constats, le rapporteur spécial s'est particulièrement intéressé aux éléments relatifs à l'évaluation des TGIR . En effet, le rapport démontre que le système d'évaluation des TGIR demeure très lacunaire , qu'il s'agisse de l'évaluation a priori des projets d'investissements ou de l'évaluation socio-économique des investissements déjà réalisés .

Selon Mme Sophie Moati : « Les évaluations dont la Cour a pris connaissance [...] se font en ordre dispersé et sont souvent focalisées sur une seule infrastructure. Elles trouvent un complément dans les auto-évaluations menées par les TGIR elles-mêmes. Au total, les évaluations externes des TGIR ne correspondent à aucune programmation d'évaluation et de suivi des recommandations. Malgré leur sérieux, le morcellement et l'hétérogénéité des méthodologies interdisent toute tentative de synthèse. Relevant parfois autant du processus de contrôle que d'une politique de communication, les évaluations scientifiques et bibliométriques, rarement validées par une autorité externe, délaissent naturellement le chantier des évaluations économiques ou socio-économiques. »

La mise à disposition de données objectives et fiables concernant l'impact potentiel des investissements dans les TGIR parait cependant indispensable pour permettre au Gouvernement de se prononcer sur la participation de la France à de grands projets internationaux, tant il serait dommageable pour la recherche française que les choix stratégiques de création ou d'arrêt de TGIR ne s'appuient que sur des considérations politiques.

Or, la Cour relève qu'une multitude de paramètres entrent aujourd'hui en ligne de compte dans la décision de contribuer à une TGIR - négociations politiques, capacité d'influence des opérateurs, qui disposent d'un poids particulier auprès du ministère, etc. - sans qu'une réunion interministérielle vienne valider chaque décision d'investissement. Interrogé par le rapporteur spécial à ce sujet, M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l'innovation au Mesri a reconnu que : « Certaines décisions majeures doivent être prises au niveau interministériel, notamment pour les nouveaux entrants dans le périmètre, mais cela dépend aussi de la dimension du projet. Évidemment, certains processus de décision doivent aussi être clarifiés. »

Concernant l'évaluation socio-économique des investissements déjà réalisés , la Cour note qu'elle n'est pas assez développée et reste à encadrer d'un point de vue méthodologique . Ainsi, aucune étude ne s'est pour l'heure intéressée à l'impact économétrique des TGIR sur le produit intérieur brut (PIB) structurel de la France. Pourtant, dans la mesure où les principales infrastructures européennes se créent actuellement hors de France, il semblerait particulièrement judicieux de documenter précisément l'impact positif qu'à l'installation d'une TGIR sur le territoire national.

Le rapporteur spécial note par ailleurs que la plupart des opérateurs plaident en faveur d'une politique active dans ce domaine. Ainsi, pour M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science du CNRS : « Il est aussi très important d'avoir la capacité d'attirer des infrastructures sur le sol français, car elles ont un impact sur le territoire. »

Selon la Cour, l'évaluation des TGIR pourrait s'appuyer sur la formalisation d'indicateurs de performance harmonisés et consolidés . En effet, les indicateurs permettant actuellement de mesurer la performance des TGIR ne sont pas harmonisés entre les différentes infrastructures, rendant toute comparaison impossible.

Le ministère a indiqué à la Cour que la formalisation d'indicateurs de performance était envisageable. Pour les opérateurs, interrogés sur ce point par le rapporteur spécial lors de l'audition pour suite à donner, si la mise en place de ces indicateurs présente certaines difficulté, ces dernières ne paraissent pas insurmontables . Ainsi, pour M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science du CNRS : « Au risque de vous surprendre, il ne nous semble pas impossible de mettre en place une grille d'évaluation unique pour l'ensemble des TGIR. Cependant, nous devons prendre des précautions, car c'est la performance scientifique qui doit primer. Or introduire des évaluations que je qualifierai de « métriques » - nombre de publications... - serait dangereux et inadapté . »

De la même manière, selon Mme Maria Faury, directrice International et grandes infrastructures de recherche du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) : « Il n'est pas évident de développer des indicateurs homogènes ; un noyau dur d'indicateurs peut certainement être mis en place, mais il faut aussi prendre en compte les spécificités. En tout cas, nous devons nous appuyer sur les réflexions qui existent en la matière au niveau international [...] Dans tous les TGIR sur lesquels nous travaillons, nous essayons de montrer le retour de l'infrastructure pour le territoire et pour la science. Rendre ces grilles de lecture plus lisibles et plus comparables les unes avec les autres est possible dans le cadre des précautions d'usage que j'ai évoquées. »

Le rapporteur se félicite que cette piste soit actuellement mise à l'étude, estimant que le Parlement devrait disposer d'une information plus régulière et fiable quant à l'efficacité des investissements consentis au titre des TGIR. Ainsi, la publication annuelle de ces indicateurs, de même que leur mise à disposition auprès de la représentation nationale constituerait une avancée considérable, permettant de suivre l'activité et la performance de chaque TGIR.

Il souscrit donc pleinement à la proposition de la Cour visant à ce que les commissions parlementaires compétentes et l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) soient destinataires des principales données financières relatives aux TGIR et de critères de performance relatifs aux infrastructures .

3. Une manque de traçabilité budgétaire des crédits alloués aux TGIR confirmé par la Cour

Le rapporteur spécial partage pleinement l'analyse de la Cour concernant le manque de lisibilité des crédits budgétaires alloués aux TGIR, ayant eu l'occasion de pointer cette situation à plusieurs reprises, lors de l'examen des projets de loi de finances. C'est d'ailleurs cette opacité manifeste qui, l'année dernière, l'a conduit à se pencher sur le financement des TGIR et à demander à la Cour d'enquêter à ce sujet.

En effet, le financement par l'État des TGIR repose majoritairement sur les crédits issus du budget général, qui représentent près de 95 % des fonds alloués en 2017, contre seulement 5 % pour les crédits issus du PIA. Or, force est de constater l'éparpillement, dans le budget de l'État, des crédits dévolus aux TGIR.

Ainsi, la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) représente 90,4 % des crédits budgétaires alloués aux TGIR, dont 86 % pour le seul programme 172. Cependant, comme l'indique le graphique ci-après, pas moins de huit programmes budgétaires distincts contribuent au financement des TGIR .

Répartition des crédits portés par l'État sur la période 2012-2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du rapport de la Cour des comptes

L'architecture retenue à l'intérieur même du programme 172 demeure par ailleurs extrêmement complexe , les crédits étant ventilés sur plusieurs actions, selon une clé de répartition contestable, aboutissant à la création de doublons.

Le rapport de la Cour indique par ailleurs que la diversité des sources de financement , la difficulté à réconcilier les données financières issues des différents acteurs et l'absence d'un système d'information unifié entre opérateurs rendent malaisée l'agrégation des données. Ainsi, selon Mme Sophie Moati : « La Cour a dû se livrer à un patient travail de reconstitution pour obtenir des données fiabilisées et minimales que personne n'a pu lui communiquer.»

La Cour avance ainsi qu'à l'heure actuelle, la représentation nationale n'est pas informée de manière satisfaisante, ce dont le rapporteur spécial atteste .

Interrogé par le rapporteur spécial sur les pistes étudiées par le ministère pour fiabiliser les données contenues dans les documents budgétaires destinés aux parlementaires et rationaliser la présentation du programme 172, M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l'innovation au Mesri, a répondu que : « Du fait du travail considérable qui est en cours sur ce projet de loi de programmation et au risque de vous décevoir, monsieur le rapporteur spécial, je ne prévois pas de changement sensible dans les documents budgétaires qui seront annexés au projet de loi de finances pour 2020. Il me semble indispensable d'attendre l'adoption, proche maintenant, de la loi de programmation, qui prévoira nécessairement un certain nombre de choses en la matière. »

Le rapporteur spécial suivre donc avec attention les propositions de la loi de programmation dans ce domaine .

4. Une programmation pluriannuelle encore insuffisante, malgré des besoins de financement conséquents

Le rapport de la Cour s'arrête longuement sur l'insuffisance des outils de programmation pluriannuelle du ministère . Selon la Cour, la programmation budgétaire pluriannuelle mise en place depuis 2012 est en grande partie inopérante dans la mesure où les financements n'y sont inclus qu'une fois arbitrés.

La Cour avance également que la procédure en vigueur d'enquêtes pluriannuelles, à dix ans, mise en oeuvre par la DGRI pour les TGIR ne permet pas de dégager un horizon fiable , de telle sorte que les nouveaux projets dans lesquels la France est susceptible de s'engager dans la durée ne sont pas confrontés aux besoins établis.

Selon le ministère, la future loi de programmation, que le rapporteur spécial appelle de ses voeux depuis plus d'un an, devrait remédier, au moins partiellement à cette situation . Ainsi, selon M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l'innovation au Mesri : « Sur l'ensemble de ces sujets, nous avons un grand rendez-vous devant nous : la loi de programmation pluriannuelle de la recherche. [...] Les réflexions en cours portent principalement sur des questions de ressources humaines, d'attractivité, de financement et de liens avec les entreprises ou encore sur les moyens d'accroître l'innovation, mais il s'agit d'un texte de programmation pluriannuelle, et nous ne pouvons donc pas ignorer les sujets relatifs aux TGIR. »

Il demeure que le ministère doit impérativement se doter d'outils de programmation adéquats pour prévenir tout risque de dérapage budgétaire . En effet, le rapport identifie un certain nombre de risques financiers à moyen et long terme : jouvences, investissements de remplacement, surcoûts de construction, fin de financements non pérennes ou encore engagements financiers potentiels.

