INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le suivi de l'application des lois constitue un volet essentiel des missions de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques dévolues au Parlement et mentionnées à l'article 24 de la Constitution.
Il consiste à vérifier régulièrement si, et dans quels délais, les lois promulguées ont reçu les mesures d'application requises et à identifier, le cas échéant, les difficultés rencontrées : à quoi bon voter des lois si elles doivent rester lettre morte en tout ou partie ?
Le Sénat y attache une attention toute particulière et a joué un rôle de précurseur en mettant en place, dès les années 1970, des procédures et des outils de suivi en temps réel de la publication des décrets et des arrêtés attendus.
L'article 22 de son Règlement confie la mise en oeuvre de ce suivi aux commissions permanentes. Depuis le renouvellement sénatorial de 2014, elles s'en acquittent en lien avec la délégation du Bureau du Sénat chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, actuellement présidée par notre collègue Valérie Létard.
Le suivi de l'application des lois porte, comme chaque année, sur les lois promulguées au cours de l'année parlementaire précédente, soit entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018, en prenant en compte, pour l'établissement des statistiques, les mesures d'application publiées six mois après la fin de la période de référence, soit au 31 mars 2019.
19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 ont été envoyées au fond à la commission des lois, qui a par ailleurs examiné un projet et seize propositions de loi n'ayant pas abouti à la promulgation d'une loi au cours de cette période de référence.
Après un bilan d'ensemble et une analyse détaillée des mesures prises pour l'application de ces 19 lois ainsi que de lois antérieures, le présent rapport comporte le compte rendu de la réunion de la commission des lois consacrée à cet examen, qui s'est tenue le mercredi 10 avril 2019.
PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
I. UN TAUX D'APPLICATION DES LOIS PLUS SATISFAISANT EN 2017-2018
A. RECENSEMENT DES LOIS PROMULGUÉES ET DES TEXTES EXAMINÉS AU FOND PAR LA COMMISSION DES LOIS AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE
1. Nombre et proportion de l'ensemble des lois promulguées, hors conventions internationales
Au cours de la période de référence, soit entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018, 19 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées.
Liste des 19 lois promulguées entre le
1
er
octobre 2017
et le 30 septembre 2018 et examinées au
fond par la commission des lois
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1. Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme |
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2. Loi n° 2017-1754 du 25 décembre 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant création de l'établissement public Paris La Défense |
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3. Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations |
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4. Loi n° 2018-51 du 31 janvier 2018 relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections |
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5. Loi n° 2018-133 du 26 février 2018 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la sécurité |
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6. Loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen |
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7. Loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 |
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8. Loi organique n° 2018-280 du 19 avril 2018 relative à l'organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie |
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9. Loi n° 2018-287 du 20 avril 2018 ratifiant l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations |
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10. Loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles |
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11. Loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l'élection des représentants au Parlement européen |
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12. Loi n° 2018-643 du 23 juillet 2018 relative aux contrôles et aux sanctions en matière de concurrence en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie |
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13. Loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018relative à la protection du secret des affaires |
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14. Loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique |
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15. Loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination |
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16. Loi n° 2018-701 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les rodéos motorisés |
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17. Loi 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes |
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18. Loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes |
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19. Loi n° 2018-778 du septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie |
Le nombre de lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 est inférieur à la moyenne constatée ces dernières années , qui s'établit à un peu moins de 22 lois par année parlementaire depuis 2007-2008. Il ne traduit pas pour autant une activité moindre car les textes concernés ont été pour certains particulièrement volumineux et comportent un nombre de mesures d'application élevé.
Nombre de lois promulguées par année parlementaire et examinées au fond par la commission des lois
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2017
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2016
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2015
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2014
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2013
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2012
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2011
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2010
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2009
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2008
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2007
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Nombre de lois |
19 |
24 |
30 |
18 |
27 |
14 |
24 |
23 |
23 |
15 |
22 |
(1) entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
(2) entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011.
Exception faite des lois de ratification de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a examiné au fond 46 % de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 245 ( * ) , niveau le plus élevé de l'ensemble des commissions permanentes et proportion équivalente aux trois années parlementaires précédentes (42 % en 2014-2015, 55 % en 2015-2016 et 52 % en 2016-2017).
Outre les 19 lois examinées et promulguées , qui seules sont prises en compte statistiquement dans le cadre de ce rapport, la commission des lois a examiné au fond, au cours de l'année parlementaire 2017-2018 :
- 1 projet de loi et 4 propositions de loi qui ont donné lieu à des lois promulguées après le 30 septembre 2018 ;
- 1 proposition de loi qui a été rejetée en séance publique ;
- 8 propositions de loi en instance à l'Assemblée nationale ;
- 3 propositions de loi ayant fait l'objet d'un renvoi en commission ou d'un retrait par leurs auteurs avant la séance publique.
La commission des lois a donc examiné au fond , au total, 36 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2017-2018 , contre 31 en 2016-2017, 55 en 2015-2016, 34 en 2014-2015, 44 en 2013-2014, 41 en 2012-2013 et 33 entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
Les tableaux suivants récapitulent la liste des projets et propositions de loi examinés au fond par la commission des lois mais qui n'ont pas fait l'objet d'une promulgation au cours de l'année parlementaire 2017-2018.
