II. ANALYSE PAR COMMISSION PERMANENTE
Au-delà de l'appréciation quantitative flatteuse, l'analyse détaillée effectuée par chacune des commissions concernées par le suivi des mesures fait apparaître des résultats variables dans l'application de la loi, sept mois après sa promulgation.
1. Articles relevant du suivi de la commission des finances
Pour la commission des finances , sur un total de 17 articles , seuls deux articles nécessitaient des mesures réglementaires d'application. Toutes les mesures prévues ont été publiées.
L'article 13 permet au public d'accéder librement à l'ensemble des éléments d'information détenus par l'administration fiscale s'agissant des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues au cours des cinq dernières années.
La précision des modalités d'application de cet article était renvoyée à un décret en Conseil d'État. Le décret en Conseil d'État n° 2018-1350 du 28 décembre 2018 relatif à la publication sous forme électronique des informations portant sur les valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations immobilières prévoit ainsi que les informations mises à disposition sont issues du traitement informatisé « Demande de valeurs foncières » alimenté par la « Base nationale des données patrimoniales » (BNDP), laquelle recense les données patrimoniales contenues dans les documents déposés par les redevables ou leurs représentants dans les services en charge de la publicité foncière et de l'enregistrement.
Soucieux de la protection des données personnelles, le Sénat avait adopté un amendement du rapporteur visant à soumettre le projet de décret à une consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Si cette disposition n'a pas été retenue par l'Assemblée nationale en lecture définitive, le décret n° 2018-1350 a néanmoins été pris après un avis du 13 décembre 2018 de la CNIL.
L'article 26 a pour objet d'encourager le recours au rescrit douanier et prévoyait la prise d'un décret afin de préciser les modalités d'application de la procédure de prise de position formelle de l'administration et notamment le contenu, le lieu et les modalités de dépôt de la demande du redevable.
Cette mesure est appliquée avec la publication du décret en Conseil d'État n° 2018-944 du 31 octobre 2018 relatif aux prises de position formelles de l'administration concernant les contributions indirectes ainsi que d'autres taxes recouvrées selon les dispositions du code des douanes.
Au cours de son audition du 11 avril 2019 devant la commission des finances, le directeur général des douanes et des droits indirects a souligné l'impact favorable de cette nouvelle mesure, 40 rescrits douaniers ayant été signés depuis la parution de ce décret, contre seulement 7 pour toute l'année 2017.
S`agissant des autres articles, deux habilitations à légiférer par ordonnance justifient des commentaires particuliers.
L'article 17 habilite le Gouvernement à prendre par voie d' ordonnance , les mesures pour renforcer la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux, à la suite de l'expérimentation de la « relation de confiance » lancée en 2013.
D'après les délais prévus par ce même article, l'ordonnance devait être publiée d'ici d'avril 2019, et le projet de loi prévoyant sa ratification devait être déposé dans les trois mois.
La publication de cette ordonnance est cependant très compromise, si ce n'est abandonnée.
Le ministre de l'action et des comptes publics a en effet déclaré dans un discours sur la présentation de la nouvelle relation de confiance le 14 mars 2019 qu'aucune création législative nouvelle n'était nécessaire, et que le Gouvernement s'appuierait sur les procédures existantes, à savoir le rescrit. « La plupart des sept mesures de cette nouvelle relation de confiance sont ainsi d'application immédiate. Nous avions initialement, dans [la loi pour un État au service d'une société de confiance], prévu une habilitation à légiférer par ordonnance. Après des mois de consultation, notre constat est clair : aucune des réponses aux besoins que [les entreprises ont] exprimés ne nécessite de changement majeur de nos lois, sinon quelques adaptations mineures . »
L'abandon du projet d'ordonnance ne semble guère surprenant. D'après le rapport de Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, le texte initialement proposé laissait en effet craindre les rapporteurs que cette nouvelle relation de confiance ne « se limite à un simple rescrit supplémentaire, qui ne présenterait pas de grand intérêt pour les entreprises ». Les procédures existantes de rescrit, notamment prévues par l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales paraissaient déjà satisfaisantes, et ont par ailleurs été renforcées par l'article 9 de cette même loi, en particulier avec le rescrit en cours de contrôle.
Les rapporteurs indiquaient par ailleurs que si cette nouvelle relation de confiance « consist [ait] tout simplement, pour l'administration, à s'astreindre à répondre aux questions posées par le contribuable en amont du dépôt des comptes, une disposition législative n'apparaît [rait] ni nécessaire (le rescrit le permet déjà), ni souhaitable ».
Le Sénat avait ainsi proposé une rédaction plus précise de l'article 17 afin que l'ordonnance prévoie un accompagnement des entreprises dans leurs obligations déclaratives, en cours d'exercice, et une composition mixte des équipes chargées de la relation de confiance, mais cette rédaction n'a pas été retenue dans le texte définitif. Cette rédaction n'a cependant pas été retenue en lecture définitive par l'Assemblée.
En somme, le nouveau partenariat fiscal présenté par le ministre Gérald Darmanin le 14 mars 2019 n'est guère ambitieux et s'expose aux mêmes risques d'échec que l'expérimentation de la relation de confiance lancée en 2013. En effet, cette dernière n'a donné lieu à aucune nouvelle disposition législative, si ce n'est cet article 17 de la loi du 10 août 2018, lequel restera cependant sans suite si le projet d'ordonnance est définitivement abandonné.