Entre 2020 et 2035, ces besoins de financement pourraient se situer dans un intervalle compris entre plusieurs centaines de millions d'euros et plus du milliard d'euros. Ces éléments font peser un risque majeur de capacité financière sur la mission « Recherche », comme l'a mis en exergue le rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019.

Interrogé sur les différents scenarii envisagés pour faire face à ces besoins de financement, le ministère a reconnu qu'il ne disposait pas toujours des informations nécessaires à l'établissement d'une réelle programmation pluriannuelle : « En ce qui concerne la question majeure de la soutenabilité qui demande de prendre en compte l'ensemble du cycle de vie d'une infrastructure, nous demandons régulièrement des mises à jour financières, notamment pour les TGIR, mais je dois dire que nous ne disposons pas toujours de ces informations - je pense notamment à certaines organisations internationales comme le CERN - l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire. Des progrès restent à réaliser et nous nous engageons à avancer sur ces questions. »

Au vu de l'ampleur des besoins de financement identifiés, le rapporteur spécial suivra donc intérêt l'avancée de la réflexion du ministère dans ce domaine . Il souscrit par ailleurs pleinement à l'analyse de la Cour, pour qui les opérateurs et le ministère doivent s'attacher à développer les ressources propres des TGIR , qui représentent actuellement moins de 5 % de leurs ressources.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 17 juillet 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche (TGIR).

M. Vincent Éblé , président . - Nous allons procéder à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission, en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche (TGIR).

Je salue la présence de Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes. Elle est accompagnée de M. Philippe Rousselot, président de section, Mme Claude Revel, conseillère maître en service extraordinaire, MM. Philippe Ducluzeau et Clément Lapeyre, rapporteurs extérieurs, Mme Isabelle Cornu, vérificatrice et M. Michel Bouvard, que nous connaissons bien, conseiller maître contre-rapporteur.

Je souhaite également la bienvenue à M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l'innovation au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, à Mme Maria Faury, directrice « International et grandes infrastructures de recherche » au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), à M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et à M. François Houllier, président-directeur général de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer). Ils pourront nous apporter les éclairages nécessaires et nous faire part de leurs réactions sur le travail réalisé par la Cour.

Après la présentation de l'enquête par la Cour des comptes, notre collègue Jean-François Rapin nous livrera son analyse, en tant que rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », et nos invités pourront ensuite réagir aux conclusions de l'enquête et à ces observations. Je salue également la présence de Mme Nelly Tocqueville, rapporteure pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et de Mme Laure Darcos, rapporteure pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

À l'issue de nos débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.

Je cède la parole à Sophie Moati, pour qu'elle nous présente les principales conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes.

Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes . - Je vous remercie de me donner l'occasion de vous présenter le rapport de la Cour des comptes sur le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche qu'elle a récemment remis à la commission des finances, à la demande de son président.

Ce travail est le fruit d'une enquête approfondie, qui repose sur une expertise des pièces recueillies, des entretiens avec plusieurs dizaines de responsables et de nombreuses visites sur place, en particulier dans les TGIR suivantes : grand accélérateur national d'ions lourds (Ganil), flotte océanographique française (FOF), grand équipement national de calcul intensif (Genci), Huma-Num et production et gestion de données (Progedo). Des entretiens ont également eu lieu à Bruxelles avec la direction générale Recherche de la Commission européenne et la représentation permanente française auprès de l'Union européenne.

Nous avons cherché à adosser l'approche transversale et systémique qu'appelait l'intitulé du sujet à des approfondissements par TGIR et à une revue sectorielle de ces infrastructures par grands domaines de recherche. Ce rapport se présente accompagné de ses propres annexes intégrées, largement méthodologiques, qui éclairent et documentent ses analyses, et d'un cahier complémentaire par grand domaine de recherche.

La feuille de route de 2018 de la direction générale de la recherche et de l'innovation (DGRI) du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) dresse une liste de 99 infrastructures de recherche, réparties en trois catégories : cinq organisations internationales (OI), vingt-deux très grandes infrastructures de recherche (TGIR) et soixante-huit infrastructures de recherche (IR). Y figurent également quatre « projets ».

Initialement axé sur les seules TGIR, le champ de ce rapport a été élargi en tant que de besoin aux autres catégories. Compte tenu de leur taille, de leur coût, de leur histoire parfois, de leur pilotage national commun et des contextes européen et international dans lesquels toutes ces infrastructures évoluent, l'élargissement de la perspective était inévitable pour apprécier la qualité de leur conduite stratégique et financière eu égard aux enjeux qu'elles représentent.

Votre commission a souhaité que la Cour se penche sur ce sujet parce qu'il revêt des enjeux scientifiques, financiers, politiques et sociaux majeurs.

Un enjeu scientifique d'abord : comme vous le savez, la notion de très grande infrastructure de recherche fut longtemps réservée aux grands instruments de l'astronomie et de la physique, généralement localisés sur un seul site. L'image que nous renvoient aujourd'hui les TGIR est sensiblement différente de la matrice des très grands équipements (TGE) des années soixante. Ces instruments - observatoires astronomiques en réseau, calculateurs ultra-puissants, détecteurs d'ondes gravitationnelles, accélérateurs de particules, spectromètres, bateaux océanographiques, etc. - couvrent la plupart des fronts pionniers de la recherche fondamentale ou appliquée. Mis en oeuvre par et pour les chercheurs, ils mobilisent, en conception comme en exploitation, les technologies les plus avancées.

Ces infrastructures de recherche produisent, manipulent, traitent et échangent des données numériques dans des proportions inédites et qui, à moyen terme, pourraient être multipliées par cinq.

Certaines de ces plateformes offrent un service : sources de lumière, de neutrons, bibliothèques numériques, flottes de navires scientifiques, plateformes de micro et de nano fabrication, puissance de calcul ; d'autres concourent directement à l'obtention d'un résultat nécessaire pour repousser les limites de la connaissance : détection de neutrinos ou du boson de Higgs, ou encore des trous noirs. Toutes permettent d'élaborer des concepts, d'établir des résultats et de faire des observations qui seraient sans doute hors de portée sans l'exceptionnel dispositif technique qu'elles offrent aux scientifiques. Elles matérialisent aussi l'interdépendance des domaines de la recherche et des acteurs impliqués, États, institutions européennes et organisations internationales, opérateurs, laboratoires et autres.

La participation de la France à ces grands instruments est essentielle pour se maintenir dans le peloton de tête des grandes nations scientifiques. Il s'agit bien, pour la science française, d'un enjeu critique.

L'enjeu est industriel et sociétal ensuite : la capacité des TGIR à favoriser les innovations de rupture irrigue le secteur industriel. Il entre aussi dans leur vocation d'accompagner les grandes questions économiques et sociétales dans des domaines aussi cruciaux que l'énergie du futur, la numérisation, l'environnement et la protection de la planète.

Il est également politique et financier : la France doit non seulement conserver ses positions et éviter la dépendance technologique, mais aussi se donner les moyens de faire face à la compétition internationale. Ainsi, au-delà du monde de la recherche, la capacité des TGIR à rester à la pointe de l'excellence scientifique représente un enjeu politique de premier plan. C'est une question de souveraineté, mais aussi de capacité financière.

De tels dispositifs sont en effet d'un coût particulièrement élevé. Les ressources consacrées aux vingt-deux TGIR entre 2012 et 2017 sont estimées par la Cour à 4,2 milliards d'euros, dont la moitié sur crédits budgétaires français.

Les coûts exorbitants de ces plateformes conduisent les États à partager ce fardeau dans le cadre européen ou sous la forme d'accords internationaux. Parmi les vingt-deux TGIR, huit ne sont pas situées en France et cinq sont qualifiées d'« internationales ». Cette tendance au partage des coûts paraît inéluctable ; elle ne réduit pas pour autant le volume des financements nationaux. Les grands projets en cours, comme SKA, un projet mondial de réseaux géants de télescopes, en attestent : irréalisables sans une large coopération entre États, ils n'en réclament pas moins un effort financier majeur pour la France.

Il convient d'ajouter que cette enquête s'est achevée au moment où le Gouvernement décidait de lancer le chantier de la loi de programmation sur la recherche. Ce rapport, nous l'espérons, pourra contribuer à éclairer vos débats dans lesquels la question des TGIR ne pourra pas être éludée.

Pour être à la hauteur de tels enjeux, ces infrastructures lourdes doivent faire l'objet d'une doctrine claire et constante. Cette impérieuse nécessité ne peut être satisfaite qu'à trois conditions. Il faut d'abord un périmètre clairement défini et justifié. Il faut aussi que l'organisation des pouvoirs publics surmonte les effets de dispersion qu'entraîne le nombre considérable des acteurs impliqués, et qu'ils disposent d'une capacité de décision éclairée et de solides assurances en matière d'évaluation. Enfin, le suivi des dépenses et des coûts est la condition sine qua non d'un emploi cohérent et transparent des deniers publics, aujourd'hui et encore davantage pour demain.

La Cour avait déjà travaillé sur le même sujet en 2009, à l'occasion d'un rapport de synthèse, non rendu public, sur le pilotage et la gestion des grandes infrastructures de recherche par le ministère chargé de la recherche. Il faisait suite aux contrôles organiques de l'accélérateur Ganil et du synchrotron Soleil.

