II. SÉCURISER LE VOTE PAR INTERNET POUR LES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
A. LE VOTE PAR INTERNET, UN DISPOSITIF ESSENTIEL POUR LES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
1. Une modalité de vote circonscrite aux élections législatives et consulaires
1,8 million de Français vivent à l'étranger, dont 1,3 million sont inscrits sur la liste électorale consulaire 34 ( * ) .
Les Français de l'étranger prennent part aux élections nationales (élection présidentielle, élections législatives et sénatoriales) et européennes mais également à l'élection des conseillers consulaires chargés de les représenter auprès des ambassades et des consulats 35 ( * ) .
Comme l'a souligné M. Jacques Chirac, alors Président de la République, en septembre 2001, les Français de l'étranger « sont souvent privés de l'effectivité de leur droit de vote [...] en raison de leur éloignement d'un consulat ». L'abstention des expatriés constitue d'ailleurs un « mal endémique » 36 ( * ) : au premier tour de l'élection présidentielle de 2017, 55,72 % des électeurs inscrits à l'étranger n'ont pas voté, un chiffre largement supérieur à la moyenne nationale (22,23 %).
Selon les scrutins, les Français établis hors de France sont autorisés à voter de plusieurs manières 37 ( * ) :
- à l'urne, dans un bureau de vote « physique » prévu à cet effet par l'ambassade ou le poste consulaire ;
- par correspondance papier, en transmettant leur bulletin de vote par courrier postal ;
- par la remise d'un pli à l'administration, en remettant leur enveloppe à un fonctionnaire consulaire chargé de l'acheminer jusqu'au bureau de vote (uniquement pour les élections sénatoriales) 38 ( * ) ;
- par Internet, en se connectant sur une plateforme de vote en ligne .
Les modalités de vote prévues pour les Français de l'étranger
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Scrutin concerné |
Vote
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Vote par Internet |
Vote
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Vote par remise
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Élection du Président
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Oui |
Non |
Non |
Non |
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Référendum national |
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|
Élection des députés |
Oui |
Oui |
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Élection des sénateurs |
Non |
Non |
Oui |
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Élection des représentants au Parlement européen |
Non |
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Élection des conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) 39 ( * ) |
Non |
Oui |
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Élection des conseillers consulaires |
Oui |
Non |
Source : « Vote électronique : préserver la confiance des électeurs », op. cit. , p. 39.
Concrètement, le vote par Internet est autorisé pour deux scrutins : l'élection des députés représentant les Français de l'étranger et l'élection des conseillers consulaires 40 ( * ) . Son introduction résulte d'une initiative de notre collègue Robert del Picchia en 2003 pour l'élection de l'ancien Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) 41 ( * ) .
Pour éviter les « doubles votes », le vote par Internet se déroule de manière anticipée . Les électeurs peuvent s'exprimer en ligne pendant six jours, entre le deuxième vendredi et le mercredi précédant le scrutin 42 ( * ) , ce vote électronique leur interdisant de voter à l'urne le jour du scrutin.
À ce jour, l'extension du vote par Internet à d'autres scrutins n'a pas été envisagée :
- soit parce que le nombre de votants paraît trop faible pour amortir ses coûts (environ 445 votants pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger et 535 pour les élections sénatoriales) ;
- soit parce que le scrutin concerne l'ensemble des Français et pas uniquement ceux établis hors de France (élection présidentielle, élections européennes et référendums nationaux).
2. Une procédure strictement encadrée : concilier sécurité et ergonomie
Tout l'enjeu du vote par Internet est de concilier sa sécurisation (prévenir les tentatives de piratage) et son ergonomie (faciliter l'accès des Français de l'étranger à la plateforme de vote en ligne).
a) La sécurisation du vote par Internet
En premier lieu, un bureau de vote par voie électronique (BVE) , distinct des bureaux de vote physiques, veille au bon déroulement des opérations électorales.
Composé de membres de l'administration et de représentants des Français de l'étranger, le BVE peut ordonner l'arrêt temporaire des opérations de vote s'il constate une tentative de piratage ; il consigne l'ensemble de ses observations dans un procès-verbal.