L'article 55 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier le droit financier et le droit de la consommation et pour lutter contre des sur?transpositions de directive, afin de réformer le régime de taux effectif global.
La publication de cette ordonnance doit intervenir d'ici le mois d'août 2019, et le projet de loi ratification doit être déposé dans un délai de 3 mois à compter de cette publication. À ce jour, l'ordonnance n'est pas publiée.
2. Articles relevant du suivi de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable
La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable est en charge du suivi de six articles de la loi, dont trois attendaient des mesures réglementaires d'application qui ont toutes été prises.
L'article 39 prévoit une transmission systématique aux contrevenants, lorsqu'ils sont connus, d'une copie des procès-verbaux de constatation des infractions qu'ils ont commises aux dispositions des codes de l'environnement et forestier, sauf instruction contraire du procureur de la République, dans un délai fixé par décret en Conseil d'État.
Le décret n° 2018-1177 du 18 décembre 2018 prévoit que ce délai est de cinq jours au moins et de dix jours au plus suivant la transmission du procès-verbal de constatation d'infraction au procureur de la République ou au directeur régional de l'administration chargée des forêts.
L'article 56 permet, à titre expérimental, dans un nombre limité de régions désignées par décret en Conseil d'État et pour une durée de trois ans, que les projets soumis à autorisation environnementale fassent l'objet, en lieu et place de l'enquête publique, d'une procédure de participation du public par voie électronique lorsqu'ils ont donné lieu à une concertation préalable sous l'égide d'un garant.
Le décret en Conseil d'État n° 2018-1217 du 24 décembre 2018 prévoit la mise en place d'une telle expérimentation pendant une durée de trois ans dans les régions de Bretagne et des Hauts-de-France.
Un rapport d'évaluation de ces expérimentations devra être remis au Parlement au plus tard six mois avant leur terme.
L'article 56 prévoit également que le Gouvernement remet au Parlement un rapport d'évaluation de la réforme des procédures de participation du public opérée par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016, dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi de ratification de cette ordonnance. Ce rapport n'a pas encore été transmis au Parlement.
L'article 57 prévoit que le public doit être informé par voie de publication dans la presse locale lorsque des procédures de concertation préalable et de consultation du public par voie électronique sont ouvertes par le maître d'ouvrage.
Le décret en Conseil d'État n° 2018-1217 précité prévoit que l'avis d'ouverture de ces procédures doit faire l'objet d'une publication dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés et, pour les plans ou projets d'importance nationale, d'une publication dans un journal à diffusion nationale.
3. Articles relevant du suivi de la commission des affaires économiques
La commission des affaires économiques est chargée du suivi de l'application de 11 articles de la loi dont cinq articles d'application directe habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance.
L'article 38 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance , dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure permettant, à titre expérimental et pour une durée maximale de trois ans, de :
- confier aux chambres d'agriculture une nouvelle mission d'information sur la réglementation et les contrôles administratifs, d'appui au dépôt de demandes et d'assistance à la mise en conformité ;
- transférer « tout ou partie » des compétences et des personnels des chambres départementales vers les chambres régionales d'agriculture.
Composée de trois titres, l'ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019 relative à l'exercice et au transfert, à titre expérimental, de certaines missions dans le réseau des chambres d'agriculture contient, conformément à l'habilitation, un volet confiant de nouvelles missions aux chambres d'agriculture et un autre relatif aux possibilités de transfert de compétences et de personnels.
• Les nouvelles missions confiées aux chambres
Ces nouvelles missions sont exercées sur l'ensemble du territoire « dans un cadre départemental » par les chambres départementales d'agriculture, les chambres interdépartementales d'agriculture et les chambres de région.
S'agissant de leur financement, qui avait fait l'objet de nombreuses interrogations durant les travaux parlementaires, l'ordonnance distingue les prestations effectuées à titre gratuit de celles effectuées à titre onéreux.
La mission d'information aux exploitants agricoles sur la réglementation est effectuée à titre gratuit. Elle concerne les informations « à caractère général » sur la réglementation relative à l'identification des animaux, à la santé et à la protection animales, à la politique agricole commune, à la santé des végétaux et à la protection de l'environnement.
Cette information porte sur les droits et obligations des exploitants, les contrôles susceptibles d'être réalisés et les principales formalités permettant d'assurer la mise en conformité des exploitations.
Elle est adaptée aux caractéristiques géographiques du département, aux zonages environnementaux opposables aux exploitations agricoles et à la nature de leur activité.
En revanche, les missions d'appui et de conseil sont assurées à titre onéreux . Elles peuvent consister en l'appui au dépôt de demandes d'aides prévues par les règlements relatifs à la politique agricole commune, en un diagnostic de la conformité de l'exploitation aux différentes normes en vigueur, ou encore en un service d'assistance à la mise en conformité après un contrôle.
Ces missions doivent être exercées dans les six mois à compter de l'entrée en vigueur de l'ordonnance.
• Les transferts de compétences au niveau régional
Le second volet de l'ordonnance prévoit les modalités du transfert de compétences, à titre expérimental, des chambres départementales et interdépartementales vers les chambres régionales.