Cette antériorité nous a permis de mesurer les progrès indéniables accomplis depuis lors : la feuille de route nationale, régulièrement actualisée, assortie depuis peu d'une étude sur les coûts complets, la création du Haut Conseil et du comité directeur des TGIR, la simplification introduite par l'action 13 du programme 172, la qualité de gestion des principales TGIR par les grands opérateurs de recherche, le CNRS et le CEA, mais aussi l'Ifremer, sont autant de signes positifs. Le dialogue engagé avec les hauts responsables du ministère et des grands opérateurs a permis de mesurer que tous ont une claire conscience des enjeux que j'ai énumérés et se projettent dans une amélioration continue des procédures de décision et du cadrage stratégique.

Toutefois, cette prise de conscience et les avancées réelles qui s'y attachent sont encore trop récentes pour avoir produit des effets tangibles. Au terme de son enquête, la Cour estime que la situation des TGIR manque de clarté.

Conformément aux engagements pris dans la lettre du Premier président adressée au président de la commission des finances, l'enquête de la Cour s'articule autour de trois questions : le périmètre des TGIR est-il défini de manière adéquate ? L'organisation est-elle adaptée à l'indispensable effort stratégique que réclame un tel sujet ? Les financements présents et à venir sont-ils clairs, cohérents et réalistes ?

Première réponse, le périmètre des TGIR manque de cohérence. La Cour constate une absence de définition normée des TGIR. Les quatre feuilles de route de 2008, 2012, 2016 et 2018 portent à la fois sur les vingt-deux TGIR, sur les soixante-huit infrastructures de recherche (IR), et sur les organisations internationales (OI), qui sont au nombre de cinq. Si le régime particulier des OI peut se comprendre du fait de leur statut spécial en droit international, les effets de seuils entre TGIR et IR ne sont pas objectivés.

Contre toute attente, ce ne sont ni la taille, ni le coût, ni le caractère international, ni l'excellence scientifique qui servent de discriminants entre TGIR et IR. Ainsi, le coût de fonctionnement annuel d'une TGIR peut aller de 1 million d'euros à 620 millions d'euros. De même, certaines IR seraient des candidates naturelles au statut de TGIR, comme Apollon ou Celphédia.

La qualité de TGIR résulte du choix de créer une liste limitative. La marque la plus visible qui la distingue des IR est de faire l'objet d'un fléchage budgétaire spécifique. Les grands opérateurs, en particulier le CEA et le CNRS, attachent au label TGIR une importance spéciale parce que cette « sanctuarisation » budgétaire leur assure une forme de pérennité. Leur satisfaction est d'autant plus déterminante qu'ils ont géré ou cogéré dix-neuf des vingt-deux TGIR existantes en 2018. Les autres opérateurs ainsi que les universités sont des participants, contributeurs et utilisateurs importants des TGIR, mais leur présence et leur rôle sont relativement peu visibles.

La liste des TGIR, conventionnelle et de portée exclusivement française, a le mérite de la simplicité et l'avantage de faire consensus entre le ministère et les opérateurs. Elle pourrait cependant donner lieu à discussion. Ces critères définissant TGIR et IR sont trop nombreux et généraux pour constituer un tableau permettant d'aboutir à une définition stable. De fait, cette batterie de critères n'est pas discriminante. Il conviendrait de figer le tableau des infrastructures.

Ainsi, ont été exclus de la catégorie des TGIR des instruments d'intérêt national, comme les réacteurs ITER et Jules Horowitz. Ces deux navires amiraux sont pourtant au centre des stratégies financières à venir. Si ITER a une incontestable vocation scientifique, ce n'est pas le cas de Jules Horowitz. Pourtant, ce réacteur figure en bonne place sur la feuille de route européenne, qui le qualifie d'infrastructure-clé pour la communauté internationale du nucléaire.

Il en va de même pour les grands instruments du Centre national d'études spatiales (CNES), du ministère de la défense, de Météo France et d'autres organismes. Leur exclusion du périmètre des TGIR est d'autant plus dommageable que peuvent se révéler fortes les synergies opérationnelles et prometteuses les mutualisations possibles entre toutes les infrastructures essentielles ou stratégiques de la recherche. Cette situation assumée interdit aux pouvoirs publics de disposer d'un périmètre logique en termes de priorités nationales et de volumes budgétaires.

L'élargissement du spectre aux infrastructures essentielles serait d'autant plus adéquat que la catégorie labellisée des TGIR est un particularisme propre au ministère chargé de la recherche. Des financeurs importants comme les collectivités territoriales ou le Secrétariat général pour l'investissement ne connaissent pas la distinction entre TGIR et IR. De même, ni l'Union européenne, qui joue pourtant un rôle essentiel en matière de normes et de promotion des investissements partagés, ni les États étrangers partenaires n'utilisent ce distinguo. La première feuille de route de 2008 ne concernait qu'une catégorie d'infrastructures : les TGIR, au nombre de quatre-vingt-dix-neuf.

Le développement consacré au cadre européen et international présente un paysage institutionnel complexe où la distribution des compétences n'est pas toujours très lisible, comme l'illustrent les passages consacrés aux structures juridiques proprement européennes, les ERIC ( European Research Infrastructure Consortiums ) et les LRI ( Long-range Research Initiatives ), ainsi qu'aux distinctions qu'il convient d'établir entre les directions générales Recherche, Connect et Regio.

Dans ce cadre européen, où les infrastructures font l'objet à la fois de partenariats et de compétition, retenons que l' European Strategy Forum On Research Infrastructures (Esfri), le groupe thématique du comité européen pour la recherche chargé des infrastructures de recherche, dispose d'autres catégories - « landmarks » et « projects » - qui recouvrent des TGIR, des IR, des laboratoires d'université et le réacteur Jules Horowitz, tandis que six TGIR ne sont pas connues de l'Esfri.

Ajoutons à cela que les ressources financières accordées directement par le programme H2020 ou le Fonds européen de développement régional (Feder) aux États membres sont très en deçà de celles qui sont mobilisées par ces derniers. Il est très difficile de flécher l'apport des ressources européennes, d'une part, parce qu'elles ne connaissent pas la distinction entre IR et TGIR, ce qui brouille le parcours financier ou, comme pour le Fonds européen de développement régional (Feder), qu'elles ignorent la feuille de route française, et, d'autre part, parce que les outils de suivi tels que la base Meril de recensement des IR européennes d'intérêt supranational paraissent défaillants.

La partie consacrée à la coopération multilatérale montre que les grands organes de suivi et de coopération utilisent aussi d'autres catégorisations.

Il résulte de cette première série de constats que le Ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) gagnerait à réunir dans un périmètre homogène les grandes infrastructures identifiées comme essentielles ou stratégiques pour tout ou partie de la recherche nationale ; que la politique nationale portée par la feuille de route de la DGRI pourrait utilement intégrer les infrastructures de recherche des autres départements ministériels lorsqu'elles se prêtent à des mutualisations ; et qu'il convient d'élaborer une stratégie de présence nationale continue et durable dans les organes d'expertise et de décision de l'Union européenne pour défendre au mieux les positions nationales.

Deuxième réponse, fondée sur une deuxième série d'observations, l'organisation de la prise de décision et du pilotage n'est pas totalement adaptée.

Ces observations ont porté sur la collégialité du processus de pilotage stratégique, la qualité de l'outillage du pilotage opérationnel et l'étendue et la profondeur du dispositif d'évaluation.

En matière d'organisation, la Cour observe que le ministère a fait de nombreux efforts pour amender le suivi et le pilotage stratégique des TGIR. Il faut néanmoins prévoir une meilleure articulation entre la direction des affaires financières du ministère, celle du ministère des affaires étrangères et européennes et la DGRI.

Le Haut Conseil des TGIR (HC-TGIR) produit des documents de qualité, mais peu contraignants et assez confidentiels. Le comité directeur des TGIR (CD-TGIR), qui est une instance collégiale, représente un réel progrès par l'occasion qu'il donne aux principaux acteurs de se réunir sous l'égide de la DGRI.

Il n'en reste pas moins que les universités, pourtant directement intéressées par les TGIR, et parfois détentrices d'infrastructures de haut niveau ne figurant pas sur la feuille de route, comme l'ordinateur Romeo de l'université de Reims, sont tenues à l'écart du dispositif pour une raison qui leur est directement imputable : elles n'ont pas su à ce jour se structurer pour parler d'une seule voix sur ce sujet. Une entrée plus marquée des universités dans le processus collégial de décision serait un atout, pour l'heure peu exploité.

De même, dans la mesure où le domaine numérique sert toutes les IR et devient l'une des clés de la puissance scientifique future, le comité de coordination numérique (Codornum), créé en 2014, et son sous-comité Infranum doivent sortir de leur relative léthargie et travailler en liaison étroite avec le CD-TGIR.

Dans tous les cas, le ministère doit se donner les moyens de se projeter à dix ans et d'arbitrer entre suppressions et créations de TGIR en vue de déboucher sur une validation des choix stratégiques à l'échelon interministériel, à l'issue d'un processus plus collégial et associant davantage d'acteurs impliqués dans les infrastructures essentielles.

Par ailleurs, il conviendrait que le Mesri systématise l'utilisation de l'appareillage de l'État dans ses relations avec ses opérateurs : lettres de mission, définition d'objectifs et d'indicateurs. De plus, le chantier des ressources humaines n'est pas traité pour tout ce qui relève de l'emploi non scientifique.

