LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
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« LE RÉGIME
SOCIAL »
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• Association des maires de France (AMF )
Judith MWENDO, Conseillère technique
• Direction de la sécurité sociale (DSS )
Jonathan BOSREDON, Chef de service adjoint à la Directrice de la sécurité sociale
• Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM )
Fanny RICHARD, Responsable du bureau de la régulation
• Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV )
Renaud VILLARD, Directeur
Christine CAMBUS, Directrice juridique et réglementation nationale
• IRCANTEC
Gilles FROSTIN, Administrateur
David SANCHEZ, Responsable du service juridique
• FONPEL
Jean-Paul LEFEBVRE, Secrétaire général
Delphine BREURE, Gestionnaire
• CAREL
Daniel ESCOLAN, Directeur général
• Caisse des dépôts et des consignations (CDC )
Marie-José CHAZELLES, Directrice des solidarités et autres fonds
Adil TAOUFIK, Chargé de relations institutionnelles
COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE « LE RÉGIME SOCIAL DES ÉLUS LOCAUX » (4 AVRIL 2018)
M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et co-président du groupe de travail « Statut de l'élu local » . - Merci beaucoup de vous être déplacés. Je salue mes collègues. Sur le sujet de la situation de l'élu local, nous avons souhaité que l'ensemble du bureau de la délégation, toutes sensibilités politiques confondues, soit partie prenante. Nous avons scindé les différents aspects du sujet pour les approfondir dans leur totalité. Nous avons ainsi mis en place des équipes de co-rapporteurs, que nous entendrons dans quelques instants. Ensuite, nous écouterons nos invités sur la question du régime social des élus locaux.
Les personnes que nous entendrons aujourd'hui ont probablement eu écho du questionnaire que nous avons adressé, avec le soutien d'associations d'élus - notamment l'AMF -, à un nombre élevé d'élus locaux. Nous avons reçu 17 500 réponses. Le questionnaire était pourtant long et approfondi. Cette consultation a inscrit la question du régime social des élus locaux au coeur des préoccupations de nos collègues. 51 % d'entre eux ont en effet identifié la protection sociale et le régime de retraite comme étant insuffisants et comme étant une cause de la crise des vocations, dont il est de plus en plus question depuis 2014. Aujourd'hui, mois après mois, nous enregistrons des vagues de démissions qui montrent que ce malaise, notamment dans la France des périphéries, dans la France rurale, dans la France des entités de plus petite taille, n'est pas terminé. Les deux tiers des élus qui se sont exprimés (67 %) ont admis méconnaître pour autant leurs droits à la retraite acquis en qualité d'élu local. Une majorité d'entre eux a en outre qualifié le régime social d'illisible (54 %, contre 12 % d'opinions contraires) et d'insuffisamment protecteur (43,5 % contre 7,5 % d'avis opposés). Nous possédons par conséquent des marges d'amélioration sur la question.
Je donne à présent la parole à Mathieu Darnaud.
M. Mathieu Darnaud, co-président du groupe de travail . - Merci Monsieur le Président. Vous êtes aujourd'hui nombreuses et nombreux, nous vous en remercions. Cette table ronde est en effet précieuse s'agissant de l'expertise et du regard que vous pouvez nous apporter.
Pour introduire cette table ronde, je vous poserai trois questions d'ordre général. La première interrogation fait écho aux précédents propos de Monsieur le Président. Selon vous, les élus doivent-ils continuer à être alignés sur le droit commun, comme tel est le cas depuis la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2013 ? Existe-t-il au contraire des caractéristiques des fonctions occupées qui rendraient nécessaire la mise en place d'un régime social spécifique ?
Le deuxième point est le suivant : selon vous, le régime social existant est-il globalement satisfaisant, suffisant et surtout équitable ?
Enfin, nous souhaiterions recueillir votre point de vue sur les conditions de cotisation à la retraite prévues par le régime général de la Sécurité sociale. Les jugez-vous pertinentes ? Les élus locaux peuvent-ils profiter, en l'occurrence, de réelles contreparties ?
Je donne à présent la parole à Daniel Chasseing.
M. Daniel Chasseing, rapporteur. - Merci Monsieur le Président et Monsieur le coprésident. Mesdames et Messieurs, Marc Daunis et moi-même vous poserons aujourd'hui quelques questions sur les possibilités d'évolutions du régime social vers une couverture mieux adaptée et renforcée par rapport aux conditions actuelles d'exercice des mandats locaux, notamment concernant la conciliation avec l'exercice d'une activité professionnelle. Nous souhaitons recueillir votre sentiment sur les suggestions qui nous ont été adressées par les élus locaux depuis le début de nos travaux.
