AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Lors des Assises de la mobilité qui se sont tenues à l'automne 2017, l'idée déjà ancienne d'autoriser les collectivités territoriales qui le souhaiteraient à mettre en place des outils financiers de régulation du trafic automobile en milieu urbain a été défendue par le groupe de travail consacré au financement des transports.
Cette idée a par la suite été reprise par la ministre des transports qui a annoncé qu'un nouveau dispositif juridique destiné à moderniser celui qui avait été mis en place à l'occasion de la loi Grenelle 2 sans jamais être appliqué serait proposé dans le projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) qui devrait être présenté en Conseil des ministres au cours du mois de novembre 2018, pour un examen par le Parlement au premier semestre 2019.
Dans cette perspective, votre rapporteure spéciale a souhaité faire un point précis sur le fonctionnement de ces outils financiers , connus sous le nom de « péages urbains » en France mais plus justement qualifiés de « congestion charges » à l'étranger et rebaptisés « tarifs de congestion » par la ministre des transports, en étudiant ceux qui ont déjà été mis en place en Europe et ailleurs dans le monde .
Elle a effectué deux déplacements à Londres puis à Stockholm au cours du premier semestre 2018 pour examiner sur le terrain à la fois l'ensemble des caractéristiques mais surtout les résultats concrets obtenus par leurs « congestion charges » respectives.
Elle a pu également s'appuyer pour la réalisation de ce travail sur des travaux récents conduits par la direction générale du Trésor ainsi que par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) , dont elle a entendu les responsables en charge des questions relatives aux mobilités et à la qualité de l'air.
Le présent rapport d'information vise principalement à restituer les enseignements des deux expériences étrangères que votre rapporteure spéciale a pu observer de près, afin que le Parlement puisse bâtir un cadre législatif efficace et pertinent dont les collectivités territoriales pourront s'emparer, si elles le souhaitent, pour lutter plus efficacement contre la congestion automobile et la pollution de l'air .
I. FOURNIR AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI LE SOUHAITENT DE NOUVEAUX OUTILS FINANCIERS POUR AMÉLIORER LA CIRCULATION AUTOMOBILE ET LA QUALITÉ DE L'AIR DANS LES GRANDES AGGLOMÉRATIONS
A. POURQUOI METTRE EN PLACE DES TARIFS DE CONGESTION ?
Alors que de nombreuses villes françaises souffrent de la congestion automobile et de la pollution atmosphérique liées au trafic routier, responsable de 48 000 décès prématurés par an , il paraît nécessaire de réfléchir tant au niveau national qu'au niveau local , sur l'ensemble des outils , financiers comme non-financiers, qu'il est possible de mobiliser pour lutter contre deux problèmes qui préoccupent de plus en plus les habitants des grandes agglomérations françaises .
Dans ce contexte, les tarifs de congestion apparaissent comme un dispositif de politique publique qui peut, sous certaines conditions bien précises qui ne peuvent être déterminées qu'au niveau territorial, contribuer à la régulation du trafic routier en milieu urbain dense , en faisant payer aux utilisateurs de véhicules les coûts externes négatifs qu'ils font supporter à la société.
1. La circulation automobile est à l'origine de nombreuses nuisances dans les grandes agglomérations, notamment en termes de congestion et de pollution atmosphérique
Le trafic routier, qui représente 65 % des déplacements dans les grandes agglomérations , génère de nombreuses nuisances pour leurs habitants, pour leur économie et, plus largement, pour la société dans son ensemble.
Répartition des modes de déplacement en ville
Source : SDES, ministère de la transition écologique et solidaire
En premier lieu, de nombreuses grandes agglomérations dans le monde souffrent de problèmes de congestion liés à la densité excessive du trafic routier qui les traverse.
Le trop grand nombre de véhicules induit des embouteillages et des pertes de temps parfois considérables , comme le montre le schéma ci-dessous. Les allongements des temps de trajets s'élèvent par exemples à 38 % à Londres , 40 % à Los Angeles ou bien encore 58 % à Mexico .