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La composition du bureau de vote par voie électronique 43 ( * ) Le bureau de vote par voie électronique (BVE) comprend huit membres désignés pour cinq ans : - un membre du Conseil d'État, qui exerce les fonctions de président ; - deux représentants du ministère des affaires étrangères (directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire et directeur des systèmes d'information) et un représentant du ministère de l'intérieur (directeur de la modernisation et de l'action territoriale) ; - le directeur de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ; - le président et les deux vice-présidents de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE). Les représentants des candidats sont informés des réunions du bureau de vote par voie électronique et peuvent y assister avec voix consultative . Ils consignent leurs observations dans le procès-verbal du BVE. |
En deuxième lieu, le vote par Internet nécessite la création d'un fichier des citoyens inscrits sur la liste électorale consulaire. À ce titre, il est soumis au contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) , qui a formulé plusieurs exigences dans sa délibération n° 2010-371 du 21 octobre 2010 44 ( * ) .
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Les principales exigences de la CNIL Pour garantir la sécurité des données personnelles des électeurs, la Commission nationale de l'informatique et des libertés préconise à la fois des mesures « physiques » (contrôle de l'accès au serveur, habilitation des agents autorisés à intervenir) et « logiques » (pare-feu de protection pour éviter les piratages extérieurs). En outre, les bulletins de vote doivent être chiffrés afin d'assurer leur confidentialité tout au long de la procédure (« chiffrage de bout en bout ») . De même, l'électeur doit recevoir ses codes d'identification par deux canaux distincts (courriel et sms par exemple) pour confirmer son identité. Enfin, des audits externes doivent être réalisés, notamment pour vérifier le scellement et l'intégrité de l'urne électronique. |
En troisième lieu, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) est consultée sur les moyens de sécurisation du vote par Internet. Si le secret et la sincérité du scrutin sont menacés, le ministre des affaires étrangères peut abandonner le recours au vote par Internet 45 ( * ) .
Enfin, le vote par Internet est soumis au même contrôle juridictionnel que les autres scrutins : le juge annule les élections en présence d'irrégularités ayant altéré leur sincérité 46 ( * ) .
b) L'ergonomie du dispositif
Afin de garantir sa réussite, la plateforme de vote en ligne doit être facilement accessible . En pratique, cette procédure reste complexe , notamment parce que deux canaux de transmission (courriels et sms) sont nécessaires pour envoyer leurs codes d'identification aux électeurs.
La procédure de vote par Internet
Source : commission des lois du Sénat
Lors des élections consulaires de 2014, 6 % des votants par Internet (soit environ 4 630 personnes) ont contacté la cellule d'assistance technique car ils rencontraient des difficultés de connexion .
De même, l'administration peine à fiabiliser les coordonnées des électeurs : pour ces mêmes élections de 2014, environ 25 % des personnes inscrites n'avaient pas indiqué d'adresse électronique sur la liste électorale consulaire. L'acheminement des sms reste également difficile dans certains États comme la Chine.
Enfin, l'augmentation du nombre de connexions quelques heures avant la clôture du scrutin consulaire de 2014 a saturé la plateforme de vote et l'a rendue inaccessible pendant près de deux heures.
3. Un dispositif essentiel pour les Français établis hors de France
a) L'influence du vote par Internet sur le taux de participation : un débat récurrent
Le vote par Internet ne présente pas d'influence décisive sur le taux de participation des électeurs établis hors de France , qui dépend principalement de facteurs sociologiques (enjeux du scrutin, offre politique, etc .).
Pour prendre l'exemple de l'année 2012, 39,07 % des Français de l'étranger ont participé au premier tour de l'élection présidentielle (pour lequel seul le vote à l'urne était autorisé) et seulement 20,71 % d'entre eux ont voté au premier tour des élections législatives (pour lequel le vote par Internet était ouvert, en complément du vote à l'urne et du vote par correspondance papier).
