B. FACE À CES NOUVELLES DÉPENSES, L'AUGMENTATION DES RESSOURCES S'EST TRADUITE PAR UNE CONTRIBUTION ACCRUE DES FAMILLES
1. La hausse des frais de scolarité révèle en creux un désengagement progressif de l'État
Les frais de scolarité comprennent les droits relatifs à l'accès à l'enseignement ainsi que des frais annexes (frais de première inscription par exemple). D'après les données transmises par l'AEFE, depuis 2012, le produit total des frais de scolarité des familles scolarisant leurs enfants dans le réseau a augmenté de près de 38 %, en passant de 1,3 milliard d'euros à 1,8 milliard d'euros . Il faut distinguer l'effet prix résultant de la hausse des grilles tarifaires pratiquées, de l'effet volume qui résulte de la croissance du nombre d'élèves scolarisés. En effet, depuis 2012 le nombre d'élèves dans le réseau s'est accru de 11 %, soit dans une moindre proportion par rapport à l'évolution des frais de scolarité.
Par conséquent, les frais de scolarité par élève sont passés de 4 290 euros en 2012 à 5 300 euros en moyenne en 2017, soit une hausse de 23,5 % 16 ( * ) . En détaillant par statut d'établissement, en 2017, les frais de scolarité par élève se sont élevés à :
- 4 905 euros en moyenne dans les établissements en gestion directe ;
- 5 183 euros en moyenne dans les établissements conventionnés ;
- 5 601 euros en moyenne dans les établissements partenaires.
Produit des frais de scolarité, par statut d'établissement, depuis 2012
(en millions d'euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Perçus par les EGD |
305,9 |
318,2 |
335,7 |
358,3 |
353,5 |
355,4 |
|
Perçus par les conventionnés |
517,3 |
524,1 |
587,8 |
656,7 |
669,7 |
680,7 |
|
Perçus par les partenaires |
523,8 |
555,3 |
622,7 |
737,8 |
785 |
817,7 |
|
Total |
1 347 |
1 397,6 |
1 546,2 |
1 752,8 |
1 808,2 |
1 853,8 |
Note de lecture : pour les conventionnés et les partenaires, il ne s'agit que de montants déclaratifs, l'AEFE ne disposant pas d'informations comptables aussi précises que pour les EGD.
Source : AEFE
Toutefois, si ces montants moyens témoignent d'une tendance à la hausse des frais de scolarité, ils masquent de grandes disparités géographiques, statutaires des établissements, et selon la nationalité des élèves . En effet, les frais de scolarité sont très variables au sein du réseau, de la gratuité dans plusieurs établissements allemands, au montant de 31 000 euros par an au lycée français de New-York 17 ( * ) . De plus, les modalités de détermination des frais de scolarité varient selon le statut de l'établissement :
- pour les EGD, les frais de scolarité sont déterminés par le directeur de l'AEFE, sur proposition de l'établissement ;
- pour les établissements conventionnés et partenaires, les frais de scolarité sont librement fixés.
Enfin, l'AEFE a également indiqué à vos rapporteurs spéciaux que les frais de scolarité pouvaient être modulés en fonction de la nationalité des élèves. Ainsi, les élèves de nationalité française bénéficient de tarifs plus favorables que les autres dans la plupart des établissements. Toutefois, compte tenu des modalités de détermination des frais de scolarité, la modulation selon la nationalité constitue davantage une consigne de l'Agence aux établissements conventionnés et partenaires qu'une obligation.
Montant moyen des frais de scolarité par zone géographique
Source : commission des finances du Sénat
Dans son rapport de 2016, la Cour des comptes avait relevé que les frais de scolarité avaient connu une forte augmentation entre 2008 et 2012, de 37 % pour les EGD, 33 % pour les conventionnés et 34 % pour les établissements partenaires. Ceci s'explique principalement par la mise en place de la prise en charge (PEC) intégrale des frais de scolarité, instaurée en 2007 pour la classe de seconde, puis en 2008 et 2009 pour la première et la terminale, pour être supprimée en 2012. La PEC consistait en la prise en charge intégrale des frais de scolarité par l'État, sans condition de ressources pour les enfants français résidant à l'étranger avec leurs parents à condition d'être immatriculés au consulat et que les frais de scolarité ne soient pas déjà pris en charge par l'employeur. En outre, la Cour relève que si l'augmentation des frais de scolarité a été plus importante pour les EGD que pour les conventionnés ou partenaires, ils restent généralement les établissements les moins onéreux du réseau.