Les missions pouvant être transférées sont précisées à l'article 4. Il s'agit des missions suivantes :
- l'élaboration du programme régional de développement agricole et rural ;
- l'animation et le développement des territoires ruraux ;
- celles de l'établissement de l'élevage lorsque celui-ci est constitué sous la forme d'un service d'une chambre d'agriculture ;
- la mise en valeur des bois et des forêts, et la promotion des activités agricoles en lien avec la forêt.
Au-delà, les chambres régionales peuvent exercer les nouvelles missions d'information, d'appui et de conseil « ainsi que tout ou partie des autres missions attribuées aux chambres départementales et interdépartementales par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, à l'exclusion des fonctions de représentation ».
S'agissant de la procédure de décision du transfert de compétences, il convient de rappeler que les débats parlementaires avaient permis de tempérer le projet de loi initial.
Premièrement, comme cela avait été voté à l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe Les Républicains, la régionalisation n'est pas obligatoire : les régions « peuvent » procéder au transfert de compétence, mais n'en ont pas l'obligation. Cette option doit être exercée, sous la forme d'un projet de délibération soumis à consultation, avant le 1 er février 2020.
Deuxièmement, le Sénat avait plaidé en faveur d'un avis conforme de chaque chambre départementale pour procéder au transfert de compétence. S'il n'avait pas été entendu en commission mixte paritaire, il semble que l'ordonnance se rapproche de cette solution .
En effet, l'article 5 prévoit un mécanisme original de consultation des chambres départementales permettant à celles qui refusent de prendre part à l'expérimentation d'en rester à l'écart.
La chambre régionale doit d'abord soumettre aux chambres départementales un projet de délibération mentionnant les missions qu'elle entend exercer et les moyens correspondants à lui transférer.
Les chambres départementales disposent alors de trois mois pour donner leur avis : à défaut de respect du délai, l'avis est réputé défavorable.
Le transfert ne peut alors avoir lieu que si les deux tiers des chambres départementales et interdépartementales de sa circonscription émettent un avis favorable. Ne participent alors à l'expérimentation que celles qui ont émis un avis favorable.
Une fois le transfert effectué, les personnels affectés « pour l'essentiel » à l'accomplissement de ces missions, les biens, droits et obligations afférents à ces mêmes missions, ainsi que la part du produit de la taxe affectée aux chambres correspondant à ces missions, sont transférés de plein droit à la chambre d'agriculture régionale, et ce pour toute la durée de l'expérimentation.
Enfin, le Gouvernement doit présenter un rapport d'évaluation au Parlement, au plus tard six mois avant la fin de l'expérimentation.
L'ordonnance ne prévoyant pas de mesures réglementaires d'application, elle est pleinement applicable depuis sa publication le 30 janvier 2019.
Concernant le calendrier, l'ordonnance a bien été prise dans le délai des six mois prévue par la loi d'habilitation. Le projet de loi de ratification a été déposé dans le délai de trois mois, le 24 avril 2019.
L'article 49 habilite le Gouvernement à prendre deux ordonnances visant à substituer à l'objectif de moyen prévalant en matière de construction un objectif de résultat, la première à caractère provisoire, dans l'attente d'une seconde ordonnance plus complète.
La première habilitation autorise le Gouvernement à mettre en place, pour tout maître d'oeuvre, des dérogations aux règles de construction en vigueur s'il parvient à prouver l'équivalence des résultats obtenus et que les moyens utilisés présentent un caractère innovant. Cette ordonnance peut également prévoir les conditions de contrôle de l'atteinte de ces résultats, contrôle pouvant être réalisé a priori, au cours du chantier et a posteriori. L'habilitation rend ainsi possible la généralisation d'un dispositif déjà existant, mais à caractère expérimental, et l'élargissement de son champ à tous les maîtres d'oeuvre. Ainsi, l'habilitation comprend également la possibilité d'abroger ce dispositif prévu dans la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la création, à l'architecture et au patrimoine. Cette ordonnance devait être adoptée dans un délai de trois mois .
La seconde habilitation autorise le Gouvernement à prendre des mesures permettant au maître d'ouvrage de déroger de plein droit aux normes applicables en matière de construction, s'il prouve l'équivalence des résultats. Le dispositif de contrôle de la preuve de résultat a priori , au cours du chantier et a posteriori peuvent également être généralisés. Enfin, le Gouvernement peut adopter une nouvelle rédaction des règles de construction applicables mettant l'accent non plus sur les moyens à mettre en oeuvre mais sur les objectifs à poursuivre.
Ces deux habilitations doivent respecter le cadre général suivant : la conformité avec les dispositions du titre IV du livre II du code des assurances, l'impartialité de l'évaluation de l'atteinte des résultats, et des modalités d'évaluation de l'atteinte des résultats adaptées à la nature de la dérogation.
La seconde habilitation est prévue pour une durée de dix-huit mois, l'appréciation du respect du délai relèvera, en conséquence, du prochain exercice de bilan d'application des lois .
En revanche, l 'ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l'innovation a été adoptée conformément à la première habilitation, dont elle respecte et épuise le champ.
L'article 1 er précise que l'innovation doit être « d'ordre technique ou architectural ». Le champ d'application du dispositif dérogatoire est précisé, tant s'agissant des règles (article 3) 309 ( * ) que du type de projets concernés (article 2) 310 ( * ) .