Je vous soumets plusieurs questions. Les conditions actuelles d'assujettissement semblent-elles adaptées ? Le niveau et les conditions d'attribution des prestations liées aux principaux risques sont-ils adéquats ? Une revalorisation du montant des retraites paraît-elle indispensable ? Les élus ayant accès au régime de retraite complémentaire et facultatif par rente bénéficient-ils d'une retraite suffisante ? À défaut d'une revalorisation des indemnités ou des retraites, la mise en place d'une possibilité de participation de la collectivité ou d'un fonds public au rachat des trimestres de cotisations manquants d'un élu à plein temps vous paraît-elle souhaitable ? La cotisation facultative à la retraite complémentaire par capitalisation FONPEL / CAREL doit-elle désormais devenir une cotisation obligatoire ? Estimez-vous nécessaire de mettre fin à l'assujettissement au régime général de la Sécurité sociale pour les élus salariés aboutissant à une double cotisation, souvent dénoncée ?
M. Marc Daunis, rapporteur. - Je souhaite, pour ma part, aborder des propositions pratiques pour assurer la clarification et le respect des dispositions réglementaires et législatives en vigueur. J'avoue que je fais partie des deux tiers des élus qui ont une connaissance approximative du régime. En préparant cette table ronde, j'ai pu mesurer l'étendue de mes lacunes en la matière. Les réponses que vous nous apporterez seront d'autant plus importantes.
Les questions sont les suivantes : êtes-vous favorable à la mise en place d'un formulaire d'affiliation au régime général spécifique aux élus locaux ? Face aux nombreuses difficultés dont les associations d'élus locaux se font l'écho, pensez-vous que l'instauration d'un droit à l'erreur pour les collectivités locales concernant leurs relations, les contrôles et les éventuels différends avec les URSSAF soit pertinente ?
Par ailleurs, pour permettre une diminution des difficultés constatées et améliorer la compréhension et l'application par tous des règles relatives au régime social des élus locaux, êtes-vous favorable à la nécessité de publier une ou plusieurs circulaires sur les cinq dispositions suivantes :
- la disparition des cotisations appliquées à la part versée par les collectivités au régime de retraite complémentaire ;
- l'exclusion du régime de retraite obligatoire IRCANTEC des élus locaux des règles de cumul emploi retraite ;
- l'exclusion de la fraction représentative des frais d'emploi pour le calcul des ressources ouvrant droit à une prestation sociale ;
- l'assimilation des crédits d'heures non rémunérés à une durée de travail effective pour la détermination du droit aux prestations sociales ;
- la possibilité pour les élus locaux d'exercer leur mandat durant un arrêt-maladie ?
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci. Je salue la présence, parmi les sénateurs, outre les rapporteurs qui viennent de s'exprimer, de Michelle Gréaume. J'invite à présent les associations d'élus locaux à s'exprimer.
Mme Judith Mwendo, conseiller technique, Association des Maires de France . Bonjour à tous. Eu égard aux nombreuses difficultés rencontrées par les élus, l'AMF a identifié quatre actions prioritaires.
Dans un premier temps, nous sommes favorables à la création d'un formulaire d'affiliation spécifique aux élus locaux. Le formulaire utilisé aujourd'hui, intitulé Demande de mutation , laisse en effet entendre que l'élu qui s'affilie au régime général en qualité d'élu souhaite modifier son régime de protection sociale en propre. Or l'affiliation au régime général en qualité d'élu local vient en complément du régime de protection sociale dont l'élu dispose en propre. De surcroît, le formulaire n'étant pas adapté au cas spécifique des élus locaux, nombre d'entre eux ont subi des radiations. Parmi ceux qui ne remplissent pas les conditions pour payer les cotisations sur les indemnités de fonction, nombreux sont ceux qui ne sont toujours pas affiliés au régime général, par crainte d'être radiés du régime de protection sociale en propre. C'est pourquoi l'AMF est favorable à la création d'un formulaire spécifique aux élus locaux.
Par ailleurs, l'AMF est favorable à la disparition de la cotisation applicable à la part versée par les collectivités territoriales au régime de retraite par rente FONPEL ou CAREL. Actuellement, de nombreuses collectivités font l'objet de redressements, alors même que l'assujettissement n'a pas été clairement prévu par les textes. Depuis cinq ans, l'AMF réclame le fondement juridique d'un tel assujettissement. Nos courriers sont restés sans réponse à ce jour. Je rappelle également que la circulaire du 14 mai 2013, qui prévoit notamment l'assiette des cotisations sociales, ne fait pas mention de cette part des collectivités territoriales.
En ce qui concerne les règles du cumul emploi retraite, nous sommes favorables à l'exclusion du régime obligatoire IRCANTEC. En effet, en l'état actuel des textes, les élus retraités de leur activité professionnelle ne pourront pas percevoir à l'avenir leur retraite IRCANTEC, tandis que ceux qui perçoivent une indemnité de fonction sont dans l'obligation de cotiser. Les élus retraités cotisent donc pour certains en quelque sorte à perte.
Enfin, pour respecter l'application stricte de la loi, nous souhaitons la publication de plusieurs circulaires, notamment à l'attention des différents organismes sociaux.
Je tiens à rappeler que l'ensemble des difficultés précédentes ont fait l'objet d'une saisine officielle de l'AMF au ministère des Affaires sociales. Depuis cinq ans, nous avons adressé quatre courriers officiels et plusieurs courriels au ministère. Nous n'avons reçu aucune réponse à ce jour. Les élus n'apprécient guère le mépris avec lequel ils sont traités.
