DEUXIÈME PARTIE -
CONNAÎTRE, ADAPTER, PRÉPARER : CALIBRER LES MOYENS
À HAUTEUR DES ENJEUX
I. IDENTIFIER LES RISQUES ET ADAPTER LES TERRITOIRES : UNE MISSION D'ENVERGURE
A. CARTOGRAPHIER LES RISQUES, PREMIÈRE ÉTAPE DE L'ACTION
1. Le PPRN, outil central de la prévention...
a) Un cadre de droit commun dans l'Atlantique et l'océan Indien...
Le cadre de droit commun de prévention des risques naturels, issu notamment des lois de 1987 9 ( * ) et 1995 10 ( * ) , est défini par le code de l'environnement. Celui-ci s'applique dans les cinq départements d'outre-mer que sont la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte . Ces dispositions s'appliquent également dans les collectivités de Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon , celles-ci étant soumises au principe d'identité législative et ne s'étant pas vues transférer la compétence en matière d'environnement.
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Les plans de prévention des risques naturels Cadre juridique du PPRN La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a créé les « plans de prévention des risques naturels prévisibles ». Ils sont aujourd'hui prévus par les articles L. 562-1 à L. 562-9 du code de l'environnement . Ceux-ci participent d'une double mission : - cartographier les risques, par un zonage des aléas ; - tirer les conclusions de cette identification des risques et prendre les mesures d'adaptation ou de prévention qui s'imposent . Ces plans sont annexés aux plans locaux d'urbanisme et valent servitude d'utilité publique . Les étapes de réalisation d'un PPRN 1 - Le préfet prescrit un PPRN sur un périmètre géographique défini mais non figé et charge des services de l'instruction. 2 - S'ouvre ensuite une phase de concertation avec les collectivités territoriales et les EPCI. Les projets sont soumis à avis des conseils municipaux et organes délibérants des EPCI. Une enquête publique est également organisée. 3 - Le PPRN est approuvé par arrêté préfectoral. |
Source : Délégation sénatoriale aux outre-mer
b) ... Repris ou adapté dans certaines collectivités autonomes...
(1) Dans le bassin Atlantique : le cas de Saint-Barthélemy
La collectivité de Saint-Barthélemy dispose de la compétence en matière d'environnement depuis son statut d'autonomie de 2007 11 ( * ) . Le conseil territorial a par la suite, en 2009, adopté un code de l'environnement propre à la collectivité et abrogé partiellement le code de l'environnement national 12 ( * ) .
Ce code reprend dans son titre 8 l'esprit du dispositif hexagonal pour les articles relatifs à la prévention des risques naturels, précisé et adapté sur quelques éléments.
C'est ainsi à la collectivité qu'il appartient d'élaborer et mettre en application des PPRN 13 ( * ) . Le président du conseil territorial peut également rendre applicables certaines mesures en urgence. Il est enfin de la responsabilité de ce dernier d'informer la population sur les risques 14 ( * ) .
(2) En Polynésie française
Ni l'État ni les communes de Polynésie n'étant désignées par le statut d'autonomie de la collectivité 15 ( * ) comme compétentes en matière de prévention des risques, la collectivité en a la charge .
Le code de l'environnement national n'est pas applicable en Polynésie française. Si la Polynésie française a adopté en 2003 un code de l'environnement, celui-ci ne contient pas de dispositions relatives à la prévention des risques naturels prévisibles ; celles-ci figurent cependant dans le code de l'aménagement 16 ( * ) .
Les dispositions prévues sont très proches de celles du code de l'environnement national, le pays assurant la mission attribuée à l'État dans le droit commun. L'établissement et l'approbation des PPR sont ainsi de la compétence du conseil des ministres de la Polynésie française, les communes rendant un avis sur les projets.
c) ... mais inexistant dans certains territoires du Pacifique
(1) En Nouvelle-Calédonie : une responsabilité en cours de clarification, un processus à conduire
(a) Corollaire de la compétence transférée de sécurité civile, la prévention dépend du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie...
