III. POUR DES ACTEURS EFFICIENTS DE L'INNOVATION
A. L'AID : UN NOUVEL ACTEUR PORTEUR D'UNE NOUVELLE CULTURE DU RISQUE
1. Une mission ambitieuse...
Depuis de nombreuses années, le ministère de la défense, au fait de la transformation des circuits de l'innovation, investit dans le système civil dual :
- par le biais du soutien à certains pôles de compétitivité,
- par les programmes Astrid et Astrid maturation dédiés au financement des programmes amont dual,
- par le fonds Définvest,
- par le SIA (systèmes d'information des armées) lab, créé en 2013, plate-forme de co-innovation de la défense, opérée par CEIS et Sopra steria. Le SIA lab était un lieu de démonstration, de rencontres et d'échanges entre les architectes des systèmes d'information du ministère et les acteurs innovants de l'économie numérique. Les rencontres mensuelles organisées étaient un moyen de détection de pépites technologiques portées par les PME innovantes dans le domaine des systèmes d'information. Au-delà de cette mise en relation, le SIA lab, devenu DGA lab, visait l'expression des besoins instaurant une co-détection de l'innovation.
La création de l'Agence de l'innovation de défense (AID) le 1 er septembre 2018 s'inscrit dans cette perspective mais aussi dans une ambition politique largement annoncée de faire de l'innovation l'une des priorités fortes du ministère des Armées.
L'AID est un service à compétence nationale placé sous l'autorité du délégué général pour l'armement, doté d'une équipe d'un peu plus d'une centaine de personnes qui a vocation à augmenter d'ici la fin de la période de programmation. Le budget de l'Agence s'établit à 1,2 milliard d'euros, et regroupe les crédits du programme 144 dédiés aux études amont et les opérateurs dont l'AID a la tutelle (soit l'ONERA et de l'institut Saint-Louis et en cotutelle, avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, le CEA et le CNES rattachés au programme 191). Ce budget comprend également les crédits alloués aux écoles. L'Agence a désormais la responsabilité du programme Rapid, dédié à l'innovation duale, des mécanismes Astrid et Astrid maturation qui concernent les projets à maturation technologique basse et du fonds Définvest, opéré par la sous-direction PME de la DGA, destiné à soutenir les sociétés critiques pour la base industrielle et technologique de défense.
Selon le décret de fondation de l'agence, celle-ci est chargée de :
- mettre en oeuvre la politique ministérielle en matière d'innovation et de recherche scientifique et technique et de faire toutes propositions utiles à son élaboration,
- coordonner et piloter la mise en oeuvre des travaux d'innovation et de recherche scientifique et technique en veillant à la cohérence d'ensemble. Elle assure la passation de procédures d'achat nécessaires ;
- conduire les dispositifs d'innovation et de recherche scientifique et technique qui lui sont confiés ;
- et développer ou de mettre en oeuvre les partenariats et les coopérations internationales nécessaires avec les acteurs publics et privés. L'agence va s'appuyer sur des coopérations internationales, en particulier européennes et sur un écosystème composé des acteurs publics et des industriels et acteurs privés.
L'agence est organisée autour de quatre pôles principaux qui ont été présentés à votre commission par le Directeur de l'AID, entendu en audition le 20 février 2019 52 ( * ) :
- le premier, « stratégie et technologies de défense », est essentiellement orienté vers le pilotage de la recherche de l'innovation en cycle long, le programme 144, les études amont, la gouvernance des tutelles et les coopérations internationales. Ce pôle comprend aussi les experts techniques rattachés à l'agence.