Cette augmentation des frais de scolarité doit être mise en regard de la baisse de la part des crédits publics, composés de la subvention pour charges de service public (SCSP) et de l'aide à la scolarité, dans les recettes de l'AEFE . Ainsi, en 2017, les frais de scolarité assurent 60 % du financement de l'AEFE, contre 52 % en 2012 .
Évolution des dépenses budgétaires
en faveur de l'enseignement français
à
l'étranger
(en millions d'euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Subvention pour charges de service public de l'AEFE* |
414,8 |
421,3 |
410,7 |
402,7 |
387,9 |
355,8 |
|
Aide à la scolarité** |
116,6 |
103,5 |
106,5 |
89,5 |
87,3 |
99,2 |
|
Total crédits budgétaires |
531,4 |
524,8 |
517,2 |
492,2 |
475,2 |
455 |
|
Recettes totales de l'AEFE |
1113,3 |
1166,7 |
1188,2 |
1199,8 |
1201,1 |
1165,3 |
|
Part des crédits budgétaires dans les recettes de l'AEFE |
47,7 % |
45,0 % |
43,5 % |
41,0 % |
39,6 % |
39,0 % |
*Action 5 - P185 ** Action 2 - P151
Source : commission des finances, à partir des données transmises par l'AEFE et des documents budgétaires
Les crédits alloués aux bourses scolaires versées aux élèves français à l'étranger, comptabilisés dans l'action 2 du programme 151, ont été réduits de près de 15 % en cinq ans. Néanmoins, cette baisse a été compensée par l'utilisation de la « soulte » de l'AEFE. Cette « soulte » résulte d'un changement de modalité comptable intervenu en 2014 qui a laissé 42 millions d'euros de bourses non consommés. Ces crédits étant spécifiquement dédiés au financement des bourses scolaires, ils constituent depuis lors une dotation spécifique à laquelle l'AEFE peut faire appel. La direction du budget a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que pour inciter l'AEFE à l'utiliser, les crédits dédiés du programme 151 ont été réduits depuis l'exercice 2015. Au 31 décembre 2017, le montant résiduel de cette « soulte » s'établit à 14,5 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux soulignent que l'extinction prochaine de cette « soulte » doit être anticipée par le responsable de programme P151 afin de ne pas dégrader le financement de l'aide à la scolarité.
|
Recommandation n° 2 : sanctuariser le montant de la subvention pour charges de service public (SCSP) allouée à l'AEFE pour les cinq prochaines années, en tenant compte de l'évolution à venir du coût réel de la pension civile des fonctionnaires détachés. |
Alors que le Président de la République, Emmanuel Macron, a annoncé le 20 mars dernier que la SCSP versée à l'AEFE serait maintenue au niveau de la loi de finances initiale pour 2017 pour les années 2018 et 2019, vos rapporteurs spéciaux estiment que la sanctuarisation du budget de l'Agence doit s'inscrire à plus long terme afin de ne pas accroître les difficultés budgétaires de celle-ci.
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Recommandation n° 3 : conformément à l'article L.452-2 du code de l'éducation qui prévoit que l'AEFE veille « à la stabilisation des frais de scolarité », contenir l'inflation des frais de scolarité en gelant la participation des familles au financement du réseau à son niveau actuel, c'est-à-dire 60 %. |
2. La mobilisation de ressources supplémentaires est contrainte
Si la recherche de nouvelles ressources semble être indispensable pour assurer la soutenabilité budgétaire de l'AEFE, vos rapporteurs spéciaux ont pu constater que cette perspective était limitée.
Premièrement, l'Agence, en tant qu'opérateur de l'État, ne dispose pas de capacité d'emprunt . En application de l'article 25 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 18 ( * ) , l'AEFE ne peut emprunter pour une durée supérieure à douze mois, ce qui justifie son recours aux avances de l'Agence France Trésor. Plusieurs interlocuteurs auditionnés par vos rapporteurs spéciaux ont défendu l'idée de soustraire l'AEFE du champ d'application de cette disposition en recommandant de modifier la liste des opérateurs qui y sont contraints, fixée par un arrêté du ministre chargé du budget. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux ont considéré qu'il n'était pas justifié que l'AEFE fasse l'objet d'un dispositif de gestion des finances publiques dérogatoire par rapport aux autres opérateurs de l'État.