Certes, le taux de participation des Français établis hors de France a baissé entre les élections législatives de 2012 (20,71 % au premier tour, avec vote électronique) et celles de 2017 (19,11 %, sans vote électronique). Cette tendance reflète toutefois une réduction globale du taux de participation entre ces deux scrutins 47 ( * ) .
En outre, le recours au vote électronique varie selon les régions du monde : au premier tour des élections législatives de 2012, 78,71 % des votants se sont exprimés par Internet en Europe du Nord, contre 33,93 % au Proche-Orient et en Afrique.
Le recours aux différentes modalités de vote (premier tour des élections législatives de 2012)
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Circonscriptions (Français
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Nombre d'inscrits |
Votants |
Part du vote par Internet |
|||
|
Urne |
Vote par
|
Vote électronique |
Total
|
|||
|
Amérique du Nord |
156 683 |
9 507 |
363 |
22 088 |
31 958 |
69,12 % |
|
Amérique du Sud |
73 237 |
6 509 |
17 |
5 154 |
11 680 |
44,13 % |
|
Europe du Nord |
88 513 |
3 259 |
658 |
14 485 |
18 402 |
78,71 % |
|
Benelux |
96 959 |
8 482 |
492 |
14 358 |
23 332 |
61,54 % |
|
Péninsule ibérique |
79 386 |
6 622 |
324 |
9 299 |
16 245 |
57,24 % |
|
Suisse
|
106 695 |
8 710 |
656 |
14 024 |
23 390 |
59,96 % |
|
Europe centrale |
89 033 |
6 501 |
1 293 |
13 278 |
21 072 |
63,01 % |
|
Pays méditerranéens |
109 411 |
6 590 |
315 |
7 721 |
14 626 |
52,79 % |
|
Maghreb
|
96 769 |
10 736 |
47 |
6 367 |
17 150 |
37,13 % |
|
Proche-Orient
|
91 600 |
14 059 |
30 |
7 236 |
21 325 |
33,93 % |
|
Europe de l'Est, Asie et Océanie |
79 171 |
9 021 |
99 |
12 997 |
22 117 |
58,76 % |
|
TOTAL |
1 067 457 |
89 996 |
4 294 |
127 007 |
221 297 |
57,39 % |
Source : commission des lois du Sénat, à partir des données du ministère de l'intérieur
Ce constat sur l'influence du vote par Internet sur le taux de participation peut toutefois être nuancé au regard du déroulement des scrutins de mai 2014 .
À cette date, les Français de l'étranger étaient appelés à se prononcer sur deux scrutins :
- les élections européennes, pour lesquelles ils pouvaient voter à l'urne le 25 mai 48 ( * ) ;
- les élections consulaires, pour lesquelles ils pouvaient voter à l'urne ce même jour mais également par Internet entre le 14 et 20 mai.
Or, le taux de participation des élections consulaires (16,50 %) a été largement supérieur à celui des élections européennes (11,80 %), notamment parce que les électeurs ont pu s'exprimer par Internet sans avoir à se déplacer jusqu'à un bureau de vote 49 ( * ) . Pour les seules élections consulaires, près de la moitié des participants (43,26 %) ont voté par Internet.
b) Une garantie essentielle pour le droit de vote des Français de l'étranger
Il existe principalement un effet de substitution du vote électronique par rapport aux autres modalités de vote : lorsqu'il est autorisé, les Français établis hors de France recourent massivement au vote par Internet, souvent plus accessible que le vote à l'urne et plus commode que le vote par correspondance papier.
Au premier tour des élections législatives partielles de 2013 50 ( * ) , 65,10 % des votants se sont exprimés en ligne, seuls 34 % d'entre eux s'étant rendus aux urnes et 0,90 % ayant choisi le vote par correspondance papier.