Comme l'expliquait M. Éric Backes 17 ( * ) , directeur de la sécurité civile et de la gestion des risques de Nouvelle-Calédonie, « cette démarche, initiée en hexagone en 1995, reste au stade embryonnaire en Nouvelle-Calédonie en raison de la persistance d'une certaine ambiguïté sur la répartition des responsabilités entre les différents acteurs institutionnels ». Les provinces sont en effet désignées compétentes en matière d'environnement par le statut de la Nouvelle-Calédonie 18 ( * ) . Pour autant, la prévention des risques liés à l'environnement n'est pas citée au titre des compétences réparties entre État, Nouvelle-Calédonie, provinces et communes.
La compétence en matière de prévention des risques naturels serait induite par la compétence en matière de sécurité civile , qui a été transférée en 2014 de l'État à la Nouvelle-Calédonie 19 ( * ) . La loi du pays relative au transfert dispose que « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature , l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres, et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre des mesures et des moyens appropriés ». Aussi, le Conseil d'État considère que les PPRN tels que prévus par le code de l'environnement national « ont pour finalité d'assurer la protection civile des populations contre les risques naturels » 20 ( * ) . Le Conseil d'État va plus loin dans un avis du 31 octobre 2017 : « il appartient à la Nouvelle-Calédonie de définir le régime juridique de documents analogues aux PPRNP » hexagonaux. Cependant, cette compétence s'exerce nécessairement dans le respect des compétences des provinces.
(b) ... Mais nécessite une implication des provinces et doit souvent tenir compte de la coutume
Cependant, l'établissement de cartes d'aléas et les éventuelles conséquences qu'elles emporteraient en termes d'évacuations potentielles ou de déplacements de populations revêtent un caractère sensible dans un territoire où l' attachement à la terre est extrêmement fort. Une politique de prévention des risques naturels efficace se doit de recueillir l'adhésion et la bonne compréhension de tous les acteurs. Celle-ci ne peut donc se concevoir qu'en étroite collaboration avec les provinces et ménager le respect de la coutume sur de larges parties du territoire.
Le directeur de la sécurité civile de Nouvelle-Calédonie indiquait que différents groupes de travail avaient été mis en place au niveau des services afin de définir une stratégie qui sera présentée aux autorités de la Nouvelle-Calédonie puis aux partenaires provinciaux et communaux.
(2) Dans les îles Wallis et Futuna, une perspective délicate
Les îles Wallis et Futuna sont soumises au principe de la spécialité législative ; en matière d'environnement, le code de l'environnement national énumère les dispositions qui sont applicables à Wallis-et-Futuna. Aucune des dispositions relatives à la prévention des risques naturels n'y est applicable.
Comme l'a rappelé l'administration supérieure lors de la visioconférence avec le territoire 21 ( * ) , « il n'y a pas, à Wallis-et-Futuna, de schéma de cohérence territoriale (SCOT), de plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) ou de plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLUH) » . Surtout, une des applications des PPRN est de pouvoir procéder aux évacuations d'habitations en zones à fort risque ; or, comme le rappelait M. Gaël Rousseau, chef des services du cabinet du préfet, « il n'y a aucune forme de contrainte sur les terres coutumières. Le préfet, contrairement aux autres départements ou aux autres territoires, ne peut pas exproprier, ne peut pas obliger les propriétaires à procéder à des aménagements aux bords des voiries ou des bords de mer. Aucune mesure d'interdiction de construction, d'aménagement ou de protection ne peut être prise et tout se fait à l'amiable, en fonction de la bonne volonté de la population ».
Il apparaît urgent de prévoir dans le droit des dispositifs de recensement et de cartographie des aléas, première pierre d'une vraie politique de prévention des risques naturels. Si cette préoccupation est forte, les contraintes inhérentes au fonctionnement institutionnel de Wallis-et-Futuna rendent complexe la mise en oeuvre d'aménagements résultants d'un éventuel plan de prévention des risques naturels.
2. ... inégalement actualisé et parfois indisponible
Alors que les plans de prévention ne sont pas prévus sur l'ensemble des territoires, leur déploiement est tout aussi inégal sur les territoires qui ont pourtant un cadre juridique abouti, comme le montre le tableau ci-après.