Toutefois, et c'est le troisième point, de telles réorganisations porteront difficilement leurs fruits tant que le dispositif d'évaluation n'évoluera pas. Les évaluations dont la Cour a pris connaissance, celles du HC-TGIR, de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) ou du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCÉRES) se font en ordre dispersé et sont souvent focalisées sur une seule infrastructure. Elles trouvent un complément dans les auto-évaluations menées par les TGIR elles-mêmes. Au total, les évaluations externes des TGIR ne correspondent à aucune programmation d'évaluation et de suivi des recommandations. Malgré leur sérieux, le morcellement et l'hétérogénéité des méthodologies interdisent toute tentative de synthèse. Relevant parfois autant du processus de contrôle que d'une politique de communication, les évaluations scientifiques et bibliométriques, rarement validées par une autorité externe, délaissent naturellement le chantier des évaluations économiques ou socio-économiques.

Dans ce domaine, les attentes de la Cour sont fortes. D'abord, les dispositions réglementaires fixées par le décret du 23 décembre 2013, qui établit des seuils de déclaration pour les projets d'investissement d'au moins 20 millions d'euros hors taxes, ne sont quasiment jamais respectées dans le cas des TGIR. Ensuite et surtout, l'obligation, à partir du seuil de 100 millions d'euros, de transmettre une expertise au Secrétariat général pour l'investissement (SGPI), celui-ci faisant réaliser une contre-expertise indépendante, est très rarement honorée.

Au-delà de l'évaluation scientifique, dont les instruments sont en partie en place, et de l'évaluation socio-économique qui reste en chantier, un large champ d'étude n'est pas abordé à ce jour : l'évaluation des externalités positives qualitatives liées au développement de la connaissance permis par les TGIR. Cet impact devrait pourtant être pris en considération, afin d'orienter les politiques publiques et in fine de prolonger la réflexion sur les risques, naturels ou médicaux, par exemple, et l'amélioration des conditions de vie.

Ces pistes d'amélioration ne pourront être ouvertes tant que les TGIR disposeront d'indicateurs d'activité propres à chacune d'entre elles et à usage interne. Il est impossible en l'état de les harmoniser ou de les consolider pour en tirer parti dans l'élaboration d'une politique nationale. Il en résulte que la performance globale des TGIR est très difficile à apprécier. La publication annuelle des indicateurs, par exemple dans le rapport annuel sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, permettrait au Parlement, et plus généralement aux citoyens, de disposer des données fiables et actualisées.

Cette deuxième série de constats conduit la Cour à formuler trois recommandations.

D'abord, la gouvernance de chaque grande infrastructure française doit disposer d'une lettre de mission du Mesri à chaque président, d'un plan stratégique évolutif, d'une revue biennale des performances, de quelques indicateurs robustes et harmonisés.

Ensuite, dans le cadre du Codornum, il conviendrait d'élargir le périmètre d'intervention de Genci en matière d'infrastructures de calcul de la recherche et de mieux articuler les niveaux national et régional de l'organisation numérique du calcul et du stockage en France.

Enfin, la composition du CD-TGIR doit être élargie et l'instance érigée en instance interministérielle de préparation des décisions pour l'ensemble des infrastructures de recherche.

S'ajoute à ces défauts d'organisation et de pilotage une singulière carence en matière de suivi financier : c'est le troisième constat de la Cour. Certes, le ministère chargé de la recherche a engagé des efforts depuis 2012, notamment avec l'étude sur les coûts complets de 2016 ; mais il ne dispose toujours pas d'une carte financière précise qui permettrait de déterminer précisément le périmètre financier des TGIR.

D'abord, l'effort d'agrégation des données se heurte à la diversité des sources de financement et à la dissémination des crédits de l'État sur plusieurs programmes budgétaires. La Cour a dû se livrer à un patient travail de reconstitution pour obtenir des données fiabilisées et minimales que personne n'a pu lui communiquer. Elle décrit l'ensemble des ressources reçues pas les TGIR de 2012 à 2017 dans un tableau intégré au rapport, qui montre le caractère éparpillé et complexe de l'architecture retenue : ainsi l'action 13 du programme 172 est doublée par les actions 17 et 18 du même programme pour les TGIR dites internationales, mais qui ne relèvent pas toutes des OI, pour 31 % des ressources, ainsi que par les crédits des programmes 150, 214, 231 et 129.

L'absence d'un système d'information unifié entre les acteurs constitue également une limite importante à l'effort d'agrégation des données et nuit sans conteste à l'efficacité du pilotage et du suivi.

La deuxième observation résulte également de l'analyse du tableau cité. Ainsi, la forte progression des ressources globales des TGIR sur la période 2012-2017 - 36 % en six ans, pour un total cumulé de 4,2 milliards d'euros - est due à la part essentielle que prennent les États dans ce financement, soit 94 % des ressources.

Alors que la croissance de la contribution de l'État français est de 7,6 % en six ans, celle des États étrangers est de plus de 80 %. La proportion contributive s'est inversée sur la période : en 2017, la part française représentait 42 % des ressources, contre 52 % pour la part étrangère. L'explication de ce retournement est à chercher dans l'émergence des TGIR internationales pour lesquelles la contribution de la France se fait par un apport en nature pendant la phase de construction, et dans l'arrivée de nouveaux pays financeurs comme la Russie.

L'engagement financier des partenaires étrangers confirme l'importance des TGIR dans la politique de recherche des autres États, mais consacre surtout le caractère inéluctable de la mutualisation des ressources.

On relève une croissance parallèle des contributions issues des financements extrabudgétaires du programme d'investissements d'avenir (PIA) et des collectivités territoriales, mais pour des volumes marginaux : 5 % pour le PIA, 2 % pour les collectivités.

Les financements européens représentent une part infime des ressources des TGIR : ils sont passés de 0,62 % en 2012 à 1,58 % en 2017. Les TGIR existants bénéficient peu de la manne financière européenne, contrairement aux IR. De fait, la lisibilité des financements européens est ardue. Néanmoins, pour les lourds projets d'intérêt européen et supranationaux à venir, la Commission européenne envisage de financer plus directement des équipements dont elle négocierait la ou les implantations avec les États membres, en échange d'une contribution. Cette possibilité vaut essentiellement pour le calcul intensif.

Les ressources propres des TGIR sont passées de 4,74 % en 2012 à 3,73 % des ressources totales en 2017, soit 32 millions d'euros. Elles recouvrent des réalités différentes : facturation de services, ressources tirées de la valorisation, produits financiers, contrats de partenariat par exemple. Les ressources tirées de la valorisation sont presque insignifiantes.

Troisième observation, la programmation budgétaire pluriannuelle mise en place depuis 2012 est en grande partie inopérante dans la mesure où les financements n'y sont inclus qu'une fois arbitrés. Or, sur la période 2020-2035, des besoins de financement sont déjà identifiés : investissements de renouvellement, de surcoût, de démantèlement ou d'adhésion à de nouveaux projets. De ce fait, la soutenabilité budgétaire du dispositif n'est pas assurée. Compte tenu des masses financières en jeu, l'État doit se doter d'une capacité de projection pluriannuelle dans un objectif de sincérité et en soutien des choix stratégiques.

L'absence d'outils d'évaluation dignes d'un tel enjeu et les carences du suivi global des ressources ajoutent à la confusion, ou s'expliquent par elle. L'absence de projection pluriannuelle pour des instruments qui sont pensés pour l'avenir n'est pas la moindre des déficiences.

Au-delà du cadre budgétaire proprement dit, la décision prise en 2016 et mise en oeuvre en 2018 de calculer les coûts complets des TGIR et IR est une initiative à mettre au crédit du CD-TGIR et de la DGRI. La Cour a montré les limites méthodologiques de l'exercice, mais retient que l'approche des coûts complets a permis de disposer d'une première vision intégrée et d'une volumétrie globale des infrastructures de recherche. Elle souligne également que les financements hors crédits budgétaires, tels que les ressources du PIA ou accordées par la Commission européenne, ne garantissent pas la pérennisation de toutes les infrastructures nationales, principalement dans le domaine biologie-santé.

La Cour souligne le caractère décevant de la vision à moyen terme. L'enveloppe budgétaire globale consacrée aux TGIR ne peut pas évoluer au seul gré de l'expression des besoins actuels ou décidés pour les mois à venir : elle doit être guidée par des arbitrages à anticiper. La procédure en vigueur d'enquêtes pluriannuelles, à dix ans, mise en oeuvre par la DGRI pour les TGIR ne permet pas de dégager un horizon fiable. Les nouveaux projets dans lesquels la France est susceptible de s'engager dans la durée ne sont pas confrontés aux besoins établis.

Les besoins de financement à venir des TGIR ont été passés en revue par la Cour : jouvences, investissements de remplacement, mises à niveau majeures, surcoût des opérations en chantier, coûts de démantèlement, grands projets en cours d'adoption ou de réalisation. Au total, ces besoins pourraient atteindre 1 milliard d'euros. La Cour constate l'absence de scénarios crédibles permettant de compenser ces dépenses futures par des arbitrages à rendre sur le parc actuel des TGIR.

Au terme de cette analyse, la Cour clôt son troisième chapitre par une série de recommandations visant à rationaliser les modèles économiques, présenter des calculs intégrant tous les déterminants de la dépense, fiabiliser les données et améliorer l'architecture budgétaire.