Conformément à l'habilitation, un contrôle est prévu avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme puis à l'achèvement du bâtiment.
L'article 5 prévoit que le caractère équivalent des résultats obtenus par les moyens que le maître d'ouvrage entend mettre en oeuvre, ainsi que le caractère innovant de ces moyens, sont attestés ex ante . L'attestation valide également les conditions dans lesquelles la mise en oeuvre de ces moyens est contrôlée au cours de l'exécution des travaux. Elle peut être effectuée par des organismes désignés par décret selon le domaine de dérogation et par les contrôleurs techniques agréés 311 ( * ) . L'impartialité des organismes effectuant cette attestation est garantie.
Cette attestation figure au dossier de demande d'autorisation ou de déclaration préalable aux travaux (article 4). L'autorité en charge d'octroyer l'autorisation de travaux portant sur des établissements recevant du public doit vérifier que les résultats obtenus seront équivalents à ceux qui résulteraient de l'application des règles conditionnant l'autorisation. L'autorité en charge de délivrer d'autres types d'autorisations ou de recueillir des déclarations préalables ne peut s'opposer aux travaux qu'en cas d'absence de l'attestation ou d'attestation incomplète.
L'article 6 confie aux contrôleurs techniques agréés le soin de contrôler, au cours des travaux , la bonne mise en oeuvre des moyens utilisés par le maître de l'ouvrage. Il en atteste, au moment de l'achèvement des travaux, c'est-à-dire ex post . Leur impartialité est également garantie.
En cas de mise en oeuvre non conforme, l'autorité compétente s'oppose à la déclaration d'achèvement et de conformité des travaux ou refuse de délivrer l'autorisation d'ouverture .
Le dispositif expérimental correspondant, auparavant prévu au I de l'article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la création, à l'architecture et au patrimoine, est abrogé (article 8) .
Le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l'innovation a été déposé au Sénat le 16 janvier 2019, respectant ainsi le délai de trois mois.
Conformément à son article 7, l'ordonnance est complétée par le décret n° 2019-184 du 11 mars 2019 relatif aux conditions d'application de l'ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018. Ce décret :
- donne une définition négative et extensive d'un « moyen innovant d'un point de vue technique et architectural » : il s'agit d'un moyen qui ne serait « pas pris en compte dans les règles de construction en vigueur » ;
- précise les règles pouvant faire l'objet d'une dérogation au sein de chaque catégorie de règles (incendie, aération, accessibilité, performance énergétique et environnementale, acoustique, construction à proximité de forêts, protection contre les insectes xylophages, prévention du risque sismique ou cyclonique, matériaux) ;
- précise les objectifs d'équivalence pour chaque catégorie de dérogation ;
- définit les organismes agrémentés susceptibles de délivrer l'attestation ;
- précise le contenu de la demande d'instruction et la méthode globale de validation ;
- abroge, enfin, le décret n° 2017-1044 du 10 mai 2017 portant expérimentation en matière de construction.
Ce décret épuise les mesures réglementaires d'application prévues par l'ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018, cette dernière étant donc pleinement applicable.
L'article 52 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance , dans un délai de six mois, toute mesure permettant, à titre expérimental et pour une durée maximale de dix ans, de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion d' établissements d'enseignement supérieur et de recherche . Elles peuvent concerner :
- de nouveaux modes d'organisation et de fonctionnement des établissements de recherche et d'enseignement supérieur ;
- de nouveaux modes de coordination territoriale (dérogeant au principe selon lequel la coordination territoriale est organisée par un seul établissement d'enseignement supérieur pour un territoire donné) ;
- de nouveaux modes d'intégration, notamment sous la forme d'Établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP) regroupant différents établissements d'enseignement supérieur et de recherche. Ces derniers peuvent cependant conserver leur personnalité morale pendant tout ou partie de l'expérimentation.
L'habilitation prévoit également une évaluation, rendue au plus tard un an avant la fin de l'expérimentation, et des conditions d'application des mesures à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie Française.
L'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche prévoit deux grands modes d'expérimentation : l'établissement public expérimental et les autres modes d'expérimentation en matière de coordination territoriale.
La création d'EPCSCP à caractère expérimentaux est établie par décret après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Les établissements regroupés dans l'établissement public expérimental peuvent conserver leur personnalité morale (ils sont dénommés « établissements-composantes » de l'établissement public expérimental). L'ordonnance précise les dispositions auxquelles est soumis l'EPCSCP et celles auxquelles il peut déroger dans ses statuts, ainsi que les obligations relatives aux statuts.
Elle prévoit également un dispositif d'évaluation, effectué par le Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, au plus tard un an avant le terme de la période maximale de dix ans.
Un premier bilan effectué par le Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur peut être demandé par les établissements s'étant engagés dans l'expérimentation au bout de deux ans.
Hormis les décrets et arrêtés portant création et suppression des établissements publics expérimentaux, l'ordonnance ne prévoit pas de mesures complémentaires d'application et est donc pleinement applicable depuis le 12 décembre 2018.
Le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche a été déposé à l'Assemblée nationale le 30 janvier 2019, respectant ainsi le délai prévu par l'article commenté.
Selon le Gouvernement, douze sites universitaires ont exprimé leur intérêt pour la démarche et les premiers décrets portant statuts d'établissements expérimentaux pourraient être publiés au cours du premier semestre 2019. C'est notamment le cas du décret n° 2019-209 du 20 mars 2019 portant création de l'université de Paris et approbation de ses statuts.