De la même façon, il a été suggéré à vos rapporteurs spéciaux de développer la capacité d'emprunt des établissements en gestion directe (EGD). Cette possibilité permettrait d'éviter aux EGD de devoir augmenter les frais de scolarité pour provisionner des excédents budgétaires en vue de futures dépenses immobilières. Ceci répondrait également à la demande des familles que leurs frais de scolarité financent les investissements de l'établissement qui scolarise leurs enfants. Néanmoins, accroître l'autonomie patrimoniale des EGD nécessiterait de ne plus agréger leurs comptes financiers avec ceux des services centraux et de rompre avec la logique d'apparentement entre les EGD et l'AEFE. Vos rapporteurs spéciaux ont estimé que cette conception patrimoniale des EGD irait à l'encontre de la philosophie de la construction du réseau de l'enseignement français à l'étranger pour laquelle les EGD constituent des « pavillons » de l'éducation à la française à l'étranger.
Deuxièmement, la mobilisation des ressources provenant de la participation financière des établissements au réseau se heurte dans certains pays à des difficultés réglementaires liées au contrôle des flux de capitaux , ce qui génère des tensions sur la trésorerie de l'Agence. D'après les données transmises par l'AEFE, ces difficultés résultent soit d'un contrôle de change strict, soit à l'application de taxes sur les transferts considérés comme des produits imposables par les réglementations fiscales locales. À ce jour, 7 pays sont concernés, affectant 14 établissements pour un montant total de 58,19 millions d'euros non recouvrés par l'AEFE. À titre de comparaison, le reste à charge de l'AEFE pour financer la prise en charge des pensions civiles des fonctionnaires s'élevait à 51,9 millions d'euros en 2017 .
Difficultés de transferts de fonds des établissements vers l'AEFE (en juin 2018)
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Pays |
Montant en millions d'euros |
Observations |
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Algérie |
14,36 |
Autorisation de transfert par voie de chancellerie à hauteur de 3,6 millions d'euros depuis novembre 2017 pour un an. La dernière demande de transfert de mai 2018 est restée sans réponse. |
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Maroc |
2,79 |
Autorisation de l'office de changes marocain renouvelée en mai 2018 pour deux ans avec une augmentation du plafond annuel. |
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Tunisie |
18,84 |
Autorisation de transfert par voie de chancellerie à hauteur de 4,5 millions depuis août 2017, valable un an. Aucune réponse à ce jour aux autres demandes de transfert. |
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Venezuela |
2,99 |
Autorisation de transfert par voie de chancellerie accordée en février 2018 pour 581 000 euros. |
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Angola |
9,73 |
Convention avec l'entreprise Total, principal financeur du lycée, permettant un règlement partiel de la participation financière |
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Brésil |
4,71 |
Fiscalité sur le transfert restant à expertiser. Demande de transfert par voie de chancellerie en cours |
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Chine |
4,77 |
Fiscalité sur le transfert restant à expertiser. Demande de transfert par voie de chancellerie à initier |
Source : AEFE
Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a nommé fin 2017 M. Gerrit Van Rossum, ambassadeur, pour accélérer la résolution de ces situations de blocage.
Troisièmement, les financements alternatifs tels que les opérations de mécénat, n'ont pas réussi à pénétrer la culture du réseau de l'enseignement français à l'étranger . Certes, ces opérations permettent d'assurer un financement local aux établissements. Par exemple, il a été indiqué à vos rapporteurs spéciaux que le lycée français Charles de Gaulle organise chaque année des dîners de charité permettant de lever des fonds pour aider certaines familles à s'acquitter du montant des frais de scolarité ou pour apporter un soutien financier ponctuel. Le lycée Winston Churchill a également bénéficié de mécènes privés à hauteur de 3 millions de livres sterling pour financer l'achat de son bâtiment principal en 2015. Néanmoins, les auditions conduites par vos rapporteurs spéciaux ont révélé que la réussite des opérations de mécénat dépendait des spécificités locales ainsi que de la sociologie des familles. Ainsi, il apparaît peu réaliste de fonder
l'amélioration de la soutenabilité budgétaire de l'AEFE sur cette source de financement, même si elle doit être encouragée là où les situations locales le permettent.
* 16 Le résultat a été obtenu en divisant l'ensemble des frais de scolarité perçus par tous les établissements du réseau (EGD, conventionnés, partenaires) par le nombre d'élèves scolarisés. Le montant de 5 300 euros inclut les frais de scolarité, les frais d'inscription annuelle et de première inscription. Le montant moyen des frais de scolarité stricto sensu s'élève à 5100 euros par élève d'après l'AEFE.
* 17 36 500 dollars pour une année, de la maternelle à la terminale, à compter de la rentrée 2018.
* 18 Cet article modifie l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.