C. DEPUIS UN AN, L'ABSENCE DE PRÉSIDENT A REMIS L'ADMINISTRATION EN PREMIÈRE LIGNE
1. L'exécution 2017 a été perturbée par l'annulation d'une grande partie des versements de l'État
Le décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits a conduit à diminuer de 96 056 462 euros la contribution de l'État au budget 2017 du FNAP, initialement prévue à 180 187 084 euros, la ramenant à un montant actualisé de 84 130 622 euros 36 ( * ) .
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Le montant de la contribution de l'État au FNAP était fixé à 196,19 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2018. Une réserve de précaution a été appliquée sur ce montant, à hauteur de 16 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. La contribution effective de l'État était prévue à hauteur de 180,19 millions d'euros dans le budget de l'opérateur. Au final, sa contribution effective s'établit à 84,13 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une baisse de 96,06 millions d'euros. Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2017 |
La participation de l'État a donc finalement baissé par rapport à 2016 , où elle était de 100 millions d'euros, alors qu'elle devait presque doubler.
La baisse des crédits a conduit à une réduction des versements au programme 135, aussi bien au titre des restes à payer (en crédits de paiement) que des engagements pour les opérations nouvelles (en autorisations d'engagement). Les crédits d'aides à la pierre « classiques » (fonds 1 et 2 du FNAP) se sont ainsi établis à 349,42 millions d'euros, alors que le budget initial de l'opérateur prévoyait un montant de 445,48 millions d'euros.
La baisse des crédits a ainsi un effet non seulement sur l'année en cours, mais également sur les années suivantes , en application de la règle de « bonne gestion » qui prévoit que le montant annuel des engagements ne peut dépasser le montant total des versements effectués par le Fonds national des aides à la pierre au cours de l'exercice.
Le conseil d'administration du FNAP , réuni le 20 septembre 2017 , a refusé de voter le budget rectificatif qui lui était soumis . Les autorisations d'engagement correspondantes, d'un montant de 96 millions d'euros, ont alors été gelées.
2. Le président a démissionné en octobre 2017 pour protester contre le désengagement de l'État
M. Emmanuel Couet, président du FNAP, a remis sa démission au ministre de la Cohésion des territoires le 6 octobre 2017, après avoir reçu confirmation de la diminution de la contribution de l'État à 50 millions d'euros pour 2018, alors que cette contribution avait été prévue à hauteur de 200 millions d'euros pour 2017.
La contribution des bailleurs augmentant dans le même temps de 200 à 375 millions d'euros, il a entendu protester contre la « rupture du pacte fondateur » constitué par le principe du financement paritaire du FNAP par l'État et les bailleurs sociaux 37 ( * ) .
3. L'administration centrale est à nouveau en première ligne
Comme le prévoit le code de la construction et de l'habitation 38 ( * ) en cas d'empêchement du président ou de vacance, un des administrateurs nommés par le ministre chargé du logement supplée le président depuis cette date.
M. Laurent Girometti, alors directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) et déjà membre du conseil d'administration du FNAP, a été désigné par courrier du 5 décembre 2017, signé des trois ministres de tutelle, président du conseil d'administration du FNAP par intérim.
Le président actuel par intérim est M. François Adam depuis le 1 er juin 2018, également successeur de M. Girometti en tant que DHUP par décret du 9 mai 2018.
4. Le président devrait assurer une fonction d'impulsion
Les représentants des divers organismes représentés au conseil d'administration, reçus en audition par votre rapporteur spécial, ont souligné l'importance du rôle du président dans un organisme tel que le FNAP.
Le président du conseil d'administration est nommé par les ministres chargés du logement, de l'économie et du budget, qui doivent le désigner parmi les représentants des collectivités territoriales au conseil d'administration. Il ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs 39 ( * ) .
Si la composition du conseil d'administration reflète la diversité des acteurs et des décideurs de la construction de logements sociaux, le Fonds ne dispose pas de moyens de fonctionnement propres. Il s'appuie donc sur les moyens matériels et humains mis à disposition par le ministre chargé du logement 40 ( * ) , c'est-à-dire sur la DHUP.
La DHUP fournit donc au conseil d'administration des documents et des analyses dont votre rapporteur spécial a pu constater la grande qualité. Ces documents relèvent toutefois, par construction, d'une approche administrative et chiffrée qui nécessite d'être enrichie par l'approche plus diversifiée et les remontées du terrain qu'apportent les bailleurs sociaux comme les collectivités, notamment délégataires.
Le rôle du président est donc d'infléchir les travaux du conseil et en particulier d'organiser le travail de l'administration pour s'assurer que les décisions de répartition et d'utilisation des aides à la pierre reflètent les besoins et les orientations souhaitées par l'ensemble du conseil d'administration.
Plusieurs personnes ont ainsi exprimé à votre rapporteur spécial le sentiment que le conseil d'administration du fonds, dépourvu de président, fonctionnait au ralenti et qu'ils manquaient de visibilité sur son action.
Une réunion de ce conseil d'administration programmée pour le 27 juin dernier a ainsi été annulée au dernier moment. Or le président pourrait assurer une meilleure coordination afin que chaque membre du conseil d'administration dispose du même niveau d'information, que les convocations soient transmises à temps et que les documents soient diffusés assez tôt pour qu'ils aient le temps d'en prendre connaissance.
D'après les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, le remplaçant de France urbaine n'a toujours pas été nommé, ce qui rend difficile la nomination d'un président puisque celui-ci doit faire partie des représentants des collectivités territoriales.
Votre rapporteur s'étonne donc que, près d'un an après la démission de M. Couet, le FNAP n'ait toujours pas de président et appelle à un déblocage rapide de cette situation.
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Recommandation n° 1 : revenir à un fonctionnement « normal » du FNAP, avec un président en mesure de redonner au conseil d'administration une meilleure capacité de contrôle et d'impulsion. |
* 36 Rapport de l'ordonnateur, conseil d'administration du 14 mars 2018.
* 37 Communiqué de presse de M. Emmanuel Couet, 6 octobre 2017.
* 38 Article R. 435-6 du code de la construction et de l'habitation.
* 39 Article R. 435-6 précité du code de la construction et de l'habitation.
* 40 Article R. 435-8 du code de la construction et de l'habitation.