Les difficultés rencontrées par la Cour pour recueillir des données certifiées et cohérentes pouvant conduire à des arbitrages avisés laissent à penser que le Parlement n'est pas informé de manière satisfaisante. D'où la dernière recommandation : que les commissions parlementaires compétentes et l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) soient destinataires des avis du HC-TGIR et des contre-expertises du SGPI, se voient remettre un rapport au moins tous les cinq ans prévoyant des scénarios chiffrés à long terme et disposent, dans le jaune budgétaire « Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures », des principales données financières relatives aux TGIR et de critères de performance relatifs aux infrastructures.

La brièveté de cette présentation sur un sujet complexe produit un effet de loupe sur une série d'attentes et quelques déceptions. La Cour, au travers de ce rapport, n'entend pas dénigrer les efforts entrepris par tous les acteurs ni alimenter le pessimisme, mais, au contraire, encourager les acteurs à persévérer sur des bases plus cohérentes et à adopter une vision lucide de l'avenir des TGIR.

M. Jean-François Rapin , rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour les crédits de la recherche . - L'enquête éclairante de la Cour des comptes s'inscrit dans une période de changements, avec la parution en mai 2018 de la nouvelle feuille de route TGIR de la Direction générale de la recherche et de l'innovation, et, en septembre 2018, de celle de l'Esfri - European Strategy Forum on Research Infrastructures .

Cette enquête commandée à la Cour des comptes est née du constat que la construction et la mise en oeuvre des TGIR nécessitent des moyens très importants, tant humains que financiers. Ces très lourds investissements, consentis pour plusieurs décennies, représentent un effort budgétaire considérable pour l'État et les organismes de recherche qui assurent leur financement. Les TGIR se voient en effet consacrer annuellement plus de 350 millions d'euros par l'État, une somme en augmentation de 7,6 % sur la période 2012-2017. L'État français finance ainsi 47 % des ressources des TGIR.

L'objet de ce contrôle était donc de s'assurer que les crédits consacrés par l'État aux TGIR étaient dépensés de façon efficace et efficiente, dans un contexte marqué par une compétition européenne et internationale particulièrement intense. Ce contrôle visait également à déterminer dans quelle mesure la stratégie et la gouvernance des TGIR mises en place par le ministère de la recherche permettaient la meilleure utilisation possible de ces instruments de recherche exceptionnels par les communautés scientifiques.

Le rapport que vous venez de nous présenter confirme l'impression que j'avais exprimée l'année dernière : le financement et le pilotage des TGIR demeurent très largement perfectibles.

Le rapport formule, en premier lieu, plusieurs observations relatives à la définition des TGIR, aujourd'hui encore incertaine. Je me tourne donc vers le Mesri : qu'est-ce qui différencie une TGIR d'une simple IR ? Quelles infrastructures ce label cherche-t-il à identifier, et quel est l'intérêt dudit label pour ces infrastructures ?

Je m'interroge également sur la pertinence du périmètre des TGIR, à la fois trop restreint et trop large pour parvenir à donner un aperçu des infrastructures essentielles pour la recherche française. En effet, comme le rappelle le rapport, par certains aspects, ce périmètre semble trop étroit, ne permettant pas de garantir une vision globale des grandes infrastructures de recherche française. Ainsi, une soixantaine d'installations importantes ne disposent pas du label IR ou TGIR, tandis que certains équipements comme le projet ITER, le réacteur Jules Horowitz ou les infrastructures en matière de défense et d'espace sont exclus de ce périmètre.

En parallèle, le périmètre des TGIR demeure relativement large puisqu'il en existait vingt-deux en 2018. Ces vingt-deux infrastructures sont-elles essentielles pour la recherche française, au point que, sans elles, elle ne pourrait être poursuivie sans perte de temps et de compétences ? Un effort de priorisation parmi ces infrastructures est absolument indispensable, au regard des investissements particulièrement lourds qu'elles supposent et des faibles marges de manoeuvre budgétaire dont nous disposons.

Je souhaiterais donc connaître la position du ministère à ce sujet : doit-on ouvrir le label TGIR, dans un souci de cohérence et de lisibilité, ou, au contraire, le recentrer sur les TGIR les plus significatives ? Quels sont, au demeurant, les moyens mis en oeuvre par le ministère pour pousser cette logique de définition et de priorisation ?

Je m'adresse ensuite aux opérateurs : étant donné la place de la recherche française dans la compétition mondiale, quelles sont les infrastructures qui doivent tenir une place à part dans les programmes de financement à moyen et long terme ?

Concernant la participation de la France aux appels à projets européens, sujet qui m'est cher, le rapport évoque un retour financier décevant pour les IR et TGIR, la France ayant obtenu 18 millions d'euros en provenance des fonds européens, contre 60 millions d'euros demandés, soit un taux de retour de 30 %. Nos principaux concurrents demandent des montants comparables, mais avec un taux de succès plus élevé : 38 % pour l'Allemagne, 37,5 % pour le Royaume-Uni et 40 % pour l'Italie.

Le rapport précise que les fonds européens représentent encore une part infime du financement des IR et TGIR. Considérant l'ampleur des besoins de financement identifiés, il semble donc crucial pour la France d'obtenir davantage d'aides de l'Union européenne. Comment le ministère explique-t-il ces résultats peu satisfaisants ? Avez-vous d'ores et déjà identifié des axes d'amélioration, et, si oui, lesquels ? De manière plus générale, comment le ministère et les opérateurs entendent-ils renforcer leur stratégie d'influence auprès de l'Union européenne, notamment dans le but d'attirer en France des TGIR européennes ?

Au niveau national, en tant que rapporteur spécial du budget de la recherche, j'ai eu l'occasion de souligner à plusieurs reprises le manque de lisibilité des crédits budgétaires alloués aux TGIR, qui sont éclatés entre plusieurs actions. Le rapport ajoute que la diversité des sources de financement, la difficulté à réconcilier les données financières issues des différents acteurs et l'absence d'un système d'information unifié entre opérateurs rendent malaisée l'agrégation des données. Par conséquent, la représentation nationale ne connaît pas précisément le montant des crédits de l'État alloués aux TGIR, ce qui pose un réel problème de transparence.

Quelles sont les pistes étudiées par le ministère pour remédier à cette situation ? Comment seront fiabilisées les données contenues dans les documents budgétaires destinés aux parlementaires ? Des correctifs seront-ils apportés dès le projet de loi de finances pour 2020, avec par exemple la rationalisation de la présentation budgétaire du programme 172 ? Les opérateurs envisagent-ils de mettre en place un système d'information unifié, comme le préconise la Cour ?

Lorsque l'État investit dans des TGIR, il s'engage sur plusieurs années, voire plusieurs dizaines d'années. Une programmation pluriannuelle semble donc absolument incontournable pour prévenir tout risque de dérapage budgétaire. Or le rapport s'arrête longuement sur l'insuffisance des outils de programmation pluriannuelle du ministère. À titre d'exemple, j'ai noté que la direction des affaires financières du ministère ne disposait pas de la programmation annuelle à dix ans de chaque TGIR.

La Cour invite donc le ministère à se doter d'une programmation pluriannuelle qui intègre l'ensemble des déterminants de la dépense potentielle et fasse apparaître l'ensemble des dérapages de coûts d'ores et déjà anticipés. La future loi de programmation pluriannuelle de la recherche répondra-t-elle à cet objectif ? Vous semble-t-elle suffisamment ambitieuse de ce point de vue ? Comprendra-t-elle un volet spécifique dédié au financement des TGIR ? Plus globalement, de quels outils de programmation pluriannuelle le ministère entend-il se doter ?

Je m'interroge sur la soutenabilité budgétaire à moyen terme de la mission « Recherche ». En effet, le rapport identifie un certain nombre de risques financiers à moyen et long terme : jouvences, investissements de remplacement, surcoûts de construction, fin de financements non pérennes ou encore engagements financiers potentiels. Entre 2020 et 2035, ces besoins de financement pourraient se situer dans un intervalle compris entre plusieurs centaines de millions d'euros et plus du milliard d'euros.

La DGRI et les opérateurs ont-ils identifié ces besoins de financement ? Parviennent-ils à des chiffrages similaires ? Le cas échéant, quelles sont les pistes étudiées pour répondre à ce défi budgétaire sans compromettre le financement des autres programmes de la mission « Recherche » ?

Permettez-moi de soulever un point particulier, à savoir le financement du projet ESS - European Spallation Source -, dont les surcoûts atteignent 20 % : quelle part de ces surcoûts devra in fine être payée par la France ?

Je souhaiterais également que M. Houllier nous présente les besoins de financement liés au renouvellement d'une partie de la flotte océanographique française, que j'avais évalués à 500 millions d'euros à l'horizon de 2050 lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019. Comment le ministère entend-il subvenir à ces besoins ?

Au vu de ces besoins de financement et de la faible marge de manoeuvre budgétaire, les opérateurs et le ministère doivent s'attacher à développer les ressources propres des TGIR, qui représentent actuellement moins de 5 % du total de leurs ressources. Quelles sont les pistes à l'étude ? Disposez-vous, à ce sujet, d'éléments de comparaison à l'échelle européenne ?