J'ajoute enfin que les autres pistes d'évolutions indiquées dans le questionnaire font l'objet d'un examen approfondi par notre groupe de travail. Nous transmettrons nos positions officielles ultérieurement. Je vous remercie.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci. Je donne la parole à Jonathan Bosredon.
M. Jonathan Bosredon, chef de service adjoint à la directrice de la Sécurité sociale, direction de la Sécurité sociale . - Merci Monsieur le Président. Vous avez posé un grand nombre de questions, qui nous avaient été transmises préalablement à la table ronde. Nous souhaitons y apporter des réponses, ainsi qu'aux points soulevés par l'AMF.
S'agissant de l'existence d'un régime spécifique pour les élus locaux, des dispositions particulières ont historiquement existé. Il en existe toujours, s'agissant de FONPEL et de CAREL. Pour le reste, les dispositions spécifiques ont conduit par le passé à accorder des droits sociaux moindres aux élus locaux. En 2013, il ne s'agissait pas d'un alignement sur le régime général, mais d'une certaine convergence, qui a été le moyen de combler une partie du retard au niveau des prestations allouées aux élus locaux. Dans certaines situations, les droits demeurent néanmoins plus faibles. Les élus peuvent légitimement demander que les retards soient comblés. Il n'en demeure pas moins que rapprochement du régime général mis en oeuvre a été une bonne manière de régler un certain nombre de sujets, sans gommer les spécificités type FONPEL / CAREL. Pour les autres dispositifs, il s'agit d'un point de référence utile à conserver.
Concernant les demandes plus précises formulées précédemment, je pense que les représentants des caisses nationales pourront compléter mes propos. Les élus sont évidemment dans une situation spécifique. Le devoir d'information des organismes sur ces spécificités demeure. Nous sommes favorables, pour notre part, à des formulaires spécifiques. Simplement, depuis la réforme de 2013, d'autres réformes ont eu lieu, notamment la protection universelle maladie, dans le cadre desquelles un grand nombre de formulaires ont déjà été remplacés par des formulaires plus simples. Ces derniers ne sont peut-être pas adaptés à la situation des élus locaux et nous devrons veiller à y remédier. Cela étant, il est de la responsabilité des organismes et des administrations d'expliquer que l'ouverture du droit à l'assurance maladie, qui concourt à la délivrance d'une carte Vitale, est sans lien avec l'ouverture des droits à la retraite, notamment s'agissant de l'ensemble des élus locaux.
Les démarches, quant à elles, ne doivent pas être réalisées par les élus locaux mais par les employeurs qui, de manière directe, permettent d'ouvrir les droits des assurés. Les éventuelles difficultés au niveau des droits maladie sont ainsi sans impact sur le calcul des droits de retraite. Des circulaires ont été publiées sur le sujet suite à la réforme de 2013. Certes, des points complémentaires méritent peut-être d'être encore explicités. Nous ne rencontrons aucune difficulté à ce niveau. Le sujet de la clarification de l'assujettissement de la participation des employeurs au dispositif FONPEL / CAREL méritera notamment d'être tranché définitivement.
Enfin, le droit à l'erreur s'applique à l'ensemble de nos concitoyens. Il sera donc décliné également pour la mise en oeuvre de la protection sociale des élus locaux. Nous appliquerons un droit de conseil et d'information dans le domaine.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci. Je me tourne à présent vers les représentants de la Caisse nationale d'assurance vieillesse.
M. Renaud Villard, directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse . - Merci Monsieur le Président. Je souhaite apporter quelques précisions. À titre liminaire, j'entends une forme d'incompréhension sur la protection sociale des élus, le sondage que vous avez évoqué est éloquent en la matière. J'en prends ma part s'agissant de la retraite. Je suis disposé, sous le contrôle des « autres étages » que sont l'IRCANTEC et les régimes FONPEL et CAREL, à contribuer à la rédaction d'un guide sur la retraite des élus locaux qui pourrait utilement être diffusé. Je ne vous cache pas que le régime de retraite des élus locaux est extrêmement complexe. Nous pouvons malgré tout tenter d'apporter des éclairages sur le sujet. La CNAV est disposée à coopérer dans ce sens avec ses homologues.
S'agissant des autres points soulevés qui concernent directement le régime de base, je confirme que l'ensemble des textes d'application et leurs circulaires sur la retraite ont, de notre point de vue, tous été publiés.
J'en viens enfin à la double question de la double cotisation, d'une part, et du cumul emploi retraite, d'autre part. À propos de la double cotisation, j'ai entendu deux aspirations légitimes, mais qui peuvent sembler contradictoires. Il est question en effet de la possibilité de rachat d'années manquantes et d'un niveau de prestations qui n'est peut-être pas satisfaisant. Ces deux points semblent indiquer un niveau de contributivité qui ne serait pas totalement satisfaisant. À l'inverse, j'entends une forme d'inquiétude sur un niveau de contributions peut-être trop élevé, notamment sur le régime de la double cotisation. Le régime de la double cotisation revient effectivement à prévoir qu'un élu, par ailleurs salarié, cotise au titre de son mandat d'élu, comme il cotise naturellement au titre de son activité de salarié. Ce régime représente certes une double cotisation. Pour autant, les droits sont évidemment cumulatifs dans un seul régime, s'agissant de la base. L'ensemble des droits sont en effet agrégés pour évaluer la durée de l'assurance, le salaire moyen de référence, et valoriser ainsi l'ensemble des trimestres. Il y a donc agrégation des revenus cotisés pour valoriser les droits au titre de la retraite de base.