L'article 61 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi pour simplifier l'élaboration et la révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR). Cette ordonnance n'a pas encore été prise.
L'article 67 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi pour simplifier les règles applicables en matière d'exploration et d'exploitation de l'énergie géothermique . Cette ordonnance n'a pas encore été prise.
S'agissant des cinq articles attendant des mesures réglementaires d'application, le bilan est contrasté.
L'article 23 , qui prévoit la délivrance par l'administration d'un certificat d'information sur les règles applicables à certaines activités, est applicable depuis le 1 er septembre 2018 et l'entrée en vigueur du décret n° 2018-729 du 21 août 2018 qui en a précisé le champ et les conditions d'application.
La liste des activités concernées apparaît de fait très limitée et vise des domaines très spécifiques :
• exportation de biens à double usage civil ou militaire, ce qui recoupe en partie une des activités citées dans l'étude d'impact du projet de loi (fabrication, acquisition, détention, importation et exportation de matériels de guerre) ;
• enseignement de la conduite à titre onéreux et sensibilisation à la sécurité routière ;
• exercice de la profession d'expert en automobile ;
• dispense de la formation exigée pour attester de l'aptitude à détenir un chien susceptible d'être dangereux ;
• exercice de l'activité de représentant en douane enregistré ;
• exercice de l'activité de laboratoires agréés pour les prélèvements et analyses du contrôle sanitaire des eaux ;
• commercialisation de compléments alimentaires.
A contrario, deux des activités citées en exemple dans l'étude d'impact du projet de loi n'ont pas été retenues : homologation de formation conduisant à des diplômes dans le champ du sport et exercice de la profession d'architecte.
Par ailleurs, et alors que le Gouvernement avait indiqué que le délai maximal de réponse de cinq mois prévu dans la loi constituait un plafond susceptible d'être modulé à la baisse par le décret, c'est bien ce délai uniforme de cinq mois qui a été retenu pour l'ensemble des activités visées, quelle que soit la complexité des règles applicables.
Votre commission se satisfait en revanche de ce que, après avoir rejeté cette proposition du Sénat, le Gouvernement ait prévu que l'administration saisie indiquera à l'usager, le cas échéant, les autres interlocuteurs administratifs concernés par sa demande, même s'il est regrettable que cette orientation ne soit pas elle-même enserrée dans un certain délai : en théorie, un usager pourrait donc découvrir dans la réponse qui lui sera faite à l'issue du délai maximal de cinq mois qu'il lui faut solliciter une autre administration, et ouvrir ainsi un nouveau délai de réponse, pour disposer d'une vue complète des règles applicables.
L'article 31 qui prévoit d'expérimenter un dépôt unique dématérialisé et un référent unique pour les demandes de subventions dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville est à ce jour inapplicable en l'absence de prise du décret désignant les quartiers concernés par l'expérimentation.
Six mois avant le terme de l'expérimentation, qui doit durer trois ans à compter de la publication du décret, une évaluation devra par ailleurs être transmise au Parlement.
L 'article 32 visant à expérimenter la limitation de la durée cumulée des contrôles administratifs sur les PME dans deux régions, les Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes, est applicable aux contrôles commençant à compter du 1 er décembre 2018 , conformément au décret n° 2018-1019 du 21 novembre 2019 qui précise les modalités de mise en oeuvre et d'évaluation de l'expérimentation :
• la durée cumulée de neuf mois sur une période de trois ans est déclinée en nombre de jours (270) et les dates de début et de fin de contrôle à prendre en compte sont précisées ;
• lorsque la durée cumulée est atteinte ou en voie de l'être, l'entreprise peut opposer cette limitation de durée à l'administration (sauf indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire, comme prévu par la loi), et uniquement pour ses établissements situées dans les deux régions concernées par l'expérimentation ;
• chaque administration concernée devra transmettre au ministre un bilan en vue de produire l'évaluation dont les résultats devront être transmis au Parlement six mois avant le terme de l'expérimentation.
L'article 58 , qui réforme les règles applicables aux projets d'énergies marines renouvelables et a permis de renégocier, sous la menace d'une annulation possible, certains appels d'offres passés, est partiellement applicable.
Deux aspects de la réforme ont été explicités par le décret en Conseil d'État n° 2018-1204 du 21 décembre 2018, non expressément prévu par la loi : il s'agit de la possibilité de saisir la Commission nationale du débat public en amont de la procédure et de la définition du « permis enveloppe », qui permet de faire varier les caractéristiques du projet.
En revanche, les modalités d'application des sanctions pécuniaires exigibles au cas où le lauréat ne réaliserait pas le projet sans motif valable n'ont à ce jour pas été fixées par le décret en Conseil d'État prévu par la loi.
Enfin, l'article prévoyait la possibilité d'abroger par décret les décisions d'attribution des six premiers parcs d'éoliennes prises en 2012 et 2014 afin d'inciter les lauréats à améliorer leurs offres, notamment en diminuant le montant du tarif d'achat de l'électricité produite. La renégociation ayant abouti en juin 2018 à une réduction, selon le Gouvernement, du coût du soutien public de l'ordre de 40 %, ce dernier n'a donc pas eu à faire usage de cette possibilité d'abrogation.