État de réalisation des PPRN dans les territoires des trois bassins océaniques
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PPRN |
Nombre
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prescrit |
en cours
|
approuvé |
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Départements d'outre-mer |
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Guadeloupe |
3 |
32 |
32 |
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Guyane |
1 |
6 |
9 |
22 |
|
Martinique |
34 |
34 |
||
|
La Réunion |
3 |
24 |
24 |
|
|
Mayotte |
10 |
17 |
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Collectivités d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie |
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Saint-Barthélemy* |
** |
- |
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Saint-Martin |
*** |
1 |
- |
|
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
1 |
2 |
||
|
Wallis-et-Futuna |
- |
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Polynésie française* |
46 |
2 |
48 |
|
|
Nouvelle-Calédonie |
33 |
|||
* le code de l'environnement hexagonal ne s'appliquant pas, sont pris en compte ici les équivalents dans le droit local.
** décidé par le conseil territorial en novembre 2017.
*** en cours de révision à la suite d'Irma.
N.B. : Les territoires de Nouvelle-Calédonie et des îles Wallis et Futuna ne disposent pas encore de règles en matière de PPRN.
Source : Délégation sénatoriale aux outre-mer, d'après les réponses du ministère de la transition écologique et solidaire et des services des territoires
(1) Dans le bassin Atlantique
À Saint-Pierre-et-Miquelon , le projet de PPR littoral , initié au début de 2015 par le préfet, arrive au terme de son instruction : le projet de PPRL est actuellement soumis à l'enquête publique et devrait, selon le ministère de la transition écologique et solidaire, être approuvé avant la fin 2018.
Les deux départements des Antilles apparaissent exemplaires dans la couverture en PPRN : en Guadeloupe , les 32 communes sont couvertes par un PPRN approuvé et le processus de révision a été enclenché ; en Martinique , toutes les communes sont couvertes par un PPRN multirisques approuvé depuis 2004.
S'agissant des Îles du Nord, le PPRN de Saint-Martin avait été approuvé le 10 février 2011 et annexé au PLU le 12 août 2011. Il est actuellement en cours de révision . Saint-Barthélemy , qui n'en disposait pas depuis son changement de statut, devrait en adopter un dans les mois à venir.
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Dans les Îles du Nord, tirer les conséquences d'Irma Le PPRN multirisques de 2011 existant à Saint-Martin sera révisé au cours des prochains mois afin d'intégrer les enseignements de l'ouragan de septembre 2017. Aucun plan de prévention des risques naturels n'existe pour le moment à Saint-Barthélemy, le processus de mise en place du PPRN ayant été stoppé par la collectivité à la suite de son changement de statut en 2007. Le conseil territorial a décidé en novembre 2017 de la réalisation d'un PPRN multi-risques pour la collectivité . Celui-ci est prévu d'ici deux ans. Après s'être rendu dans les Îles du Nord au cours du mois de septembre 2017 à la suite de l'ouragan, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) a réalisé plusieurs missions à Saint-Barthélemy et Saint-Martin au début de l'année 2018 pour mieux évaluer et cartographier les risques de submersion marine et d'érosion du littoral. Ces missions permettront d'affiner les cartes d'aléas nécessaires à la réalisation des nouveaux PPRN dans les deux collectivités. |
Source : Délégation sénatoriale aux outre-mer, d'après les réponses du ministère de la transition écologique et solidaire
En Guyane , une situation de blocage entre la commune de Saint-Laurent-du-Maroni et l'État persistait concernant l'élaboration du PPRI prescrit en 2009 et ayant fait l'objet d'une enquête publique avec avis défavorable en 2013. La concertation menée par les services de l'État a permis de résoudre cette situation récemment. La commune de Saint-Laurent-du-Maroni adopte désormais une position favorable sur la dernière version du projet de PPRI et souhaite son approbation avant la fin 2018. La DEAL Guyane prépare les documents relatifs au projet de PPRI pour la consultation des élus, et l'enquête publique devrait avoir lieu en septembre 2018.