La part du vote par Internet par rapport aux autres modalités de vote
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Scrutins correspondants |
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2006 |
Assemblée des Français de l'étranger (AFE) 51 ( * ) (Asie-Europe) |
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2009 |
AFE (Afrique - États-Unis) |
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2010 |
AFE (élection partielle, côte Est
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2012 (T1) |
Élections législatives (premier tour) |
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2012 (T2) |
Élections législatives (second tour) |
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2013 (T1) |
Élections législatives partielles (premier tour) |
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2013 (T2) |
Élections législatives partielles (second tour) |
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2014* |
Élections consulaires |
Source : commission des lois du Sénat, à partir des données du ministère des affaires étrangères
NB : la réduction de la part du vote par Internet lors des élections consulaires de 2014 s'explique par la nécessité, pour les électeurs, de se rendre aux urnes pour participer aux élections européennes (voir supra )
Le vote par Internet constitue ainsi une garantie essentielle pour nos compatriotes expatriés .
Si 80 % d'entre eux habitent à moins de 15 kilomètres d'un bureau de vote 52 ( * ) , certains doivent longuement voyager pour s'y rendre. Lors des élections législatives de 2017, un seul bureau de vote était ouvert en République centrafricaine, deux en Colombie (à Bogota uniquement) et trois en Russie 53 ( * ) .
Comme l'ont souligné notre collègue Antoine Lefèvre et notre ancien collègue Alain Anziani, « un expatrié vivant à Irkoutsk [Russie] doit parcourir 2 812 kilomètres pour voter à Ekaterinbourg, ce qui représente un trajet de 3 heures 20 en avion. Le prix du billet avoisine 470 euros pour un aller-retour » 54 ( * ) . Selon l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), la suppression du vote par Internet aggraverait « la fracture démocratique entre les électeurs du fait de leur éloignement géographique » 55 ( * ) .
En outre, le vote par Internet répond à des difficultés plus spécifiques comme les risques en matière de sécurité dans certaines régions du monde ou le fait que le dimanche n'est pas un jour chômé dans la plupart des pays d'Asie.
Il présente ainsi de nombreux avantages pour les Français établis hors de France, qu'il convient d'apprécier au regard des inconvénients soulevés, à savoir :
- la difficulté d'assurer le caractère personnel et secret du vote . En effet, comme le vote par Internet « est réalisé à partir de son domicile ou d'un autre endroit , le risque existe de voir le droit de vote s'exercer sous la contrainte d'un tiers, faute de la garantie qu'apporte l'isoloir du bureau de vote » 56 ( * ) ;
- la perte de solennité du vote . Selon M. Gilles Toulemonde, maître de conférences à l'université de Lille, « on peut voter [par Internet] comme l'on fait ses courses, y compris en faisant ses courses justement par une autre fenêtre ouverte sur l'ordinateur [...]. Le vote électronique ne permet plus de participer à la communion nationale qu'est le processus électoral » 57 ( * ) ;
- l'impossibilité pour l'électeur de contrôler, de visu , l'urne et le décompte des bulletins de vote ;
- les risques de piratage informatique , qui ont conduit à abandonner le vote par Internet pour les élections législatives de 2017.
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Les risques de piratage du vote par Internet Les risques de piratage portent sur la plateforme de vote par Internet, d'une part, et sur les ordinateurs des électeurs, d'autre part. Les cyberattaques contre la plateforme de vote par Internet peuvent remettre en cause l'ensemble du scrutin, par exemple en : - générant des requêtes artificielles pour saturer totalement ou partiellement la plateforme, créer un « déni de service » et empêcher les électeurs de s'exprimer ; - « défigurant » la plateforme pour y afficher des messages extérieurs, comme en avril 2015 lorsque des messages de soutien à une organisation terroriste ont été publiés sur les réseaux sociaux de TV5 Monde ; - s'introduisant dans le système (« cheval de Troie ») pour y exfiltrer des informations confidentielles ou modifier les résultats. Dans cette hypothèse, une simple rumeur d'attaque peut décrédibiliser les résultats du scrutin. Les risques de piratage portent également sur les ordinateurs des électeurs eux-mêmes . Comme l'a souligné l'Observatoire du vote, le vote est « effectué sur des ordinateurs ou des smartphones connectés d'un bout à l'autre par Internet. Or, ceux-ci sont soumis à de nombreuses failles informatiques qui peuvent mettre en danger l'anonymat ou la sincérité de ce vote » 58 ( * ) . De même, certains appareils ne sont pas suffisamment mis à jour, ce qui laisse perdurer des failles informatiques pourtant connues des fabricants. Entendue par vos rapporteurs, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) considère d'ailleurs que les attaques contre les ordinateurs personnels sont les plus difficiles à maîtriser , chaque électeur choisissant librement son terminal de vote. |
* 34 Source : ministère des affaires étrangères.