Le cumul emploi retraite, quant à lui, s'agissant de la base, est, pour les élus locaux, soumis au régime de droit commun, avec une exception qui est importante. Le régime de droit commun prévoit que, pour un retraité, une reprise d'activité génère des cotisations de solidarité. Le passage à la retraite suppose ainsi une cessation franche d'activité. Le législateur a néanmoins prévu une exception pour les élus locaux, auxquels il n'est pas demandé de démissionner, pour éventuellement se représenter par la suite devant leurs électeurs. Je ne peux que partager la sagesse du législateur sur ce point.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci.
Mme Fanny Richard, responsable du bureau de la régulation, Caisse nationale d'assurance maladie . - Il est question d'un régime spécifique. Il s'agit d'un régime aménagé. Depuis 2013, avec la possibilité d'être affilié de fait au régime général, un élu peut être doublement affilié. Les prestations auxquelles les élus ont droit, au-delà des prestations de frais de santé, en matière de maladie, d'invalidité, de décès, de maternité, ont vu leurs règles aménagées. Dans la plupart des cas, les ouvertures de droits se comptent en nombre d'heures travaillées. Pour les élus, les montants cotisés sont pris en compte. Je ne reviens pas dans le détail sur les dispositifs. Simplement, il s'agit d'une particularité qui tient uniquement aux élus locaux.
Je reviens également à la question du formulaire. Concernant l'assurance maladie, il existe en effet une nécessité de réaliser une démarche d'affiliation, par le biais des collectivités, qui centralisent les pièces transmises à la caisse primaire. Je comprends que le formulaire puisse paraître peu lisible. Je m'étonne en revanche des retours sur les effets possibles de radiations, les caisses primaires connaissant parfaitement les processus de gestion. Ces situations ne nous ont jamais été remontées. Si elles existent, elles sont extrêmement étonnantes. L'objectif est en effet de privilégier une affiliation pour des personnes généralement d'ores et déjà affiliées par ailleurs. Ces personnes bénéficient déjà d'un régime de Sécurité sociale. Certes, il ne s'agit peut-être pas du régime général. Il n'en demeure pas moins que les caisses sont habituées à la double affiliation, pour permettre le versement des prestations en espèces. Dans nos codes de gestion, une traçabilité sur le fait qu'il s'agit d'un élu est prévue. Nous adaptons les règles de calcul des indemnités journalières au regard de l'ensemble de l'activité professionnelle de la personne.
Je reviens à la question de l'imprimé. Tout est perfectible et la solution n'est peut-être pas nécessairement un imprimé spécifique. En revanche, il conviendrait de repréciser la notion d'élu sur l'imprimé existant.
Sur le plan des circuits et process de gestion, depuis la mise en place du dispositif de 2013, notre réseau n'a jamais enregistré de sollicitation sur des difficultés particulières qui auraient été rencontrées. Une action locale de communication a de surcroît été menée auprès de l'ensemble des associations. Elle se poursuit pour certaines caisses primaires, qui continuent de la proposer à certaines associations. Selon les derniers retours que j'ai reçus, cependant, l'appétence était moyenne. L'offre de service ne rencontre pas un franc succès et la question de son maintien s'est même posée. Elle garde néanmoins le mérite d'exister au niveau des caisses primaires. Au-delà, en cas de radiation, une alerte doit être adressée à la caisse nationale, pour une prise en charge immédiate.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci. Je donne la parole aux représentants de la Caisse des dépôts.
Mme Marie-José Chazelles, directrice des solidarités et autres fonds, Caisse des dépôts et des consignations . - La Caisse des dépôts est présente aujourd'hui en qualité de gestionnaire de mandat. Notre mandant étant présent, je préfère qu'il prenne la parole.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Je donne la parole aux représentants de l'IRCANTEC.
M. Gilles Frostin, administrateur, IRCANTEC . - Merci Monsieur le Président. Je suis administrateur à l'IRCANTEC. Je suis l'un des représentants des organisations syndicales. Je représente l'UNSA.
Le conseil d'administration de l'IRCANTEC n'est pas à l'origine des dispositions législatives et réglementaires qui concernent le régime. Il s'occupe des questions d'ordre général relatives à la gestion du régime, au pilotage à long terme du régime et à la politique de placement. Nous sommes évidemment consultés sur tout projet de texte relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'institution. En revanche, nous n'avons pas l'initiative sur les textes qui concernent l'organisation du régime.
M. David Sanchez, responsable du service juridique, IRCANTEC . - En complément, je peux néanmoins apporter des éléments de réponse aux questions soulevées par Messieurs les sénateurs et par l'AMF.