(2) Dans l'océan Indien
À La Réunion , toutes les communes de l'île sont couvertes par un PPRN inondation et/ou mouvement de terrain . Dans l'élaboration et la révision des PPR inondation et/ou mouvement de terrain et des PPR littoraux - qui prennent en compte le recul du trait de côte et le risque de submersion marine - priorité est donnée à la révision des PPR mono-aléa les plus anciens et à l'ajout de l'aléa mouvement de terrain, lorsque celui-ci n'est pas cartographié. Il n'y a pas de situation de blocage identifiée pour l'élaboration et la révision des PPRN, mais une priorisation des différentes procédures en fonction des critères définis.
Il n'existe à ce jour aucun plan de prévention des risques (PPR) approuvé sur le territoire de Mayotte . Les projets de plans de prévention des risques naturels sont en cours d'élaboration sur le territoire des 17 communes. Les PPRN multirisques , traitant des risques d'inondation par débordement de cours d'eau ou ruissellement urbain, des risques de glissement de terrain et chutes de blocs et du risque sismique, sont prescrits sur 10 communes depuis 2009-2010 et sont en phase de consultation publique. Les PPRN seront prescrits avant la fin 2018 sur les 7 autres communes , indique le ministère de la transition écologique, la révision de la cartographie des aléas ayant débuté en septembre 2017. Le PPR littoral qui porte sur les aléas de submersion marine et de recul du trait de côte, a été prescrit en janvier 2017 et est actuellement en phase de concertation avec les 17 communes de l'île.
Le retard pris dans l'élaboration des PPRN sur l'île de Mayotte serait lié à la fois à la méthode de cartographie des aléas qui a dû être revue à mi-parcours en lien avec les experts du Cerema et à la possibilité offerte aux communes en 2017 de réaliser sous leur maîtrise d'ouvrage des études précises d'aléas sur certains secteurs à enjeux, afin d'améliorer l'acceptabilité des PPRN.
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Recommandation n° 3 : Accélérer les processus d'élaboration et de mise à jour des plans de prévention des risques naturels (PPRN) sur l'ensemble des territoires, notamment à Mayotte et en Polynésie française, pour un aboutissement d'ici à la fin de l'année 2019. En Nouvelle-Calédonie, encourager la collaboration entre le gouvernement, les provinces et les communes visant à l'instauration d'un dispositif équivalent aux PPRN. |
Les rapporteurs insistent sur la nécessité d'aboutir à une couverture actualisée des territoires par des plans de prévention des risques naturels. Aussi, il convient de rappeler que l 'activation du fonds Barnier nécessite l'existence d'un PPRN , au moins prescrit.
(3) En Polynésie française
L'établissement de plans de prévention des risques naturels (PPRN) a concerné l'ensemble des îles et des communes de la Polynésie française. Les risques sont différents selon que l'on considère les îles basses, les atolls des Tuamotu, ou les îles hautes comme aux Marquises ou dans l'archipel de la Société.
L'instabilité politique dont a pâti le territoire a empêché d'aller au bout de la démarche : seulement deux communes polynésiennes ont aujourd'hui approuvé leur PPRN, Punaauia sur l'île de Tahiti et Rurutu aux Australes . Pour les autres communes, il est tout de même fait application des zonages et des préconisations en matière de risques figurant sur les plans du BRGN, notamment en matière de construction. Comme le relève le ministre de l'aménagement M. Jean-Christophe Bouissou, « cela pose bien des problèmes d'incompréhension au sein de la population face à l'incapacité, pour une famille, de pouvoir construire sur un terrain lui appartenant ; il nous reste à accomplir un travail important de pédagogie sur ce sujet » 22 ( * ) .
* 9 Loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs.
* 10 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.
* 11 Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.
* 12 Délibérations n° 2009-50 et n° 2009-51 CT du 12 juin 2009.
* 13 Articles 811-1 et suivants du code.
* 14 Articles 821-1 et suivants du code.
* 15 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
* 16 Titre 8 du Livre 1 du code de l'aménagement de la Polynésie française.
* 17 Visioconférence du 5 avril 2018.
* 18 21° de l'article 22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 19 Voir quatrième partie du présent rapport.
* 20 Conseil d'État, 29 janvier 2014, M. et Mme Massin et autres, n° 356085.
* 21 Visioconférence du 13 mars 2018.
* 22 Visioconférence du 7 mars 2018.