* 35 Voir l'annexe n° 3 pour plus de précisions sur le régime de représentation des Français établis hors de France.
* 36 Expression retenue par notre collègue Robert del Picchia dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi n° 48 (2013-2014) tendant à autoriser le vote par Internet pour les Français établis hors de France pour l'élection des représentants au Parlement européen.
* 37 Un Français de l'étranger peut également détenir trois procurations pour un même scrutin, contre une seule procuration sur le territoire national (article L. 330-13 du code électoral).
* 38 Article 51 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.
* 39 Composée depuis 2013 de quatre-vingt-dix membres désignés par les conseillers consulaires (suffrage indirect), l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) se réunit au moins deux fois par an à Paris. Le Gouvernement la consulte sur « toute question consulaire ou d'intérêt général, notamment culturel, éducatif, économique et social » concernant les Français établis hors de France (article 12 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée).
* 40 Article L. 330-13 du code électoral (élections législatives) et article 22 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée (élections consulaires).
* 41 Le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) ayant été remplacé par l'Assemblée des Français de l'étranger en 2004, elle-même complétée par les conseils consulaires en 2013.
* 42 Articles R. 176-3-8 et R. 176-3-10 du code électoral.
* 43 Article R. 176-3-1 du code électoral.
* 44 Délibération portant adoption d'une recommandation relative à la sécurité des systèmes de vote électronique.
* 45 Une telle décision a été prise pour les élections législatives de 2017 (voir infra ).
* 46 Conseil constitutionnel, 15 février 2013 , Élection législative dans la quatrième circonscription des Français établis hors de France , décision n° 2012-4597/4626 AN. En l'espèce, le juge rejette la requête en annulation de l'élection, considérant notamment « qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'un nombre significatif d'électeurs [...] ne sont pas parvenus à exprimer leur suffrage par correspondance électronique ».
* 47 Le taux global de participation (territoire national et Français établis hors de France) pour le premier tour des élections législatives étant passé de 57,22 % en 2012 à 48,70 % en 2017.
* 48 Ou le 24 mai 2014 pour les bureaux de vote situés sur le continent américain.
* 49 Sur le plan sociologique, cet écart de participation peut également s'expliquer par la difficulté, pour les Français établis hors de l'Union européenne, de percevoir les enjeux des élections européennes.
* 50 Ces élections législatives partielles ont concerné la première (Amérique du Nord) et la huitième (pays méditerranéens) circonscriptions des Français établis hors de France.
* 51 Avant la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013, qui a prévu l'élection au suffrage universel indirect de l'Assemblée des Français de l'étranger (voir l'annexe n° 3 pour plus de précisions).
* 52 Source : ministère des affaires étrangères.
* 53 Arrêté du 18 mai 2017 fixant la liste des bureaux de vote ouverts pour l'élection des députés à l'Assemblée nationale.
* 54 « Vote électronique : préserver la confiance des électeurs », op. cit. , p. 53.
* 55 Résolution de la commission des lois, des règlements et des affaires consulaires de l'Assemblée des Français de l'étranger, mars 2018.
* 56 Contribution écrite transmise à la mission d'information par les représentants du ministère de l'intérieur, op. cit .
* 57 Contribution écrite transmise à la mission d'information par M. Gilles Toulemonde après son audition du 18 janvier 2018.
* 58 Contribution écrite transmise à la mission d'information par le représentant de l'Observatoire du vote après son audition du 25 janvier 2018.