Aujourd'hui, tout élu local qui perçoit une indemnité de fonction cotise à l'IRCANTEC à titre obligatoire. Il cotise aussi longtemps qu'il perçoit une indemnité de fonction. Cet élément générateur de l'affiliation à l'IRCANTEC peut effectivement poser problème dans certaines situations de cumul emploi retraite. Cette problématique se retrouve dans deux dossiers principaux : le cumul emploi retraite libéralisé et le principe de cotisations non génératrices de droits précédemment évoqué par l'AMF.
Je m'attarde quelques instants sur le cumul emploi retraite libéralisé. Pour bénéficier à la retraite de l'ensemble de ses pensions en sus de revenus d'activité, une personne doit avoir liquidé l'ensemble de ses droits à retraite, dont les droits à retraite complémentaire IRCANTEC. Des élus locaux nous ont fait part de la difficulté à bénéficier du cumul emploi retraite libéralisé auprès de la CMBF, parce qu'ils n'avaient pas pu liquider leurs pensions IRCANTEC. Une inadéquation de réglementation a ainsi pu pénaliser quelques élus.
Par ailleurs, concernant le principe de cotisations non génératrices de droits, je peux rassurer l'AMF. Aujourd'hui, un élu local qui a fait liquider une pension de base, y compris à partir du 1 er janvier 2015, continuera à obtenir des droits de retraite complémentaire à l'IRCANTEC en contrepartie de ses cotisations. Nous avions interpellé nos tutelles, qui nous ont donné l'autorisation d'attribuer des droits aux élus locaux, en contrepartie des cotisations versées. Il existe pour autant un manque du côté des dispositifs normatifs, par absence d'un texte sur lequel nous appuyer.
Enfin, concernant la revalorisation des pensions, du côté de l'IRCANTEC, les pensions des élus locaux sont revalorisées comme le sont les pensions des agents contractuels de droit public, c'est-à-dire en fonction de l'évolution de l'indice des prix.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci. La parole est aux représentants du FONPEL.
M. Jean-Paul Lefebvre, secrétaire général, FONPEL . - Merci Monsieur le Président. Je représente aujourd'hui FONPEL et son président - qui n'a pas pu être présent mais vous adresse ses meilleures salutations. Je suis élu local en Seine-Saint-Denis et secrétaire général de l'association FONPEL, qui est le souscripteur du contrat dans le cadre de l'article L.441-1 du code des assurances, institué en 1993 sur le fondement de la loi du 3 février 1992, première grande loi qui a amélioré le statut des élus locaux. Cette loi nous a permis de mettre en place ce contrat avec un assureur, la CNP Assurances, et un délégataire de gestion, la Caisse des dépôts et consignations.
Le régime est facultatif. Il est géré dans le cadre d'un système de capitalisation. Le contrat est exprimé en unités de rente, avec une valeur d'acquisition des points de retraite et une valeur de service. Le dispositif est en apparence semblable à celui de l'IRCANTEC. Le régime est cependant facultatif. Il doit donc nécessairement fonctionner en capitalisation.
L'objet de ce régime facultatif consiste à compenser la perte de droits acquis dans les régimes de retraite obligatoire liée à la perte de revenus correspondant à la cessation partielle d'activité relative à l'exercice du mandat. Pour répondre à l'une des questions posées, il nous semble nécessaire de renforcer cette couverture sociale, notamment en rendant obligatoire l'adhésion au régime supplémentaire. Nous y sommes favorables, à la condition que l'élu ait le choix entre CAREL et FONPEL, qui ne relèvent pas du même dispositif réglementaire. Rendre la cotisation obligatoire permettrait une équité entre l'ensemble des élus indemnisés. Aujourd'hui en effet, si, dans une commune, le maire n'est pas favorable à l'adhésion au régime supplémentaire, ses adjoints subiront des difficultés à y adhérer, même si ce sujet relève d'une décision individuelle. Il nous semble, notamment pour les collectivités de petite taille, qui pourraient subir des scrupules à mettre en place un régime supplémentaire de cotisations supporté à moitié par la collectivité, qu'une adhésion obligatoire est nécessaire, au moins pour le premier niveau de cotisations (trois niveaux existent : 4, 6 et 8%). Il semble utile également d'octroyer la possibilité pour l'élu de changer d'organisme assureur s'il le souhaite.
Aujourd'hui, 80 % de nos adhérents cotisent à 8 % de leur indemnité brute. Je vous précise que nous avons 11 700 adhérents cotisants. Le régime a en outre un encours géré de 330 millions d'euros et environ 13 millions d'euros de cotisations annuelles. Le dispositif permet à ce jour de racheter les cotisations sur les années de mandat antérieures à l'adhésion. La majorité des rachats de cotisations sont effectuées au titre du mandat en cours. La règle impose que l'élu qui souhaite adhérer au régime de retraite supplémentaire soit en cours de mandat et perçoive une indemnité de fonction. Par ailleurs, FONPEL s'oblige à ne plus accepter les adhésions dans le mois qui précède le premier tour des élections générales, de façon à éviter des adhésions opportunistes, par exemple dans la crainte de ne pas voir son mandat renouvelé.