Les deux dispositions prévues à l'article 59 sont pleinement applicables :
• le décret en Conseil d'État n° 2018-1160 du 17 décembre 2018, complété par un arrêté du 25 février 2019 non prévu par la loi, a mis en oeuvre la suppression de l'approbation préalable des ouvrages électriques, à l'exception des seules lignes aériennes dont la tension est supérieure à 50 000 volts, et instaurer un contrôle externe par une tierce partie indépendante ;
• le décret n° 2019-97 du 13 février 2019 a précisé les modalités de la maîtrise d'ouvrage déléguée, qui permet à un utilisateur de réseau d'effectuer les travaux de raccordement pour le compte du gestionnaire de réseau ; cette délégation de maîtrise d'ouvrage prend la forme juridique du mandat, sous réserve des particularités prévues par le décret.
4. Article relevant du suivi de la commission de la culture
Le suivi de l'application de l'article 63 de la loi relève de la commission de la culture. Cet article, que le Sénat avait supprimé, habilite le Gouvernement à réformer, par ordonnances, le régime de l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants afin de :
• simplifier et moderniser ce régime et, plus largement, abroger ou modifier les dispositions devenues inadaptées ou obsolètes ;
• mettre en place un régime de sanctions administratives se substituant au régime de sanctions pénales prévu aux fins de réprimer l'exercice illégal de l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants ;
• « garantir le respect des règles relatives à la sécurité des lieux de spectacle et des dispositions relatives au droit du travail, au droit de la protection sociale et au droit de la propriété littéraire et artistique ».
Ces ordonnances, qui devront intervenir dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, n'ont pas encore été prises.
5. Articles relevant du suivi de la commission des affaires sociales
La commission des affaires sociales prend en charge le suivi de 11 articles de la loi, dont quatre articles qui nécessitent des mesures réglementaires d'application.
L'article 34 de la loi du 10 août 2018 a créé, à l'article L. 217-7-1 du code de la sécurité sociale, une procédure obligatoire de médiation pour les litiges entre un organisme de sécurité sociale et ses usagers . Le décret n° 2018-1084 en date du 4 décembre 2018 a précisé les garanties qui entourent cette procédure de médiation et notamment les conditions de désignation et d'impartialité du médiateur. Un second décret reste toujours attendu pour fixer les conditions dans lesquelles, pour les réclamations portant sur des cotisations dues par un travailleur indépendant non agricole, l'organisme chargé du recouvrement est tenu de transmettre à l'usager ou au médiateur les modalité de calcul retenues.
L'article 36 , qui avait été supprimé par le Sénat, a créé, à titre expérimental, un dispositif de médiation visant à résoudre les différends entre, d'une part, les entreprises et, d'autre part, les administrations et les établissements publics de l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Le décret n° 2018 919 du 28 octobre 2018 a précisé les conditions de mise en oeuvre de cette expérimentation, notamment les régions (Centre-Val de Loire, Grand Est, Normandie et Provence-Alpes-Côte d'Azur) et les secteurs (construction, industrie manufacturière, information et communication) concernés.
L'article 43 a prévu un report, à une date fixée par décret et au plus tard le 1 er janvier 2022, de l'entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative (DSN) dans la fonction publique . Le décret n° 2018-1048 du 28 novembre 2018 a fixé la date d'entrée en vigueur de la DSN des différents employeurs de la fonction publique en fonction de leurs effectifs.
L'article 53 a prévu une expérimentation de prestations de suppléance du proche aidant . Cette expérimentation a été précisée par le décret n° 2018-1325 du 28 décembre 2018 qui a établi un cahier des charges.
S'agissant des articles d'application directe portant habilitation à légiférer par ordonnance, ils n'ont pas encore donné lieu à la prise d'ordonnance.
L'article 37 a habilité le Gouvernement, pour une durée de douze mois, à légiférer par ordonnances pour modifier les modalités de recouvrement des indus de prestations sociales et de minima sociaux. Aucune ordonnance n'a encore été prise sur ce fondement.
L'article 50 , qui avait été refusé par le Sénat, habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans un délai de 18 mois sur les modes d'accueil de la petite enfance . Aucune ordonnance n'a été prise sur ce fondement. Selon les informations recueillies, une concertation a été menée entre septembre 2018 et janvier 2019 en vue d'une publication de l'ordonnance avant l'été 2019, soit bien avant la fin du délai d'habilitation.
6. Articles relevant du suivi de la commission des lois
Enfin, pour la commission des lois , sur les 27 articles relevant de sa compétence, 19 étaient d'application directe.
a) Les mesures réglementaires
Sur les 23 mesures réglementaires prévues, toutes ont été publiées, soit un taux d'application de 100 %.
Les mesures prévues concernaient en premier lieu la clarification de la portée juridique de certains actes et prises de position formelles de l'administration et, en particulier :
- les conditions et modalités selon lesquelles les instructions et circulaires non publiées sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, ainsi que la désignation des sites internet sur lesquels sont publiés ces actes juridiques (décret n° 2018-1047 du 28 novembre 2018 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, prévu par l'article 20 ) ;
- les modalités d'application des diverses procédures de prise de position formelle de l'administration ou « rescrit », et de l'expérimentation de l'approbation implicite de projets de rescrit rédigés par les administrés (décret n° 2018-1227 du 24 décembre 2018 pris pour l'application des articles 21 et 22 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance).