Temps de trajet supplémentaire dû à la congestion
Source : Tom Tom Traffic Index, 2015
Corollaire de cette première difficulté, le transport routier est l'un des principaux émetteurs de dioxyde de carbone dans notre pays , puisqu'il est responsable à lui seul de 27 % des émissions françaises , qui contribuent au réchauffement climatique.
Émissions de gaz à effets de serre en France par mode de transport
Source : Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA)
Il est également l'un des principaux responsables de la pollution de l'air , tout particulièrement en zone urbaine.
Selon le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA), il est responsable de 63 % des émissions de dioxyde d'azote (NO 2 ) , de 21 % des émissions d'arsenic (As) , de 15 % des émissions de particules fines PM10 , de 15 % des émissions de monoxyde de carbone (CO) et de 11 % des émissions de composés organiques volatils (COV non méthanique) au niveau national.
Or, la pollution de l'air a des effets néfastes pour la santé humaine et a été classée comme cancérogène de type 1 (avéré) pour les êtres humains par le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), qui dépend de l'Organisation mondiale de la santé (OMS).
Au-delà des difficultés rencontrées, en particulier par les personnes les plus vulnérables (asthmatiques, enfants, personnes âgées, femmes enceintes) lors des pics de pollution (troubles respiratoires, nausées, etc.), l'exposition de long terme à un air pollué peut notamment provoquer des cancers et des maladies cardiovasculaires , respiratoires ou neurologiques . Il est également impliqué dans le doublement depuis 10 ans du nombre de cas d'asthme ou bien encore l'aggravation des symptômes d'allergie respiratoire 1 ( * ) .
Au total, on estime que 48 000 décès prématurés par an en France 2 ( * ) (soit 9 % de la mortalité dans notre pays) sont aujourd'hui liés à la seule pollution aux particules fines et que les dommages sanitaires causés par ce type de pollution entraînent un coût annuel pour la société compris entre 20 et 30 milliards d'euros 3 ( * ) .
Si l'on prend en compte l'ensemble du coût économique et financier de la pollution de l'air dans notre pays, on parvient même à un chiffre compris entre 68 et 97 milliards d'euros par an , comme l'avait montré la commission d'enquête que le Sénat avait consacré à ce sujet en 2015 4 ( * ) .
Le caractère insuffisant des mesures prises jusqu'ici pour lutter contre la pollution de l'air dans les zones urbaines françaises a du reste provoqué le renvoi de notre pays devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) le 17 mai 2018, en raison des dépassements de la réglementation européenne observés dans douze zones soumises à des émissions de dioxyde d'azote (NO 2 ) très élevées 5 ( * ) .
La densité excessive du trafic routier en ville conduit également à une hausse du nombre de morts et de blessés provoqués par les accidents de la route , et pose, plus largement, des difficultés en termes de sécurité routière.
Enfin, la culture de la voiture individuelle a longtemps conduit à privilégier ce mode de déplacement et parfois à investir de façon insuffisante dans les réseaux de transports en commun , qui sont pourtant beaucoup mieux adaptés pour les déplacements de masse en zone urbaine dense.
Les tarifs de congestion ne constituent certainement pas un remède miracle à ces quatre grandes difficultés auxquelles sont confrontées toutes les grandes agglomérations partout dans le monde.
Mais ils paraissent susceptibles, lorsque certaines conditions sont réunies, de leur apporter des réponses relativement efficaces , pour peu qu'ils soient combinés intelligemment avec d'autres dispositifs adaptés aux caractéristiques locales.
En réduisant le nombre de véhicules en circulation dans la zone concernée, ils peuvent en effet contribuer à une fluidification du trafic , une réduction des émissions de polluants dans l'atmosphère, une diminution des accidents de la route tandis que les recettes perçues permettent d'investir dans les transports en commun et dans les autres alternatives à la voiture (vélo, marche, etc.) : autant de raisons qui justifient d'étudier attentivement les expériences en cours à l'étranger.