- le deuxième pôle « innovation ouverte » correspond réellement à un mode d'action nouveau et permet de financer 130 thèses par an. C'est également au sein de ce pôle qu'est gérée l'innovation participative qui remonte des forces et que l'agence doit ensuite financer (en déposant par exemple des brevets). Ce pôle a vocation à devenir le point d'entrée de tout innovateur . La cellule d'innovation ouverte permet enfin à l'agence de prospecter au sein des entreprises, des salons, etc., afin d'aller chercher l'innovation nécessaire aux armées ,
- le troisième pôle « valorisation de l'innovation » permet de mettre en place une politique de valorisation pour accompagner la maturation des technologies, organiser les transferts stratégiques, accompagner les innovateurs dans la protection intellectuelle de leur innovation, les aider à développer leur modèle d'affaires en relation avec les autres acteurs,
- enfin, le quatrième pôle « financement et acquisition de l'innovation » est porteur d'un changement de culture indispensable et ambitieux à la fois, que vos rapporteurs soutiennent pleinement le passage de la culture du risque zéro à une culture de prise et de maîtrise du risque . On a vu que l'acte d'achat est aujourd'hui identifié comme un frein, les textes règlementaires sur l'achat public ne porteront leur fruit que si le changement de culture est un succès. C'est une des missions essentielles de l'AID qui doit dans ce domaine se montrer innovante et audacieuse pour propager au sein de la DGA cette culture du risque maitrisé mais assumé .
L'Agence se veut chef d'orchestre, animateur de réseaux. Pour l'innovation en cycle long, elle doit assurer la cohérence de l'innovation planifiée et son pilotage, en étroite coopération avec les autres parties prenantes, tels que les SPSACOCA, regroupement des équipes de l'état-major des armées chargées de la cohérence capacitaire et du service de préparation des programmes futurs de la DGA, qui fournit les orientations capacitaires, ou la direction technique de la DGA qui donne des orientations sur les technologies transverses. Pour l'innovation en cycle court, l'agence cherche à accroître les efforts de captation sur le marché civil.
Enfin, l'agence pour l'innovation ouverte mise sur l'« Innovation défense lab », remplaçant le DGA Lab dans sa mission de veille, d'organisation de séminaires, de communication, etc. Ce nouveau lab vise à la fois à accélérer, à mettre en place les ressources, et à organiser l'expérimentation de l'innovation qu'elle que soit la phase du processus dans laquelle elle survient. Ce lab devrait également fédérer les différents laboratoires et labs des armées pour éviter les duplications et favoriser les synergies. Il a ainsi accueilli le conseil de l'innovation regroupant l'ensemble des ministres compétents et favorisant la coopération interministérielle. Chaque semaine, enfin, l'AID organise dans le cadre de l'Innovation défense lab des « défis » qui sont des challenges sur des thèmes précis rassemblant tous les innovateurs potentiels sur ce sujet .
2. qui doit s'appuyer sur un changement profond de culture...
Il reste difficile de dessiner concrètement les modalités de l'action de l'AIP dans l'attente de la parution de trois documents essentiels :
- le plan stratégique de l'agence ,
- le document d'orientation de l'innovation défense (DOID), qui va structurer l'innovation planifiée, définir les grandes priorités de l'innovation ouverte, notamment en traitant de la préparation des grands programmes structurants de défense, et enfin fixer les objectifs stratégiques de soutien à l'innovation en cohérence avec la revue stratégique et la LPM,
- l'instruction ministérielle d'innovation de défense qui définira les processus et la gouvernance de l'innovation au sein du ministère avec un volet particulier portant sur l'innovation ouverte.
Vos rapporteurs estiment aux termes de leurs auditions que le Directeur de l'AID est certainement l'homme de la situation et que les orientations qu'il défend sont prometteuses d'évolutions favorables à l'innovation de défense. Ils attirent toutefois l'attention sur les moyens humains et financiers de l'agence .
L'AID doit être une pépinière et non un pis-aller dans les carrières des militaires contraints à la mobilité. Il est essentiel que l'Agence ne subisse pas une politique mécanique de gestion des ressources humaines car elle doit à la fois casser les ilots de la DGA, attirer les hauts potentiels et organiser la participation des usagers finaux, des personnels opérationnels, pour que l'innovation soit au plus près des utilisateurs. Des discussions ont été engagées avec les directions des ressources humaines du ministère pour valoriser l'innovation dans les parcours professionnels individuels
Les premières orientations en ce domaine semblent rassurantes, puisque le numéro 3 de l'AID est un ancien militaire opérationnel, et que des colonels sont placés sur les deuxième (le pilier innovation ouverte) et quatrième pôles (la gestion des fonds) de l'Agence, qui devraient ainsi pouvoir prendre en compte l'évolution de l'innovation de la maquette à l'expérimentation .