Par ailleurs, nous jugeons indispensable que les régimes apportent une clarification concernant le traitement de la part des collectivités dans les cotisations. Certaines URSSAF ont en effet entrepris, sans base réglementaire ou légale, d'appliquer des redressements de cotisations sur la part « employeur ». Or l'assujettissement de la part des collectivités aux cotisations sociales ne repose sur aucun fondement juridique et débouche sur d'inutiles contentieux. De nombreuses collectivités ont sollicité FONPEL et l'AMF sur le sujet. Elles souhaiteraient obtenir une réponse aux questions que nous posons régulièrement à la direction de la Sécurité sociale. Cette situation met l'AMF et FONPEL en difficulté.
Nous souhaiterions enfin que le cas particulier des élus de SDIS et de centres de gestion soit examiné. Ces élus demandent à adhérer au régime de retraite supplémentaire sans pouvoir y accéder légalement, la disposition n'étant pas prévue dans la loi de 1992 modifiée, tandis que ces mêmes élus sont affiliés à titre obligatoire à l'IRCANTEC.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Nous prenons note en particulier du dernier point de votre intervention. Nous écoutons à présent les représentants de la CAREL.
M. Daniel Escolan, directeur général, CAREL . - Merci pour cette table ronde sur les aménagements à mettre en place au niveau de la protection sociale des élus.
Concernant le régime de retraite supplémentaire, un certain nombre de questions sont posées depuis longtemps par les associations d'élus - dont l'Association des maires de France - sur l'intérêt de cette affiliation au régime général. Je rappelle, pour ma part, que les régimes de retraite FONPEL et CAREL ont 25 ans d'existence cette année. Par conséquent, nous bénéficions désormais du recul nécessaire pour apporter une expertise sur les attentes des élus locaux sur le fondement de ces cotisations supplémentaires à un régime de retraite.
Nous devons nous rappeler en premier lieu que, lors de la mise en oeuvre de ces régimes de retraite, qualifiés de complémentaires dans les débats de 1991 et 1992, les parlementaires avaient le souci de mettre fin à des régimes locaux existants dont la nature juridique avait soulevé des questions importantes, notamment auprès des chambres régionales des comptes. La plupart des régimes locaux ne disposaient pas en effet des moyens nécessaires pour faire face à leurs engagements de retraites futures, sans le concours constant et intégral du budget des collectivités territoriales.
En outre, le fait d'être élu local n'est pas une profession. Le fait d'être élu local relève d'un engagement personnel au service de la chose publique. Il ne s'agit pas d'une activité professionnelle en tant que telle. Le législateur s'était donc intéressé à la perte potentielle de revenus de retraite susceptible d'être générée par un engagement local de six ans, douze ans, dix-huit ans ou davantage. Durant cet engagement, l'élu abandonne en effet partiellement son activité professionnelle pour se consacrer à son ou ses mandats locaux, perdant pour partie des droits à la retraite future. Ces régimes de retraite supplémentaire avaient pour objectif de compenser une partie des pertes.
Après 25 ans, la situation est totalement différente. Actuellement, la CAREL possède 22 000 adhérents. Nous gérons un encours d'environ 700 millions d'euros. Nous recevons 40 millions d'euros de cotisations chaque année. Nos adhérents représentent plus de 40 % des conseillers régionaux et départementaux de France, plus de 35 % des maires et maires-adjoints des communes de plus de 10 000 habitants, et plus de 30 % des présidents et vice-présidents d'EPCI à fiscalité propre. Je rejoins d'ailleurs la proposition de la FONPEL concernant le cas particulier des élus de SDIS et de centres de gestion, un certain nombre d'entre eux se voyant refuser l'accès à la constitution d'une retraite supplémentaire.
Nous aboutissons à une situation où nous gérons un régime de retraite spécifique lié à l'exercice du mandat. Il existe un premier point auquel la CAREL est attachée depuis de nombreuses années. Dans le souci d'une équité absolue à l'égard de l'ensemble des élus locaux qui perçoivent une indemnité de fonction, nous sommes favorables à la mise en oeuvre d'une affiliation obligatoire à un régime de retraite supplémentaire de type FONPEL ou CAREL, avec la possibilité pour les élus de choisir un régime ou l'autre.
Par ailleurs, nous devons garder à l'esprit que la durée des mandats a considérablement évolué, dans le sens d'une limitation. Les statistiques de 2008 et de 2014 sont particulièrement significatives. En 2008, plus de 60 % de nos adhérents ont cessé leur mandat électif. La caisse CAREL a perdu en une nuit 60 % de ses cotisants. Nous avons comparé ces chiffres à ceux de 2014, année où nous attendions un renouvellement générationnel, la féminisation des mandats, notamment des mandats des exécutifs municipaux, et un renouvellement politique. Ainsi, en 2014, près de 68 % des adhérents du régime de retraite CAREL ont cessé de cotiser au soir du deuxième tour des élections municipales. Ce chiffre a été confirmé par les élections départementales qui ont suivi (64 %), puis par les élections régionales de décembre 2016 (63 %). Désormais, la durée de cotisation à la retraite supplémentaire des élus locaux est ainsi considérablement réduite. Les parlementaires doivent par conséquent légitimement se poser la question suivante : comment rendre efficace et intéressant pour les élus sortants ce qui a été cotisé durant l'exercice du mandat, lorsque ceux-ci ont la préoccupation de retrouver une activité professionnelle ? Les cotisations durant l'exercice du mandat revêtent dès lors une importance particulière. Il peut s'agir d'un moyen d'aider les élus à reprendre une activité.