Concernant la prise de décisions sur les TGIR, s'il incombe à leur comité directeur et au Haut Comité des TGIR de se prononcer sur la participation de la France à de grands projets internationaux, le rapport souligne qu'une multitude d'autres éléments entrent en ligne de compte. Les opérateurs disposent, eux aussi, d'un accès direct aux décisionnaires et d'une capacité d'influence évidente, tandis que les grandes décisions d'investissement demeurent dictées par des considérations éminemment politiques. Le rapport prend l'exemple du projet DUNE - Développement d'universités numériques expérimentales - : le CEA et le CNRS sont favorables à un engagement de la France dans ce projet, tandis que le ministère se montre nettement plus réservé.

Ce sujet appelle tout naturellement celui de l'évaluation a priori des projets d'investissement, dont le rapport dit qu'elle est encore « en chantier » et largement perfectible. Comment envisagez-vous de rationaliser la prise de décision en matière de TGIR ? Quelles sont les pistes étudiées pour améliorer l'évaluation a priori du coût, de l'intérêt scientifique et des potentielles retombées économiques des nouveaux projets ? Comment faire en sorte que les choix d'investissement reflètent les ambitions et la stratégie de notre pays au regard de la compétition mondiale ?

Le rapport avance que les indicateurs permettant de suivre l'activité des TGIR ne sont pas harmonisés. Le ministère a indiqué à la Cour que la formalisation d'indicateurs de performance pouvait être envisagée. Ces indicateurs pourraient éclairer le Parlement lors du vote du budget, quant à l'efficacité des investissements qui sont consentis. Je m'adresse donc aux représentants du CEA, du CNRS et de l'Ifremer : vous semble-t-il envisageable de mettre en place des indicateurs harmonisés, permettant de comparer la performance des différentes TGIR, et donc leur efficacité ? Ces indicateurs pourraient-ils être utilisés pour décider, par exemple, de mettre fin au financement d'une TGIR ?

Enfin, une question d'ordre plus prospectif sur le numérique, porteur d'enjeux nationaux et européens majeurs, où la France bénéficie d'atouts scientifiques et industriels considérables. La question du calcul et du stockage des données détermine aujourd'hui les progrès dans tous les domaines de la recherche. L'enquête réalisée à l'occasion de la feuille de route de 2018 sur les infrastructures de recherche a montré que la quantité de données produites serait globalement multipliée par cinq en cinq ans.

Comment le ministère de la recherche anticipe-t-il les évolutions à venir dans ce secteur ? Quelle est la stratégie poursuivie pour augmenter les capacités de traitement et de stockage des données massives ? Quel est, dans ce cadre, le rôle dévolu aux opérateurs ?

Enfin, le rapport évoque des mutualisations d'infrastructures de recherche civiles et militaires dans le domaine du calcul : ces mutualisations sont-elles à l'étude, et dans le cas contraire, vous semblent-elles envisageables ?

M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l'innovation au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) . - Je remercie la Cour d'avoir mené ce travail sur un sujet particulièrement difficile et touffu. Elle a souligné à la fois les progrès réalisés depuis sa dernière enquête et le travail considérable qui reste à mener. Ayant pris mes fonctions il y a un an, je suis très sensible au second message.

Je fais miennes plusieurs des remarques formulées dans le rapport. D'abord, il convient de mieux définir le périmètre des TGRI, qui font l'objet d'un suivi particulier dans le budget de l'État. C'est une question de lisibilité budgétaire. Je fais également mienne la remarque selon laquelle nous avons une forte marge de progression sur la qualité des informations fournies aux parlementaires sur le sujet, et je prends un engagement dans ce domaine.

Sur l'ensemble de ces sujets, nous avons un grand rendez-vous devant nous : la loi de programmation pluriannuelle de la recherche. Le Premier ministre en a lancé la préparation le 1 ^er février et nous nous sommes engagés à ce que les travaux soient terminés à la fin de cette année afin de déposer le projet de loi et d'entamer les débats parlementaires durant le 1 ^er semestre 2020. Les réflexions en cours portent principalement sur des questions de ressources humaines, d'attractivité, de financement et de liens avec les entreprises ou encore sur les moyens d'accroître l'innovation, mais il s'agit d'un texte de programmation pluriannuelle, et nous ne pouvons donc pas ignorer les sujets relatifs aux TGIR.

Du fait du travail considérable qui est en cours sur ce projet de loi de programmation et au risque de vous décevoir, monsieur le rapporteur spécial, je ne prévois pas de changement sensible dans les documents budgétaires qui seront annexés au projet de loi de finances pour 2020. Il me semble indispensable d'attendre l'adoption, proche maintenant, de la loi de programmation, qui prévoira nécessairement un certain nombre de choses en la matière.

En ce qui concerne la question majeure de la soutenabilité qui demande de prendre en compte l'ensemble du cycle de vie d'une infrastructure, nous demandons régulièrement des mises à jour financières, notamment pour les TGIR, mais je dois dire que nous ne disposons pas toujours de ces informations - je pense notamment à certaines organisations internationales comme le CERN - l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire. Des progrès restent à réaliser et nous nous engageons à avancer sur ces questions.

Sur la question de la dimension interministérielle éventuelle et sur celle, très pertinente, de la manière dont sont prises nos décisions, il n'entre pas dans nos priorités de court terme de construire un périmètre sensiblement plus large, qui engloberait des infrastructures relevant aujourd'hui d'autres ministères. Je n'exclus pas une telle évolution, ce qui rejoindrait une proposition de la Cour, mais nous devons d'abord faire des progrès sur notre périmètre actuel. D'autres ministères, comme celui des armées, ont l'habitude de gérer de telles infrastructures sur une très longue durée et nous avons déjà des discussions avec eux sur la manière dont ils travaillent afin d'apprendre de leur expérience. Certaines décisions majeures doivent être prises au niveau interministériel, notamment pour les nouveaux entrants dans le périmètre, mais cela dépend aussi de la dimension du projet. Évidemment, certains processus de décision doivent aussi être clarifiés.

Des travaux ont été menés sur les coûts complets et des réflexions sont naturellement en cours sur le modèle économique - tarification, ressources propres...

Je souhaite aborder un dernier sujet qui est absolument majeur : les données - le big data pour reprendre une expression souvent utilisée. Nous sommes au début d'une véritable révolution et nous devons accompagner les communautés scientifiques sur la question de l'ouverture de ces données, qu'elles proviennent du monde de la recherche ou d'ailleurs - je pense, par exemple, aux données de santé. Les scientifiques connaissent bien ces questions, je rappelle d'ailleurs que le web est né au sein du CERN. Je sais que la Cour des comptes s'intéresse aussi à ces questions, puisqu'elle nous a récemment transmis un relevé d'observations provisoires sur un contrôle qu'elle a réalisé au sujet des infrastructures et services numériques.

Je suis conscient de ne pas avoir répondu à l'ensemble des questions posées, mais il est évident que le projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche nous permettra, à une échéance rapprochée, de débattre des TGIR.

Mme Maria Faury, directrice « International et grandes infrastructures de recherche » au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) . - Les TGIR constituent un élément important de la stratégie de recherche française, et je souhaite saluer le très important travail réalisé par la Cour des comptes.

Ce rapport contient des éléments positifs, notamment au sujet de l'engagement des opérateurs dans les instances de gouvernance. La Cour évoque « une tutelle inversée », je ne crois pas que nous soyons dans une telle situation, car nous travaillons en toute transparence avec la tutelle. Elle formule également des pistes d'amélioration et des recommandations, nous les recevons de manière très positive et j'espère qu'une prochaine réunion du comité directeur des TGIR pourra examiner comment y répondre au mieux.

J'aurais trois remarques.

En ce qui concerne la feuille de route, je note d'importantes différences de périmètre entre les pays : au Royaume-Uni, la feuille de route vise environ 800 infrastructures contre 27 en Allemagne. Avec 22 infrastructures, nous sommes plus proches du modèle allemand. L'insertion dans cette feuille de route dépend de plusieurs paramètres : le montant, la durée et l'ouverture à la communauté scientifique sur la base de l'excellence.

Il nous semble justement que le réacteur de recherche Jules Horowitz n'appartient pas aux TGIR, puisqu'il a une vocation industrielle et de soutien au parc électronucléaire et qu'il n'est pas ouvert à la communauté scientifique. Certes, nous y menons des partenariats avec certains acteurs, mais nous ne passons pas par des appels à projets. Ce réacteur a été mentionné dans la feuille de route, mais les choses doivent être remises dans leur contexte, car les définitions ont évolué au cours du temps ; cette mention a toutefois permis de lui donner un label qui a consolidé sa place au niveau européen - il a ainsi obtenu environ 25 millions d'euros en provenance du programme-cadre pour la recherche et le développement (PCRD) et 6 millions d'euros d'Euratom.

En tout cas, cette feuille de route est très utile, elle donne une cartographie de l'existant par thèmes, ce qui permet des synergies et des complémentarités. Elle a pu donner une impression, erronée, d'inflation, tant en termes d'infrastructures que de financements ; c'est parce qu'elle a intégré des projets qui existaient, mais qui n'étaient pas labellisés. Elle a permis de fédérer des initiatives et de créer des convergences. En ce sens, elle a bien répondu à sa mission.

Il existe deux types de grandes infrastructures, celles qui vont servir une discipline - le CERN, le Ganil... - et celles qui sont très ouvertes sur de nombreuses communautés - les synchrotrons, les sources de neutrons ou de photons. Ces différences expliquent qu'il n'est pas évident de développer des indicateurs homogènes ; un noyau dur d'indicateurs peut certainement être mis en place, mais il faut aussi prendre en compte les spécificités. En tout cas, nous devons nous appuyer sur les réflexions qui existent en la matière au niveau international.