L'Agence est un laboratoire d'idées qui préfigure le ministère de la défense de demain. Il faut s'en servir comme tel. L'AID porte des innovations technologiques mais aussi des innovations de valorisation de l'humain. Comme à la DARPA, où tous les personnels sont nommés pour deux ou trois ans et trouvent facilement, en sortant, à se reconvertir dans de très bonnes conditions, l'AID doit viser à ce que les innovateurs qui passent par elle soient ensuite reconnus dans leur parcours professionnel.
S'agissant des moyens financiers, vos rapporteurs ont déjà attiré l'attention sur leur inquiétude à voir les engagements financiers de la LPM effectivement tenus dans le contexte contraint qui caractérise les finances publiques . Toutefois, l'objectif de l'AID n'est pas forcément de gérer plus de crédits, mais bien de réorganiser les choses pour faire mieux avec des moyens équivalents. Dans ce contexte, les innovations organisationnelle et relationnelle doivent être mises en oeuvre. La gestion en projets et non plus en programmes sera sans doute un levier organisationnel important . L'Agence doit juguler la peur de l'échec et l'aversion au risque en bousculant la culture des responsables des programmes d'armement et des marchés publics qui est aujourd'hui un handicap. Elle empêche ce que l'on nomme la « sérendipité » 53 ( * ) , ce phénomène de migration d'une idée ou d'un domaine à un autre, caractéristique de l'innovation. Enrichir l'Agence de personnes recrutées hors de l'écosystème traditionnel de la défense serait sans doute un atout.
3. ...et sur un positionnement efficace
Dotée de moyens efficaces et d'une culture du risque adéquate, l'AID remplira d'autant mieux sa mission qu'elle aura pensé son positionnement de façon optimale, au sein du ministère et au sein de l'écosystème de l'innovation.
Aux termes de leurs auditions, vos rapporteurs ont constaté des points de résistance au bouleversement que l'Agence devrait créer au sein du ministère des Armées dans son ensemble. Le management du changement n'est pas chose aisée, mais la volonté politique du gouvernement, soutenue sur ce point par le Parlement, ne peut en aucun cas se trouver freiner par les habituelles scléroses bureaucratiques.
Le positionnement de l'Agence, placée sous l'autorité du DGA est un enjeu. Si aucune architecture différente ne s'imposait -que ce soit une direction disjointe directement subordonnée au Ministre des Armées, un temps envisagée, ou un service au sein d'une direction de la DGA, ou encore une nouvelle direction de la DGA- chacune ayant à la fois ses avantages et ses inconvénients, la cohérence de l'organisation choisie pose la question :
- de l'avenir de la direction de la stratégie qui gérait les PEA jusqu'ici. Sur le milliard prévu en 2022 au titre des études amont, 15% sont dédiés à l'innovation ouverte et 85% à l'innovation planifiée. Si l'AID n'opère que les 15 % de l'innovation ouverte, la réforme de l'innovation de défense aura échouée. Si elle pilote l'intégralité des PEA, le rôle de la direction de la stratégie en sera profondément modifié,
- de son articulation avec la direction technique en charge des achats. Car si l'Agence ne décide pas elle-même de la forme de ses marchés, son rôle de levier sur l'évolution des procédures d'achats ne pourra pas s'exercer. Dix adjoints innovations ont été placés par l'AID auprès des chefs de pôle de la direction technique de la DGA pour oeuvre à une articulation efficace.
La DGA devrait logiquement évoluer au fur et à mesure que l'AID remplit ses missions. Dans ce contexte, vos rapporteurs recommandent que l'AID appuie largement son expertise scientifique et technologique sur les établissements sur lesquels elle exerce sa tutelle ou partage la cotutelle, plutôt que sur la seule DGA.
L'agence est située à Balard et prévoit de s'appuyer sur un réseau national avec les centres d'expérimentation des armées, les clusters techniques de la DGA, etc. Il est certain que les lieux d'implantation des centres de la DGA ont vu l'éclosion d'un écosystème favorable, qui s'est récemment développé. En effet, l'innovation fait partie de la feuille de route de la transformation de la DGA impulsée par la ministre des Armées le 5 juillet 2018. Dans ce contexte, la DGA a décidé à l'automne 2018 d'impulser une dynamique d'innovation au niveau local autour de ses centres d'expertise et d'essais répartis en France , dont la carte est présentée en annexe. Les objectifs des clusters d'innovation technique nouvellement créés sont de fédérer et susciter l'innovation du tissu économique local (PME, start-ups, laboratoires, etc.), en appui de l'AID, notamment pour identifier les opportunités d'innovation qui seraient utiles pour les systèmes de défense et les programmes d'armement.