Il existe par conséquent d'autres pistes que les élus membres du conseil d'administration de la CAREL souhaiteraient voir explorer. Un certain nombre de questions se posent : ce régime, que le législateur a défini de façon généraliste comme un régime de retraite par rente, est-il un régime dont la sortie obligatoire s'opère sous forme de rente viagère ? N'est-il pas au contraire nécessaire d'ouvrir, dans une réflexion menée par l'ensemble des parlementaires, un régime qui permettrait à l'élu, pour partie ou en totalité, à l'issue de son mandat, et sous des conditions qui restent à déterminer (par exemple, des conditions d'âge), de récupérer l'épargne qu'il a constituée pour reprendre une activité ?
Il y a de nombreuses années, j'ai déjà énoncé ce principe devant deux commissions parlementaires. J'avais évoqué la possibilité d'une rente pour la moitié de l'épargne, tandis que l'autre moitié aurait été versée à l'élu. À l'époque, cette proposition avait recueilli l'assentiment de l'ensemble des formations politiques en place. Seul le courage politique a peut-être manqué.
J'insiste sur un point pour conclure. Le sujet fondamental de la retraite supplémentaire pour les élus locaux par les régimes CAREL et FONPEL pose la question de la durée de cotisation. Une écrasante majorité d'élus adhèrent à nos régimes pour une durée courte, non significative en termes de retraite. Les montants de retraite que nous servons à nos adhérents sont jugés légitimement faibles au moment de la liquidation.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci à tous. Je souhaite réagir à vos propos. Vous parliez de courage politique : dans le contexte actuel, je n'imagine pas la possibilité de réintroduire un régime dérogatoire et soutenu. En revanche, au-delà de la question de la retraite, le thème du passage d'une situation d'élu à une situation de demandeur d'emploi doit être pleinement assumé, sous peine de voir la crise des vocations s'amplifier.
Je donne à présent la parole à Michelle Gréaume.
Mme Michelle Gréaume. - Merci. Je souhaite revenir sur plusieurs points. Il est devenu complexe, aujourd'hui, de cumuler son emploi et son mandat d'élu. Je souhaite revenir, à cet égard, sur l'indemnité particulière de nature sociale. Les élus ne doivent pas être privés des aides susceptibles de leur être accordées. Aujourd'hui, les élus évoluent sur le droit commun. En revanche, les femmes, par exemple, rencontrent des problématiques de garde d'enfant. Une indemnité particulière est peut-être nécessaire à destination des femmes qui ont des enfants en bas âge. Dans les entreprises, notamment les PME, en outre, les personnes ne récupèrent pas nécessairement leur emploi à l'issue du mandat. Des textes manquent à ce niveau dans le droit du travail. L'allocation différentielle de fin de mandat existe. Simplement, j'ai été maire d'une commune de 8 900 habitants et, sur la fiche de paie, je n'ai pas constaté de cotisation. Cette situation m'interpelle. L'allocation est-elle obligatoire ? Il existe, à ce niveau, une difficulté d'information.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci. Je donne la parole à Daniel Chasseing.
M. Daniel Chasseing, rapporteur. - J'ai deux questions. La première s'adresse à l'IRCANTEC. Lorsqu'un élu local prend sa retraite, s'il est ensuite de nouveau élu, bénéficiera-t-il de droits nouveaux à la retraite ? Par ailleurs, au niveau de la CAREL, je n'ai pas d'information quant à la possibilité d'une rente pour la moitié de l'épargne, tandis que l'autre moitié serait versée à l'élu.
M. Jean-Paul Lefebvre, secrétaire général, FONPEL . - Je n'ai pas de réponse à apporter aux interrogations de Madame la Sénatrice. Elles ne relèvent pas en effet de notre champ d'intervention, mais des dispositions générales sur le statut social et même fiscal. Concernant les adhésions en retraite, il est possible, lorsqu'un élu est en retraite, y compris en retraite du régime FONPEL, de reprendre une adhésion s'il devient de nouveau titulaire d'un mandat indemnisé. Simplement, le contrat sera séparé. Il donnera lieu, à la cessation du nouveau mandat, à une liquidation du régime.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Cette situation est logique.