En deuxième lieu, les mesures prévues concernaient la simplification des démarches et déclarations administratives et, en particulier :
- la fixation de la liste des administrations qui peuvent instituer, à titre expérimental, un référent unique à même de faire traiter les demandes qui lui sont adressées par l'ensemble des services concernés (décret n° 2018-1352 du 28 décembre 2018 relatif à l'expérimentation du référent unique, prévu par l'article 29 ) ;
- la fixation de la liste des fournisseurs d'un bien ou d'un service attaché au domicile qui produiront les informations susceptibles de se substituer, à titre expérimental, au justificatif de domicile pour la délivrance de titres (arrêté du 4 février 2019 fixant la liste des fournisseurs d'un bien ou d'un service qui communiquent à l'administration les informations permettant de vérifier le domicile déclaré lors d'une demande de carte nationale d'identité, de passeport ou de certificat d'immatriculation d'un véhicule, prévu par l'article 44 ) ;
- les modalités de délivrance, pour les Français établis hors de France, de l'attestation de résidence se substituant au justificatif de domicile ou de résidence, pour les demandes de duplicata de permis de conduire français (décret n° 2018-1250 du 26 décembre 2018 relatif à la délivrance d'une attestation de résidence par les autorités diplomatiques et consulaires pour les demandes de remplacement du titre du permis de conduire français présentées par les Français établis hors de France, prévu par l'article 45 ).
Les mesures concernaient également la détermination des traitements automatisés et des procédures entrant dans le champ d'application de l'expérimentation de l'échange d'informations entre administrations par le biais d'une interface de programmation applicative (API), en vue de simplifier les démarches des personnes inscrites au répertoire des entreprises et de leurs établissements 312 ( * ) (décret n° 2019-31 du 18 janvier 2019 relatif aux échanges d'informations et de données entre administrations dans le cadre des démarches administratives et à l'expérimentation prévue par l'article 40 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance).
À l'initiative du Sénat, ce décret devait être pris après avis publié et motivé de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Dans son avis 313 ( * ) , la CNIL regrette que « le projet de décret transmis ne permet[te] pas de comprendre l'architecture du dispositif envisagé ». Elle observe également que le décret aurait pu être utilement complété afin de détailler les modalités du recueil ou retrait du consentement des personnes physiques inscrites au répertoire SIRENE, suggestions qui n'ont, semble-t-il, pas été prises en compte. En outre, l'article 3 du décret précité ne vise que la catégorie des « entreprises » comme entrant dans le champ de l'expérimentation, or la lettre de la loi fait explicitement référence à la notion plus large de « personnes inscrites au répertoire des entreprises et de leurs établissements ». Ainsi, ce répertoire ne comprend pas que des entreprises mais aussi des associations par exemple.
Il faut également relever que le Gouvernement a profité de ce décret pour prendre les mesures réglementaires requises par l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et l'administration, afin d'assurer les échanges d'informations ou de données entre administrations, conformément aux prescriptions de l'article L. 114-9 du même code et surtout, attendues depuis près de quatre ans. Il s'agit de prévoir enfin les conditions de mise en oeuvre du principe « Dites-le nous une fois », permettant aux administrés qui le souhaitent de ne produire qu'une seule et unique fois un document auprès de l'administration, les administrations échangeant ensuite entre elles par voie dématérialisée les informations transmises par leurs administrés en tant que de besoin. La CNIL rappelle dans ce même avis que les échanges d'informations ne peuvent intervenir sans le consentement de la personne concernée au traitement de ses données personnelles. Elle estime également que les « administrations doivent assurer le maintien d'une procédure alternative » permettant aux administrés d'accéder « à la même prestation de service public », s'ils ne souhaitent pas que leurs données fassent l'objet d'échanges entre administrations. Elle rappelle enfin que, si les échanges sont susceptibles d'engendrer un « risque élevé pour les droits et libertés des personnes physiques », il incombera aux administrations concernées d'effectuer une analyse d'impact relative à la protection des données à caractère personnel (AIPD) et de la transmettre à la CNIL avant mise en oeuvre du traitement de données à caractère personnel.
Il conviendra d'être attentif à la mise en oeuvre opérationnelle de ces différents dispositifs et notamment à leur articulation.
Enfin, en troisième et dernier lieu, les mesures prévues concernaient les éventuels différends pouvant survenir entre l'administration et ses administrés et, en particulier :
- la fixation de la composition du comité pouvant donner un avis sur le principe du recours à la transaction par une administration de l'État, et du montant au-delà duquel il est obligatoire (décret n° 2018-1029 du 23 novembre 2018 relatif aux comités ministériels de transaction, prévu par l'article 24 ) ;
- la détermination des décisions administratives non réglementaires permettant au bénéficiaire ou à l'auteur de l'acte, à titre expérimental, de saisir le tribunal administratif d'une demande en appréciation de la légalité externe de cette décision (ou « rescrit juridictionnel »), les modalités d'information des personnes intéressées, notamment quant aux conséquences de la décision du tribunal sur les recours ultérieurs, la fixation à six mois du délai dans lequel la juridiction se prononce, ainsi que les modalités de publicité des décisions rendues (décret n° 2018-1082 du 04 décembre 2018 relatif à l'expérimentation des demandes en appréciation de régularité, prévu par l'article 54 ).
b) Les rapports au Parlement
Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture comptait plus d'une cinquantaine de rapports demandés au Gouvernement. Le Sénat en avait supprimé la majeure partie en première lecture mais ils ont, pour la plupart, été réintroduits dans la version définitive de la loi.