À titre d'exemple, le cluster d'innovation dans le domaine naval de défense en Bretagne, nommé ORION (pour organisation pour la recherche et l'innovation opérationnelle navale) est le 3 e cluster d'innovation lancé par la DGA. La convention de sa création a été signée le 3 avril 2019 par ses cinq partenaires fondateurs, que sont la DGA, la Marine nationale, le Technopôle Brest Iroise (TBI), l'ENSTA Bretagne et l'École navale, à Brest. Les pilotes d'ateliers entretiendront un plan d'actions qui fera notamment apparaître l'avancement des projets soutenus par l'AID. De même, le cluster GIMNOTE (pour groupe d'innovation pour la maîtrise navale en opération par la technologie et l'expérimentation), initié par DGA Techniques navales, rassemble à Toulon depuis le 11 décembre 2018 la DGA, la Marine nationale, les entités d'entreprises System Factory et Toulon Var Technologies. Enfin, un cluster d'innovation consacré à la défense contre les menaces nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC) a été initié le 5 mars 2019 dans le Sud-Essonne par DGA Maîtrise NRBC. Un partenariat est en cours de constitution avec trois autres entités du ministère des Armées : la Direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA/-DAM), le Service de santé des armées (SSA) dont l'Institut de recherche biomédicale des armées (IRBA) et la Section technique de l'armée de terre (STAT).
Par ailleurs, les armées sont aussi des acteurs de l'innovation de défense . Ainsi, l'armée de l'air a créé la CITN (pour cellule d'innovation et de transformation numérique) avec deux militaires et trois réservistes qui animent un réseau de 40 référents dans les bases aériennes, et chez les grands correspondants industriels. L'innovation participative permet de faire émerger de nombreuses idées, la question étant de trouver comment les porter à maturité. C'est un portefeuille de 240 projets prêts à être financés qui émerge de la plateforme des 40 référents 54 ( * ) : De même, l'armée de terre développe le Battle lab à Satory et son pôle innovation compte 30 personnes. La marine pour sa part crée un réseau dans lequel chaque autorité organique et chaque direction territoriale seront dotées d'un pôle innovation. La cohérence de l'ensemble étant assurée par le pôle innovation de l'EMM grâce à une gouvernance mensuelle.
En 2020, le resoclage du titre 2 55 ( * ) pourrait permettre d'allouer 2 millions d'euros par an à chaque armée, à la DGA et au SGA au titre de l'innovation . Deux questions se posent : ces montants seront-il suffisants ? Comment ce foisonnement sera-t-il géré pour éviter les redondances notamment ?
La question de l'articulation de pose encore avec les pôles de compétitivité rénovés, et avec les associations d'industriels qui pratiquent une réelle veille technologique et font vivre des réseaux depuis des années.
Le foisonnement de structures est une phase normale mais il faut « organiser l'entonnoir et la mise en cohérence », ce qui implique d'ailleurs de savoir tuer dans l'oeuf les projets inopérants et accélérer les projets prometteurs. L'AID doit ainsi fédérer des actions disparates et être fédératrice sans être prédatrice de l'innovation mise en oeuvre dans les clusters, les centres d'innovation des armées, les pôles de compétitivité, les réseaux animés par les associations d'industriels, etc. L'AID aura à prévoir des process à chaque niveau pour garantir, par la subsidiarité, la réactivité du réseau et son non-engorgement. Elle doit veiller à ne pas recentraliser les projets. Dans cette perspective, la démarche consistant à déléguer la labellisation « innovation défense » aux armées et à leur octroyer 500 000 euros pour développer et expérimenter les projets labellisés est intéressante.