M. Jean-Paul Lefebvre, secrétaire général, FONPEL . - Absolument. Par ailleurs, le paiement partiel en capital n'est pas autorisé aujourd'hui, sauf si le montant de la rente n'atteint pas un seuil légal. Lorsque le montant de la rente dépasse ce minimum réglementaire, la liquidation est alors obligatoire sous forme d'un versement unique. La règle reste cependant la liquidation en rente viagère, avec ou sans réversion selon les options exercées. J'ai entendu la proposition de mon collègue d'une sortie en capital. Même partielle, elle ouvrirait probablement un débat difficile avec les administrateurs de Bercy.
M. Daniel Escolan, directeur général, CAREL . - Monsieur Chasseing, je réponds précisément à votre question. Il s'agit d'une demande que CAREL soutenait auprès des parlementaires, en adaptation des dispositions de la loi du 3 février. Aujourd'hui le régime est un régime avec sortie obligatoire sous forme de rente, viagère ou unique. Les régimes assurantiels et mutualistes ont récemment été alignés sur le même principe : si le montant de la rente au moment de la liquidation à l'ouverture des droits est inférieur à 480 euros par an, c'est-à-dire une petite rente, la liquidation se fait obligatoirement sous la forme d'un arrérage unique de rente à savoir un versement unique du capital acquis et non tout au long de la durée de la vie. Pour les rentes supérieures à 480 euros et dans ce cas la liquidation ne peut aujourd'hui se faire que sous forme de rente viagère, avec ou sans réversibilité selon le choix de l'adhérant lors de la cotisation en ce qui concerne le régime CAREL. Il existe aujourd'hui deux cas de sortie possible dans le régime de retraite CAREL, cas peu souhaitables mais néanmoins prévus, en cas de décès de l'adhérant avant liquidation où le capital acquis est transmissible à ses ayant-droits - et dans la plupart des cas sans droits de succession - ou en cas d'invalidité de première ou de deuxième catégorie. Le conseil d'administration s'est par ailleurs rapproché de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution - la CPR, le gendarme des assureurs, banques et mutuelles - afin d'envisager un élargissement du régime CAREL avec l'ouverture d'un droit au rachat de contrat total ou partiel mais je ne peux pas en dire plus, les discussions à ce sujet étant encore en cours.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci.
Mme Marie-José Chazelles, directrice des solidarités et autres fonds, Caisse des dépôts et consignations . - Je souhaite, pour ma part, répondre à Mme Gréaume concernant le fonds d'allocation des élus en fin de mandat. Il n'existe plus de cotisation : le taux de cotisation obligatoire est passé à 0 % depuis le décret du 27 janvier 2010. À l'origine, une cotisation de 0,2 % était prélevée sur les indemnités de fonction des élus. La cotisation a été supprimée lorsque le fonds a été suffisamment abondé. La loi du 30 mars 2015 a introduit, pour rappel, deux modifications dans la gestion de ce fonds avec à la fois un élargissement du périmètre pour les élus pouvant bénéficier de cette allocation, le bénéfice ayant été étendu aux adjoints des communes de plus de 10 000 habitants et aux vice-présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants et une durée de versement doublée en passant de six mois à un an avec un plafond de 40% sur les six derniers mois. En revanche, avec le renouvellement des élus municipaux attendu en 2020, nous avons alerté sur la nécessité de réinstaurer un taux de cotisation non nul.
M. David Sanchez, responsable du service juridique, IRCANTEC . - Pour répondre à la première question de M. Chasseing, l'IRCANTEC distingue le régime salarié du régime élu. Les droits à la retraite de l'activité salariée peuvent être liquidés malgré la poursuite d'une activité d'élu et les cotisations versées à l'IRCANTEC à ce titre. En outre, depuis une instruction ministérielle de 1996, l'IRCANTEC isole six catégories de mandats. Ces différentes catégories de mandats sont gérées de manière indépendante. Imaginons qu'un adhérent soit élu communal et conseiller départemental. Il perd son mandat d'élu communal. Il peut percevoir sa retraite d'élu communal tout en continuant à cotiser à l'IRCANTEC en qualité de conseiller départemental. De surcroît, si, après avoir perdu l'élection, il redevient élu communal quelques années plus tard, il doit le signaler à l'IRCANTEC, qui suspendra sa pension d'élu communal. Au titre de sa nouvelle indemnité de fonction, il cotisera de nouveau pour acquérir des droits et, au moment de la liquidation, ces nouveaux points s'ajouteront.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Avant de conclure, avez-vous des précisions à apporter ?
M. Jonathan Bosredon, chef de service adjoint à la directrice de la Sécurité sociale, direction de la Sécurité sociale . - En matière de prestations familiales, nous faisons face à une situation hybride. Il existe un certain nombre de prestations auxquelles les élus locaux n'ont pas droit. Sur le même champ, il existe néanmoins des dispositions particulières issues de la loi de 2002. Il s'agit d'aides directes que les collectivités territoriales peuvent mettre en place. Sur ce point, il y a peut-être matière à prévoir des évolutions.
Mme Fanny Richard, responsable du bureau de la régulation, Caisse nationale d'assurance maladie . - J'ai noté, pour ma part, qu'il existe une difficulté d'information sur les modalités d'affiliation. Nous examinerons la possibilité d'ajouter, sur le site Ameli, un point spécifique à l'intention des élus.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci beaucoup.