2. Les coûts engendrés par l'utilisation des voitures particulières dans les centres villes des grandes agglomérations sont aujourd'hui beaucoup plus élevés que les prélèvements dont s'acquittent les automobilistes
S'il est incontestable que la circulation automobile en ville cause des dommages très importants à la société, est-il pour autant juste , d'un point de vue économique, d'envisager de nouveaux prélèvements pesant sur la circulation des automobiles ?
De fait, dans un contexte où les taxes énergétiques 6 ( * ) connaissent une forte augmentation année après année en raison de l'accélération de la trajectoire carbone et de la convergence par le haut de la fiscalité de l'essence et du diesel votées dans le cadre de la loi de finances pour 2018, les automobilistes sont nombreux à avoir le sentiment que la fiscalité liée à l'utilisation d'un véhicule particulier tendrait à devenir trop lourde .
Si ce constat est plutôt justifié pour les ménages qui vivent en milieu rural, il ne paraît en revanche pas fondé pour les automobilistes qui circulent dans les grandes agglomérations françaises les plus peuplées , en raison des multiples coûts qui résultent de l'utilisation d'une voiture en milieu urbain dense (voir supra ).
Dans son document de travail intitulé « Péages urbains : quels enseignements tirer des expériences étrangères » 7 ( * ) , la direction générale du Trésor, entendue par votre rapporteure spéciale, a entrepris de calculer précisément les coûts externes totaux 8 ( * ) engendrés par le trafic automobile des véhicules particuliers en prenant en compte l'impact pour la société de la congestion (pertes de temps), des émissions de CO 2 , de la pollution locale (dioxyde d'azote, particules fines PM10, etc.), de l'insécurité routière, mais également du bruit ou de l'usure des infrastructures.
Cinq configurations socio-spatiales sont comparées , selon que le véhicule circule en milieu urbain très dense, en milieu urbain dense, en milieu urbain, en milieu urbain diffus et en milieu interurbain.
Elle a ensuite entrepris de confronter ces coûts aux prélèvements fiscaux qui pèsent actuellement sur les automobilistes .
Il s'agit principalement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) intégrée au prix des carburants (28 milliards d'euros de recettes pour les administrations publiques) et des péages autoroutiers (9,8 milliards d'euros pour les concessionnaires d'autoroutes), mais également de taxes de moindre rendement telles que la taxe à l'essieu, la taxe sur les véhicules de société, la taxe sur les contrats d'assurance et la taxe sur les certificats d'immatriculation.
Les tarifs de TICPE applicables à l'essence et au diesel n'ayant pas terminé leur convergence, les cas des véhicules fonctionnant au diesel sont distingués de ceux qui fonctionnent avec de l'essence.
Couverture des coûts externes des véhicules particuliers par les prélèvements obligatoires
Source : direction générale du Trésor
Les résultats obtenus par la direction générale du Trésor sont très éclairants .
Sans surprise, plus le milieu urbain est dense , plus les coûts externes qui résultent de la circulation automobile sont élevés . Mais, paradoxalement , les prélèvements supportés par les automobilistes tendent à diminuer dans les villes où la circulation est la plus importante (ils sont plus élevés dans les espaces d'urbain diffus ou entre deux villes).
Conséquence de cet effet ciseaux : le taux de couverture des coûts des automobiles est très faible dans les milieux urbains denses - il n'est que de 21 % pour les véhicules à essence et de 13 % pour les véhicules qui roulent au diesel .
Ces chiffres s'aggravent encore en milieu urbain très dense , avec une couverture des coûts qui chute à 1 3 % pour les véhicules à moteur essence et à seulement 7 % pour les véhicules à moteur diesel .