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5 textes examinés par la commission des lois entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 et ayant donné lieu à des lois promulguées ultérieurement |
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• Loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude (émanant d'un projet de loi) |
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• Loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites (émanant d'une proposition de loi sénatoriale) |
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• Loi organique n° 2018-1201 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information (émanant d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale) |
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• Loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information (émanant d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale) |
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• Loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer (émanant d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale) |
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8 propositions de loi examinées par la commission des lois entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 en instance d'examen à l'Assemblée nationale • Proposition de loi organique pour le redressement de la justice • Proposition de loi visant à adapter le droit de la responsabilité des propriétaires ou des gestionnaires de sites naturels ouverts au public • Proposition de loi visant à renforcer la prévention des conflits d'intérêts liés à la mobilité des hauts fonctionnaires • Proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi • Proposition de loi d'orientation et de programmation pour une meilleure protection des mineurs victimes d'infractions sexuelles • Proposition de loi relative à l'élection des conseillers métropolitains • Proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d'une formation les qualifiant à l'exercice de ce culte • Proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale |
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1 proposition de loi examinée par la commission des lois entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 rejetée en séance publique • Proposition de loi visant à réhabiliter la police de proximité (examinée en commission le 6 décembre 2017, rejetée en séance publique le 13 décembre 2017) |
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3 propositions de loi examinées en commission entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 n'ayant pas été inscrits à l'ordre du jour du Sénat, ayant été retirés de l'ordre du jour ou ayant fait l'objet d'un renvoi en commission |
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• Proposition de loi tendant à garantir la représentation des communes déléguées au sein des communes nouvelles ( rejet du texte en commission le 8 novembre 2017 et retrait de l'inscription du texte à l'ordre du jour en séance publique ) |
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• Proposition de loi sur le régime de l'exécution des peines des auteurs de violences conjugales (rejet du texte en commission le 14 février 2018 et retrait par ses auteurs le 22 février 2018) |
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• Proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être (rejet du texte en commission en commission le 21 février 2018 et renvoi en commission adopté en séance publique le 7 mars 2018) |
2. Une proportion importante des lois promulguées d'origine parlementaire
Sur les 19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois, 8 sont d'origine parlementaire, soit une proportion de 42 % .
Il s'agit de la troisième proportion la plus élevée depuis l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 , après celles de 2015-2016 où ce niveau avait exceptionnellement atteint 60 % et de 2016-2017 où l'on avait atteint 50 % : jusqu'au 30 septembre 2015, le nombre des lois d'origine parlementaire envoyées au fond à la commission des lois était resté inférieur à 10 et elles avaient représenté environ le tiers des lois promulguées au cours de la période de référence.
Toutefois, sur ces 8 lois d'origine parlementaire, 1 seulement est issue de propositions de loi sénatoriales , soit 12,5 % du total en 2017-2018, ce qui traduit une particulière difficulté pour les propositions de loi d'origine sénatoriale à être inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale .
Nombre et part des lois d'origine parlementaire parmi les lois promulguées au cours de la période de référence et envoyées au fond à la commission des lois
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Période de référence
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Nombre des lois
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Part des lois
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1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
8 |
42 % |
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1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
12 |
50 % |
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
18 |
60 % |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
7 |
38,9 % |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
9 |
33,3 % |
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1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
4 |
28,6 % |
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14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
9 |
42,8 % |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
7 |
30,4 % |
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1 er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
6 |
34,8 % |
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Liste des lois d'origine parlementaire
promulguées
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Assemblée d'origine
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Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2018-51 du 31 janvier 2018 relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2018-697 du 3 aout 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique |
Sénat |
|
Loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2018-701 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les rodéos motorisés |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes |
Assemblée nationale |
3. Un recours toujours aussi massif à la procédure accélérée
L'engagement de la procédure accélérée (article 45, alinéa 2, de la Constitution), qui s'est substitué depuis le 1 er mars 2009 à la déclaration d'urgence, a un double effet :
- le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire après une seule lecture devant chaque assemblée, comme c'était le cas avec la déclaration d'urgence ;
- les délais d'examen en première lecture prescrits par l'article 42, alinéa 3, de la Constitution (six semaines entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi devant la première assemblée saisie et le début de sa discussion en séance publique, quatre semaines entre la transmission du texte à la seconde assemblée saisie et sa discussion en séance) ne s'imposent plus.
Sur les 19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 et envoyées au fond à la commission des lois, 15 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit une proportion de 79 %.
Ces données sont proches de celles constatées en 2016-2017 lorsque 75 % avaient fait l'objet de ce mécanisme : la totalité des 12 projets de loi et la moitié (6 sur 12) des propositions de loi, dont 71 % des lois issues d'initiative de députés (5 sur 7) et 20 % des lois issues d'initiatives sénatoriales (1 sur 5).
Ces données sont proches de celles constatées en 2015-2016 , lorsque 100 % des projets de loi (12 sur 12) et 67 % des propositions de loi (12 sur 18), soit 80 % de l'ensemble des textes promulgués et envoyés au fond à la commission des lois, avaient fait l'objet de cette procédure.
Elles sont également semblables à celles constatées en 2014-2015 , au cours de laquelle 91 % des projets de loi (10 sur 11) et 57 % des propositions de loi (6 sur 9), soit 78 % de l'ensemble des textes promulgués et envoyés au fond à la commission des lois, avaient fait l'objet de la procédure accélérée.
Cette proportion était tombée à 50 % en 2012-2013, tant pour les projets (5 sur 10) que pour les propositions de loi (2 sur 4), et à 59 % en 2013-2014 (16 sur 27), ce recul statistique étant, pour partie, lié au nombre plus important, en valeur absolue, de propositions de loi ayant abouti et qui faisait.
Au cours des quatre dernières années parlementaires, les trois quarts des textes promulgués au moins ont fait l'objet de la procédure accélérée .
Le tableau suivant récapitule la propension des gouvernements successifs à engager la procédure accélérée depuis 2010 :
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Période de référence des lois promulguées |
Part du total des lois ayant fait l'objet
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1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
79 % |
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1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
75 % |
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
80 % |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
78 % |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
59 % |
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1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
50 % |
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14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
85,8 % |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
17,4 % |
* 245 Soit 19 lois sur les 41 promulguées au cours de la période.