En ce qui concerne l'élargissement du comité directeur des TGIR, je crois que nous devons rester prudents. Il peut être élargi en tant que de besoin, mais il doit conserver son efficacité. Nous avons des exemples où chacun a pu jouer son rôle - je pense notamment à l'European Spallation Source (ESS), qui a été évalué par le Haut Conseil des TGIR, puis validé par le CD-TGIR, avant de faire l'objet de plusieurs réunions interministérielles.

Dernier point, le financement. À mon sens, il est nécessaire de définir des seuils ; c'est d'ailleurs l'objet de l'action 13 des TGIR. Pour autant, comment définir une infrastructure essentielle ? Certaines infrastructures demandent un pilotage resserré, une trajectoire soutenable et un suivi précis. Nous devons aussi avoir le courage d'arrêter certains projets - je rappelle que nous le ferons pour Orphée à la fin de cette année. Il me semble qu'en dessous d'un certain seuil nous devons laisser les opérateurs agir, même s'il peut être nécessaire d'améliorer le reporting . En tout cas, l'uniformité n'est pas une solution adaptée et nous ne sommes pas très favorables à la mise en place d'un outil unique. Il est vrai que la situation est plus compliquée en cas de multiples tutelles, car les logiques et les outils utilisés peuvent être différents. Pour autant, nous allons prendre en compte la recommandation de la Cour et voir comment nous pouvons y répondre.

M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) . - Je salue aussi le très important travail réalisé par la Cour des comptes. Nous avons parlé d'une feuille de route, les réflexions sur la mise en place d'une vision pluriannuelle sont donc déjà engagées.

Au risque de vous surprendre, il ne nous semble pas impossible de mettre en place une grille d'évaluation unique pour l'ensemble des TGIR. Cependant, nous devons prendre des précautions, car c'est la performance scientifique qui doit primer. Or introduire des évaluations que je qualifierai de « métriques » - nombre de publications... - serait dangereux et inadapté. L'ouverture est également un aspect important à prendre en compte, que ce soit d'un point de vue scientifique, international ou socio-économique, et ces aspects ne sont pas facilement traduisibles dans une note globale.

Il est aussi très important d'avoir la capacité d'attirer des infrastructures sur le sol français, car elles ont un impact sur le territoire - je pense, par exemple, à l'institut Laue-Langevin (ILL) ou au synchrotron européen (ESRF) à Grenoble.

Les notions d'infrastructure de recherche et de très grande infrastructure ont été élargies au fil du temps à d'autres communautés, y compris à des sciences humaines, et les évaluations ne peuvent pas toujours reposer sur le même modèle.

Dans tous les TGIR sur lesquels nous travaillons, nous essayons de montrer le retour de l'infrastructure pour le territoire et pour la science. Rendre ces grilles de lecture plus lisibles et plus comparables les unes avec les autres est possible dans le cadre des précautions d'usage que j'ai évoquées tout à l'heure. En particulier, nous devons rester dans l'idée d'une science ouverte.

Comment définir une infrastructure essentielle permettant de distinguer les infrastructures de recherche des très grandes d'entre elles ? La réponse n'est pas évidente, elle doit reposer sur la notion de durée et sur la pérennité de la discipline. Je crois que nous pouvons travailler ensemble sur ces questions au sein du CD-TGIR.

M. François Houllier, président-directeur général de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer) . - Je souhaite également remercier la Cour des comptes pour ce travail qui a été réalisé avec l'ensemble des équipes des organismes concernés.

Pour l'Ifremer, ce contrôle intervenait à un moment particulier, puisque la flotte océanographique française, qui était partagée entre le CNRS, l'Ifremer, l'institut polaire français Paul-Émile-Victor et l'Institut de recherche pour le développement (IRD), venait d'être unifiée et adossée à l'Ifremer, tout en restant ouverte à l'ensemble de la communauté scientifique. Demain, nous publierons le premier rapport annuel de la flotte dans ce cadre ; il a été validé collectivement par l'ensemble des organismes concernés.

L'Ifremer opère deux infrastructures : la flotte océanographique française, qui représente un tiers du budget de l'institut, ce qui est évidemment significatif, et Euro-Argo, qui est plus petite - contribution européenne au réseau international Argo, elle est constituée de près de 4 000 flotteurs profilants autonomes. Vous le voyez, nous sommes dans des registres très différents.

L'unification de la flotte répond bien évidemment à certaines questions soulevées par la Cour des comptes en termes de lisibilité financière ou internationale et de mutualisation. Cette flotte est adossée à l'Ifremer et sa direction est collégiale et partagée entre les différents acteurs. Nous travaillons également avec le ministère des armées, notamment avec le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM), et celui des outre-mer au titre des Terres australes et antarctiques françaises, mais il reste des progrès à réaliser avec d'autres ministères, comme celui de la culture. Les évolutions en cours vont donc dans le sens évoqué dans le rapport.

Sur les sujets européens, nous nous heurtons, malgré les différents efforts qui ont été fournis, à des enjeux de souveraineté - zone économique exclusive, pavillon... Des échanges et des partages ont eu lieu, mais ils restent de portée limitée, et il n'existe pas de flotte océanographique européenne. Nous travaillons à des coopérations avec l'Allemagne, notamment pour concevoir ensemble certains outils. Grâce à l'unification de notre flotte - nous sommes le seul pays à l'avoir fait -, la France est d'ailleurs à même d'exercer un certain leadership en Europe à ce sujet.

En ce qui concerne la programmation, le contrat d'objectifs et de performance de l'Ifremer pour la période 2019-2023 contient un objectif dédié à la flotte et une action particulière : élaborer en 2019 une programmation budgétaire pluriannuelle sur une durée de cinq ans pour le fonctionnement et de dix ans pour l'investissement.

En ce qui concerne l'enveloppe de 500 millions d'euros que vous avez évoquée à l'horizon de 2050, monsieur le sénateur, nos réflexions aboutissent à un chiffre de 242,5 millions à l'horizon de 2035, hormis les deux navires majeurs, le Thalassa et le Marion Dufresne . Nous aurons des discussions à ce sujet avec le ministère dans le courant de l'année.

M. Jean-François Rapin , rapporteur spécial . - Dans le rapport budgétaire, nous avions une vision sur quarante ans, ce qui explique cette divergence.

M. François Houllier . - L'échéance temporelle n'est pas la même en effet. En outre, le Marion Dufresne appartient au ministère des outre-mer.

Je voudrais dire en conclusion que les aspects financiers sont évidemment importants, mais les ressources humaines et les compétences le sont tout autant. Quand les opérateurs sont dans le Pacifique, ils ne peuvent pas se trouver en même temps dans l'Atlantique...

Mme Nelly Tocqueville , rapporteure pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - En tant que rapporteure du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables », j'ai particulièrement insisté sur la nécessité d'une mutualisation, en particulier en ce qui concerne l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR). Ces organismes procèdent à des recherches dans des secteurs proches et il serait intéressant de mutualiser les forces afin d'améliorer les résultats. J'avais donné un avis favorable sur l'adoption des crédits du programme, mais j'avais aussi noté une baisse des financements qui pouvait dans certains cas poser des difficultés - je pense notamment à l'IRSN, dont les missions sont très importantes. Je serai particulièrement vigilante sur ce point cette année.

Dans son rapport, la Cour des comptes déplore l'absence de participation de certains ministères au directoire. Je crois qu'il serait intéressant d'impliquer l'ensemble des ministères, notamment celui de la transition écologique. Les inquiétudes actuelles sur les questions environnementales justifient pleinement cette intégration.

Mme Laure Darcos , rapporteure pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication . - Le rapport de la Cour met en évidence le fouillis, en tout cas le manque d'homogénéité de la catégorie des TGIR - il est vraiment très compliqué de s'y retrouver ! La faiblesse des financements européens obtenus par la France est assez inquiétante ; cette faiblesse provient-elle des défauts d'organisation que vous mettez en avant ? La loi de programmation permettra peut-être, je l'espère, de corriger ce point.

J'aurais par ailleurs deux remarques : premièrement, quel va être l'impact du Brexit sur les TGIR ? Par ailleurs, est-il bien sage de demander des cofinancements aux collectivités locales, dont les ressources sont tendues ? Je regrette que vous n'ayez pas travaillé plus avant sur les projets ITER et Jules Horowitz- j'ai bien compris que cela sortait de votre périmètre. Certains établissements attendent en effet des décisions politiques et les enjeux sont très importants.

M. Yvon Collin . - Je m'associe aux remerciements quant à la qualité du travail que la Cour a réalisé sur ce sujet qui est important. Quelques points saillants ressortent, notamment une opacité de gestion et un manque de dynamisme chez certaines institutions. La Cour relève aussi des difficultés à évaluer cette politique ; il est vrai qu'il est toujours difficile d'évaluer une politique publique et cette règle générale est encore plus vraie dans le domaine de la recherche. Chacun sait qu'il arrive fréquemment qu'on trouve ce que l'on ne cherche pas...

En matière de recherche, il y a aujourd'hui deux enjeux majeurs : l'énergie et le numérique. En ce qui concerne la souveraineté numérique, la France déploie-t-elle tous les efforts nécessaires en matière d'intelligence artificielle ? Certains disent que nous sommes en retard. Qu'en est-il ? Ce retard est-il, le cas échéant, rattrapable ?