Conformément au principe du pollueur-payeur , cet écart entre coûts provoqués et prélèvements acquittés peut donc justifier la mise en place d'une forme de taxation sous la forme d'un tarif de congestion destiné à:
- faire internaliser par les automobilistes les externalités négatives qu'ils génèrent pour la société ;
- les inciter à utiliser d'autres modes de transport mieux adaptés à la circulation dans les grandes villes en modifiant le signal-prix de l'utilisation d'une voiture en ville.
3. Un outil complémentaire et non pas alternatif aux mesures d'interdiction telles que les Zones à Faibles Émissions (ZFE)
Les avantages et inconvénients des péages urbains sont souvent mis en balance avec ceux d'autres dispositifs de lutte contre la pollution en milieu urbain, et en particulier avec les Zones à Faibles Émissions (ZFE) , que l'on trouve actuellement dans dix pays européens : l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) en a ainsi recensé plus de 230 dans une récente étude de parangonnage 9 ( * ) .
Alors que les tarifs de congestion n'ont de sens que si un phénomène de congestion est présent, les ZFE visent d'abord et avant tout à réduire la pollution atmosphérique , y compris dans des villes qui, le cas échéant, ne seraient pas congestionnées, pour respecter les valeurs limites de la réglementation européenne , et en particulier celles relatives au dioxyde d'azote (NO 2 ) et aux particules fines PM10 et PM2,5 .
La différence majeure provient du fait qu'un tarif de congestion propose un prix pour l'accès à une zone engorgée , là où les ZFE reposent sur le principe de l'interdiction d'accès à une zone donnée pour les véhicules les plus polluants , c'est-à-dire les poids lourds ou les véhicules particuliers dont les moteurs ne répondent pas à certaines normes d'émissions ou d'équipement (normes Euro et/ou présence d'un filtre à particules) 10 ( * ) . Cette interdiction de circuler pour les véhicules les plus anciens a pour objectif assumé d'accélérer le renouvellement du parc automobile .
Il n'existe actuellement que 2 ZFE 11 ( * ) en France , à Paris et à Grenoble . Mais, le 8 octobre 2018, 13 autres territoires se sont engagés , avec l'appui du Gouvernement, à mettre également en place des ZFE d'ici la fin de l'année 2020 12 ( * ) . La vignette écologique Crit'Air , qui classe tous les véhicules en fonction de leurs émissions polluantes (sa couleur dépend de la motorisation et de l'âge du véhicule) permettra d'identifier les véhicules autorisés ou non à circuler .
Les ZFE font preuve d'une véritable efficacité pour améliorer la qualité de l'air, puisque certaines d'entre elles ont obtenu des réductions de concentration dans l'air de dioxyde d'azote (NO 2 ) et de particules fines PM10 de - 12 % et de - 15 % pour les particules fines PM2,5 .
Si les ZFE sont plus simples à mettre en place que des tarifs de congestion, celles-ci peuvent utilement venir les compléter , en jouant davantage sur l'incitation que sur la contrainte .
Votre rapporteure spéciale souhaite insister sur ce point : ZFE et tarifs de congestion ne doivent pas être présentées comme des alternatives, mais bien comme deux types d'outils , non financiers dans un cas, financiers dans l'autre, qui peuvent être mobilisés conjointement au service de l'amélioration de la qualité de l'air en additionnant leurs effets, comme c'est le cas à Londres et à Stockholm, les deux exemples présentés infra .
Il est du reste fort probable que la mise en place d'une ZFE ne sera pas à elle seule suffisante pour que la qualité de l'air des zones urbaines françaises les plus congestionnées s'améliore suffisamment pour respecter la réglementation européenne . D'autres leviers doivent donc être imaginés.
4. Parvenir à maîtriser les effets indésirables éventuels des tarifs de congestion
Par construction, la mise en place d'un tarif de congestion fait apparaître une frontière entre le centre-ville des grandes agglomérations où il est instauré et ses périphéries , car il renchérit les coûts des déplacements des particuliers ou des salariés qui se déplacent d'une zone à l'autre.