La remise de ces rapports procédait majoritairement des articles 68 et suivants du titre III « Un dispositif d'évaluation renouvelée » dont le suivi est assuré par la commission des lois. Deux rapports auraient dû, d'ores et déjà, être remis. Il s'agit du rapport établissant le bilan des obligations comptables des associations cultuelles prévu à l' article 48 de la loi et du rapport sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation prévu à l' article 72 du texte. Or, pour l'heure, seul le dernier a été remis le 2 avril 2019, avec près de six mois de retard sur le délai prévu par la loi. Un rapport sur la sur-transposition du droit européen prévu à l' article 69 du texte doit être remis avant le 1 er juin 2019. L'objet et les modalités de dépôt des autres rapports relevant de la compétence de la commission sont rappelés dans le tableau ci-dessous.
L'article 74 de la loi commande également à la Cour des comptes une évaluation comptable et financière des différents dispositifs relatifs au droit à l'erreur introduits par le texte. Ces évaluations devront être transmises au Parlement deux ans après l'entrée en vigueur des dispositions concernées.
Liste des rapports prévus par la loi
|
Article |
Objet |
Date de remise prévue par la loi |
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22 |
expérimentation de l'approbation implicite de projets de rescrit |
trois ans à compter de la promulgation |
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29 |
expérimentation de la mise en place d'un référent unique au sein de l'administration |
quatre ans à compter de la promulgation |
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30 |
expérimentation d'un référent unique doté d'un pouvoir de décision dans les maisons de services au public |
trois ans à compter de la promulgation |
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36 |
expérimentation d'un dispositif de médiation entre entreprises et administration |
trois ans à compter de la promulgation |
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40 |
expérimentation d'échanges d'informations entre les administrations via une interface de programmation applicative (API) |
trois ans à compter de la promulgation |
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44 |
expérimentation de la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance de titres |
dix-huit mois à compter de la promulgation |
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45 |
expérimentation de l'attestation de résidence comme justificatif de domicile pour les français établis hors de France |
dix-huit mois à compter de la promulgation |
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46 |
habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant une expérimentation de la dématérialisation des actes d'état civil établis par le ministère des affaires étrangères |
quatre ans à compter de la promulgation |
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48 |
bilan des obligations comptables des associations cultuelles |
six mois à compter de la promulgation |
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68 |
divers rapports annuels relatifs à l'application de certaines dispositions portant notamment sur l'expérimentation de l'acceptation tacite des rescrits, la dématérialisation des procédures au sein des administrations de l'État ou le développement de référents uniques |
rapports annuels |
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69 |
rapport sur la sur-transposition du droit européen en droit national |
avant le 1 er juin 2019 |
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70 |
compte-rendu sur les conditions dans lesquelles les personnes intéressées ont été associées à l'élaboration de différentes ordonnances prévues par la loi |
au plus tard au moment du dépôt du projet de loi de ratification de chaque ordonnance concernée |
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71 |
compte-rendu des conditions dans lesquelles les personnes intéressées ont été associées à l'élaboration de différentes ordonnances prévues par la loi |
au plus tard au moment du dépôt du projet de loi de ratification de chaque ordonnance concernée |
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72 |
rapport sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation |
deux mois à compter de la publication de la loi (remis le 2 avril 2019) |
c) Les ordonnances
La seule ordonnance relevant du suivi assuré par la commission des lois n'a pas encore été publiée. Il s'agit de l'habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant une expérimentation de la dématérialisation des actes d'état civil établis par le ministère des affaires étrangères, prévue par l'article 46 et devant être prise dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.
* 309 Les règles concernent : i) la sécurité et la protection contre l'incendie, pour les bâtiments d'habitation et les établissements recevant des travailleurs, en ce qui concerne la résistance au feu et le désenfumage, ii) l'aération, iii) l'accessibilité du cadre bâti, iv) la performance énergétique et environnementale et les caractéristiques énergétiques et environnementales, v) les caractéristiques acoustiques, vi) la construction à proximité de forêts, vii) la protection contre les insectes xylophages, viii) la prévention du risque sismique ou cyclonique et ix) les matériaux et leur emploi.
* 310 Quant aux projets, il s'agit de i) ceux soumis à un permis de construire et un permis d'aménager, ii) ceux faisant l'objet d'une déclaration préalable, iii) ceux soumis à autorisation concernant les monuments historiques (L. 621-9 du code du patrimoine), iv) ceux concernant la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ou v) tous les bâtiments aux opérations équivalentes.
* 311 Définis à l'article L. 111-25 du code de la construction et de l'habitation.
* 312 Répertoire dit « SIRENE ».
* 313 Délibération n° 2018-357 du 13 décembre 2018 portant avis sur un projet de décret en Conseil d'État relatif aux échanges d'informations et de données entre administrations dans le cadre des démarches administratives et à l'expérimentation prévue par l'article 40 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance.
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