Tous ces efforts ne prémunissent pas l'AID du risque de passer à côté de l'innovation qui ne se trouverait pas sur le territoire des acteurs de l'innovation ci-dessus évoqués . Vos rapporteurs estiment que les réservistes , qui connaissent leur territoire, pourraient participer à un réseau pour mettre en place un maillage fin du territoire et organiser une veille de l'innovation dans tous les secteurs économiques, auprès des pôles de compétitivité, des clubs et des agences de développement local . L'exploitation des informations ainsi collectées devrait ressortir de l'AID qui comblerait ainsi un manque réel d'implantation locale. Ces réservistes pourraient également être un lien entre l'AID et la DGE très informée de l'état de l'écosystème de l'innovation sur l'ensemble du territoire. Le réseau des agences de BPI, présenté en annexe, comprenant 48 agences décentralisées dotées de toutes les compétences et dont 90 % des décisions d'investissement sont prises en régions, pourrait être un point d'entrée des réservistes dans le maillage économique de l'innovation.
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Vos rapporteurs recommandent : - de soutenir, au sein de l'AID et du ministère, la mise en place d'une culture du risque qui favorise l'innovation, - de conforter la politique de ressources humaines visant à doter l'AID de hauts potentiels, de personnes extérieures au ministère et de personnes ayant une forte expérience opérationnelle, - de veiller à la bonne articulation de l'AID avec les différentes directions de la DGA, en mettant en place des process permettant de surmonter les éventuelles difficultés rencontrées pour ne pas nuire au progrès de l'innovation de défense au sein du ministère, - de définir des procédures permettant de fédérer les clusters de la DGA, les centres d'innovation des armées, les pôles de compétitivité et les réseaux des associations d'industriels. La mise en réseau et l'organisation de la subsidiarité de ce foisonnement d'initiatives en faveur de l'innovation de défense sera la « grand oeuvre » de l'AID, - de mettre en place un réseau de maillage territorial fin de l'innovation par les réservistes dans tous les secteurs économiques, auprès des pôles de compétitivité, des clubs et des agences de développement local. Ces réservistes pourraient également être un lien entre l'AID et la DGE très au fait du maillage territorial, en s'adossant sur les agences décentralisées de la BPI, contribuant ainsi à la redynamisation industrielle des territoires. |
Vos rapporteurs estiment qu'il convient de donner un sens à l'innovation qui peut avoir une action dans la profondeur de nos territoires. En effet si l'innovation navale est géographiquement à Toulon, son pendant aérien et spatial est à Toulouse, et si le Cyber est associé à Rennes, de nombreux territoires pourraient se transformer en « campus » structure d'accueil de l'innovation de défense, associée à une technologie duale ou purement militaire, en lien avec des laboratoires universitaires, des pôles de compétitivité, des startup, des ETI, des PME et des grands groupes. Or aujourd'hui il manque une cartographie lisible des hubs d'innovations en France et leurs liens avec les programmes d'armements majeurs . Cette lisibilité permettrait pourtant de rendre attractif les fonds de financement de R&D tout en ayant un impact direct sur l'emploi et en redynamisant les territoires grâce à une planification et une orientation des crédits d'innovations associés notamment aux Programmes à Effet Majeur et aux grands programmes d'armement à venir. En renouant avec une politique lisible, les investissements de R&D peuvent avoir un effet levier important sur le dynamisme économique et l'attractivité de nos territoires. La cartographie de l'innovation permettrait de fédérer l'ensemble des acteurs de l'écosystème public-privé d'innovation autour de projets opérationnels et visibles, évalués à l'aune de leur capacité à embarquer et redistribuer l'investissement public au profit d'acteurs innovants. Un indicateur de performance d'incubation de l'innovation sur des programmes d'armement opérationnels pourrait être mis en place, et un point d'entrée unique des dispositifs de soutien à l'innovation de défense devrait être défini.
Le ministère des armées, premier investisseur public se trouverait ainsi être au service de la réindustrialisassions durable de nos territoires dans un nouveau pacte public privé.
* 52 Le compte-rendu de cette audition est présenté en annexe du présent rapport.
* 53 La sérendipité est le fait de réaliser une découverte scientifique ou une invention technique de façon inattendue à la suite d'un concours de circonstances fortuites et très souvent dans le cadre d'une recherche concernant un autre sujet.
* 54 La nouvelle instruction ministérielle sur l'innovation devrait permettre de nommer des « sponsors » pour chacun de ces projets. C'est-à-dire un officier volontaire pour porter le projet.
* 55 Lié à l'impossibilité constatée de réaliser les recrutements au niveau prévu en loi de finances initiale.