Si l'apparition de ce signal-prix vise à internaliser les effets externes négatifs du trafic routier et se justifie donc d'un point de vue économique, il est toutefois essentiel de veiller à ce qu'il ne crée pas d'injustices ou des problèmes nouveaux .
Le principal risque mis en avant par les détracteurs des péages urbains est celui de la ségrégation socio-spatiale et du potentiel caractère anti-redistributif des péages urbains , qui impacteraient davantage les populations défavorisées et creuseraient les inégalités sociales .
Ce danger existe tout particulièrement lorsque des quartiers périphériques habités par des ménages modestes sont mal desservis par les transports en commun : le tarif de congestion risque alors de pénaliser ces populations pour leurs déplacements pendulaires domicile-travail, voire de créer pour elles une désincitation à travailler.
Si la direction générale du Trésor, dans son document de travail précité 13 ( * ) , convient que « la question est loin d'être secondaire » , elle constate que « les questions d'équité et d'effet redistributifs sont des questions peu abordées dans les travaux relatifs aux péages urbains, notamment en raison d'un manque de données ».
Les informations actuellement disponibles sur cet aspect pourtant très important étant insuffisantes, votre rapporteure spéciale juge par conséquent indispensable de réfléchir en amont de la mise en place d'un péage urbain à des mécanismes destinés à limiter au maximum les risques d'iniquité sociale : si des tarifs spécifiques en fonction des revenus sont probablement trop compliqués à mettre en place, des dispositifs d'exonération ou de déductibilité d'impôts peuvent s'avérer particulièrement pertinents (voir infra ).
* 1 La pollution de l'air en dix questions, Ademe, édition de septembre 2018.
* 2 Rapport 2016 « Impacts de l'exposition chronique aux particules fines sur la mortalité en France continentale et analyse des gains de santé de plusieurs scénarios de réduction de la pollution atmosphérique » - Santé publique France.
* 3 Rapport de la commission des comptes et de l'économie de l'environnement. Santé et qualité de l'air extérieur. MEDDE SEEIDD, juin 2012.
* 4 « Pollution de l'air, le coût de l'inaction », rapport n°610 de la commission d'enquête sur le coût économique et financier de la pollution de l'air, (2014-2015).
* 5 Les concentrations annuelles de NO 2 à Paris en 2016 s'élevaient ainsi par exemple à 96 ugrammes/mètre 3 , alors que la limite européenne est fixée à 40 ugrammes/mètre 3 .
* 6 Il s'agit en premier lieu de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui pèse sur les carburants.
* 7 Péages urbains : quels enseignements tirer des expériences étrangères, document de travail de la direction générale du Trésor n° 2018/1 établi par Carole Gostner, avril 2018.
* 8 En centimes d'euros/véhicule-kilomètre.
* 9 Zones à Faibles Emissions (Low Emission Zones) à travers l'Europe, Déploiement, retours d'expériences, évaluations d'impacts et efficacités du système, Ademe, mars 2018.
* 10 Chaque collectivité territoriale qui met en place une ZFE décide du périmètre de la zone (centre-ville ou agglomération), des plages horaires, des catégories de véhicules concernées (tous ou seulement les poids lourds) et de la progressivité des restrictions.
* 11 Ces deux ZFE sont actuellement dénommées « Zones à circulation restreintes » mais le projet de loi d'orientation des mobilités devrait les rebaptiser « Zones à faibles émissions ».
* 12 Il s'agit de la Métropole Aix-Marseille Provence, de Montpellier Méditerranée Métropole, de Métropole Rouen Normandie, de Clermont Auvergne Métropole, de Métropole Nice Côte d'Azur, de Saint-Etienne Métropole, de Fort-de-France, de l'Eurométropole de Strasbourg, de la Métropole du Grand Paris, de la Métropole de Toulon Provence Méditerranée, du Grand Lyon, du Grand Reims et de Toulouse Métropole.
* 13 Péages urbains : quels enseignements tirer des expériences étrangères, document de travail de la direction générale du Trésor n° 2018/1 établi par Carole Gostner, avril 2018.