Par ailleurs, assistons-nous à une fuite des cerveaux ? Disposons-nous bien de tout le potentiel de compétences qui est produit par notre système éducatif ? Vous connaissez l'adage : des chercheurs qui cherchent, on en trouve ; des chercheurs qui trouvent, on en cherche...

M. Michel Canévet . - Je salue à mon tour le travail réalisé par la Cour des comptes.

La France a signé en 2000 la stratégie de Lisbonne, qui fixe un objectif de dépenses de recherche et développement de 3 % du PIB. Nous n'y sommes pas encore. Pour autant, des efforts budgétaires ont été fournis pour les TGIR, puisque l'enveloppe est passée de 625 millions d'euros en 2012 à 851 millions en 2017, ce qui représente une augmentation significative.

Il est vrai que l'identification des infrastructures est particulièrement difficile. Est-ce que le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a bien évalué l'ensemble des projets potentiels, notamment en matière de défense ? Est-ce que les régions sont associées au pilotage des TGIR ? Comment s'organisent les relations avec les universités ? J'ai l'impression que les choses fonctionnent encore en silo, y compris au sein du ministère... Est-ce que le statut actuel des grands opérateurs leur donne suffisamment d'autonomie ? La feuille de route est-elle suffisamment claire ?

En tant que sénateur du Finistère, je dirai un mot sur l'Ifremer, dont le siège est dorénavant à Brest, ce dont je me réjouis ! Le potentiel maritime de la France est immense et c'est une richesse importante pour notre pays. Est-ce que l'Ifremer s'appuie sur d'autres outils que la flotte océanographique pour mener certaines de ses actions, notamment lorsque la flotte est déployée au loin ?

Mme Christine Lavarde . - Beaucoup de choses ont été dites, je ne ferai donc qu'un constat. Nous avons l'impression que deux dispositifs cohabitent sans se parler : le programme d'investissements d'avenir et les TGIR. On le voit très bien sur la question de l'intelligence artificielle. Les crédits du PIA ne semblent pas utilisés pour les très grandes infrastructures de recherche ou seulement pour boucher des trous - je pense au réacteur Jules Horowitz -, alors même que la finalité de ces deux programmes va dans le même sens et qu'ils s'inscrivent sur des durées longues.

Le PIA est aujourd'hui géré par le SGPI avec trois opérateurs, mais l'Agence nationale de la recherche ne semble même pas être un élément principal de ce dispositif. Des questions de gouvernance et de complémentarité se posent donc. D'ailleurs, il ne me semble pas que le SGPI siège dans les instances des TGIR. Ne faudrait-il pas repenser l'organisation du financement et dépasser le modèle de cohabitation qui existe trop souvent aujourd'hui ?

M. Marc Laménie . - Je vous remercie également pour ce rapport. Ce sujet concerne des enjeux économiques et financiers importants. On ne comprend pas toujours très bien comment sont organisés certains opérateurs et quelle est leur utilité. Ne faudrait-il pas envisager des regroupements ? Je pense, par exemple, à l'IRSN et à l'Autorité de sûreté nucléaire. Par ailleurs, je note que la plupart de ces organismes sont situés en Île-de-France ou autour des métropoles, et je voudrais défendre les territoires ruraux qui ont aussi toute leur place dans ce dispositif.

Mme Sophie Moati . - Les incertitudes actuelles autour du Brexit sont fortes, notamment pour les projets qui fonctionnent sous la forme d'un consortium européen dit ERIC - European Research Infrastructure Consortium - , mais il est certain que des questions se poseront très rapidement.

Il est vrai que les financements européens sont assez faibles pour les TGIR, mais les infrastructures de recherche en ont davantage bénéficié.

Le lien des régions avec les TGIR est assez ténu, il ne s'impose d'ailleurs pas de manière générale et nous n'estimons pas que, pour ce type d'infrastructures, les régions doivent participer au CD-TGIR. En revanche, les relations entre les universités et les TGIR méritent d'être prises en considération.

Madame Lavarde, la Cour partage votre avis : il est étonnant que les crédits du PIA soient si peu mobilisés au bénéfice des projets de recherche.

M. François Houllier . - En ce qui concerne l'attractivité, je crois pouvoir dire qu'elle existe. Je l'ai moi-même constatée dans mon poste précédent. Des centres d'excellence réussissent à attirer des talents.

Pour l'Ifremer, le lien avec les régions est réel. Ainsi, la région Bretagne a cofinancé la flotte océanographique à hauteur de 16 millions d'euros. Par ailleurs, il me semble très important que les universités soient pleinement associées aux TGIR, mais plutôt en tant qu'utilisatrices qu'opératrices. Nous devons écouter l'expression des besoins des universités.

Sur notre statut, le contrat d'objectifs et de performance que nous avons négocié avec l'État contient une action particulière sur la flotte et il me semble que ce mode de fonctionnement est satisfaisant.

Enfin, pouvons-nous opérer des mutualisations avec d'autres dispositifs ? Je suis un peu réservé : il existe des navires d'opportunité, mais ce n'est pas toujours possible, car cela nécessite de disposer de certaines infrastructures, parfois lourdes.

M. Bernard Larrouturou . - Concernant le Brexit, une question se pose pour les infrastructures qui ont le statut d'un ERIC, mais la plupart des grandes infrastructures internationales relèvent d'un statut multilatéral ad hoc qui ne concerne pas directement, le plus souvent, l'Union européenne.

En ce qui concerne les liens avec les collectivités locales, les choses bougent et il est évident que la présence d'une grande infrastructure est un élément majeur d'attractivité pour elles comme pour les universités concernées. L'Union européenne a d'ailleurs utilisé des fonds structurels pour financer des infrastructures de recherche dans les pays de l'Est.

Je peux comprendre la critique selon laquelle le ministère fonctionne en silo, mais je peux aussi vous dire que nous nous soignons...

Les universités jouent un rôle différent selon les situations. Elles sont parfois associées au pilotage. Nous nous éloignons du schéma traditionnel dans lequel les universités étaient sous la seule tutelle de leur direction de rattachement au ministère. Nous demandons aux organismes de contribuer à l'émergence de grands sites universitaires.

En ce qui concerne le PIA, de réels progrès ont été réalisés et un dialogue a été engagé, notamment depuis le début du quinquennat et la transformation du commissariat général à l'investissement en un secrétariat général. La circulaire du Premier ministre indique clairement que le SGPI porte des actions qui s'inscrivent dans le cadre des politiques publiques. C'est le cas en matière de recherche dans le domaine de l'intelligence artificielle. Le financement des grands équipements reste compliqué. Dans la biologie, le PIA a financé des projets importants. Il est conçu pour porter des transformations, mais la pérennité n'est pas nécessairement assurée. L'articulation entre le ministère et le SGPI s'est améliorée, même si nous pouvons encore progresser.

Mme Maria Faury . - Je note tout d'abord que les TGIR ne sont pas uniquement parisiennes. Des territoires comme Grenoble, Caen ou Aix Marseille en hébergent, ce qui renforce leur attractivité. La présence d'un tel équipement apporte un rayonnement scientifique et a un impact économique : dans l'exemple de l'Institut Laue-Langevin, on estime qu'un euro investi permet d'injecter 3,5 euros dans l'économie française ; le rapport est de 1 à 3 pour l'ESRF.

La Commission européenne essaye d'ailleurs de diversifier les pays d'implantation et il me semble que la France devra être vigilante sur ce point. Il est très important pour notre pays de conserver l'implantation de grandes infrastructures internationales.

Au sujet du Brexit, la situation est flottante. Les infrastructures gérées par un accord intergouvernemental ne sont pas concernées, c'est le cas de l'ESRF, de l'ILL ou de XFEL, le laser européen à électrons libres et à rayons X ; pour celles qui ont le statut d'un ERIC, il semblerait que le Royaume-Uni réfléchisse à adopter le modèle suisse, c'est-à-dire une participation contre un financement.

En ce qui concerne la conférence des présidents d'université (CPU), je ne souhaite pas restreindre le CD-TGIR ; je dis simplement que cet organe doit conserver un certain niveau d'efficacité, tout en entretenant un dialogue avec tous les acteurs.

M. Alain Schuhl . - À propos d'une éventuelle fuite des cerveaux, je rappelle que 25 % des nouveaux entrants au CNRS sont, encore cette année, étrangers, ce qui démontre l'attractivité de la France.

Dans le domaine de l'intelligence artificielle, nous sommes en concurrence avec de grandes sociétés qui peuvent verser des salaires sans commune mesure avec ce que nous pouvons faire. Nous devons donc rester particulièrement attentifs.

Je rappelle aussi que, début septembre, la France mettra en route un nouveau calculateur - il prendra le nom de Jean Zay -, qui sera le plus grand d'Europe. Nous avons donc des atouts pour attirer les cerveaux.

En ce qui concerne le Brexit, rappelons-nous que le Royaume-Uni a participé à certains programmes avant même son entrée dans la Communauté économique européenne - je pense à la pile ILL.

Enfin, la région Île-de-France participe régulièrement au financement des TGIR. C'est le cas du synchrotron Soleil : la région a participé à hauteur de 60 %, soit 163 millions d'euros.

M. Jean-François Rapin , rapporteur spécial . - Je voulais ajouter que j'ai mené une mission de contrôle sur l'implication des régions dans la politique de la recherche. Les auditions sont terminées et le rapport sera présenté prochainement devant la commission.

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour les crédits de la recherche

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES